Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601-350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D. C., dos (2) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 25000-23-42-000-2014-02252-01 (5177-2023) Demandante: Fondo de Previsión Social del Congreso de la República Demandado: Augusto León Restrepo Ramírez Temas: Lesividad.

Declara probada de oficio la excepción de caducidad de conformidad con el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024. REVOCA SENTENCIA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra la sentencia proferida el nueve (9) de febrero de dos mil veintitrés (2023) por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, que negó las pretensiones.

ANTECEDENTES El Fondo de Previsión Social del Congreso de la República, Fonprecon instauró demanda contra el señor Augusto León Restrepo Ramírez, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, bajo la modalidad de lesividad, con el fin de que se acceda a las siguientes: PRETENSIONES1 Que se declare la nulidad de la Resolución 0503 del 15 de julio de 1998 que reconoció al señor Augusto León Restrepo Ramírez una pensión conforme a la Ley 4ª de 1992.

Que se declare que los libros «Las palabras que no tienen coraza» y «Eros» no son homologables como tiempo de servicio para efectos pensionales y que, en consecuencia, el demandado perdió los beneficios del régimen especial de transición del Decreto 1293 de 1994, y no cumplió los requisitos de la pensión reconocida. 1 Folios 18 a 37 cuaderno 1.

Radicación:25000-23-42-000-2014-02252-01 (5177-2023) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Que, a título de restablecimiento del derecho, se ordene a Fonprecon expedir un nuevo acto administrativo para adoptar las medidas tendientes a excluir al demandado de la nómina de pensionados; y que se ordene al accionado a reintegrar las sumas que percibió por concepto de la prestación reconocida.

HECHOS Los hechos en que se fundamentó la demanda pueden resumirse de la siguiente manera: Que mediante Resolución 0503 del 15 de julio de 1998 Fonprecon reconoció una pensión mensual vitalicia de jubilación de conformidad con la Ley 4ª de 1992 en cuantía de $3.444.113.74 con efectividad a partir del 22 de julio de 1994, acto en el cual se homologó por 4 años de servicios los libros «Las palabras que no tienen coraza» y «Eros».

Que mediante comunicación del 23 de abril de 2012, el rector de la Institución Educativa de Occidente manifestó que en relación con la obra «Eros», aparece que fue donada en octubre de 1988 y para esa época fue recomendada como texto de consulta en el área de humanidades y que para la obra «Las palabras que no tienen coraza» no se cuenta con documentación actual para expedir certificación en sentido alguno. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN Citó como vulneradas la Ley 50 de 1886, el Decreto 753 de 1974, la Ley 4ª de 1992, los Decretos 1359 de 1193 y 1293 e 1994.

Sostuvo que los textos presentados para homologar el tiempo de servicio no cumplen con el requisito exigido en el literal a) del artículo 3 del Decreto 753 de 1974, por cuanto el registro se llevó a cabo el 7 de julio de 1997, el cual debió ser cumplido antes del 30 de noviembre de 1991 para que la situación jurídica estuviera consolidada.

Las certificaciones que fueron tenidas en cuenta para el estudio del reconocimiento pensional no muestran que los libros se hayan adoptado como textos de enseñanza y no cumplen con el mínimo establecido por las normas (contenido, número de páginas, etc). Que para la fecha en que el señor Augusto León se desvinculó definitivamente del servicio (19 de julio de 1994), no contaba con el tiempo exigido para el reconocimiento pensional, pues solo contaba con 17 años, 2 meses y 6 días.

Radicación:25000-23-42-000-2014-02252-01 (5177-2023) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA La demanda fue admitida el 17 de junio de 2014 y notificada al pensionado, quien se opuso a las pretensiones indicando que no existe ilegalidad en la homologación de los textos de su autoría como tiempo de servicio para la pensión, y que fue elegido como representante a la Cámara para el periodo 1990-1994, pero que fue retirado del servicio por revocatoria del mandato el 30 de noviembre de 1991, de modo que tenía una situación jurídica consolidada.

Que para esa fecha tenía más de 50 años de edad y 21 años, 2 meses y 6 días de tiempo de servicio, por lo que es beneficiario del parágrafo del artículo 3 del Decreto 1293 de 1994. Demanda de reconvención El señor Restrepo Ramírez presentó demanda de reconvención en contra de Fonprecon, solicitando como pretensiones que se declare la nulidad del Oficio 20133170070061 del 17 de julio de 2013, que le comunicó el reajuste de su mesada pensional al tope de 25 salarios mínimos mensuales legales vigentes y, a título de restablecimiento del derecho, que se ordene al fondo pagar la mesada plena de los valores reconocidos sin límite de cuantía y los perjuicios económicos que le causó la disminución de su pensión. Sustentó que en virtud de la Resolución 0503 del 15 de julio de 1998, Fonprecon le reconoció la pensión, percibiendo para el 2013 una mesada de $20.916.380.

