www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá D.C., cinco (05) de junio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 15001 23 33 000 2020 01988 01 (5643–2022) Demandante: Silvia Oliva Sánchez López Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP Temas: Pensión gracia. Requisito de tiempo de servicio.
Naturaleza de la vinculación docente. Proceso de incorporación de personal docente. Ley 1437 de 2011. Decisión: Confirmar sentencia que negó pretensiones SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala de Subsección procede a resolver el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de 23 de junio de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, que negó las súplicas de la demanda.
I. ANTECEDENTES1 1.1. Pretensiones de la demanda La señora Silvia Oliva Sánchez López, por intermedio de apoderado judicial, solicitó declarar la nulidad de las Resoluciones RDP 018900 de 25 de junio de 2019 y RDP 025088 de 22 de agosto del mismo año, por medio de las cuales la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP –, negó el reconocimiento y pago de una pensión gracia y resolvió negativamente un recurso de apelación, respectivamente.
Como restablecimiento del derecho, solicitó el reconocimiento de la pensión gracia a partir del 15 de septiembre de 2013, junto con el pago de reajuste en los términos del artículo 14 de la Ley 100 de 1993; así como el ajuste de la condena de conformidad con el artículo 187 del CPACA; se condene a UGPP al pago de intereses moratoria y se de cumplimiento a la sentencia teniendo en cuenta el artículo 192 del CPACA; y se condene en costas. 1 Los documentos del proceso se encuentran visibles en el expediente digital disponible en la Sede Electrónica de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo – SAMAI.
Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 15001 23 33 000 2020 01988 01 Demandante: Silvia Oliva Sánchez López www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 1.2. Hechos que fundamentan la demanda La señora Silvia Oliva Sánchez nació el 11 de abril de 1954, razón por la cual cumplió 50 años el 11 de abril de 2004; de igual manera, prestó servicio como docente en el departamento de Boyacá de la siguiente manera: - Con el Decreto 1021 de 12 de septiembre de 1979, expedido por el gobernador de Boyacá, fue nombrada como profesora en la Escuela Normal Departamental Mixta de Saboyá, entre el 6 de agosto de 1979 y el 31 de marzo de 1982. - A través de la Resolución 113 de 21 de enero de 1982, proferida por el Ministerio de Educación Nacional, fue nombrada en propiedad como docente en el municipio de Duitama, Boyacá, en donde permaneció hasta el 9 de mayo de 1996. - Con Resolución 6016 de 22 de diciembre de 1995, el Ministerio de Educación Nacional le entregó la administración de la educación al departamento de Boyacá, situación que se consolidó el 10 de mayo de 1996 según acta de esa misma fecha.
Posterior a ello, con Resolución 2865 de 12 de diciembre de 2002, el municipio de Duitama asumió la educación territorial, en donde ha permanecido la docente Sánchez López. En razón de lo anterior, considera que el estatus pensional se configuró el 15 de septiembre de 2013, fecha en la cual cumplió 20 años de servicio como docente territorial o nacionalizada.
Relató que el 14 de marzo de 2019 radicó solicitud de reconocimiento y pago de la pensión gracia ante la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP –, la cual fue resuelta de manera negativa con los actos hoy demandados. 1.3. Fundamentos de derecho y concepto de la vulneración Como argumento de lo pretendido, indicó que la entidad demandada infringió los artículos 1, 2, 13, 25, 29, 48, 53, 151, 286, 287, 288, 356 y 357 de la Constitución Política, así como las Leyes 39 de 1903, 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933, 24 de 1947, 4 de 1966, 91 de 1989, 60 de 1993, 715 de 2001 y 1437 de 2011, entre otras.
Explicó que la entidad demandada expidió los actos administrativos con falsa motivación al determinar que prestó en su mayoría un servicio nacional y no territorial. Aclaró que alcanzó el estatus pensional por haber prestado servicio docente nacionalizado, departamental y municipal; al respecto, relató que si bien tuvo una vinculación del orden nacional en el año 1996 ésta cambió al orden territorial cuando el departamento de Boyacá asumió la educación en atención al Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 15001 23 33 000 2020 01988 01 Demandante: Silvia Oliva Sánchez López www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 acuerdo alcanzado con la Nación, situación que se repitió en 2002 cuando el municipio de Duitama la incorporó a la planta de personal por la municipalización de la educación, completando así el tiempo de labor docente requerido para la pensión gracia de acuerdo con la Ley 114 de 1913. 1.4.
