Radicado: 11001-03-15-000-2025-01879-00 Demandante: Adriana Marcela Borja Villanueva 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá, D.C., veintidós (22) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Referencia Acción de tutela Radicación 11001-03-15-000-2025-01879-00 Demandante ADRIANA MARCELA BORJA VILLANUEVA Demandado TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR, SALA DE CONJUECES Y OTRO Temas Tutela contra providencia judicial.
Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Rechazo de demanda por no subsanar. Poder especial. Conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad. Subsidiariedad. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Corresponde a la Sección Cuarta decidir en primera instancia la acción de tutela instaurada por la señora Adriana Marcela Borja Villanueva de conformidad con lo dispuesto por los Decretos 1983 de 2017 y 333 de 2021.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 28 de marzo de 20251, la señora Adriana Marcela Borja Villanueva, actuando a través de apoderado judicial, interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Bolívar, Sala de Conjueces y el Juzgado Administrativo Transitorio de Cartagena, por estimar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia al haber dictado la providencia del 18 de febrero de 2025 que confirmó el auto del 14 de julio de 2021, por medio del cual, se rechazó la demanda en el medio de control Nro. 13001-33-33-001-2019- 00165-00.
En consecuencia, se formularon las siguientes pretensiones2: «1. El amparo a los derechos fundamentales los derechos fundamentales al acceso a la administración de justicia y debido proceso, consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política Nacional, que consideramos vulnerados con las providencias judiciales de fecha 14 de julio del 2021 y 18 de febrero de 2025 proferidas por el Juzgado Administrativo Transitorio del Circuito de Cartagena y Tribunal Administrativo de Bolívar – Sala de conjueces, respectivamente, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho radicado con el numero 13001-33- 33-001-2019-00165-00 mediante los cuales se decidió rechazar la demanda en referencia. 2.
Como consecuencia de lo anterior, solicito dejar sin efectos los autos de fecha 14 de julio del 2021 y 18 de febrero de 2025 proferidas por el Juzgado Administrativo Transitorio del Circuito de Cartagena y Tribunal Administrativo de Bolívar – Sala de conjueces, respectivamente, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho radicado con el numero 13001-33-33-001-2019-00165-00. 3.
Como consecuencia de lo anterior, se ordene al Juzgado Administrativo Transitorio del Circuito de Cartagena dictar nueva providencia teniendo en cuenta las consideraciones expuestas en el presente escrito de tutela.» (Sic a toda la cita) 1 Samai, índice 2. 2 Samai, índice 2. Radicado: 11001-03-15-000-2025-01879-00 Demandante: Adriana Marcela Borja Villanueva 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.
Hechos Del expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: 2.1. El 12 de agosto de 2019, la señora Adriana Marcela Borja Villanueva presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, pretendiendo que se declarara la nulidad de las Resoluciones DESAJCAR19-1760 de 15 de febrero de 2019, DESAJCAR19- 2957 de 4 de junio de 2019 y del acto ficto producto del silencio administrativo frente al recurso de apelación concedido en la resolución del 4 de junio de 2019, actos mediante los cuales se negó la solicitud de reconocimiento y pago de diferencias salariales y prestacionales de la demandante, con inclusión de la bonificación judicial como factor salarial. 2.2.
El referido expediente fue repartido en primera instancia al Juzgado Primero Administrativo Oral de Cartagena bajo el radicado Nro. 13001-33-33-001- 2019-00165-00. Con auto del 11 de septiembre de 2019, esta autoridad manifestó su impedimento para conocer del asunto y ordenó remitirlo al Tribunal Administrativo de Bolívar. 2.3. Con providencia del 2 de septiembre de 2020, el Tribunal Administrativo de Bolívar declaró fundado el impedimento formulado por el Juzgado Primero Administrativo Oral de Cartagena y, en consecuencia, se dispuso el respectivo sorteo de conjuez. 2.4.
El mencionado proceso fue asignado en primera instancia al Juzgado Administrativo Transitorio del Circuito de Cartagena, el cual fue creado para resolver de manera exclusiva los procesos que se adelantaban contra la Rama Judicial y otras entidades con régimen jurídico salarial y prestacional similar (Acuerdo PCSJA21-11764 de 11 de marzo de 2021). 2.5.
Con auto del 28 de mayo de 2021, el Juzgado Administrativo Transitorio del Circuito de Cartagena avocó conocimiento del caso y procedió a inadmitir la demanda, al considerar que: (i) no se acreditó el cumplimiento de la conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad y, (ii) que el poder que se aportó no identificaba con precisión los actos administrativos que se demandaban.
Para subsanar se concedió un término de 10 días, so pena de que la demanda fuera rechazada. Providencia que fue notificada en estado electrónico del 9 de junio de 2021. 2.6. El 23 de junio de 2021, la parte demandante allegó escrito de «Subsanación de la demanda» en el que manifestó que no se encontraba de acuerdo con las causales para la inadmisión pues: (i) en este caso la ausencia de la conciliación extrajudicial no constituye causal de inadmisión dado que el inciso tercero del artículo 161 del del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo preceptúa que el requisito de procedibilidad será facultativo en los asuntos laborales y pensionales, y (ii) no es necesario que el poder especial identifique e individualice los actos administrativos a demandar pues no es un requisito necesario según la ley y la jurisprudencia. 2.7.
En providencia del 14 de julio de 2021, el Juzgado Administrativo Transitorio del Circuito de Cartagena rechazó la demanda del medio de control, al considerar que si bien la parte demandante allegó un escrito denominado «Subsanación de la demanda» lo cierto era que en él se manifestó que no estaba de acuerdo con los requerimientos efectuados por el despacho y desatendió las causales de inadmisión que se le señalaron.
Por lo que, al no haber subsanado y tampoco haber recurrió el auto inadmisorio el despacho procedió Radicado: 11001-03-15-000-2025-01879-00 Demandante: Adriana Marcela Borja Villanueva 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co al rechazo de la demanda de conformidad con el artículo 169 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Providencia contra la cual, el 27 de julio de 2021 la parte demandante presentó recurso de reposición y en subsidio de apelación. 2.8. El 23 de agosto de 2021, el Juzgado Administrativo Transitorio del Circuito de Cartagena resolvió no reponer el auto del 14 de julio de 2021 dado que la demanda no se corrigió dentro de la oportunidad legal.
En consecuencia, concedió el recurso de apelación interpuesto. 2.9. Con auto del 8 de junio de 2023, el Tribunal Administrativo de Bolívar, Despacho 001, manifestó su impedimento para conocer del asunto. El 12 de diciembre de 2023, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado declaró fundados los impedimentos manifestados y ordenó devolver el expediente al Tribunal Administrativo de Bolívar para que procediera con el sorteo de conjueces. 2.10.
En providencia del 18 de febrero de 2025, el Tribunal Administrativo de Bolívar, Sala de Conjueces, dispuso confirmar la decisión de primera instancia. Esto al manifestar que la orden de subsanación se cumplía cuando el demandante enmendara su escrito inicial en los términos exigidos por el juez, pues si se encontraban inconformes con la decisión adoptada en el auto inadmisorio debían haber hecho uso del recurso de reposición. 3.
Fundamentos de la acción La señora Adriana Marcela Borja Villanueva acusó la vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia por parte del Tribunal Administrativo de Bolívar, Sala de Conjueces y el Juzgado Administrativo Transitorio de Cartagena al considerar que incurrieron en los defectos de violación directa de la Constitución, desconocimiento del precedente y procedimental, al dictar la providencia del 18 de febrero de 2025 que confirmó el auto del 14 de julio de 2021, por medio del cual, se rechazó la demanda en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Nro. 13001-33-33-001-2019- 00165-00.
Señaló que en este caso se cumplen a cabalidad los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, pues: (i) esta acción tiene relevancia constitucional dado que los autos acusados vulneraron los derechos fundamentales de la accionante, en razón a que por aspectos estrictamente formales no contenidos en la ley, se le rechazó la demanda pues se le exigió el agotamiento de la conciliación extrajudicial cuando el asunto se relaciona con derechos laborales y prestacionales y que se le pidió que aportara un nuevo poder en donde se identificaran los actos administrativos demandados cuando los precedentes del Consejo de Estado y el artículo 74 del Código General del Proceso no lo establecen;
(ii) se agotaron todos los medios de defensa judicial ya que contra el auto que rechazo la demanda se presentó recurso de reposición y en subsidio de apelación; (iii) se cumple con el requisito de inmediatez toda vez que el auto que resolvió el recurso de apelación fue dictado el 18 de febrero de 2025; (iv) se trata de una irregularidad procesal que es determinante, para sustentarlo reiteró los argumentos de la relevancia;
(v) identificó los hechos que dieron lugar a la vulneración de los derechos fundamentales a lo largo del escrito de tutela, así como también los alegó en el escrito de subsanación y en los recursos; y (vi) precisó que las providencias cuestionadas no fueron dictadas dentro del trámite de una acción de tutela, sino de un medio de control.
Respecto a los defectos especiales afirmó que las autoridades accionadas al dictar las providencias cuestionadas incurrieron en un defecto por violación directa de la Radicado: 11001-03-15-000-2025-01879-00 Demandante: Adriana Marcela Borja Villanueva 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Constitución, por desconocimiento del precedente y procedimental, por las siguientes razones: 3.1.
Defecto por violación directa de la Constitución: Se configuró en este caso por violación de los artículos 29 y 229 de la Constitución Política los cuales consagran los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, pues el Tribunal Administrativo de Bolívar, Sala de Conjueces y el Juzgado Administrativo Transitorio de Cartagena desconocieron los preceptos legales establecidos en el artículo 42ª de la ley 270 de 1996, el inciso segundo del numeral primero del artículo 161 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y el artículo 74 del Código General del Proceso. 3.2.
Defecto por desconocimiento del precedente: Afirma que las autoridades accionadas exigen el agotamiento de la conciliación como requisito de procedibilidad, sin tener en cuenta que: (i) este es un asunto laboral y prestacional (derechos ciertos, indiscutibles e irrenunciables); (ii) que el artículo 42ª de la ley 270 de 1996 (adicionado por el artículo 13 de la Ley 1285 de 2009) establece que la conciliación siempre será requisito de procedibilidad en asuntos contencioso administrativos cuando los temas sean conciliables;
(iii) que el artículo 161 de la Ley 1437 de 2011 consagra que previo a la presentación de la demanda se debe agotar el trámite de la conciliación extrajudicial en asuntos conciliables, cuando en ella se formulen pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho, reparación directa y controversias contractuales. Realizó una explicación de la naturaleza de los derechos laborales y prestacionales con la finalidad de demostrar que en estos asuntos es innecesario exigir la conciliación como requisito de procedibilidad, para ello realizó un recuento normativo y jurisprudencial, hasta llegar a la Ley 2080 de 2021 para explicar que esta norma introdujo al artículo 161 del CPACA la posibilidad de que este requisito sea optativo, y lo aterrizó al caso concreto, para indicar que esta última norma entró en vigencia el 25 de enero de 2021 y la admisión de la demanda del medio de control se dio el 28 de mayo de 2021, es decir cuando ya estaba vigente esa norma.
Como fundamentación del anterior argumento referenció la naturaleza del salario, citó la sentencia del 13 de febrero de 2014 (expediente Nro. 66001-23- 31-000-2011-00117-01) para indicar que esta mencionó la sentencia C-108 de 1994 en la cual se precisó la posibilidad de demandar en cualquier tiempo cuando se refiere a actos que reconocen prestaciones periódicas, es decir, aquellos que conceden emolumentos que habitualmente percibe el beneficiario, como las prestaciones sociales o salariales.
Añadió que en el proceso «208300727001-23-33-000-2013-00101-010488-14», la providencia del 27 de abril de 2016 señaló que cuando se trata del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho regulado en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, cuando se realiza un reclamo por derechos conciliables la conciliación prejudicial es un requisito indispensable, sin embargo las prestaciones periódicas como los salarios y las mesadas pensionales son derechos irrenunciables y, por tanto, no pueden ser objeto de conciliación ni transacción. En el mismo sentido enunció la sentencia T-320 de 2012 para señalar que el salario es un derecho laboral que no admite conciliación, atendiendo a su carácter de derecho cierto e indiscutible.
De otro lado, definió el derecho de postulación, e indicó que se materializa con el otorgamiento de un poder especial que debe reunir los requisitos contemplados en el artículo 74 del Código General del Proceso, en el cual se Radicado: 11001-03-15-000-2025-01879-00 Demandante: Adriana Marcela Borja Villanueva 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co indica que: «[…] El poder especial para uno o varios procesos podrá conferirse por documento privado.
En los poderes especiales los asuntos deberán estar determinados y claramente identificados. El poder especial puede conferirse verbalmente en audiencia o diligencia o por memorial dirigido al juez del conocimiento.». Mencionó la sentencia del 23 de julio de 2010, dictada en el proceso Nro. 52001-23-31-000-1997-08660-01 del Consejo de Estado, para indicar que el precedente ha establecido que la claridad del poder exigido por la ley no impone señalar perfectamente la acción judicial que ha de proseguirse, pues en ocasiones el abogado debe elegir la vía que a su juicio resulta pertinente, la cual en muchas ocasiones no resulta acertada para el juez, para ello resaltó que en el mencionado fallo se determinó que los elementos que debe tener un poder son: la designación del tribunal ante el cual ha de presentarse la futura demanda, la indicación del sujeto demandado y la naturaleza de la actuación encomendada, ítems que afirma cumple el poder que aportó con la demanda.
Por último, citó el fragmento de otra providencia que no identificó. 3.3. Defecto procedimental por exceso ritual manifiesto: Se materializó en el caso cuando las autoridades judiciales accionadas sacrificaron el derecho sustancial con pretexto de cumplir el rito procesal, exigiendo requisitos no concebidos en la ley que resultan excesivos, como sucedió con la conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad y el requerimiento de identificar los actos demandados en el poder especial. 4.
Trámite impartido e intervenciones 4.1. En providencia del 3 de abril de 20253, el despacho ponente admitió la acción de tutela interpuesta por la señora Adriana Marcela Borja Villanueva, quien actúa a través de apoderado judicial, contra el Tribunal Administrativo de Bolívar, Sala de Conjueces y el Juzgado Administrativo Transitorio de Cartagena; se vinculó en calidad de terceros con interés a la Presidencia del Tribunal Administrativo de Bolívar, al Juzgado Primero Administrativo Oral de Cartagena de Indias y al Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B; se requirió a las autoridades accionadas para que remitieran con destino a este proceso copia del expediente Nro. 13001-33-33-001-2019-00165-00; se reconoció al abogado Emiro Rafael Prins González como apoderado de la parte accionante; y se dispuso a efectuar las notificaciones correspondientes. 4.2.
El Juzgado 601 Administrativo Transitorio del Circuito de Cartagena4 rindió informe en el que manifestó que ese Juzgado fue creado por el Acuerdo PCSJA25-12255 del 24 de enero de 2025, el cual tiene vigencia desde el 3 de febrero de 2025 y hasta el 12 de diciembre de esta misma anualidad. Adujo que recibió del Juzgado 404 Administrativo Transitorio de Cartagena 1216 procesos activos, dentro de los cuales revisó y no encontró registro del expediente Nro. 13001-33-33-001-2019-00165-00.
Sin embargo, al verificar la carpeta de procesos terminados advirtió que ese medio de control fue tramitado por el Juzgado 401 Administrativo Transitorio del Circuito de Cartagena, el cual con auto del 23 de agosto de 2021 resolvió no reponer el auto del 14 de julio de 2021, que rechazó la demanda por no haber subsanado y concedió en efecto suspensivo el recurso de apelación, por lo que, el proceso se envió al Tribunal Administrativo de Bolívar.
Precisó que la carpeta compartida de OneDrive del Juzgado Primero Administrativo de Cartagena ahora tiene acceso restringido y que del estudio del expediente en Samai concluyó que este fue enviado el 4 de abril de 2025 3 Samai, índice 5. 4 Samai, índice 9. Radicado: 11001-03-15-000-2025-01879-00 Demandante: Adriana Marcela Borja Villanueva 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co por el Juzgado Primero Administrativo de Cartagena al Juzgado 601 Administrativo Transitorio de Cartagena, a pesar de que debía enviarse al Tribunal Administrativo de Bolívar que es donde se está surtiendo la segunda instancia. Por último, puso de presente que el uso de Samai es actualmente obligatorio conforme al Acuerdo PCSJA23-12068 del 16 de mayo de 2023. 4.3.
El Juzgado Primero Administrativo de Cartagena5 señaló que ese Juzgado no tuvo participación alguna en las decisiones atacadas en esta acción constitucional. No obstante, realizó un recuento del trámite impartido en el medio de control Nro. 13001-33-33-001-2019-00165-00, mencionando que el proceso fue asignado por reparto el 12 de agosto de 2019, que el 11 de septiembre de esa misma anualidad se manifestó impedimento y fue enviado al Tribunal Administrativo de Bolívar, que con auto del 2 de septiembre de 2020 el Tribunal declaró fundado el impedimento y ordenó la remisión al presidente de la Corporación para el sorteo del conjuez.
Mediante el Acuerdo PCSJA21-11764 de 11 de marzo de 2021, se creó el Juzgado Transitorio Administrativo de Cartagena, razón por la cual el expediente fue remitido a esa autoridad quien avocó conocimiento del asunto con providencia del 28 de mayo de 2021. 4.4. La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado6, a través del magistrado Jorge Edison Portocarrero Banguera, manifestó que ese despacho carece de legitimación en la causa por pasiva, teniendo en cuenta que los hechos y pretensiones de la acción no cuestionan las decisiones del suscrito.
Indicó que la única actuación que ese despacho adelantó en el proceso Nro. 13001-33-33-001-2019-00165-00/01, fue el auto del 12 de diciembre de 2023, por medio del cual se aceptó el impedimento manifestado por los magistrados del Tribunal Administrativo de Bolívar, decisión que no se cuestiona en esta acción. 4.5. El Tribunal Administrativo de Bolívar7 remitió enlace de OneDrive y copia del expediente Nro. 13001-33-33-001-2019-00165-00/01.
CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Generalidades de la acción de tutela La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y reglamentada por el Decreto 2591 de 19918, fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades, o de los particulares en casos concretos y excepcionales.
Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 2. La acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela procede de manera excepcional contra providencias judiciales, y así lo ha reconocido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado.
Dada esa 5 Samai, índice 12. 6 Samai, índice 13. 7 Samai, índice 11. 8 Decreto 2591 de 1991, Art. 1º: «Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto».
Radicado: 11001-03-15-000-2025-01879-00 Demandante: Adriana Marcela Borja Villanueva 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co excepcionalidad, la jurisprudencia ha establecido una serie de requisitos generales9 y especiales10 que deben cumplirse de forma estricta, para lo cual, se deben reunir todos los requisitos generales, y por lo menos uno de los defectos o requisitos especiales de la acción. De manera pacífica y reiterada, la jurisprudencia constitucional11 ha indicado que cuando se interpone la acción de tutela contra providencias judiciales, el examen de los requisitos generales de procedencia debe realizarse con especial rigor, para no desconocer los principios de autonomía e independencia judicial, y los de legalidad, cosa juzgada y juez natural como elementos esenciales del derecho al debido proceso.
Por lo anterior, la procedencia de la acción contra providencias judiciales exige un mayor rigor en la fundamentación del vicio que se atribuye a la sentencia judicial objeto de tutela y el análisis sobre el cumplimiento de los requisitos debe restringirse únicamente a los argumentos planteados por los intervinientes. 3. Planteamiento del problema jurídico Dado que se trata de una acción de tutela interpuesta contra providencias judiciales, la Sala debe determinar, en primer término, si la petición de amparo supera el análisis general de procedibilidad, en especial, si se cumple con el presupuesto de subsidiariedad.
En el evento de que se supere el anterior examen, se analizará si, al proferir la providencia del 18 de febrero de 2025 que confirmó el auto del 14 de julio de 2021, por medio del cual, se rechazó la demanda en el medio de control Nro. 13001-33- 33-001-2019-00165-00, el Tribunal Administrativo de Bolívar, Sala de Conjueces y el Juzgado Administrativo Transitorio de Cartagena, incurrieron en un defecto por violación directa de la Constitución, por desconocimiento del precedente y procedimental. 4.
Alcance del requisito de subsidiariedad como presupuesto formal de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales Del carácter subsidiario de la acción de amparo se deriva que los mecanismos ordinarios de defensa para la protección de los derechos no pueden ser desplazados o suplantados por la acción de tutela, claro está, siempre que estos sean idóneos y eficaces.
En consecuencia, la tesis de la Sección, expuesta en diversas sentencias, consiste en que, por regla general, cuando existe otro medio de defensa judicial, idóneo y eficaz, no es procedente la acción de tutela. Por supuesto, la idoneidad y eficacia del medio de defensa se definen en función del caso concreto, atendiendo a las circunstancias en las que se encuentra el solicitante y, además, dependen de la existencia o no de un perjuicio irremediable, en los términos del numeral 1º del artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 y la jurisprudencia de la Corte Constitucional.
Recuérdese que el presupuesto de subsidiariedad de la acción de tutela encuentra fundamento en el artículo 86 de la Constitución Política y en el artículo 6° del Decreto 2591 de 1991. Este requisito de procedibilidad ha sido desarrollado por la 9 Los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción; ii) el accionante haya utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); iii) que la acción se haya interpuesto en un término prudencial (inmediatez); iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional; v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela; vi) injerencia de la irregularidad procesal en la providencia atacada. 10 Los requisitos especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) defecto orgánico, ii) defecto procedimental, iii) defecto fáctico, iv) defecto material o sustantivo, v) defecto por error inducido, vi) defecto por falta de motivación, vii) defecto por desconocimiento del precedente y viii) defecto por violación directa de la Constitución. 11 Corte Constitucional de Colombia.
Sentencia SU-686 de 2015. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. Y Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 5 de agosto de 2014. Proceso No. 11001-03-15-000-2012- 02201-01 (IJ). M.P. Jorge Octavio Ramírez R. Radicado: 11001-03-15-000-2025-01879-00 Demandante: Adriana Marcela Borja Villanueva 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co jurisprudencia constitucional, quien ha establecido que se incumple, por lo menos, en tres eventos12: (i) cuando el asunto está en trámite;
(ii) cuando no se han agotado los medios de defensa judicial ordinarios y extraordinarios; y (iii) cuando se usa para revivir etapas procesales en donde se dejaron de emplear los recursos previstos en el ordenamiento jurídico. Tanto la Constitución Política como el Decreto 2591 de 1991 dan la posibilidad al juez de tutela de valorar las circunstancias particulares de cada caso y determinar si la acción es procedente, o si, por el contrario, existen otros medios que permiten satisfacer los derechos fundamentales del actor.
Siguiendo estos parámetros, la jurisprudencia constitucional ha considerado que la existencia de otros medios de defensa no hace que automáticamente la acción de tutela se torne improcedente, puesto que bajo ciertas circunstancias su carácter subsidiario y residual puede llegar a tener algunas excepciones. La Corte Constitucional en Sentencia SU-263 de 201513 precisó que eso puede ocurrir «(i) Cuando los medios ordinarios de defensa judicial no son lo suficientemente idóneos y eficaces para proteger los derechos presuntamente conculcados;
(ii) Aun cuando tales medios de defensa judicial sean idóneos, de no concederse la tutela como mecanismo transitorio de protección, se produciría un perjuicio irremediable a los derechos fundamentales y (iii) Cuando el accionante es un sujeto de especial protección constitucional (personas de la tercera edad, personas discapacitadas, mujeres cabeza de familia, población desplazada, niños y niñas, etc.), y por tanto su situación requiere de particular consideración por parte del juez de tutela.»14 De esta forma, el carácter subsidiario y residual de la acción de tutela ha servido para restringir su procedencia, dado que el sistema jurídico permite a las personas valerse de diversos medios de defensa que pueden ser eficaces para la defensa de sus derechos15.
En conclusión, para la procedencia de la acción de tutela cuando exista otro medio de defensa, el juez constitucional debe tener en cuenta la eficacia e idoneidad del otro medio o si se encuentra frente a un perjuicio irremediable. Circunstancias que son determinantes a fin de valorar la procedencia formal del amparo constitucional. 5.
Análisis del caso concreto 5.1. La señora Adriana Marcela Borja Villanueva cuestiona que el Tribunal Administrativo de Bolívar, Sala de Conjueces y el Juzgado Administrativo Transitorio de Cartagena vulneraron sus derechos fundamentales al dictar la providencia del 18 de febrero de 2025 que confirmó el auto del 14 de julio de 2021, por medio del cual, se rechazó la demanda en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Nro. 13001-33-33-001-2019-00165-00.
Esto al considerar que, las autoridades accionadas tuvieron en cuenta aspectos estrictamente formales no contenidos en la ley, pues se le exigió: (i) allegar documento del agotamiento de la conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad cuando el asunto se relaciona con derechos laborales y prestacionales, conforme al artículo 42ª de la ley 270 de 1996 y 161 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo; y (ii) que aportara un nuevo poder en donde se identificaran los actos administrativos demandados, cuando los precedentes del Consejo de Estado y el artículo 74 del Código General del Proceso no lo establecen. 5.2.
Al respecto la Sala considera necesario, en primera medida, realizar el estudio del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho Nro. 13001-33-33-001- 12 Al respecto, Corte Constitucional, sentencias SU-041 de 2018, SU-695 de 2015 y SU-081 de 2020. 13 Corte Constitucional. Sentencias T-656 de 2006, T-435 de 2006, T-768 de 2005, T-651 de 2004 y T-1012 de 2003. 14 Corte Constitucional.
Sentencia SU- 263 de 2015. 15 Corte Constitucional. Sentencia T-301 de 2009. Radicado: 11001-03-15-000-2025-01879-00 Demandante: Adriana Marcela Borja Villanueva 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2019-00165-0016, aportado por el Tribunal Administrativo de Bolívar, como se observa a continuación: 5.3.