Que para dar cumplimiento a la sentencia C-258 de 2013, la mencionada entidad le comunicó el 17 de julio del mismo año que disminuiría unilateralmente su pensión para no superar los 25 salarios mínimos, sin darle la oportunidad de oponerse o solicitar pruebas. La demanda de reconvención fue admitida el 2 de agosto de 2019 y notificada a Fonprecon, quien se opuso a las pretensiones del señor Restrepo Ramírez, señalando que para dar cumplimiento a la orden de la Corte Constitucional en la sentencia C-258 de 2013 no se requería agotar ningún procedimiento previo respecto del pensionado, por lo que no se violó su debido proceso.

El 20 de mayo de 2021 aplicando el Decreto 806 de 4 de junio de 2020, se decidieron las excepciones previas propuestas, declarándolas no probadas. El 17 de agosto de 2021 se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión. Radicación:25000-23-42-000-2014-02252-01 (5177-2023) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN El Tribunal Administrativo de Cundinamarca2 negó las pretensiones de Fonprecon, para ello indicó que el literal a del artículo 3 del Decreto 753 de 1974, que exigía, para la homologación de libros por tiempo de servicio, el registro previo de la obra fue declarado nulo por el Consejo de Estado en sentencia del 24 de mayo de 1977, por lo que dicho requisito no estaba vigente.

Que el señor Restrepo Ramírez se encontraba cobijado por la transición regulada en el Decreto 1293 de 1994, por lo que el cumplimiento de los requisitos para hacerse acreedor de la pensión especial para congresistas podía acreditarse en cualquier momento posterior, lo que ocurrió el 7 de julio de 1997 con el registro de los dos textos de su autoría, de modo que cada uno de estos podían tenerse como dos años de servicio.

Que las publicaciones del demandado para efectos de la homologación por tiempo de servicios cumplen los requisitos de la Ley 50 de 1986 y el Decreto 753 de 1994 y que la inconformidad de la entidad demandante se centró únicamente en el registro de las obras literarias, por lo que no se analizarían los demás requisitos para ser acreedor de la pensión. También negó las pretensiones de la demanda de reconvención advirtiendo que, según la sentencia C258 de 2013, en los casos en que el reconocimiento pensional se efectuó con el lleno de requisitos legales, la mesada pensional se reajustaría automáticamente al tope de los 25 salarios mínimos, sin necesidad de adelantar el trámite previsto en los artículos 19 o 20 de la Ley 797 de 2003, y sin que ello constituya violación al debido proceso de los pensionados.

Que la orden de limitar las pensiones que superen los 25 salarios mínimos aplica también para las pensiones reconocidas con anterioridad a la sentencia de constitucionalidad, porque la Ley 100 de 1993 y las normas pensionales anteriores también regulaban topes a las mesadas. RECURSO DE APELACIÓN Fonprecon apeló la sentencia, indicando que el fallo del 24 de mayo de 1977, sobre el cual se fundó la decisión del tribunal, no existe, por lo que el literal a) del artículo 3 del Decreto 753 de 1974 sí se encuentra vigente y, en consecuencia, los libros de autoría del señor Restrepo Ramírez solo podían haber sido homologados por tiempo de servicio sí hubiesen sido registrados antes del 19 de julio de 1994, lo que no ocurrió pues fueron registrados en julio de 1997.

Que el Consejo de Estado ha exigido el 2 Folios 170 a 196 cuaderno 1. Radicación:25000-23-42-000-2014-02252-01 (5177-2023) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 cumplimiento de los requisitos regulados en los literales a y b del artículo 3 del Decreto 753 en múltiples pronunciamientos.

Que las certificaciones expedidas para acreditar el cumplimiento de los requisitos del artículo 13 de la Ley 50 de 1886, no demuestran que los libros del señor Restrepo Ramírez hubiesen sido adoptados como textos de enseñanza, tampoco el tiempo que fueron utilizados, su contenido, entre otros, y en especial, que la fuente de financiación fue del propio autor.

Que, en consecuencia, el demandado no acreditó los requisitos legales para ser beneficiario de la pensión reconocida y que perdió los beneficios del régimen de transición del artículo 3 del Decreto 1293 de 1994, porque se retiró del servicio sin el cumplimiento de estos, según lo dispone el artículo 4 de dicha norma. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA El 15 de septiembre de 2023 se admitió el recurso.

