Expediente: 15001-23-33-000-2024-00052-01 (30009) Demandante: Rodolfo Puentes Suárez 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN (E) Bogotá D.C., tres (3) de julio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad Expediente: 15001-23-33-000-2024-00052-01 (30009) Demandante: Rodolfo Puentes Suárez Demandada: Municipio de Susacón- Concejo Municipal de Susacón Tema: Suspensión provisional actos generales Auto que resuelve recurso de apelación La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el municipio demandado contra el auto de 20 de noviembre de 2024, proferido por el Tribunal Administrativo de Boyacá, que resolvió1:

PRIMERO: DECRETAR LA MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL de los actos administrativos demandados: Acuerdo 04 de 2016 expedido por el CONCEJO MUNICIPAL DE SUSACÓN “Mediante el cual se autoriza al alcalde para realizar gestiones de recaudo y mejoramientos”, así como, del Decreto 027 del 30 de junio de 2016 expedido por el ALCALDE MUNICIPAL de ese ente territorial “Por medio del cual se adopta el código de rentas, la normatividad sustantiva tributaria, el procedimiento tributario y el régimen sancionatorio tributario para el municipio de Susacón del Departamento de Boyacá”, por las razones expuestas en la parte motiva de la providencia. […]

ANTECEDENTES Rodolfo Puentes Suárez, en ejercicio del medio de control de nulidad, demandó el Acuerdo 04 del 29 de mayo de 2016 del Concejo Municipal de Susacón, “Por medio del cual se autoriza al Alcalde Municipal para realizar gestiones de recaudo y mejoramiento de ingresos” y del Decreto 027 de 30 de junio de 2016 del Alcalde Municipal de Susacón, “Por medio del cual se adopta el Código de Rentas, la normatividad sustantiva tributaria, el procedimiento tributario y el régimen sancionatorio tributario para el municipio de Susacón del departamento de Boyacá”.

Además, el actor solicitó la suspensión provisional de los efectos de los citados actos2. El proceso correspondió en primera instancia al Tribunal Administrativo de Boyacá que, el 14 de mayo de 2024, admitió la demanda3. Por auto de 1 de octubre del mismo año, corrió traslado de la medida cautelar solicitada4. La parte demandada se opuso a la solicitud5.

En auto de 20 de noviembre de 2024, el Tribunal accedió a la solicitud de suspensión provisional pedida por el actor6. El municipio de Susacón interpuso recurso de apelación, con el fin de que se revoque la providencia7. 1 Expediente 15001-23-33-000-2024-00052-00 del Tribunal Administrativo de Boyacá en SAMAI, índice 31. 2 Puede consultarse el expediente 15001-23-33-000-2024-00052-00 del Tribunal Administrativo de Boyacá en SAMAI, índice 3. 3 Expediente 15001-23-33-000-2024-00052-00 del Tribunal Administrativo de Boyacá en SAMAI, índice 12. 4 Expediente 15001-23-33-000-2024-00052-00 del Tribunal Administrativo de Boyacá en SAMAI, índice 23. 5 Expediente 15001-23-33-000-2024-00052-00 del Tribunal Administrativo de Boyacá en SAMAI, índices 28 y 29. 6 Expediente 15001-23-33-000-2024-00052-00 del Tribunal Administrativo de Boyacá en SAMAI, índice 31. 7 Expediente 15001-23-33-000-2024-00052-00 del Tribunal Administrativo de Boyacá en SAMAI, índice 39.

Expediente: 15001-23-33-000-2024-00052-01 (30009) Demandante: Rodolfo Puentes Suárez 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por auto de 3 de febrero de 2024, el Tribunal concedió el recurso de apelación ante el Consejo de Estado, en el efecto devolutivo8. El expediente de la referencia fue recibido en esta Corporación el 13 de febrero de 2024 y se asignó por reparto a la Sección Primera9.

Por providencia de 17 de marzo de 2025, la Sección Primera remitió por competencia el proceso a esta sección10, el cual fue asignado a este despacho. Solicitud de suspensión provisional El demandante solicitó la suspensión provisional de los efectos del Acuerdo 04 de 29 de mayo de 2016 del Concejo Municipal de Susacón y del Decreto 027 de 30 de junio de 2016 del Alcalde Municipal de Susacón y en el concepto de la violación de la demanda advirtió lo siguiente: Se desconoció el principio de legalidad dispuesto en los artículos 2, 6, 29, 121, 209, 313 y 338 de la Constitución Política, así como los artículos 5, 24, 72 y 73 de la Ley 136 de 1994 y el Reglamento Interno del Concejo Municipal de Susacón [Acuerdo 06 de 2015].