Contestación de la demanda Admitida la demanda el 18 de enero de 2021, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, una vez notificada, presentó escrito con el que se opuso a la prosperidad de las pretensiones; al respecto, señaló que la docente demandante acreditó tiempos del orden nacional, los cuales no pueden ser tenidos en cuenta para acceder a la pensión gracia, además, que los certificados aportados indican claramente la naturaleza de la vinculación nacional desde el 23 de marzo de 1982 hasta la fecha de la expedición de los mismos, 13 de noviembre de 2018. 1.5.
Sentencia de primera instancia En decisión de 23 de junio de 2022 el Tribunal Administrativo de Boyacá negó las pretensiones de la demanda. Como sustento de lo anterior, y en aplicación de la sentencia de unificación de 21 de junio de 2018 del Consejo de Estado, indicó que la señora Silvia Oliva Sánchez López no acreditó la prestación del servicio como docente territorial o nacionalizado por mínimo 20 años, pues las pruebas allegadas al expediente demostraron que la mayor parte del tiempo laborado fue con vinculación del orden nacional; agregó que, los tiempos posteriores a la entrega de la educación a los territorios en vigencia de las Leyes 60 de 1993 y 715 de 2001 no son computables para la adquisición del derecho a la pensión gracia, pues la administración de las plantas de personal no cambió las condiciones prestacionales del personal docente. 1.6.
Recurso de apelación La demandante, por intermedio de apoderado, presentó recurso de apelación con el que solicitó revocar la decisión de primera instancia, alegando que en atención a la jurisprudencia vigente, en especial la sentencia de unificación de 21 de junio de 2018, se encuentra acreditado el cumplimiento de todos los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia, en especial hace énfasis en que la prestación del servicio directamente ante entes territoriales luego del proceso de incorporación en el que se entregó la administración de la educación al departamento de Boyacá y al municipio de Duitama, y el hecho que los salarios fueron cancelados con recursos del situado fiscal, son circunstancias que ya fue estudiadas y definida por la sentencia de unificación previamente señalada y que resulta favorable a los intereses de la demandante.
Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 15001 23 33 000 2020 01988 01 Demandante: Silvia Oliva Sánchez López www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 1.7. Trámite correspondiente a la segunda instancia Las partes demandante y demandada, el agente del Ministerio Público y la Agencia de Defensa Jurídica del Estado, guardaron silencio en esta etapa procesal.
Finalmente, se advierte que tramitado en forma legal el proceso y no observando la Corporación causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, se procederá a resolver la alzada, previas las siguientes, II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia De acuerdo con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo2, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto.
De igual manera, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso3, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a lo expuesto por el apelante y, comoquiera que, en el caso de la referencia, únicamente la parte demandante presentó recurso de alzada, el análisis se encuentra limitado a lo allí plasmado. 2.2.
Del problema jurídico Corresponde a esta Sala de Subsección determinar si la señora Silvia Olivia Sánchez López, tiene derecho al reconocimiento y pago de una pensión gracia por haber cumplido los requisitos para ello, en especial los 20 años de servicio como docente territorial o nacionalizado; o si, por el contrario, no acredita las exigencias para dicho reconocimiento. 2.3.
Normas y jurisprudencia aplicable al asunto 2.3.1. La pensión gracia La pensión gracia fue consagrada mediante el artículo 1.º de la Ley 114 de 1913 en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de 20 años. 2 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos […]». 3 «Competencia del superior.
El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.» Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 15001 23 33 000 2020 01988 01 Demandante: Silvia Oliva Sánchez López www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 En ese sentido, respecto de los condicionantes para acceder a la pensión gracia, la Ley 114 de 1913 exige a los docentes que aspiran a su reconocimiento, además de los 20 años de servicio, lo siguiente: i) haberse desempeñado en los empleos con honradez, consagración y buena conducta; ii) no haber recibido o recibir otra pensión o recompensa de carácter nacional; y iii) cumplir 50 años de edad.
Por su parte, se reitera, la Ley 91 de 1989 exige que el docente se haya vinculado al servicio oficial con anterioridad al 1 de enero de 1981. Posteriormente, el artículo 6 de la Ley 116 de 1928 extendió el beneficio de la pensión gracia a los empleados y profesores de las escuelas normales, junto a los inspectores de instrucción pública.