Las partes y el Ministerio Público guardaron silencio. CONSIDERACIONES DE LA SALA En uso de las facultades consagradas en el inciso segundo del artículo 187 del CPACA, que ordena a los jueces declarar cualquier excepción que encuentre probada, incluso en segunda instancia (sin perjuicio de la reformatio in pejus), se analizará la posible existencia del fenómeno de la caducidad a la luz del artículo 86 de la Ley 2381 de 2024.

Marco normativo y jurisprudencial Caducidad de la acción contenciosa contra actos de reconocimiento pensional La caducidad está relacionada con el término que previó el legislador para presentar las acciones destinadas a obtener la protección de los derechos consagrados en el ordenamiento jurídico. Por lo tanto, el interesado debe acudir a la jurisdicción en el plazo señalado en la norma, so pena de que se configure el aludido fenómeno. Al respecto, la Corporación ha sostenido:3 La caducidad es un fenómeno cuya ocurrencia depende del cumplimiento del término perentorio establecido para ejercer las acciones ante la jurisdicción derivadas de los actos, hechos, omisiones u operaciones de la administración, sin que se haya ejercido el derecho de acción por parte del interesado.

El tiempo determinado para el ejercicio de las acciones depende del tipo de acción y del origen que la provoca. 3 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. Sentencia del 23 de septiembre de 2010. Expediente: 47001-23-31-000-2003-00376-01 (1201-2008). Demandante: Marco Fidel Ramírez Yépez y otros Radicación:25000-23-42-000-2014-02252-01 (5177-2023) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 El artículo 164, numeral 1.° literal c, prevé que cuando se pretenda controvertir actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas, se podrá demandar en cualquier tiempo.

No obstante, y en relación con las pensiones reconocidas, la Ley 2381 de 2024 establece que las acciones administrativas y contencioso administrativas deben interponerse dentro de los 5 años contados a partir de la concesión de la prestación. Transcurrido este plazo, se aplicará la caducidad, salvo en los casos de actuaciones fraudulentas o con ocurrencia de algún delito en la obtención del derecho.

Artículo 86. Término para ejercer acciones administrativas y contencioso administrativas respecto de las pensiones reconocidas. Las acciones administrativas y contencioso administrativas, no podrán ser ejercidas después de cinco (5) años a partir del reconocimiento de las pensiones otorgadas por las entidades facultadas para ello a excepción y cuando se trate de fraude o con ocurrencia de algún delito.

A las pensiones reconocidas sobre las cuales se hayan iniciado acciones administrativas y/o contencioso administrativas después de cinco (5) años de haber sido reconocidas, y que estén en curso, se les aplicará la caducidad a partir de la vigencia de esta ley. Los procesos con respecto a los cuales se hayan ejercido acciones administrativas y/o contenciosas, y respecto a las cuales ya se haya decidido, podrán ser susceptibles del recurso Extraordinario de Revisión, para lo cual se tendrá un término de cinco (5) años a partir de la vigencia de esta ley.».

(Negrillas para resaltar) Sobre la aplicación inmediata de la Ley 2381 de 20244 se advierte que fue sancionada y publicada el 16 de julio de 2024, y en lo concerniente al Sistema de Protección Social Integral para la Vejez, Invalidez y Muerte de origen común, conforme a lo señalado en el artículo 94, empezará a regir a partir del 1.° de julio de 2025.

Sin embargo, no ocurre lo mismo con respecto a las demás disposiciones de la norma, ya que, al no establecerse una fecha en particular para su entrada en vigor, se entiende que tienen vigencia desde su promulgación. Lo anterior, teniendo en cuenta que la reforma en materia de caducidad no integra las modificaciones que se realizaron al aludido sistema de pensiones, el cual se difirió hasta el año 2025.

Además, para la Subsección es evidente que, por la naturaleza de la norma a aplicar, tiene vigencia desde su publicación, aun en el evento de que se hubiera diferido esta (que no fue el caso) entre otras razones porque se logra el efecto útil querido por el legislador, veamos el siguiente supuesto: Si a la fecha de hoy y después de trascurridos 5 años del reconocimiento pensional, la administración presentara una demanda contra el pensionado, 4 «por medio de la cual se establece el sistema de protección social integral para la vejez, invalidez y muerte de origen común, y se dictan otras disposiciones» Radicación:25000-23-42-000-2014-02252-01 (5177-2023) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 ¿estaría obligado el juez a admitirla con el argumento de que la norma no ha entrado en vigencia? Si la respuesta fuera positiva, el mismo juez, estaría obligado a declarar la caducidad cuando la norma “entre en vigencia”, lo cual no solo es absurdo, sino que no cumple con el propósito del legislador que es el de dar estabilidad a las situaciones jurídicas favorables a las personas pensionadas.

