Radicado: 11001-03-15-000-2024-03199-01 Accionante: Lady Diana Ovalle Dueñas Se confirma la decisión de primera instancia 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Bogotá D.C. veintisiete (27) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2024-03199-01 Accionante: Lady Diana Ovalle Dueñas Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A Temas: Acción de tutela contra providencia judicial / Falta de jurisdicción / Nulidad y restablecimiento del derecho / Auto que rechaza la demanda por no subsanarse / Defecto procedimental / Decisión sin motivación / Desconocimiento del precedente / Violación directa de la Constitución / Se confirma la decisión de primera instancia que declaró la improcedencia de la acción de tutela, pero por falta de relevancia constitucional.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La sala resuelve la impugnación presentada contra la sentencia proferida el 11 de julio de 2024 por la Sección Quinta del Consejo de Estado, mediante la cual se declaró la improcedencia de la acción de tutela presentada por Lady Diana Ovalle Dueñas contra la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

La improcedencia se declaró por incumplimiento del requisito de subsidiariedad. La Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado es la competente para conocer el asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, en los Decretos 2591 de 1991, 1382 de 2000, 1069 de 2015, 333 de 2021 y en el Acuerdo 80 de 2019 de esta corporación. Radicado: 11001-03-15-000-2024-03199-01 Accionante: Lady Diana Ovalle Dueñas Se confirma la decisión de primera instancia 2 I.

ANTECEDENTES A. Solicitud de amparo 1.- El 20 de junio de 2024 Lady Diana Ovalle Dueñas presentó, en nombre propio, una acción de tutela para obtener la protección de sus derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia y debido proceso. La accionante consideró que esas garantías constitucionales fueron vulneradas por el auto del 16 de mayo de 2024, mediante el cual la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca confirmó la decisión de primera instancia que rechazó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 25899- 33-33-002-2022-00552-00/01 adelantada por la actora contra la Empresa de Servicios Públicos del Municipio de Pacho Cundinamarca S.A. ESP. 2.- La accionante formuló las pretensiones que se transcriben a continuación: << Primera: tutélense de manera definitiva los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad, acceso a la administración de justicia y tutela judicial efectiva de la señora LADY DIANA OVALLE DUEÑAS.

Segunda: déjese, como consecuencia de lo anterior, sin valor ni efecto la providencia judicial proferida el dieciséis (16) de mayo de 2024, por la Sección Segunda, Subsección A del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, magistrado ponente JOSÉ MARÍA ARMENTA FUENTES, que confirmó el auto que rechazó la demanda dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho bajo el nro. 2589933300220220055201, por ser violatoria de los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad, acceso a la administración de justicia y tutela judicial efectiva.

Tercera: ordénese, como consecuencia de lo anterior, a la Sección Segunda, Subsección A, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a que profiera un providencia en donde se dé cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 138 del Código General del Proceso y, por ende, se conserve la validez de todo lo actuado ante la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral, quedando por ello únicamente pendiente de dictar sentencia de primera instancia>>.

B. Hechos 3.- La accionante presentó una demanda ordinaria laboral contra la Empresa de Servicios Públicos del Municipio Pacho Cundinamarca S.A. ESP, para que se declarara que entre las partes existió un contrato individual de trabajo desde el 2 de Radicado: 11001-03-15-000-2024-03199-01 Accionante: Lady Diana Ovalle Dueñas Se confirma la decisión de primera instancia 3 agosto de 2006 hasta el 31 de diciembre de 2019 y, en consecuencia, se pagaran los emolumentos salariales. 3.1.- El 13 de octubre de 2022 el Juzgado Promiscuo del Circuito de Pacho, Cundinamarca, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda: declaró la existencia del contrato realidad entre la actora y la demandada desde el 13 de enero hasta 13 de noviembre de 2010; del 5 de enero al 5 de diciembre de 2011; del 15 de febrero al 15 de noviembre de 2012; del 15 de enero de 2013 al 31 de diciembre de 2014 y del 3 de diciembre de 2016 al 15 de noviembre de 2019. 3.2.- Las partes apelaron la decisión. Mediante auto del 24 de noviembre de 2022, la Sala de Decisión Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cundinamarca (i) declaró la falta de jurisdicción de los jueces del trabajo para conocer del asunto;

(ii) declaró la nulidad de la sentencia proferida el 13 de octubre de 2022 por el Juzgado Promiscuo del Circuito de Pacho y (iii) envió el proceso a los jueces administrativos del circuito de Zipaquirá, para que asumieran el conocimiento del asunto. 3.3.- El tribunal expuso que como la actora reclamó la existencia de un vínculo contractual laboral con el Estado, presuntamente camuflada en sucesivos contratos de prestación de servicios estatales, se debía discutir (i) la validez del acto administrativo de respuesta a la reclamación administrativa del contratista, y (ii) la legalidad de la modalidad contractual utilizada, con el fin de obtener el reconocimiento y pago de los mismos derechos y acreencias laborales de los servidores públicos de planta.