Lo anterior, porque durante el trámite de la aprobación del Acuerdo 04 de 2016 se presentaron varias irregularidades, como la falta de ponente que respalde el proyecto de acuerdo. El primer debate no se estudió en la comisión respectiva. El proyecto se sometió indebidamente a dos debates en la plenaria, el primero el 26 de mayo de 2016 y el segundo el 29 del mismo mes, pues solo mediaron dos (2) días hábiles entre uno y otro, a pesar de que el reglamento del Concejo Municipal de Susacón exige que sean tres (3) días.

Por la forma en la que se aprobó el referido acuerdo desconoce los artículos 72 y 73 de la Ley 136 de 1994 y el reglamento del Concejo Municipal de Susacón, vigente para la época. Aunado a que no existe unidad de materia entre el título del acuerdo y las autorizaciones conferidas. Es falsa la motivación incluida en el proyecto de acuerdo, referida a que el municipio no tenía estatuto tributario y de rentas para el cobro de ingresos propios.

El concejo municipal, mediante la autorización conferida, renunció a una de las funciones previstas en el artículo 18 [6] de la Ley 1551 de 2012. Solo podía autorizar al alcalde para compilar normas impositivas de acuerdo con la sentencia 08001233100020080064501 de la Sección Cuarta del Consejo de Estado. A pesar de todos los vicios de trámite y de legalidad, el alcalde de Susacón sancionó el acuerdo.

Precisamente amparado en ese acto, el alcalde expidió el Decreto 027 de 2016, con lo que se atribuyó competencias del concejo municipal y desconoció los artículos 150 y 338 de la Constitución Política porque estableció tributos que no estaban autorizados por la ley ni en acuerdo municipal alguno, como la estampilla pro deporte (art. 159) y la estampilla pro educación (art. 161).

Esos tributos se están cobrando ilegalmente. Con la expedición del Decreto 027 de 2016 se violó el artículo 18 [6] de la Ley 1551 de 2012 porque es función del concejo municipal establecer los tributos. 8 Expediente 15001-23-33-000-2024-00052-00 del Tribunal Administrativo de Boyacá en SAMAI, índice 41. 9 SAMAI, índice 1. 10 SAMAI, índice 4.

Expediente: 15001-23-33-000-2024-00052-01 (30009) Demandante: Rodolfo Puentes Suárez 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Oposición El municipio de Susacón se opuso al decreto de la medida cautelar porque no se cumplen los requisitos del artículo 231 del CPACA. La demandante no advierte la necesidad urgente de que la suspensión provisional pedida deba ser decretada de inmediato.

Tampoco alega una vulneración de derechos fundamentales. Los actos demandados son instrumento fundamental para el desarrollo presupuestal y financiero del municipio. Su suspensión causaría inestabilidad, lo que no se justifica, pues los actos demandados han estado vigentes desde 2016. En este caso resulta más gravoso para el interés público conceder la medida cautelar que negarla, puesto que las estampillas recaudadas a partir del Decreto 027 del 30 de junio de 2016 son necesarias para la inversión en salud y educación de los jóvenes y habitantes del municipio.

Ese decreto se expidió como consecuencia de la autorización dada en el Acuerdo 04 de 2016, por lo que no procede suspenderlo en forma tajante. Además, el demandante en este asunto actualmente es concejal del municipio de Susacón, es decir, integrante de la misma corporación que expidió uno de los actos demandados. En ese entendido, en este caso hay una indebida escogencia del medio de control, pues el adecuado es el de lesividad o la revocatoria directa.

El Concejo Municipal de Susacón señaló que la medida cautelar procede si se cumplen los requisitos previstos en el artículo 231 del CPACA. En caso de que no se reúnan, no debe decretarse. Providencia apelada El Tribunal accedió a la medida cautelar porque al confrontar las normas invocadas como vulneradas con las pruebas allegadas que constatan el trámite surtido para la aprobación del Acuerdo Municipal 04 de 29 de mayo de 2016, encontró desconocidos los artículos 73 de la Ley 136 de 1994 y 60, 96, 97, 99 y 107 del Acuerdo 06 de 2015 (Reglamento del Concejo Municipal) porque el proyecto de acuerdo no tuvo exposición de motivos ni ponente, ni se estudió en la comisión tercera permanente de presupuesto y hacienda pública, sino en plenaria y los debates no se realizaron con los tres (3) días hábiles exigidos por las normas superiores.

Las anteriores ilegalidades afectan el Decreto Municipal 027 de 2016, expedido con base en el citado acuerdo. Para sustentar la medida cautelar decretada citó jurisprudencia del Consejo de Estado sobre la apariencia de buen derecho, el perjuicio de la mora y la ponderación de intereses. Y sostuvo que la imposición de la medida cautelar de suspensión provisional resulta idónea y necesaria dado que el medio de control de nulidad busca defender la legalidad, y en este caso las ilegalidades son evidentes.