No tendría sentido entonces someter a los jueces a una espera prolongada (hasta el 1.° de julio de 2025), dado que, independientemente de si la caducidad se declara en este momento o con posterioridad, los efectos serían los mismos; pues la contabilización se debe realizar desde la concesión de la prestación. Por lo expuesto, la Subsección concluye que el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, se encuentra vigente.

Sus efectos jurídicos resultan aplicables y obligatorios a partir de su promulgación en el Diario Oficial, tal como lo ha manifestado la Corte Constitucional en la Sentencia C-957 de 19975. Resolución del caso concreto Aclarado el aspecto de la vigencia, corresponde a la Subsección analizar el asunto en cumplimiento a lo estipulado en el artículo 86 de la ley, pues dicho precepto es claro al señalar que los efectos de la caducidad se calculan desde el reconocimiento del derecho.

Se precisa también que, conforme a los hechos y fundamentos de la demanda no estamos ante el supuesto de un derecho obtenido con fraude o con ocurrencia de algún delito; por lo tanto, no se aplica la excepción establecida en la disposición citada. En este caso, la prestación se otorgó por Resolución 0503 del 15 de julio de 1998, es decir la administración tenía hasta el 16 de julio de 2004 para presentar la demanda, y según el acta de reparto, se presentó y radicó el 28 de mayo de 20146, por lo que se concluye que se inició con posterioridad a los 5 años de que trata la Ley 2381 de 2024.

En consecuencia, la Subsección revocará la sentencia de primera instancia en lo correspondiente a la demanda principal y, en su lugar, declarará probada de oficio la excepción de caducidad. Por último, se precisa que no se hará pronunciamiento alguno respecto a las pretensiones de la demanda de reconvención frente al Oficio 20133170070061 del 17 de julio de 2013, toda vez que lo decidido frente al mismo en la sentencia del 9 de 5 “En lo relativo a su vigencia, como regla general, la ley comienza a regir a partir de su promulgación, salvo que el legislador, en ejercicio de su competencia constitucional, mediante precepto expreso determine una fecha diversa a aquella, facultad igualmente predicable del legislador extraordinario.

Los efectos jurídicos de los actos legislativos y de las leyes que se producen a partir de la promulgación en el Diario Oficial, dan lugar a su oponibilidad y obligatoriedad sin que por ello se afecte la validez ni la existencia de los mismos.” Negrilla para resaltar. 6 Folio 37 Cuaderno principal Radicación:25000-23-42-000-2014-02252-01 (5177-2023) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 febrero de 2023 no fue apelado por la parte interesada.

Condena en costas: análisis en primera y segunda instancia. Sobre la condena en costas, es importante aclarar que la jurisprudencia de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado venía aplicando el criterio objetivo valorativo consagrado en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, según el cual, en toda sentencia, el juez procederá a su reconocimiento cuando encuentre demostrado en el proceso que estas se causaron, sin que en esa valoración fuera relevante analizar si las partes actuaron de manera temeraria, malintencionada o de mala fe.

No obstante, dicho criterio fue variado con la adición efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en el que se indicó que la condena en costas es viable, siempre que se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal. Teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en la materia, la Subsección A de esta Sección, aclara que adoptará la postura en virtud de la cual, se deberá analizar la conducta desplegada por las partes en el proceso, conforme al inciso 2 del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011.

De acuerdo con las anteriores reglas, y en atención a que el Consejo de Estado ya ha venido analizando la conducta de las partes en el proceso y la carencia de fundamentación jurídica, en el presente asunto, se procederá a estudiar dicha situación a la luz de la normativa vigente. En el presente caso, pese a que se está revocando la sentencia de primera instancia, la Sala en consideración al numeral 4.° del artículo 365 del CPG7 y observando los fundamentos planteados en la demanda y en el recurso, se concluye que no hay lugar a la condena en costas en ninguna de las instancias, pues no se advierte carencia de fundamentación jurídica, por el contrario, la parte actora expuso argumentos razonables en defensa jurídica de sus intereses.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A Primero. Revocar la sentencia proferida el 9 de febrero de 2023 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A. En su lugar, se declara probada de oficio la excepción de caducidad del medio de control que presentó 7 4.

Cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias. Radicación:25000-23-42-000-2014-02252-01 (5177-2023) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Sin condena en costas en ambas instancias.

Tercero. En firme esta providencia, devolver el expediente al Tribunal de origen, previo a realizar las anotaciones correspondientes.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS, JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Ausente en comisión