Radicado: 11001-03-15-000-2022-4301-00 Accionante: Germán López Guerrero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA-SUBSECCIÓN A MAGISTRADO PONENTE: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá D.C., quince (15) de septiembre de dos mil veintidós (2022) F.T: 232 Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2022-04301-00 Accionante: GERMÁN LÓPEZ GUERRERO Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN PRIMERA, SUBSECCIÓN B. Temas: Acción de tutela contra providencia dictada en un incidente de desacato, en la que se negó la inaplicación de una sanción. Incumplimiento del requisito de subsidiariedad.
FALLO DE PRIMERA INSTANCIA ASUNTO La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sede de tutela, decide la acción de la referencia.
HECHOS RELEVANTES a) Acción de tutela e incidente de desacato 2016-01140 El 8 de junio de 2016 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, amparó los derechos fundamentales a la vida, a la salud, a la dignidad humana, a la igualdad, petición y al debido proceso del señor Anuar Rodríguez Cortés y, en consecuencia, ordenó al director de sanidad del Ejército Nacional o a quien hiciera sus veces que, dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes a la notificación de ese proveído, practicara los exámenes necesarios, con el propósito de que fuera realizada la junta médico laboral o, en el evento que determinara que aquel padeciera de enfermedades que requerían de un proceso de recuperación, asegurara la continuidad de los tratamientos médicos, siempre y cuando el accionante no se encontrara vinculado como afiliado o beneficiario del Sistema Integral de Salud.
La Subsección mencionada inició varios incidentes de desacato y profirió las providencias del: (i) 30 de agosto de 2016, en la que sancionó al señor Carlos Arturo Franco Corredor, director de sanidad del Ejército Nacional, y al señor Jorge Alberto Contreras Guerrero, director del Complejo Penitenciario y Carcelario Metropolitano de Bogotá, La Picota, con multa de dos s.m.m.l.v.;
(ii) 29 de marzo de 2017, en el que sancionó al señor Germán López Guerrero, director de sanidad del Ejército Radicado: 11001-03-15-000-2022-04360-00 Accionante: Germán López Guerrero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Nacional, con multa equivalente a cinco s.m.m.l.v.;
(iii) 6 de septiembre de 2017, en la que sancionó al funcionario previamente citado, con multa de dos s.m.m.l.v.; (iv) 25 de abril de 2018, en la que sancionó, nuevamente, al señor López Guerrero, con multa de dos s.m.m.l.v., y (v) 23 de septiembre de 2019, en la que sancionó al señor Marco Vinicio Mayorga Niño, director de sanidad del Ejército Nacional, con multa de dos s.m.m.l.v. La Sección Cuarta del Consejo de Estado, a través de proveídos del 16 de noviembre de 2016, 8 de junio de 2017, 23 de noviembre de 2017, 31 de mayo de 2018 y 14 de noviembre de 2019 confirmó las decisiones consultadas.
El oficial de Gestión Administrativa y Financiera de la Dirección de Sanidad del Ejército Nacional solicitó la inaplicación de la sanción, comoquiera que acreditó las múltiples actuaciones adelantadas para cumplir con la orden judicial; sin embargo, el Tribunal accionado, mediante proveído del 14 enero de 2020, negó el requerimiento. b) Inconformidad El accionante Germán López Guerrero sostuvo que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, al proferir la providencia del 14 de enero de 2020, transgredió sus derechos fundamentales al mínimo vital, a la igualdad, a la honra y al buen nombre y al debido proceso y generó un desequilibrio de las cargas públicas.
En primer lugar, explicó que fungió como director de sanidad del Ejército Nacional, desde el 29 de noviembre de 2015 hasta el 16 de enero de 2019. Asimismo, precisó que, durante los tres años de su gestión, distintas autoridades judiciales del país tramitaron seiscientos ochenta y cuatro incidentes de desacato en su contra y, posteriormente, la seccionales iniciaron cuatrocientos diecisiete procesos de cobro coactivo, en los que decretaron el embargo de un bien inmueble y un mueble de su propiedad.
Además, informó que suscribió veinte acuerdos de pago, con el propósito de proteger su patrimonio. En segundo término, mencionó que la autoridad judicial accionada desatendió el criterio jurisprudencial respecto a la inaplicación de sanciones proferidas en los incidentes de desacato, incluso con posterioridad a la decisión adoptada en el grado de consulta, y, para ese efecto, citó las siguientes sentencias: 1.