De manera que autorizó la suma de los servicios prestados en diversas épocas al computar los años en la enseñanza primaria, la normalista y la inspección, con el fin de completar el tiempo requerido para acceder a la pensión. Más adelante, con la Ley 37 de 1933, el beneficio gratuito de la pensión gracia se hizo extensivo a los maestros de escuela que hubieren completado el tiempo de servicios señalado por la ley en establecimientos de enseñanza secundaria.
Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 1.º, distinguió entre los conceptos de docente «nacional» y «nacionalizado», así: «Artículo 1. Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional.
Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.» [Negrillas fuera de texto].
El numeral 2.º del artículo 15 de la mencionada ley limitó el reconocimiento de la pensión gracia para los docentes al establecer: «Artículo 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1. de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 15001 23 33 000 2020 01988 01 Demandante: Silvia Oliva Sánchez López www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la nación. […]» De las diferentes normas enunciadas, esta Corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que, en virtud de sus condicionantes, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, con exclusión de los docentes nacionales.
Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 1997 señaló: «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].»4 Ahora bien, con el fin de determinar el carácter o naturaleza del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 20185 previó las siguientes pautas jurisprudenciales: «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados12, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación 4 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997. 5 Consejo de Estado, Sección Segunda.
Radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 15001 23 33 000 2020 01988 01 Demandante: Silvia Oliva Sánchez López www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.
Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» Por último, en sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2-2022 del 11 de agosto de 2022 la Sección Segunda incorporó adicionalmente como regla jurisprudencial sobre la interpretación del artículo 15, numeral 2.º, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que: «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».6 Las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución tanto en sede administrativa como judicial.
Así las cosas y según las preceptivas expuestas, queda claro que para acceder al reconocimiento de la pensión gracia se debe acreditar la labor docente durante 20 años en establecimientos oficiales, departamentales o municipales, en primaria o en secundaria o como normalista o inspector de instrucción pública, o en calidad de docente nacionalizado, con alguna posibilidad de adicionar tiempos en uno y otro cargo, siempre y cuando se demuestre que se ostentó dicha vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 y demuestre cumplir con los demás requisitos exigidos por la Ley 114 de 1913. 6 Consejo de Estado, Sección Segunda.
Radicado: 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 15001 23 33 000 2020 01988 01 Demandante: Silvia Oliva Sánchez López www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 2.4. Actuación administrativa La señora Silvia Olivia Sánchez López radicó el 14 de marzo de 2019 solicitud de reconocimiento y pago de una pensión gracia ante la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, siendo desatada de manera negativa mediante Resolución RDP 018900 de 25 junio 20197 con fundamento en lo siguiente: «De acuerdo con lo anterior y conforme a los tiempos de servicio aportados se puede observar que estos fueron prestados con nombramiento del orden nacional, en consecuencia no hay lugar al reconocimiento y pago de la pensión de jubilación solicitada, por cuanto su vinculación a la docencia fue de carácter NACIONAL.
Que es necesario indicar al apoderado que el documento idóneo y conducente para demostrar la vinculación de la interesada son los certificados de tiempos de servicio que informe de manera suficiente, inequívoca y sin inconsistencias lo siguiente: (i) la plaza (o categoría) territorial, nacional o nacionalizado docente; (ii) la fuente de financiación de todos los tiempos acreditados para el reconocimiento de la pensión gracia: a) recursos del situado fiscal, b) recursos propios de las entidades territoriales, y c) otros (especificar);
(iii) identificación del régimen salarial nacional o territorial de los todos los tiempos acreditados. Que de acuerdo con lo anterior y los certificados aportados con la solicitud indican claramente que la docente tiene vinculación NACIONAL desde el 23 de marzo de 1982, de conformidad con el certificado de fecha 13 de noviembre de 2018, razón por la cual no es procedente acceder a la solicitud de NO tener en cuenta los tiempos NACIONALES dada la descentralización de la educación.» Inconforme con la precitada decisión, la peticionaria interpuso recurso de apelación, el cual fue resuelto negativamente con la Resolución RDP 025088 de 22 de agosto de 20198 expedida por el director de pensiones de la UGPP. 2.5.