Mediante providencia del 28 de mayo de 2021, el Juzgado Administrativo Transitorio del Circuito de Cartagena avocó conocimiento del asunto y procedió a inadmitir la demanda, al considerar que no reunía todos los requisitos formales «[…] establecidos en la Ley 1437 de 2011, vigentes para la fecha de presentación de la demanda […]». Para el estudio el Juzgado dividió la parte considerativa en dos partes: (i) Analizó «1.
La conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad», al respecto indicó que en el expediente no obraba constancia que acreditara el cumplimiento del requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial, y que tampoco se hizo referencia a ello en la demanda. Para requerir este aspecto, el Juzgado transcribió el numeral primero del artículo 161 (dejando la salvedad de que se trataba del texto de la Ley 1437 de 2011), e indicó al demandante que debería aportar constancia de la solicitud de conciliación extrajudicial radicada ante el Agente del Ministerio Público con competencia para conocer de asuntos administrativos, o constancia de no conciliación expedida por dicho funcionario.
(ii) El segundo punto se relacionó con el «2. Derecho de postulación.» en este aspecto el Juzgado indicó que verificado el poder que otorgó la señora Adriana Marcela Borja Villanueva al abogado Emiro Rafael Prins González se advirtió que no se identificó con precisión los actos administrativos que se pretendían demandar. Como fundamento jurídico citó el inciso primero del artículo 160 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y los artículos 73 y 74 del Código General del Proceso, resaltando que «[…] En los poderes especiales los asuntos deberán estar determinados y claramente identificados.».
Esto en los siguientes términos: «[…] En este orden de ideas, deberá la parte accionante aportar un nuevo poder en el cual se identifiquen de manera clara y precisa, los actos administrativos demandados, tal como lo exige el artículo 74 del C.G.P.» Para efectos de subsanar lo requerido el despacho le otorgó el término de 10 días, so pena de rechazar la demanda.
El 23 de junio de 2021, la parte demandante allegó escrito denominado «Subsanación de la demanda», en donde expuso los siguientes argumentos: (i) Respecto al requerimiento del requisito de procedibilidad mencionó que el artículo 161 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo estableció en su inciso tercero que «[…] el requisito de procedibilidad será facultativo en los asuntos laborales, pensionales, en los procesos ejecutivos diferentes a los regulados en la Ley 1551 de 2012, en los procesos en que el demandante pida medidas cautelares de carácter patrimonial, en relación con el medio de control de repetición o cuando quien demande sea una entidad pública.
En los demás asuntos podrá adelantarse la conciliación extrajudicial siempre y cuando no se encuentre expresamente prohibida […]», por lo que al ser laborales las pretensiones del medio de control se encontraría excluido de cumplir con el requisito de la conciliación extrajudicial como requisito para la admisión de la demanda, «[…] Por lo anterior el reproche que realiza el despacho sobre la conciliación extrajudicial no constituye un motivo para la inadmisión de la presente demanda […]». 16 Samai, índice 11.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-01879-00 Demandante: Adriana Marcela Borja Villanueva 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (ii) Frente a la exigencia de aportar un nuevo poder especial en donde se indiquen los actos administrativos a demandar, manifestó que no se encontraba de acuerdo con que se le inadmitiera por esta razón, pues «[…] el poder otorgado por la demandante, al suscrito apoderado, cumplen a cabalidad los requisitos contemplados en la ley y en la jurisprudencia para su otorgamiento.[…]», esto dado que se identificó: «[…] (i) La autoridad Judicial a la cual se dirigen: Juez Contenciosos Oral Administrativo del Circuito;
(ii) La identificación de la demandada: Nación – Rama Judicial; (iii) La naturaleza de la Actuación: Medio de Control de Nulidad y restablecimiento del derecho. […]», de conformidad con lo establecido en el artículo 74 de la Ley 1564 de 2012, en la sentencia del 23 de julio de 2010 de la Sección Tercera del Consejo de Estado dentro del expediente Nro. 52001-23-31-000-1997-08660-01 y en el auto del 19 de marzo de 1997 del expediente Nro. 13685.
Por lo que, en su concepto, al exigirle requisitos adicionales a los contemplados en la ley y en la jurisprudencia se sacrificaba el derecho sustancial por las formas. En providencia del 14 de julio de 2021, el Juzgado Administrativo Transitorio del Circuito de Cartagena rechazó la demanda del medio de control, al dar aplicación a lo establecido en el numeral segundo del artículo 169 del CPACA.
Como fundamento de esta decisión indicó que, si bien la parte demandante remitió un escrito denominado «Subsanación de la demanda», lo cierto era que en él se manifestó que la parte demandante no estaba de acuerdo con los requerimientos efectuados por el juzgado, así: «[…] Dentro del término para subsanar la demanda, el apoderado de la parte accionante presentó escrito denominado subsanación de demanda, no obstante lo anterior, en dicho memorial, manifestó que no estaba de acuerdo con los requerimientos efectuados por el Despacho y desatendió las causales de inadmisión señaladas en la providencia referida previamente.».
Por lo que el Juzgado concluyó que el abogado gestor se abstuvo de enderezar las falencias, desestimó la posibilidad de recurrir el auto inadmisorio, y sustentó su subsanación en la Ley 2080 de 2021, norma que en consideración de ese despacho «[…] no se encontraba vigente a la fecha de la presentación de la demanda.», por lo que correspondía rechazar la demanda.
El 27 de julio de 2021, la parte demandante presentó recurso de reposición y en subsidio de apelación contra la providencia del 14 de julio de 2021, para esto reiteró los argumentos planteados en el escrito de subsanación y añadió que: (i) No era posible que se le exigiera la conciliación como requisito de procedibilidad, toda vez que, el proceso versaba sobre derechos laborales, asunto que no es conciliable por tener connotación de derechos ciertos, intransigibles e irrenunciables.
Como fundamento citó la sentencia dictada por la Sección Quinta en la acción de tutela Nro. 11001-03-15-000-2018-04260-00 y el artículo 161 del CPACA. (ii) En cuanto al derecho de postulación, manifestó que se le está dando prioridad a las formas sobre el derecho sustancial, lo que vulnera sus derechos fundamentales. Aseguró que se le está exigiendo requisitos adicionales a los contemplados en la ley y en la jurisprudencia para determinar la validez del poder, pues se le pidió que identificaran los actos demandados.
Como fundamentos mencionó la providencia del 23 de julio de 2010 dictado por el Consejo de Estado en el proceso Nro. 52001-23-31-000-1997-08660-01, así como el auto del 19 de marzo de 1997 proferido en el expediente Nro. 13685 del Consejero Silvio Escudero Castro. Por último, planteó la existencia de un exceso ritual manifiesto dada la rigurosidad excesiva que sacrifica el derecho sustancial y los derechos fundamentales, al exigir requisitos no concebidos en la ley, como sucedió con Radicado: 11001-03-15-000-2025-01879-00 Demandante: Adriana Marcela Borja Villanueva 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el poder pues «En la demanda se indica el acto cuya nulidad se pretende, luego entonces, era obligación del funcionario judicial, según lo manifiesta el Consejo de Estado, inferir que el acto cuya nulidad se pretende es el indicado en el libelo introductor.».
El 23 de agosto de 2021, el Juzgado Administrativo Transitorio del Circuito de Cartagena resolvió no reponer el auto del 14 de julio de 2021 dado que la demanda no se corrigió dentro de la oportunidad legal, para ello explicó que: (i) Con relación al requisito de la conciliación extrajudicial el Juzgado citó el artículo 161 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para mostrar los requisitos previos establecidos para demandar (que se encontraba vigente para la fecha), así: Y al respecto indicó que como lo pretendido es la nulidad y restablecimiento del derecho de actos administrativos de carácter particular, de los cuales se derivan consecuencias económicas, este asunto sería conciliable, por lo que se debió agotar el requisito de procedibilidad.
Y precisó que, si bien el demandante citó el artículo 161 de la Ley 2080 de 2021, lo cierto es que esa norma no se encontraba vigente a la fecha de la presentación de la demanda. (ii) Frente al derecho de postulación indicó que, «[…] se tiene que en el poder debe estar plenamente identificado el asunto que se pretende someter al conocimiento del juez, es decir, el objeto de la gestión para la cual se confiere el mandato, y en el caso que nos ocupa no se indicaron los actos administrativos que se pretende demandar, razón por la cual, para esta judicatura, el poder es insuficiente pues los asuntos sometidos a control del juez contencioso no están determinados ni claramente identificados.».
En efecto concluyó que la parte en lugar de corregir la demanda en la oportunidad que se le dio decidió cuestionar las consideraciones expuestas. En providencia del 18 de febrero de 2025, el Tribunal Administrativo de Bolívar, Sala de Conjueces, dispuso confirmar la decisión de primera instancia. Para realizar el análisis del caso determinó que la orden que impartió el Juzgado en el auto inadmisorio la demanda se circunscribió únicamente a la falta de cumplimiento de la conciliación como requisito de procedibilidad, documento que no fue aportado según el requerimiento, así: «[…] Se encuentra probado en el expediente que mediante escrito de fecha 23 de junio de 2021, el abogado de la parte demandante presento un escrito que denomino subsanación de la demanda y no presenta las constancias de agotamiento del requisito de procedibilidad solicitado por el A-quo.
Para la Sala, Se debe resaltar que se cumple la orden judicial de subsanación, cuando el demandante cumple lo suyo, al enmendar su escrito inicial en los términos que le son exigidos por el juez […]» Radicado: 11001-03-15-000-2025-01879-00 Demandante: Adriana Marcela Borja Villanueva 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Al respecto dijo que, si la parte demandante no se encontraba de acuerdo con el auto inadmisorio, debió haber recurrido dicha providencia, pues la inadmisión es una oportunidad que está dada para que «[…] el demandante corrijas (sic) dentro del plazo estipulado los defectos expresados por el juez […]».
Por lo que, al no encontrar irregularidades en la decisión del Juzgado procedió a confirmarla. 5.4. Ahora bien, la Sala advierte que lo relacionado con que la parte demandante no hubiera acreditado en su escrito de subsanación «el cumplimiento del requisito de procedibilidad de la conciliación», no era un motivo para rechazar la demanda, como se explica a continuación. La demanda fue presentada el 12 de agosto de 2019, a las 4:02:09 p.m., asignándosele como número de radicación: 13001-33-33-001-2019-00165-00 y correspondiéndole su conocimiento al Juzgado Primero Administrativo de Oral de Cartagena según acta individual de reparto, documento aportado por el Tribunal Administrativo de Bolívar17.
Para la mencionada fecha, la norma jurídica que se encontraba vigente y sin modificaciones era la Ley 1437 de 2011 (CPACA), norma que en su artículo 161 consagra los «Requisitos previos para demandar», en los siguientes términos: «Artículo 161. Requisitos previos para demandar La presentación de la demanda se someterá al cumplimiento de requisitos previos en los siguientes casos: 1.
Cuando los asuntos sean conciliables; el trámite de la conciliación extrajudicial constituirá requisito de procedibilidad de toda demanda en que se formulen pretensiones relativas a nulidad con restablecimiento del derecho, reparación directa y controversias contractuales. En los demás asuntos podrá adelantarse la conciliación extrajudicial siempre y cuando no se encuentre expresamente prohibida.
Cuando la administración demanda un acto administrativo que ocurrió por medios ilegales o fraudulentos, no será necesario el procedimiento previo de conciliación. 2. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo particular deberán haberse ejercido y decidido los recursos que de acuerdo con la ley fueren obligatorios. El silencio negativo en relación con la primera petición permitirá demandar directamente el acto presunto.
Si las autoridades administrativas no hubieran dado oportunidad de interponer los recursos procedentes, no será exigible el requisito al que se refiere este numeral. […]» (Énfasis propio) Sin embargo, a pesar de que la demanda fue repartida y asignada a un juez, lo cierto fue que esta autoridad no estudió la admisión dado que se encontraba impedido para conocer del asunto, por lo que el expediente fue remitido al Tribunal Administrativo de Bolívar quien estudió la manifestación de impedimento y la declaró fundada, y posteriormente le fue asignado al Juzgado Administrativo Transitorio del Circuito de Cartagena para conocer de manera exclusiva los procesos que se adelantaban contra la Rama Judicial y otras entidades con régimen jurídico salarial y prestacional similar (creado mediante el Acuerdo PCSJA21-11764 de 11 de marzo de 2021).
El 28 de mayo de 2021, el Juzgado Administrativo Transitorio del Circuito de Cartagena avocó conocimiento del caso Nro. 13001-33-33-001-2019-00165- 00 y procedió a inadmitir la demanda, al considerar que: (i) no se acreditó el cumplimiento del requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial y (ii) que el poder que se aportó no identificaba con precisión los actos administrativos que se demandaban.
Para la fecha de esta providencia, ya se había dictado la Ley 2080 de 25 de enero de 2021, la cual reformó la Ley 1437 de 2011, norma que modificó el numeral primero del mencionado artículo 161: «Artículo 161. Requisitos previos para demandar. La presentación de la demanda se someterá al cumplimiento de requisitos previos en los siguientes casos: 17 Samai, índice 11.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-01879-00 Demandante: Adriana Marcela Borja Villanueva 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1. Modificado. L. 2080/2021, art.34. Cuando los asuntos sean conciliables, el trámite de la conciliación extrajudicial constituirá requisito de procedibilidad de toda demanda en que se formulen pretensiones relativas a nulidad con restablecimiento del derecho, reparación directa y controversias contractuales.
El requisito de procedibilidad será facultativo en los asuntos laborales, pensionales, en los procesos ejecutivos diferentes a los regulados en la Ley 1551 de 2012, en los procesos en que el demandante pida medidas cautelares de carácter patrimonial, en relación con el medio de control de repetición o cuando quien demande sea una entidad pública.
En los demás asuntos podrá adelantarse la conciliación extrajudicial siempre y cuando no se encuentre expresamente prohibida. Cuando la Administración demande un acto administrativo que ocurrió por medios ilegales o fraudulentos, no será necesario el procedimiento previo de conciliación. 2. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo particular deberán haberse ejercido y decidido los recursos que de acuerdo con la ley fueren obligatorios.
El silencio negativo en relación con la primera petición permitirá demandar directamente el acto presunto. Si las autoridades administrativas no hubieran dado oportunidad de interponer los recursos procedentes, no será exigible el requisito al que se refiere este numeral.» (Énfasis propio) Revisado el artículo 86 de la Ley 2080 de 2021, que estableció el régimen de vigencia y transición normativa, se observó que esa ley entró a regir a partir de su publicación, con excepción de las normas que modificaron las competencias.
A su vez, indicó que de conformidad con el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, modificado por el artículo 624 del Código General del Proceso, las reformas procesales introducidas en esa ley prevalecerían sobre las anteriores normas de procedimiento desde el momento de su publicación y solo respecto de los procesos y trámites iniciados en vigencia de la Ley 1437 de 2011.
Esto sin contar que el último inciso de este artículo puntualizó que en las siguientes actuaciones, que se estuvieran surtiendo (con Ley 1437 de 2011): «[…] los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo […]» estas se regirían con las «leyes vigentes» para el momento en que iniciaron estas actuaciones18.
Por lo que, para el 28 de mayo de 2021, fecha en la cual el Juzgado Administrativo Transitorio del Circuito de Cartagena avocó el conocimiento del expediente Nro. 13001-33-33-001-2019-00165-00 ya se encontraba rigiendo las modificaciones introducidas por la Ley 2080 de 2021 las cuales prevalecían sobre las anteriores normas de procedimiento (desde el 25 de enero de 2021 fecha de publicación de la norma), y al verificar que la demanda estaba en ese momento para estudio de admisión no le era aplicable el inciso final del artículo 86, que permitía que se siguiera dando aplicación a la Ley 1437 de 2011 (sin modificaciones) a determinados procesos que se encontraban en determinadas etapas procesales.
De ahí que, la normatividad que el juez natural debió aplicar para estudiar la admisión de la demanda era la Ley 1437 de 2011 con las modificaciones que introdujo la Ley 2080 de 2021 la cual cambió el inciso segundo del numeral primero del artículo 161, estableciendo que el requisito de procedibilidad de la conciliación sería facultativo, entre otros, en los asuntos laborales. 18 Ley 2080 de 2021. «ARTÍCULO 86.
Régimen de vigencia y transición normativa. La presente ley rige a partir de su publicación, con excepción de las normas que modifican las competencias de: los juzgados y tribunales administrativos y del Consejo de Estado, las cuales solo se aplicarán respecto de las demandas que se presenten un año después de publicada esta ley. Las nuevas reglas del dictamen pericial contenidas en la reforma a los artículos 218 a 222 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, e aplicarán a partir de la publicación de la presente ley para los procesos y trámites iniciados en vigencia de la Ley 1437 de 2011 en los cuales no se hayan decretado pruebas.
De conformidad con el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, modificado por el artículo 624 del Código General del Proceso, las reformas procesales introducidas en esta ley prevalecen sobre las anteriores normas de procedimiento desde el momento de su publicación y solo respecto de los procesos y trámites iniciados en vigencia de la Ley 1437 de 2011.
En estos mismos procesos, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones.» Radicado: 11001-03-15-000-2025-01879-00 Demandante: Adriana Marcela Borja Villanueva 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Pese a lo anterior, se resalta que la exigencia el requisito de la conciliación prejudicial, no fue el único argumento por el cual los jueces naturales rechazaron la demanda. 5.5.
Pese a lo anterior, se observa que respecto al planteamiento de que el poder que se aportó no identificaba con precisión los actos administrativos que se demandaban, se debe indicar que este argumento fue presentado por la parte demandante en el escrito de subsanación, en el recurso de reposición y de apelación contra el auto que rechazó la demanda, tal como se evidenció en el numeral 5.3.
Sin embargo, esta Sala advierte que el Tribunal Administrativo de Bolívar, Sala de Conjueces, al resolver el recurso de apelación contra el auto que rechazó la demanda (auto del 18 de febrero de 2025), únicamente estudió el argumento relacionado con la «conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad» omitiendo en su totalidad el análisis del planteamiento relacionado con el «derecho de postulación», tan es así que, en los antecedentes del auto apelado el Tribunal indicó lo siguiente: «La parte demandante, dentro del término para subsanar la demanda, presentó escrito y manifestó su desacuerdo con los requerimientos realizados por el Juzgador, en cuanto a la inadmisión y no atendió la orden judicial señalada de aportar la constancia de la solicitud de conciliación extrajudicial radicada ante el Agente del Ministerio Público con competencia para conocer de estos asuntos administrativos, o la constancia de no conciliación expedida por dicho funcionario.
Considera el juzgador que el demandante, desestimó la posibilidad de subsanar el auto inadmisorio y resalta que la parte al encontrarse en desacuerdo con los argumentos expuestos en el auto de fecha 14 de Julio de 2021, debió sustentar en debida forma recurso de reposición contra dicha providencia. Bajo esas consideraciones, resolvió rechazar la demanda mediante auto de fecha 14 de Julio de 2021, al encontrar que la parte activa no subsanó la demanda dentro del término establecido para ello, ni corrigió lo que la providencia inadmisoria de fecha 28 de mayo de 2021 ordenaba.» (Énfasis propio) Como fundamentos de la apelación, esta autoridad manifestó que la parte demandante en término atendió los dos requerimientos solicitados por el Juzgado «[…] subsanando la estimación razonada de la cuantía y presento argumentos en cuanto al segundo requerimiento del A-quo, indicando que dicho argumento desconoce lo establecido en el artículo 161 del CPACA, al tratarse de un asunto laboral […]» (Énfasis propio), por lo que, se observa que el Tribunal hizo mención de la cuantía requerimiento que no correspondía al caso en estudio.
Y en el acápite «Caso en concreto», el análisis se centró en las órdenes judiciales dadas en el auto inadmisorio respecto de la «conciliación extrajudicial» indicando que «[…] Se encuentra probado en el expediente que mediante escrito de fecha 23 de junio de 2021, el abogado de la parte demandante presento (sic) un escrito que denomino subsanación de la demanda y no presenta las constancias de agotamiento del requisito de procedibilidad solicitado por el A-quo.» (Énfasis propio), por lo que se hace evidente que el Tribunal Administrativo de Bolívar omitió el estudio total de uno de los argumentos presentados en el recurso de apelación, en este caso el relativo al requerimiento de un nuevo poder que identificara claramente los actos que se pretendían demandar.
Por lo que, le correspondía a la parte demandante presentar la solicitud de adición del auto del 18 de febrero de 2025, conforme al artículo 287 del Código General del Proceso, dado que se omitió resolver sobre uno de los puntos apelados. No obstante, revisado el expediente Nro. 11001-33-33-001-2019-00165-02 en el aplicativo Samai fue posible determinar que esta providencia fue notificada en Radicado: 11001-03-15-000-2025-01879-00 Demandante: Adriana Marcela Borja Villanueva 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co estado del 25 de febrero de 202519, sin que en el término de su ejecutoria se hubiera presentado dicha solicitud, lo que implica que el auto que confirmó el rechazo quedó ejecutoriado.
En esta medida, no le es posible a la Sección realizar el estudio de este cargo en razón a que no se cumple con el requisito de la subsidiariedad, toda vez que, una de las providencias debatidas es el auto del 18 de febrero de 2025 respecto del cual uno de los argumentos que se cuestiona es el relacionado con el derecho de postulación y los elementos del poder especial, aspectos que fueron omitidos por el Tribunal Administrativo de Bolívar y que no fueron discutidos por la parte demandante en su oportunidad procesal.
Por lo que, esta acción no puede ser empleada para revivir etapas procesales, pues se dejaron de utilizar los recursos previstos en el ordenamiento jurídico. Pese a lo anterior, no se pasa por alto que tal como lo indicó el Tribunal Administrativo de Bolívar - Sala de Conjueces y el Juzgado Administrativo Transitorio de Cartagena, en el caso en cuestión la parte demandante tuvo la oportunidad de interponer el recurso de reposición contra el auto que inadmitió la demanda (si no se encontraba de acuerdo con los argumentos por los cuales se determinó que la demanda carecía de los requisitos de ley).
Sin embargo, no lo hizo y allegó escrito denominado «subsanación de la demanda» con el que optó por dar cumplimiento a las exigencias del auto inadmisorio, pero sin logra subsanarlas. Ya, las inconformidades respecto del auto inadmisorio mencionadas en el escrito de subsanación, debió proponerlas por la vía del recurso de reposición procedente (artículo 241 CPACA), y por tanto, en este aspecto se considera que tampoco se superó el requisito general de la subsidiariedad. 5.6.
No obstante, no se desconoce que existen casos excepcionales en los que a pesar de la existencia de otro medio de defensa judicial es posible que la tutela proceda como mecanismo transitorio. Pues, la existencia de un medio judicial ordinario no significa automáticamente la improcedencia de la acción de tutela. Sin embargo, en el caso de la actora no se configuran los eventos excepcionales, que habiliten la intervención del juez de tutela, debido a que el medio de control contaba con las herramientas procesales para ejercer su derecho de defensa y contradicción, como era la posibilidad de solicitar la adición del auto que confirmó el rechazo.
En este punto, se recuerda que la naturaleza subsidiaria y residual de la acción de tutela tiene por propósito evitar que se convierta en un mecanismo judicial alternativo que pueda ser utilizado para soslayar los términos procesales de los medios ordinarios de defensa o para suplir falencias en las estrategias de jurídicas de los apoderados, ya que no es dable al juez de tutela decidir asuntos que deben ser debatidos en su escenario natural.
Por tal motivo, la Corte Constitucional ha indicado que si el actor no agotó los mecanismos ordinarios de protección de sus derechos fundamentales no podrá, posteriormente, ejercer la acción de tutela como medio para suplir su inacción y que, en estas circunstancias, «…la acción de amparo constitucional no podría hacerse valer ni siquiera como mecanismo transitorio de protección, pues tal modalidad procesal se encuentra subordinada al ejercicio de un medio judicial ordinario en cuyo trámite se resuelva definitivamente acerca de la vulneración iusfundamental y a la diligencia del actor para hacer uso oportuno del mismo.»20 De esta forma, el carácter subsidiario y residual de la acción de tutela ha servido para restringir su procedencia, dado que el sistema jurídico permite a 19 Samai, índice 17.
Expediente Nro. 13001-33-33-001-2019-00165-02. 20 Corte Constitucional de Colombia. Sentencia SU-037 de 2009. Radicado: 11001-03-15-000-2025-01879-00 Demandante: Adriana Marcela Borja Villanueva 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co las personas valerse de diversos medios de defensa que pueden ser eficaces para la defensa de sus derechos21.
Lo anterior, porque se considera que, «Las etapas, recursos y procedimientos que conforman un proceso, son el primer espacio de protección de los derechos fundamentales de los asociados, especialmente en lo que tiene que ver con las garantías del debido proceso. Es en este sentido que la sentencia C-543 de 1992 puntualiza que: ‘tratándose de instrumentos dirigidos a la preservación de los derechos, el medio judicial por excelencia es el proceso, tal como lo acreditan sus remotos orígenes”.
Por tanto, no es admisible que el afectado alegue la vulneración o amenaza de un derecho fundamental cuando no ha solicitado el amparo de sus derechos dentro del proceso, pues, en principio, el ordenamiento jurídico le ha dotado de todas las herramientas necesarias para corregir durante su trámite las irregularidades procesales que puedan afectarle»22. 6.
Conclusión Con fundamento en lo expuesto, la Sala declarará improcedente la acción de tutela de la referencia dado que uno de los cargos no cumple con el requisito de la subsidiariedad. No se puede pasar por alto que las providencias que cuestionó la accionante son las que rechazaron el medio de control, al considerar que no se había subsanado en debida forma la demanda, decisiones que se tomaron con fundamento en dos argumentos centrales, por lo que, a pesar de que en la parte considerativa de esta providencia se determinó que se superaba uno de ellos, el otro argumento no superó el mencionado requisito general, lo que implica la improcedencia de la acción de tutela.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1. Declarar improcedente la acción de tutela presentada por la señora Adriana Marcela Borja Villanueva dadas las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2.
Notificar la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito. 3. Publicar la presente decisión en la página web del Consejo de Estado. 4. De no ser impugnada la presente providencia, enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha.
(Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador 21 Corte Constitucional.
Sentencia T-301 de 2009. 22 Corte Constitucional. Sentencia T-103 de 2014.