T-171 de 2009, T- 01763 de 2012, Auto del 29 de enero de 2019, Auto 202 de 2013, T-0292 de 2014, T-00096 de 2015, T-0407 de 2015, T-01621 de 2015, T-00106 de 2016, SU-424 de 2016, T-03301 de 2016, T-00095 de 2017, T-157 de 2017, T-02199 de 2017, SU 043 de 2018 y T-315 de 2020 de la Corte Constitucional; 2. Del 18 de diciembre de 2013 de la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia y 3.
Del 30 de octubre de 2014 de la Sección Segunda del Consejo de Estado. PRETENSIONES El solicitante de la salvaguarda requirió, primero, amparar sus derechos fundamentales antes citados y, segundo, dejar sin efectos la providencia proferida el 14 de enero de 2020 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Radicado: 11001-03-15-000-2022-04360-00 Accionante: Germán López Guerrero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Primera, Subsección B. En consecuencia, pidió ordenar a la autoridad judicial mencionada aplicar el precedente judicial invocado e inaplicar las sanciones impuestas en el incidente de desacato núm. 2016-01140-00.
CONTESTACIONES AL REQUERIMIENTO Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B. El magistrado César Giovanni Chaparro Rincón afirmó que el trámite del proceso de tutela 2016-01140 se ajustó al ordenamiento jurídico y las decisiones adoptadas en el incidente de desacato fueron debidamente motivadas en los aspectos fáctico, jurídico, probatorio y jurisprudencial.
Precisó que, a través de los autos del 30 de agosto de 2016, 29 de marzo y 6 de septiembre de 2017, 15 de abril de 2018, 23 de septiembre de 2019 y 14 de enero de 2020, negó las solicitudes de inaplicación de la sanción elevadas por el director general de Sanidad del Ejército Nacional, al considerar que era inadmisible y contrario a las garantías fundamentales, que prevén esa consecuencia cuando una autoridad judicial no acata una sentencia de tutela, en el término fijado, sin una justificación razonable, lo cual sucedió en el asunto de la referencia. Por último, consideró que el accionante pretende agotar una tercera instancia del proceso de tutela, sin que exista una justificación. Por esa razón, solicitó declarar improcedente la acción. Dirección de Sanidad del Ejército Nacional El teniente coronel Carlos Mauricio Peña Jiménez, oficial de gestión jurídica, advirtió que el señor Germán López Guerrero ostentaba la condición de director de Sanidad del Ejército Nacional, para la época de los hechos, por lo que, ante el eventual incumplimiento de la orden de tutela, la sanción recaería sobre él. Adicionalmente, relacionó todas las acciones adelantadas tendientes a practicar el examen de retiro del señor Anuar Rodríguez Cortés y precisó que, luego de la realización de todos los conceptos médicos, a través del Oficio 20193231698911 del 8 de septiembre de 2019, el cual fue remitido al director del Establecimiento Carcelario y Penitenciario COMEB-LA PICOTA, citó al beneficiario de la decisión, a la junta médico laboral programada para el 1.° de octubre de 2021, en la ciudad de Bogotá. Así las cosas, sostuvo que el aquí accionante actuó de manera diligente para iniciar el proceso para la convocatoria y práctica de la junta médico laboral de retiro, situación frente a la cual debe tenerse en cuenta que es un procedimiento largo y que depende del interés y disposición del interesado en acudir a citas y exámenes programados por dicha entidad.
Por último, solicitó la desvinculación. Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC) El señor José Antonio Torres Cerón, apoderado de la entidad, requirió declarar la falta de legitimación en la causa por pasiva, comoquiera que no tiene injerencia en Radicado: 11001-03-15-000-2022-04360-00 Accionante: Germán López Guerrero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 la problemática planteada ni conculcó los derechos referidos por el solicitante del amparo.
El Complejo Penitenciario y Carcelario Metropolitano de Bogotá “La Picota” no rindió el informe solicitado, a pesar de que fue notificado en debida forma del auto admisorio de la acción de la referencia. CONSIDERACIONES Competencia La Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado es la competente para conocer del asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 1.° del Decreto 333 de 20211, el cual regula que: «[…] [l]as acciones de tutela dirigidas contra los Jueces o Tribunales serán repartidas, para su conocimiento en primera instancia, al respectivo superior funcional de la autoridad jurisdiccional accionada […]».
Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales Tratándose de la acción de tutela contra providencias judiciales la postura reiterada y uniforme de la Corte Constitucional2 y del Consejo de Estado3 ha sido admitir su procedencia excepcional, siempre que se cumplan los requisitos generales de procedibilidad (exigencias generales) y las causales específicas de procedencia (defectos).
La posición ha evolucionado en la jurisprudencia constitucional empezando por la tesis de la vía de hecho fijada en las sentencias C-543 de 1992 y T-079 de 1993, entre otras providencias, y su redefinición en la T-949 de 2003, hasta llegar a su sistematización en la sentencia C-590 de 2005. Por su parte, el Consejo de Estado, en sentencia de unificación por importancia jurídica del 5 de agosto de 2014, con ponencia de Jorge Octavio Ramírez, concluyó que la acción de tutela procede contra providencias judiciales siempre y cuando se respete el principio de autonomía del juez natural, y se cumplan los requisitos generales y específicos precisados por la Corte Constitucional.
Veamos: Requisitos generales: Los requisitos generales de procedibilidad son exigibles en su totalidad, porque la ausencia de alguno de ellos impide el estudio de fondo de la 1 Por medio del cual se modificaron los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015 referente a las reglas de reparto de la acción de tutela. 2 Al respecto ver, entre otras, sentencias T-573 de 1997, T-567 de 1998, T-001 de 1999, T-377 de 2000, T-1009 de 2000, T-852 de 2002, T-453 de 2005, T-061 de 2007, T-079 de 1993,T-231 de 1994, T-001 de 1999, T-814 de 1999,T-522 de 2001, T-842 de 2001, SU-159 de 2002, T-462 de 2003,T-205 de 2004, T-701 de 2004, T-807 de 2004, T-1244 de 2004, T-056 de 2005, T-189 de 2005, T-800 de 2006, T-061 de 2007, T-018 de 2008, T- 051 de 2009, T-060 de 2009, T-066 de 2009, T-889 de 2011, T- 010 de 2012, T- 1090 de 2012, T-074 de 2012, T- 399 de 2013, T-482 de 2013, T- 509 de 2013,, T- 254 de 2014, T- 941 de 2014 y T-059 de 2015. 3Sentencia de unificación por importancia jurídica, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 5 de agosto de 2014.
M.P: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Exp. n.º 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ) Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A. Radicado: 11001-03-15-000-2022-04360-00 Accionante: Germán López Guerrero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 vía de hecho planteada. Estos son los siguientes:(i) la cuestión que se discute tiene relevancia constitucional;
(ii) se agotaron todos los medios de defensa judicial con los que cuenta la persona afectada; (iii) se cumple el requisito de inmediatez; (iv) cuando se alegue una irregularidad procesal, la misma debe ser decisiva en la sentencia que se controvierte y afectar derechos fundamentales; (v) se expresaron de manera clara los hechos y argumentos que controvierten la providencia bajo estudio y (vi) la providencia objeto de la presente acción no fue dictada dentro de una acción de tutela.
Causales específicas: Las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial son aquellos defectos o errores en los cuales puede incurrir la decisión cuestionada. Son las siguientes4: a) defecto orgánico, que se presenta cuando el juez carece de forma absoluta de competencia; b) defecto procedimental, el cual ocurre cuando la autoridad judicial actúa completamente al margen del procedimiento establecido; c) defecto fáctico, esto ocurre cuando: el juez carece de apoyo probatorio, la valoración es absolutamente equivocada o no tiene en cuenta el material probatorio obrante en el expediente para proferir la decisión; d) defecto material o sustantivo, el cual se origina cuando exista un error judicial ostentoso, arbitrario y caprichoso que desconozca lineamientos constitucionales y/o legales, específicamente ocurre cuando: se decida con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, en contravía de ellas o exista una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) error inducido, cuando la autoridad judicial es víctima de engaño por terceros y el mismo lo condujo a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales; f) decisión sin motivación; g) desconocimiento del precedente judicial y h) violación directa de la Constitución Política.
Es importante advertir que si la decisión judicial cuestionada incurrió en alguna de las causales específicas podrá ser razón suficiente para el amparo constitucional. Problema jurídico El problema jurídico en esta instancia puede resumirse en la siguiente pregunta: 1. ¿El señor Germán López Guerrero solicitó la inaplicación de la sanción impuesta en el incidente de desacato con radicado núm. 2016-01140, cuya decisión se discute en el presente trámite y, en esa medida, agotó el mecanismo judicial con el que contaba? Para resolver el problema así planteado, se abordarán las siguientes temáticas: (I) exigencia general de subsidiariedad y (II) existencia de otro mecanismo de defensa judicial.
Veamos: I. Exigencia general de subsidiariedad 4Sentencias T-352 de 2012, T-103 de 2014, T-125 de 2012, T-176 de 2016, SU-573 de 2017, entre otras. Radicado: 11001-03-15-000-2022-04360-00 Accionante: Germán López Guerrero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 La jurisprudencia de la Corte Constitucional5 como de esta corporación ha sostenido que, debido al carácter subsidiario y residual de la acción de tutela, en principio, este medio de defensa judicial resulta improcedente cuando: 1.
El accionante dejó de interponer los recursos judiciales ordinarios que estaban a su alcance para confrontar la vulneración o amenaza de sus derechos fundamentales; 2. El accionante acude directamente a la acción de tutela a pesar de existir otro mecanismo de defensa judicial a su disposición o 3. El proceso o asunto se encuentra en trámite.
Pese a lo anterior es dable reconocer que la mencionada regla general tiene algunas excepciones. En relación con el primero de los casos, la acción de tutela resulta procedente cuando logre demostrarse que dicha acción es el único mecanismo de defensa para proteger un daño gravísimo a un derecho fundamental y que el accionante no utilizó los mecanismos ordinarios de defensa por encontrarse en una situación que se lo impedía por completo.
Ahora, en cuanto a la excepción frente al segundo y tercero de los eventos, se configura cuando los otros mecanismos no resultan idóneos para proteger el derecho fundamental presuntamente vulnerado y/o no son expeditos para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable. II. Existencia de otro mecanismo de defensa judicial El señor Germán López Guerrero solicitó la protección de sus derechos fundamentales al mínimo vital, a la igualdad, a la honra y al buen nombre y al debido proceso, los cuales estimó vulnerados por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, al expedir la providencia del 14 de enero de 2020, mediante la cual negó la solicitud de inaplicación de las sanciones impuestas en las providencias del 30 de agosto de 2016, 29 de marzo y 6 de septiembre de 2017, 25 de abril de 2018 y 23 de septiembre de 2019, y conminó al director de sanidad o a quien haga sus veces a abstenerse de realizar solicitudes reiterativas encaminadas a ese mismo propósito.
Sobre el particular, la Subsección advierte, una vez revisado el material probatorio que reposa en el expediente, que el peticionario del amparo no ha solicitado la inaplicación de las sanciones referenciadas ante la autoridad judicial referida. En efecto, se encuentra que, mediante memorial del 6 de diciembre de 2019, el coronel Edgar Orlando Herrera Romero, quien ostentaba el cargo de oficial de Gestión Administrativa y Financiera de la Dirección de Sanidad del Ejército Nacional, fue quien requirió, primero, inaplicar las sanciones impuestas en contra de esa dependencia en el trámite del incidente de desacato núm. 2016-01140 y, segundo, oficiar a la Dirección de Cobro Coactivo de la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Cundinamarca, con el propósito de que finalice los procesos de cobro coactivo6. 5 Corte Constitucional, sentencia T-011 de 2007.
Magistrado Ponente: Dr. Rodrigo Escobar Gil. «[…]En este orden de ideas, si la parte afectada no interpuso en su debido momento, los recursos establecidos en el ordenamiento jurídico para salvaguardar los derechos amenazados o vulnerados, es innegable que la acción de amparo constitucional no tiene la virtualidad de revivir los términos vencidos ni de convertirse en un recurso adicional o supletorio de las instancias ordinarias previstas en el desarrollo de cada actuación procesal, como de forma reiterada lo ha manifestado esta Corporación […]» 6 ff. 271 a 278, Cuaderno 2 del expediente digital.
Radicado: 11001-03-15-000-2022-04360-00 Accionante: Germán López Guerrero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Así las cosas, para esta Subsección es claro que la acción de tutela instaurada no satisface el requisito general de subsidiariedad, el cual exige que se hayan agotado todos mecanismos dispuestos en el ordenamiento jurídico, para proteger los derechos fundamentales que se estiman conculcados, antes de formular la acción de tutela.
Lo anterior encuentra su justificación en el carácter residual de este mecanismo constitucional. Asimismo, resulta oportuno precisar que, aun si en gracia de discusión se aceptara que el mencionado requisito se encuentra cumplido, en el entendido de que la autoridad judicial accionada, en la decisión objeto de cuestionamiento, instó al director de sanidad del Ejército Nacional o a quien hiciera sus veces a abstenerse de presentar más peticiones, con el mismo propósito y ello impedía que el aquí accionante pudiera solicitar, posteriormente, la inaplicación de las sanciones impuestas en su contra, lo cierto es que, en todo caso, la acción de tutela de la referencia tampoco superaría el requisito de la inmediatez, como pasará a explicarse.
En ese sentido, se observa que, en relación con el término de inmediatez, la Sala Plena del Consejo de Estado, mediante providencia del 5 de agosto de 20147, explicó que el mencionado requisito cobra mayor relevancia cuando el recurso de amparo se dirige a cuestionar providencias judiciales, toda vez que se encuentran en juego los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica.
Por lo anterior, la corporación, en la sentencia de unificación precitada, acogió como regla general un plazo de seis meses contados a partir de la notificación o ejecutoria de la providencia, según el asunto. Así las cosas, en el caso concreto, el 14 de enero de 2020, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, negó la solicitud de inaplicación de las sanciones impuestas en las providencias del 30 de agosto de 2016, 29 de marzo y 6 de septiembre de 2017, 25 de abril de 2018 y 23 de septiembre de 2019.
La anterior decisión fue notificada a través de correo electrónico del 16 del mismo mes y año8, por lo que adquirió ejecutoria el 22 de enero de 20209. Por consiguiente, el término para presentar la acción de tutela en el presente asunto inició el 23 de enero de 202010 y venció el 23 de julio de la misma anualidad. No obstante, la acción de la referencia fue interpuesta hasta el 8 de agosto de 2022, esto es, por fuera del término de los seis meses previstos jurisprudencialmente.
Adicionalmente, se tiene que el accionante no expuso ninguna situación que le hubiera impedido cumplir con el requisito de la inmediatez. 7 C.P. Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, Radicado No. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ), Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A. 8 f. 323 ibidem. 9 Código General del Proceso, artículo 302.
Ejecutoria. “Las que sean proferidas por fuera de audiencia quedan ejecutoriadas tres (3) días después de notificadas, cuando carecen de recursos o han vencido los términos sin haberse interpuesto los recursos que fueren procedentes, o cuando queda ejecutoriada la providencia que resuelva los interpuestos”. En el caso bajo estudio, dicho término inició el 17 de enero de 2020, teniendo en cuenta que el correo electrónico de notificación fue enviado el día anterior a las 6:46 p. m., hora no hábil en la Rama Judicial. 10 Término contado a partir del día siguiente hábil de la ejecutoria de la sentencia cuestionada.
Radicado: 11001-03-15-000-2022-04360-00 Accionante: Germán López Guerrero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Bajo estas consideraciones, la Subsección concluye que la falta del cumplimiento del requisito de subsidiariedad trae como consecuencia la improcedencia de la acción de tutela y, por ende, no le es posible a esta Subsección pronunciarse sobre el fondo del asunto.
En consecuencia, se rechazará por improcedente la acción de tutela interpuesta por el señor Germán López Guerrero en contra del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A Primero: Rechazar por improcedente la acción de tutela interpuesta por el señor Germán López Guerrero en contra del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, por las razones aquí expuestas.
Segundo: La presente decisión podrá ser impugnada dentro de los tres días siguientes a su notificación (art. 31 Dcto. 2591 de 1991). Si esta providencia no fuere impugnada en tiempo oportuno, remítase el expediente de la actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Tercero: Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
Cuarto: Registrar la presente providencia en el programa “SAMAI”.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Firma electrónica GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Aclaración de voto Firma electrónica RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firma electrónica