Recurso de apelación El municipio de Susacón reitera, en esencia, los argumentos expuestos en su escrito de oposición a la medida cautelar, referidos a que no están cumplidos los requisitos del artículo 231 del CPACA. Que el demandante no sustenta la necesidad ni urgencia de la medida cautelar y que el a quo argumenta la suspensión de los actos acusados en la Expediente: 15001-23-33-000-2024-00052-01 (30009) Demandante: Rodolfo Puentes Suárez 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co apariencia del buen derecho, sin dar el trámite legal respectivo, en el entendido que los vicios alegados en la demanda no son evidentes.

Existe un evidente impedimento de los concejales municipales de Susacón. En este punto el apelante reitera que «el actor de la presente demanda es hoy concejal de la misma corporación incluso desde el mes de enero, fecha de radicación del presente medio de control, hecho que ha pasado inadvertido, de suerte que resulta confuso y diáfano que la contestación de la demanda realizada por el concejo municipal, tenga un tinte de coadyuvancia con el actor, a pesar que funge como demandado o en calidad de vinculado dentro del presente proceso.» De igual manera, insiste en que se presenta una indebida escogencia del medio de control, en el entendido que aun cuando el demandante actúa en nombre propio no pierde su calidad de concejal, es decir, de miembro de la corporación que expidió uno de los actos demandados.

Menos si era el presidente del Concejo Municipal de Susacón al momento de presentar la demanda. De ahí que proceda la revocatoria directa o el medio de control de lesividad. Por último, existe fraude procesal o inepta demanda al confluir en la misma persona las calidades de demandante y demandada. CONSIDERACIONES 1. De conformidad con los artículos 125 numeral 2 literal h), 150 y 243-5 del CPACA, la Sala es competente para decidir el recurso de apelación formulado contra el auto que decretó la medida cautelar solicitada por el demandante.

En los términos del recurso de apelación, corresponde establecer si es procedente la suspensión provisional del Acuerdo 04 del 29 de mayo de 2016 del Concejo Municipal de Susacón, “Por medio del cual se autoriza al Alcalde Municipal para realizar gestiones de recaudo y mejoramiento de ingresos” y del Decreto 027 de 30 de junio de 2016 del Alcalde Municipal de Susacón, “Por medio del cual se adopta el Código de Rentas, la normatividad sustantiva tributaria, el procedimiento tributario y el régimen sancionatorio tributario para el municipio de Susacón del departamento de Boyacá”. 2.

El artículo 231 ibidem prevé que en el proceso de nulidad simple es procedente la suspensión provisional de los efectos jurídicos del acto demandado cuando la ilegalidad surja: (i) de la confrontación con las normas superiores invocadas o (ii) del estudio de las pruebas aportadas con la solicitud. 3. En el presente caso, el demandante advierte que los actos acusados transgreden los artículos 2, 6, 29, 121, 209, 313 y 338 de la Constitución Política, así como los artículos 5, 24, 72 y 73 de la Ley 136 de 1994, el artículo 18 [6] de la Ley 1551 de 2012 y el Reglamento Interno del Concejo Municipal de Susacón [Acuerdo 06 de 2015] porque el Concejo Municipal de Susacón incurrió en varias irregularidades en el trámite adelantado para la aprobación del Acuerdo 04 del 29 de mayo de 2016 y al ser éste ilegal, también lo es el Decreto 027 de 30 de junio de 2016, proferido por el Alcalde Municipal de Susacón, como consecuencia de la autorización dada en el citado acuerdo.

De la sustentación efectuada por el municipio apelante, la Sala advierte que insiste en las razones de oposición presentadas inicialmente, pero no expone argumentos ni aporta pruebas documentales para desvirtuar la violación de las normas superiores infringidas y los hechos advertidos por el Tribunal Administrativo de Boyacá, que sirvieron de sustento para decretar la medida cautelar.

En efecto, de las pruebas que figuran en el expediente llama la atención el oficio de 5 de diciembre de 2023, por el que el presidente del Concejo Municipal de Susacón da Expediente: 15001-23-33-000-2024-00052-01 (30009) Demandante: Rodolfo Puentes Suárez 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co respuesta a una solicitud formulada por el concejal Rodolfo Puentes Suárez.

En la respuesta se lee lo siguiente11: 1. El autor del proyecto de acuerdo No. 07 “POR MEDIO DEL CUAL SE AUTORIZA AL ALCALDE MUNICIPAL PARA REALIZAR GESTIONES DE RECAUDO Y MEJORAMIENTO DE INGRESOS” fue el señor Jairo Alonso Rincón Quintana en su calidad de alcalde municipal para la época ( ) 2. El proyecto de acuerdo fue radicado en la corporación el día 24 de mayo de 2016 (anexo oficio MS16-069 en 1 folio) 3.