Por lo anterior, indicó que el conocimiento del asunto correspondía a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. 3.4.- El proceso correspondió, por reparto, al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Zipaquirá. Mediante auto del 23 de marzo de 2023 dicha autoridad judicial inadmitió la demanda presentada por la actora y concedió un término de diez días para que subsanara las falencias. 3.5.- El juzgado consideró que como la demanda fue radicada inicialmente ante la jurisdicción ordinaria laboral, no cumplía con los requisitos establecidos en el artículo 162 de la Ley 1437 de 2011, por lo que se requería que la actora realizara las siguientes adecuaciones: (i) dirigir la demanda a ese despacho judicial;

(ii) distinguir las pretensiones de nulidad y las de restablecimiento del derecho; (iii) Radicado: 11001-03-15-000-2024-03199-01 Accionante: Lady Diana Ovalle Dueñas Se confirma la decisión de primera instancia 4 individualizar con precisión el acto administrativo cuya nulidad se pretende; (iv) indicar las normas violadas con la expedición del acto acusado y el concepto de su violación y (v) señalar los cargos de nulidad contra el acto demandado. 3.6.- En memorial presentado el 14 de abril de 2023, la actora indicó que <<el despacho no tuvo en cuenta que el proceso llegó a su conocimiento por haberse declarado la falta de jurisdicción de los jueces de trabajo, por lo que conforme al artículo 138 del Código General del Proceso lo actuado conservará su validez>>. 3.7.- Añadió que únicamente se invalidó la sentencia emitida por el Juzgado Promiscuo del Circuito de Pacho, pero no las demás actuaciones surtidas, como la admisión de la demanda, su contestación y práctica de pruebas, las cuales, en su concepto, conservaban plena validez, de manera que solo restaba proferir la sentencia de primera instancia. 3.8.- Mediante auto del 6 de julio de 2023, el Juzgado Segundo Administrativo de Zipaquirá indicó que pese a que la actora no nombró el escrito como recurso de reposición, era claro que se trataba de un recurso de tal naturaleza, pero fue presentado fuera del término dispuesto en el artículo 318 del Código General del Proceso. 3.9.- También rechazó la demanda porque la actora no presentó las subsanaciones ordenadas dentro del término otorgado para ello. 3.10.- La accionante presentó recurso de reposición y, en subsidio, de apelación contra la anterior decisión1.

Mediante auto del 24 de agosto de 2023 el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Zipaquirá resolvió no reponer el auto del 6 de julio de 2023 porque la actora no presentó la subsanación de la demanda; añadió que la actora no atacó directamente la decisión de rechazar la demanda por no haber sido subsanada, sino que insistió en el argumento presentado en el recurso de reposición, el cual fue radicado extemporáneamente. 1 Expuso que el juez no debió inadmitir la demanda ni rechazarla, pues esas etapas fueron surtidas ante la jurisdicción ordinaria, por lo que el despacho no tuvo en cuenta que el proceso llegó a su conocimiento tras haberse declarado la falta de jurisdicción de los jueces del trabajo.

Añadió que las etapas surtidas ante la jurisdicción ordinaria conservan su plena validez, por lo que solo resta emitir el fallo de primera instancia, pues fue la única actuación invalidada por la Sala Laboral del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Radicado: 11001-03-15-000-2024-03199-01 Accionante: Lady Diana Ovalle Dueñas Se confirma la decisión de primera instancia 5 3.11.- En auto del 16 de mayo de 2024, la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca confirmó la decisión mediante la cual se rechazó la demanda.

Señaló que si bien el Tribunal Superior del Distrito de Cundinamarca, Sala de Decisión Laboral, declaró la nulidad de la sentencia proferida el 13 de octubre de 2022 por el Juzgado Promiscuo del Circuito de Pacho, lo cierto es que todas las actuaciones que no estuviesen viciadas de nulidad quedaron incólumes. 3.12.- No obstante, evidenció que no existía claridad frente al acto administrativo acusado cuya nulidad se pretende en el proceso y este no se individualizó dentro de las intervenciones realizadas por la actora.

Además, en la decisión que inadmitió la demanda se pretendía que esta fuera adecuada al procedimiento del CPACA; sin embargo, no se atendió a la orden de subsanar y, en consecuencia, se rechazó la demanda. C. Fundamentos de la vulneración 4.- La accionante señala que: 4.1.- En la providencia del 16 de mayo de 2024 proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca se configuró un defecto procedimental absoluto, pues no se aplicó lo dispuesto en el artículo 138 del Código General del Proceso, según el cual las actuaciones surtidas ante el Juzgado Promiscuo del Circuito de Pacho debían conservar su validez. 4.2.- Se incurrió en decisión sin motivación, pues solamente se hizo referencia a que era necesario adecuar la demanda al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, pero no se dijo nada frente a que lo actuado debía conservar su validez, ni se expuso <<por qué no era aplicable lo prescrito tanto en el auto que declaró la falta de jurisdicción como lo establecido en el artículo 138 del CGP>>. 4.3.- Se incurrió en desconocimiento del precedente, pues en sentencia C-537 de 2016, la Corte Constitucional dispuso que <<la conservación de validez de la actuación procesal antes de la declaratoria de incompetencia es una medida válida que pretende la eficacia del derecho de acceso a la administración de justicia>>.

Radicado: 11001-03-15-000-2024-03199-01 Accionante: Lady Diana Ovalle Dueñas Se confirma la decisión de primera instancia 6 4.4.- Igualmente, se desconoció la sentencia del 16 de noviembre de 2016 proferida por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado2, que dispuso que se debía conservar la validez de lo actuado. 4.5.- Se incurrió en violación directa de la Constitución, pues se transgredieron sus derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia y debido proceso.

D. Oposiciones e intervenciones 5.- El Juzgado Promiscuo del Circuito de Pacho (tercero con interés) solicitó su desvinculación de la presente acción de tutela, pues no vulneró o amenazó ningún derecho fundamental de la accionante. 6.- El Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Zipaquirá (tercero con interés) solicitó que se declarara la improcedencia de la acción de tutela.

Expuso que profirió el auto del 23 de marzo de 2023 con el fin de que la actora adecuara su demanda a los requisitos del artículo 162 de la Ley 1437 de 2011; no obstante, la demanda no fue subsanada, y por ello fue rechazada en auto del 6 de julio de 2023. 7.- La Empresa de Servicios Públicos del Municipio de Pacho S.A. ESP (tercero con interés) solicitó su desvinculación de la acción de tutela, porque no tiene legitimación en la causa por pasiva para actuar dentro de la acción constitucional. 8.- El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A (accionado) y el Tribunal Superior de Cundinamarca, Sala Laboral (tercero con interés) remitieron los respectivos expedientes, pero no rindieron el informe de contestación. E. Sentencia impugnada 9.- Mediante sentencia del 11 de julio de 2024, la Sección Quinta del Consejo de Estado declaró la improcedencia de la acción de tutela por incumplimiento del requisito de subsidiariedad.

Expuso que, de conformidad con los artículos 242 y 318 del CGP, contra el auto que inadmite la demanda procede el recurso de reposición, el cual debe interponerse dentro de los 3 días siguientes a la notificación del mismo. 2 Radicado 11001-26-000-2014-00043-00. Radicado: 11001-03-15-000-2024-03199-01 Accionante: Lady Diana Ovalle Dueñas Se confirma la decisión de primera instancia 7 9.1.- No obstante, pese a que la actora tenía la posibilidad de cuestionar la decisión que sirvió de base para el rechazo de su demanda, presentó el recurso de reposición extemporáneamente. 9.2.- Añadió que lo pretendido a través de la tutela es subsanar los yerros de defensa judicial en los que incurrió desde la notificación del auto inadmisorio de la demanda, pues sus reproches se fundamentan desde la inadmisión; a partir de allí considera que se transgredieron sus derechos fundamentales al abrirse esa etapa procesal y no dictarse inmediatamente sentencia. F. Impugnación 10.- La accionante impugna la anterior decisión. Señala que en la providencia de primera instancia no se analizó si con la decisión adoptada se estaba vulnerando un derecho fundamental, máxime cuando la decisión atacada vulneró el artículo 138 del CGP, así como la orden impartida por el Tribunal Superior de Cundinamarca, Sala Laboral. 10.1.- Expone que, contrario a lo sostenido en la sentencia de primera instancia, en el proceso ordinario sí se agotaron todos los recursos, pues el artículo 90 del CGP dispone que <<los recursos contra el auto que rechace la demanda comprenderán el que negó su admisión>>. 10.2.- Señala que, por lo anterior, el juez de primera instancia debió haber encontrado acreditado el agotamiento de los recursos ordinarios, esto es, el de reposición y el de apelación. 10.3.- Añade que el auto que inadmitió la demanda, así como las providencias posteriores resultan ilegales.

II. CONSIDERACIONES 11.- La sala confirmará la decisión de primera instancia mediante la cual la Sección Quinta del Consejo de Estado declaró la improcedencia de la acción de tutela, pero acogerá la posición mayoritaria y declarará la improcedencia de la acción de tutela porque no está acreditado el requisito de relevancia constitucional.

Lo anterior, en Radicado: 11001-03-15-000-2024-03199-01 Accionante: Lady Diana Ovalle Dueñas Se confirma la decisión de primera instancia 8 la medida en que la acción de tutela reitera los mismos argumentos que fueron planteados en la apelación contra el auto que rechazó la demanda y que ya fueron resueltos en la decisión de segunda instancia proferida en el proceso ordinario3. 11.1.- En primer lugar, la sala evidencia que, al contrario de lo expuesto en la sentencia de primera instancia, la acción de tutela sí cumple con el requisito de subsidiariedad.

Los reparos presentados por la actora se dirigen a cuestionar el auto proferido el 16 de mayo de 2024 por la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante el cual se confirmó el auto del 6 de julio de 2023, mediante el cual el Juzgado Segundo Administrativo de Zipaquirá rechazó la demanda adelantada por la actora contra la Empresa de Servicios Públicos del Municipio de Pacho Cundinamarca S.A. ESP. 11.2.- Si bien la actora presentó extemporáneamente el recurso de reposición contra el auto que inadmitió la demanda, lo cierto es que presentó oportunamente el recurso de reposición y, en subsidio, de apelación contra el auto del 6 de julio de 2023, mediante el cual se rechazó la demanda.

Mediante auto del 24 de agosto de 2023, el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Zipaquirá decidió no reponer dicha decisión, y mediante auto del 16 de mayo de 2024 se confirmó esa decisión. 11.3.- De conformidad con lo anterior y teniendo en cuenta que la actora presentó la acción de tutela contra el auto que rechazó la demanda, la sala advierte que sí se superó el requisito de subsidiariedad.

G. Sin perjuicio de la falta de relevancia constitucional, los cargos formulados en el escrito de tutela no tienen vocación de prosperar 12.- La accionante afirma que se configuraron los siguientes defectos: (i) procedimental absoluto, por la inaplicación de lo dispuesto en el artículo 1384 del 3 El magistrado ponente considera que la presente acción de tutela sí cumple con el requisito de relevancia constitucional porque la accionante alega la vulneración de sus derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia y debido proceso y explicó los vicios que consideró configurados en la decisión atacada. 4 <<ARTÍCULO 138.

EFECTOS DE LA DECLARACIÓN DE FALTA DE JURISDICCIÓN O COMPETENCIA Y DE LA NULIDAD DECLARADA. Cuando se declare la falta de jurisdicción, o la falta de competencia por el factor funcional o subjetivo, lo actuado conservará su validez y el proceso se enviará de inmediato al juez competente; pero si se hubiere dictado sentencia, esta se invalidará. Radicado: 11001-03-15-000-2024-03199-01 Accionante: Lady Diana Ovalle Dueñas Se confirma la decisión de primera instancia 9 Código General del Proceso;

(ii) decisión sin motivación, pues la autoridad accionada no se pronunció frente a que lo actuado debía conservar su validez; (iii) violación directa de la Constitución, porque se transgredieron sus derechos de acceso a la administración de justicia y debido proceso por no haber dado aplicación a dicha norma y (iv) desconocimiento del precedente, debido a que no se aplicó lo previsto en la sentencia C-537 de 2016 y en la sentencia proferida el 16 de noviembre de 2016 por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, en las que se dispuso que cuando se declarara la falta de jurisdicción o competencia se debía conservar la validez de lo actuado. 12.1.- No obstante lo anterior, no se advierte que las autoridades judiciales hayan incurrido en los defectos alegados.

En el auto que inadmitió la demanda, el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Zipaquirá concedió a la actora un término de diez días para subsanar las falencias consistentes en el incumplimiento de los requisitos contenidos en el artículo 162 de la Ley 1437 de 2011. Por lo anterior, se requirió a la actora que realizara las adecuaciones correspondientes, de la siguiente manera: <<1.

Dirija la demanda a este despacho judicial. 2. Distinga las pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho. 3. Individualice con toda precisión el acto administrativo del que pretende su nulidad. 4. Indique las normas violadas con la expedición del acto acusado y el concepto de su violación. 5. Señale los cargos de nulidad contra el acto demandado, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 137 del CPACA>>. 12.2.- En respuesta, la actora allegó un memorial en el que se limitó a indicar que únicamente se invalidó la sentencia proferida por el Juzgado Promiscuo del Circuito de Pacho, pero no las demás actuaciones que allí se surtieron, como la admisión de la demanda, su contestación y práctica de pruebas, las cuales, según el artículo 138 del Código General del Proceso, conservarían su plena validez.

La nulidad solo comprenderá la actuación posterior al motivo que la produjo y que resulte afectada por este. Sin embargo, la prueba practicada dentro de dicha actuación conservará su validez y tendrá eficacia respecto de quienes tuvieron oportunidad de controvertirla, y se mantendrán las medidas cautelares practicadas (…)>>. Radicado: 11001-03-15-000-2024-03199-01 Accionante: Lady Diana Ovalle Dueñas Se confirma la decisión de primera instancia 10 12.3.- Al evidenciar que no se subsanó la demanda en los términos dispuestos en el auto que inadmitió la demanda, en providencia del 6 de julio de 2023 el Juzgado Segundo Administrativo de Zipaquirá rechazó la demanda. 12.4.- Dicha decisión fue confirmada mediante el auto del 16 de mayo de 2024 proferido por la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la que dicha autoridad judicial expuso, razonablemente, que si bien el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cundinamarca, Sala de Decisión Laboral, declaró la nulidad de la sentencia proferida el 13 de octubre de 2022 por el Juzgado Promiscuo del Circuito de Pacho, por lo que las demás actuaciones quedaron incólumes, lo cierto es que las actuaciones que conservaban la validez serían todas aquellas que no estuviesen viciadas de nulidad, como las pruebas, entre otras piezas, y actuaciones procesales. 12.5.- El tribunal añadió que el numeral 2º del artículo 162 de la Ley 1437 de 2011 dispone que toda demanda debe contener lo que se pretenda, expresado con precisión y claridad.

A su vez, el artículo 163 de la Ley 1437 de 2011 dispone que, cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, este debe individualizarse con toda precisión. 12.6.- El tribunal accionado encontró que no existía claridad alguna frente a cuál era el acto administrativo cuya nulidad se pretendía con el proceso adelantada por la actora. 12.7.- Ahora bien, pese a que el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011 dispone que <<cuando se declare la falta de jurisdicción o la falta de competencia por el factor funcional o subjetivo, lo actuado conservará su validez>>, lo cierto es que, como lo expuso el tribunal accionado, las actuaciones que quedarían incólumes son aquellas que no se encuentran viciadas de nulidad. 12.8.- La sala evidencia que le asiste razón al tribunal accionado al indicar que, como la actora no atendió la orden de subsanar la demanda en el sentido adecuarla a los requisitos establecidos en el artículo 162 de la Ley 1437 de 2011, lo procedente era su rechazo.

Radicado: 11001-03-15-000-2024-03199-01 Accionante: Lady Diana Ovalle Dueñas Se confirma la decisión de primera instancia 11 Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO: CONFÍRMASE la sentencia proferida el 11 de julio de 2024 por la Sección Quinta del Consejo de Estado, que declaró la improcedencia de la acción de tutela, pero por falta de relevancia constitucional.

SEGUNDO

NOTIFÍQUESE la presente decisión a las partes por el medio más expedito y eficaz.

TERCERO: Una vez notificada, ENVÍESE el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

CUARTO: PUBLÍQUESE la presente providencia en la página web de la corporación. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. Con firma electrónica ALBERTO MONTAÑA PLATA Presidente Con aclaración de voto Con firma electrónica MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado Con firma electrónica FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado Con aclaración de voto