Caso concreto Pasa la Sala a determinar si la demandante cumple con las exigencias contenidas en la Ley 114 de 1913, demás normas complementarias y la jurisprudencia del Consejo de Estado, principalmente las sentencias de unificación jurisprudencial previamente descritas, para el reconocimiento de la acreencia pensional en discusión. Debiendo analizarse además, si la incorporación ocurrida en virtud de la “departamentalización y municipalización” de la educación, implica que el tiempo servido a partir de ello, modificó la naturaleza de la vinculación nacional a territorial, resultando válido el tiempo de servicio docente prestado. 7 Folios 155 a 159 de los anexos de la demanda disponibles en el expediente digital que se encuentra en SAMAI. 8 Folios 160 a 164 de los anexos de la demanda disponibles en el expediente digital que se encuentra en SAMAI.
Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 15001 23 33 000 2020 01988 01 Demandante: Silvia Oliva Sánchez López www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 2.5.1. Del cumplimiento de los requisitos A. Edad Revisado el expediente, y con el objeto de resolver el problema jurídico planteado, la Sala encuentra probado que la señora Silvia Oliva Sánchez López nació el 11 de abril de 19549, razón por la cual, el 11 de abril de 2004 cumplió 50 años de edad.
B. Buena conducta En cuanto al desempeño del ejercicio docente, no se observan reproches que pongan en duda su actuar en el desarrollo de la actividad educativa, por lo que también se entiende cumplido dicho requisito. C. Tiempo de servicio Es menester señalar, que la controversia en esta instancia gira en torno al tiempo de servicio y tipo de vinculación al servicio docente, por lo que pasa a verificarse las novedades laborales de la demandante, así: - Vinculación entre 6 de agosto de 1979 y 31 de marzo de 1982 Se allegó copia del Decreto 1031 de 12 de septiembre de 197910, por medio del cual la Gobernación de Boyacá realizó el nombramiento de la demandante como docente.
Del mencionado acto, se resalta: «DEPARTAMENTO DE BOYACA GOBERNACION DECRETO NUMERO 1031 DE 1979 (Septiembre 12) Por el cual se causan novedades en el seccional de Secundaria. EL GOBERNADOR DEL DEPARTAMENTO DE BOYACA En uso de sus atribuciones legales,
DECRETA: […]
ARTICULO CUARTO. – Hácense los siguientes nombramientos en Propiedad: Novedad Fiscal con fecha de presentación e iniciación de labores. Asignación mensual equivalente en su categoría en el Escalafón Nacional de Secundaría: […] SILVIA OLIVA SANCHEZ LOPEZ. – 2a SEC. LIC PSICOPEDAGOGIA. – Profesora de la Escuela Normal Departamental Mixta de Saboyá, en reemplazo de ELSA PRECIADO CHAPARRO, quien pasó a otro Colegio.» 9 Copias de la cédula de ciudadanía y del registro civil de nacimiento visibles a folios 39 y 40 de los anexos de la demanda disponible en expediente digital que se encuentra en SAMAI. 10 Folios 94 a 96 de los anexos de la demanda, disponible en el expediente digital que se encuentra en SAMAI.
Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 15001 23 33 000 2020 01988 01 Demandante: Silvia Oliva Sánchez López www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 10 Del anterior nombramiento, el 16 de noviembre de 2018, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – Secretaría de Educación Municipal de Duitama certificó que la señora Sánchez López laboró desde el 6 de agosto de 1979 hasta el 31 de marzo de 198211, e indicó que la naturaleza de la vinculación fue nacionalizada.
Al respecto, se tiene lo siguiente: De lo anterior, se observa que el servicio prestado por la demandante, con ocasión a la vinculación realizada con el Decreto 1031 de 12 de septiembre de 1979, fue a raíz del nombramiento realizado por autoridad territorial, a saber, por el gobernador de Boyacá en uso de sus facultades legales, posterior a la expedición de la Ley 43 de 1975 por medio de la cual se nacionalizó la educación en Colombia.
Cabe destacar que, esta Sala ha precisado que «El carácter nacionalizado de la designación […] encuentra respaldo en el artículo 1 de la Ley 91 de 1989, en tanto dispone que son nacionalizados aquellos docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975».
En similar sentido, la Corte Constitucional, mediante sentencia C-085 de 2002, indicó que los «docentes nacionalizados» son «los vinculados antes del 31 de diciembre de 1980, por las entidades territoriales». Sumado a lo anterior, en lo que corresponde a dicha diferencia esta Corporación en la citada sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 2018, concluyó: «Por su parte, se entiende por personal nacionalizado (i) aquel que siendo territorial antes del 1. de enero de 1976 fue objeto del proceso de nacionalización iniciado con la expedición de la Ley 43 de 1975; y (ii) los que a partir de esa fecha se hayan vinculado a una plaza de aquellas que fueron nacionalizadas en virtud, también, del aludido proceso adelantado por la norma en cuestión (Ley 43 de 1975).
Entre tanto, debe entenderse por personal territorial el vinculado por entidades de ese orden a partir del 1. de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975; esto es, que la plaza a ocupar haya sido creada de forma exclusiva por el ente local y los gastos que esta genere se cubran con cargo a su propio presupuesto.» (Negrilla de la Sala) 11 Folio 267 del expediente.
Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 15001 23 33 000 2020 01988 01 Demandante: Silvia Oliva Sánchez López www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 11 Adviértase que esas reglas jurisprudenciales deben analizarse en cada caso particular en conjunto con los todos elementos de juicio para concluir sin lugar a equívoco el tipo de vinculación del respectivo docente.
Lo anterior, resulta necesario para destacar que en el asunto bajo análisis la docente fue nombrada por una entidad territorial con posterioridad a la nacionalización adelantada por la Ley 43 de 1975, de lo que se colige que la naturaleza de la vinculación docente era nacionalizada y por tanto el tiempo de servicio desarrollado entre el 6 de agosto de 1979 y el 31 de marzo de 1982, esto es, 2 años, 7 meses y 25 días, resulta válido para el cómputo de tiempos para la obtención de la pensión gracia. - Vinculación desde el 21 de enero de 1982 en adelante Si bien en el expediente no reposa copia de la Resolución 0113 de 21 de enero de 1982, por medio de la cual el Ministerio de Educación Nacional nombró a la señora Silvia Oliva Sánchez López como docente en el Instituto Técnico Santo Tomás de Aquino del municipio de Duitama, sí se allegaron las siguientes certificaciones: En primer lugar, el Secretario de Educación del Municipio de Duitama certificó, el 4 de mayo de 2006, que Silvia Oliva Sánchez López se encontraba vinculada como docente de educación básica secundaria, con «vinculación en propiedad como Nacional, en forma continua.».
Así mismo, precisó que la actividad docente en el municipio se desarrolló así: De igual manera, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – Secretaría de Educación Municipal de Duitama certificó que la señora Silvia Oliva Sánchez López, para el 13 de noviembre de 2018, fecha de expedición del certificado, se encontraba vinculada como docente nacional desde el 23 de marzo de 1982, en virtud del nombramiento efectuado a través del Decreto 113 de 21 de enero de 1982.
Al respecto, se tiene lo siguiente: Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 15001 23 33 000 2020 01988 01 Demandante: Silvia Oliva Sánchez López www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 12 De lo anterior, para la Sala es claro que Silvia Oliva Sánchez López fue nombrada por Resolución 113 de 1982 y que desde ese momento ha permanecido vinculada a la educación como docente de básica secundaria hasta por lo menos el 13 de noviembre de 2018; además, que la naturaleza de su vinculación es nacional, no sólo porque así quedó certificado, sino porque la anterior circunstancia no es discutida por la parte demandante, ya que tanto en el escrito de demanda como de apelación reconoce que fue nombrada por la Nación. De manera que, conforme a lo establecido en el artículo 1 de la Ley 91 de 1989, el personal nacional corresponde a los docentes que fueron vinculados por nombramiento del Gobierno nacional, situación que aquí ocurrió; de manera que este último tiempo de servicio docente no es computable para acreditar los 20 años de servicio con el fin de acceder a la pensión gracia. Ahora bien, con el recurso, la parte actora arguye que en el año de 1996 la docente pasó a ser del orden territorial, toda vez que, en aplicación de las Leyes 60 de 1993 y 115 de 1994, se suscribió un compromiso para que la Nación entregara al departamento los bienes, el personal y los establecimientos del sector educativo.
Pues bien, revisando el expediente, se observa el “Acta de verificación de requisitos y entrega de bienes al departamento de Boyacá” suscrita el 10 de mayo de 199612 de la cual se sustrae lo siguiente: 12 Folios 128 a 139 del expediente. Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 15001 23 33 000 2020 01988 01 Demandante: Silvia Oliva Sánchez López www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 13 «6– DETERMINACION DE LA ESTRUCTURA Y ADMINISTRACION DE LA PLANTA DE PERSONAL DE ACUERDO CON LO PREVISTO EN EL ARTICULO 60 DE LA LEY 60 DE 1993.
Se elaboraron los proyectos de decreto que fijan la planta de personal docente directivo docente y administrativo con cargo al situado fiscal y a recursos propios del departamento distribuida por municipio e incorporan al personal. En la planta se tuvo en cuenta los cargos para incorporar los docentes financiados y cofinanciados, en virtud del parágrafo único del artículo 4o. del Decreto 196 de 1995.
Además, se hizo una relación del personal docente que tiene derecho a la incorporación en los términos de la Ley 60 y 115 de 1993 y 1994 respectivamente, con la intención de que una vez se cuente con la disponibilidad de recursos por parte de la entidad territorial en ese entonces nominadora, se proceda a su vinculación. Los Actos Administrativos aquí mencionados se legalizarán a partir de la firma de la presente Acta.» Posterior a ello, con la Resolución 2865 de 200213, el Ministerio de Educación Nacional otorgó la certificación al municipio de Duitama (Boyacá) en cumplimiento de la Ley 715 de 2000; la mencionada resolución sirvió de sustento para la expedición del Decreto 279 de 21 de diciembre de 200314, proferido por el alcalde de Duitama y «por el cual se incorpora el personal docente, directivo docente y administrativo del sector educativo a la planta global de cargos del municipio de Duitama», acto administrativo que en su artículo sexto indicó: «ARTICULO SEXTO: La Incorporación “se hará sin solución de continuidad”.
En ningún caso habrá desmejoramiento de las condiciones laborales y salariales de los funcionarios que venían vinculados en propiedad en la planta anterior. La Incorporación se hará de acuerdo con el acto administrativo que otorga al titular una situación administrativa en propiedad. Por lo tanto, no se podrá nivelar, promover, reclasificar o utilizar otras figuras que tengan por objeto incrementar los salarios del personal incorporado.» Al respecto, se recuerda que la señora Silvia Oliva Sánchez López fue nombrada como docente de educación básica secundaria por el Ministerio de Educación Nacional a través de la Resolución 113 de 21 de enero de 1982, vinculación que permaneció en el tiempo hasta por lo menos el 16 de noviembre de 2018, de acuerdo con las certificaciones previamente reseñadas.
Durante este lapso la prestación del servicio docente de la demandante fue objeto de la incorporación a la planta de personal del municipio de Duitama, pero siempre manteniendo incólume la vinculación de naturaleza nacional efectuada en enero de 1982. Si bien es cierto que a través de los procesos de incorporación efectuados en 1996 y 2002 la señora Sánchez López pasó a ser parte del personal docente del departamento de Boyacá y del municipio de Duitama, respectivamente, ello no 13 Folios 103 y 104 del expediente. 14 Véase, Consejo de Estado – Sección Segunda.
Sentencia de 22 de junio de 2023, Radicado: 15001-23-33-000-2019-00144-01. Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 15001 23 33 000 2020 01988 01 Demandante: Silvia Oliva Sánchez López www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 14 corresponde a un nuevo nombramiento y, por tanto, tampoco quiere decir que el tipo de su vinculación hubiera variado.
Lo anterior resulta, no sólo del análisis jurídico realizado al mencionado decreto municipal, el cual fue expedido en aplicación de leyes y decretos que modificaron la educación en Colombia, sino que además en ese mismo se determinó que la incorporación se realizaría sin solución de continuidad, y de acuerdo con el acto administrativo de nombramiento.
Bajo esa línea, las condiciones de la vinculación docente de la demandante no se modificaron a pesar de la incorporación a la planta territorial, comoquiera que el último nombramiento del que fue objeto se efectuó en 1982 indicando que pertenecía a la nómina nacional, de ahí en adelante se presentaron situaciones administrativas sin que ello afectara sus salarios, prestaciones sociales o el régimen de pensiones y cesantías, pues como quedó claro, la vinculación de los educadores con la que venían antes de la incorporación a la planta de personal docente del municipio de Duitama se mantuvo incólume al no existir ruptura del vínculo laboral.
En similares términos, esta Corporación, en sentencia de 28 de enero de 202115 concluyó16: «[…] del aludido procedimiento de incorporación de la demandante se destaca que (i) no tenía la calidad de profesora municipal, sino nacional; (ii) Manizales era el lugar geográfico en el que desarrollaba su funciones, circunstancia que no mutaba la naturaleza de su vinculación, dado que la vacante que ocupaba y el colegio en el que laboraba eran nacionales; y (iii) no se trató de una nueva designación, tanto es así que no hubo modificación en cuanto al régimen salarial que le reconocía la Nación. En consecuencia, conforme a lo certificado por la secretaría de educación el 10 de febrero de 2006 y el 1° de agosto de 2016, la accionante «[…] prestaba sus servicios como Docente plaza Nacional […]», lo cual no varió por la incorporación del departamento de Caldas. […] Por otra parte, en lo concerniente a los recursos con los cuales se financió el empleo de la accionante, el acto de incorporación hace referencia al situado fiscal que si bien atendía los gastos que generaban los servicios educativos nacionalizados y territoriales, también lo hacía respecto de los nacionales como en este caso, en el que, se reitera, la plaza era nacional sin que exista en el plenario prueba en contrario.» Por tanto, dado que la naturaleza del nombramiento de la aquí demandante fue del orden nacional y que la incorporación al municipio de Duitama no modificó dicha naturaleza, es claro que el tiempo de servicio docente desde el 23 de marzo de 1982 en adelante es de naturaleza nacional. 15 Consejo de Estado.
Sección Segunda. Subsección B. Radicado: 17001-23-33-000-2015-00285- 01 (363-2018). 16 Véase también, Consejo de Estado. Sección Segunda. Radicado: 66001-23-33-000-2016-00086- 01(2163-2018). Sentencia de 16 de mayo de 2019. Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 15001 23 33 000 2020 01988 01 Demandante: Silvia Oliva Sánchez López www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 15 2.6.
Conclusión En relación con el caso que nos ocupa, la señora Silvia Oliva Sánchez López únicamente acreditó 2 años, 7 meses y 25 días como docente nacionalizada entre el 6 de agosto de 1979 y el 31 de marzo de 1982; posterior a ello, la vinculación que tuvo lugar desde el año 1982 fue de naturaleza nacional, como se explicó previamente.
Así, la demandante no cumple con el requisito de tiempo mínimo -20 años- de labor docente al servicio territorial o nacionalizado para ser beneficiaria de la pensión solicitada, razón por la cual, la Sala considera que deberá ser confirmada la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda. 2.7. Condena en costas En el caso concreto, no se advierte que haya lugar a condenar en costas comoquiera que si bien en anteriores oportunidades esta Sala de Subsección realizaba una valoración objetiva para determinar si había, o no, lugar a condenar en costas, lo cierto es que actualmente, con la entrada en vigencia de la Ley 2080 de 2021, es procedente efectuar un estudio respecto de la conducta de las partes en el proceso y la carencia de fundamentación jurídica, por lo que en esos términos al hacer extensiva esa interpretación al caso bajo análisis, de la revisión de los argumentos presentados por las partes, no puede observarse dicha situación, contrario a ello, se observa que se sustentaron las razones en defensa jurídica de los intereses y, por ende, no se condenará en costas, máxime cuando lo aquí resuelto tiene que ver directamente con lo dispuesto en las reglas jurisprudenciales trazadas en las sentencias de unificación del 21 de junio de 2018 y del 11 de agosto de 2022.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III. FALLA PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia de 23 de junio de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, mediante la cual se negaron las pretensiones, de acuerdo con las razones expuestas en esta sentencia.
SEGUNDO. Sin condena en costas en esta instancia de acuerdo con lo expuesto en esta providencia. Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 15001 23 33 000 2020 01988 01 Demandante: Silvia Oliva Sánchez López www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 16 TERCERO. Efectuar las anotaciones correspondientes en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – “SAMAI”, y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado AUSENTE EN COMISIÓN JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Consejero de Estado Consejero de Estado