Revisados los archivos que reposan en la corporación se encontró que para el año 2016 fungía como presidente de la corporación el señor Jaime Enrique Dávila Báez. 4. Revisados los archivos que reposan en la corporación no se encontró documento relacionado a exposición de motivos. 5. Revisados los archivos que reposan en la corporación no se encontró que el proyecto de acuerdo No. 07 se haya tramitado en comisión. 6.

Revisados los documentos que reposan en el archivo de la corporación no se encontró documento de asignación de ponente ni informes de ponencia. 7. Revisados los documentos que reposan en el archivo de la corporación se encontró que el primer debate del proyecto de acuerdo se realizó en sesión plenaria del día 26 de mayo de 2016 como consta en el acta No. 29 (anexo 4 folios) y el segundo debate del proyecto de acuerdo se realizó en sesión plenaria del día 29 de mayo de 2016 como consta en el acta No. 032 (anexo 3 folios) Adicionalmente se informa que en sesión plenaria del día 25 de mayo de 2016 se realizó presentación y estudio del proyecto de acuerdo No. 07 como consta en el acta No. 28 (anexo 5 folios) (…) Al verificar los documentos que se anexan a la anterior respuesta puede constatarse, como lo hizo el a quo, que el Acuerdo 04 de 29 de mayo de 2016 (proyecto de acuerdo número 07) fue sometido a estudio ante la plenaria del concejo municipal y no por medio de un concejal ponente y de la comisión respectiva.

Que el alcalde de la época no lo presentó con exposición de motivos y que para la fecha en la que se celebró el segundo debate en el que quedó aprobado el proyecto de acuerdo solo transcurrieron dos (2) días hábiles desde el primer debate. Las anteriores irregularidades transgreden el artículo 73 de la Ley 136 de 199412 que regula el procedimiento y número de debates al que debe someterse un proyecto de acuerdo, así como su reparto a la comisión correspondiente para primer debate y la designación de un ponente y el tiempo que debe transcurrir desde la aprobación de la comisión respectiva y su estudio en plenaria del concejo, entre otros aspectos relevantes que deben cumplirse para su aprobación. Los evidentes vicios de procedimiento para aprobar el Acuerdo 04 de 29 de mayo de 2016 que encontró el a quo y que se verifican en esta instancia, son suficientes para confirmar la decisión apelada, respecto de la cual, el municipio de Susacón no ofreció argumentos suficientes que desvirtúen lo probado en primera instancia ni objetó las pruebas tenidas en cuenta.

Al ser procedente la suspensión provisional de los efectos del Acuerdo 04 de 29 de mayo de 2016, queda sin sustento jurídico el Decreto 027 de 30 de junio de 2016 del municipio 11 Puede consultarse el expediente 15001-23-33-000-2024-00052-00 del Tribunal Administrativo de Boyacá en SAMAI, índice 3. 12 ARTÍCULO 73. DEBATES. Para que un proyecto sea Acuerdo, debe aprobarse en dos debates, celebrados en distintos días.

El proyecto será presentado en la Secretaría del Concejo, la cual lo repartirá a la comisión correspondiente donde se surtirá el primer debate. La Presidencia del Concejo designará un ponente para primero y segundo debate. El segundo debate le corresponderá a la sesión plenaria. Los proyectos de acuerdo deben ser sometidos a consideración de la plenaria de la corporación tres días después de su aprobación en la comisión respectiva.

El proyecto de acuerdo que hubiere sido negado en primer debate podrá ser nuevamente considerado por el Concejo a solicitud de su autor, de cualquier otro concejal, del gobierno municipal o del vocero de los proponentes en el caso de la iniciativa popular. Será archivado el proyecto que no recibiere aprobación y el aprobado en segundo debate lo remitirá la mesa directiva al alcalde para su sanción. Expediente: 15001-23-33-000-2024-00052-01 (30009) Demandante: Rodolfo Puentes Suárez 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de Susacón, por lo que, como lo dispuso el Tribunal, también procede la suspensión provisional de sus efectos.

En relación con el argumento alegado por el municipio apelante sobre la indebida escogencia del medio de control o posible fraude procesal porque el demandante es miembro del concejo municipal que expidió el acuerdo atacado, no corresponde a un aspecto que en esta instancia deba abordarse. Debe alegarse ante el juzgador de primer grado, en las oportunidades procesales dispuestas para ese efecto.

De todas formas, se verificó que para la fecha en la que se expidió el Acuerdo 04 de 2016, el señor Rodolfo Puentes Suárez no era concejal de Susacón. Por tanto, se confirma la decisión apelada. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, RESUELVE Confirmar la providencia del 20 de noviembre de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, que decretó la medida cautelar solicitada por el demandante.

Notifíquese, cúmplase y devuélvase el expediente al tribunal de origen. (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN (E) Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO  La validez e integridad de este documento pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador