CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: Elizabeth Becerra Cornejo Bogotá D.C., dos (2) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 05001-23-31-000-2003-01249-02 (1593-2024) Demandante: Norma Lucía Turizo Rendón Demandado: Nación, Fiscalía General de la Nación Tema: prima especial de servicios, artículo 14 de la Ley 4 de 1992.
Fiscal delegado ante los jueces penales. Reiteración jurisprudencial. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala de Conjueces, el 4 de septiembre de 2023, que accedió a las pretensiones de la demanda.
I. SÍNTESIS DEL CASO Norma Lucía Turizo Rendón, en condición de fiscal delegada ante los jueces penales, solicitó la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100% de su salario mensual, más el incremento del 30% a título de prima especial, desde 1993 a 2002 y en adelante. La Fiscalía General de la Nación negó parcialmente la reliquidación de las prestaciones con el argumento de que, en tanto los actos administrativos no se encuentren anulados o suspendidos, dichos actos deben ser aplicados.
El Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala de Conjueces, condenó a la demandada a reconocer y pagar a la demandante la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como valor adicional a la remuneración mensual desde el 4 de diciembre de 1999 y en adelante hasta que ejerza el cargo que le otorga derecho a la prima especial.
La entidad demandada apela la sentencia porque considera que la sentencia de primera instancia no se ajusta a lo contemplado en la sentencia del 15 de diciembre de 2020; por lo tanto, no le asiste derecho a la demandante a la reliquidación de prestaciones sociales de 2003 al 2020, y para vigencias posteriores, en virtud del Decreto 272 de 2021, la entidad ha venido cancelando la prima especial de servicios a la demandante desde enero del 2021.
II.
ANTECEDENTES 2.1. La demanda 1. Norma Lucía Turizo Rendón, mediante apoderado judicial, presentó demanda en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación, Radicación: 05001-23-31-000-2003-01249-02 (1593-2024) Demandante: Norma Lucía Turizo Rendón Demandada: Nación, Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Fiscalía General de la Nación, el 28 de abril de 2003, con las siguientes: 2.1.1.
Pretensiones (i) Que se declare la nulidad del oficio 9929 del 24 de diciembre de 2002, expedido por la Fiscalía General de la Nación, por medio del cual se negó la reliquidación de las prestaciones sociales con el 100% del salario básico desde 1993 a 2002, reclamados en la petición del 2 de diciembre de 2002. (ii) Condenar a la entidad accionada a reconocer y pagar a la demandante la suma de $21.816.827, o el mayor valor que resulte de reliquidar todos los conceptos prestacionales relacionados en la aludida solicitud.
(iii) Condenar a Fiscalía General de la Nación a reconocer y pagar en adelante, las prestaciones sociales teniendo en cuenta el salario base y no la diferencia que queda después de deducirle la llamada «prima especial de servicios». (iv) Ordenar a la entidad demandada a reajustar las sumas de dinero reconocidas de acuerdo con la variación del IPC.
(v) Ordenar a la accionada a pagar los intereses corrientes y moratorios en los términos del artículo 177 del CCA. (vi) Ordenar a la Fiscalía General de la Nación que dé cumplimiento a la sentencia conforme con el artículo 176 del CCA1. 2.1.2. Hechos 2. Como fundamento de las pretensiones, la demandante expuso, en síntesis, lo siguiente2: (i) Norma Lucía Turizo Rendón está vinculada a la Fiscalía General de la Nación desde el «22 de julio de 1993» desempeñándose como fiscal delegada ante jueces penales del Circuito de Medellín. (ii) Al ingresar a laborar, no tuvo la oportunidad de optar por algún régimen salarial y prestacional, sino que se le aplicó el previsto en los decretos 53 y 109 de 1993, y los que posteriormente los modificaron y adicionaron.
(iii) El 4 de diciembre de 2002 solicitó a la demandada la reliquidación de las prestaciones sociales con el 30% de la prima especial adicional al 100% del salario básico. (iv) Mediante oficio 9929 del 24 de diciembre de 2002, expedido por el jefe Oficina de Personal de Dirección Nacional Administrativa y Financiera de la Fiscalía General de la Nación, negó la solicitud de reliquidación de las prestaciones sociales. 1 Folio 38 de cuaderno físico. 2 SAMAI de otras corporaciones, índice 40, 38ED_LINKDEACCESOALEXPEDI(.pdf) NroActua 40, archivo 001 Demanda, folios 4 al 6.
Radicación: 05001-23-31-000-2003-01249-02 (1593-2024) Demandante: Norma Lucía Turizo Rendón Demandada: Nación, Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 2.1.3. Normas violadas y concepto de violación 3. La demandante citó como normas violadas las siguientes: la Constitución Política, artículos 2, 4, 13, 25, 29, 53 y 83; el Decreto extraordinario 2699 de 1991, artículos 54 y 64; la Ley 4 de 1992, artículos 1, 2, 4, 10 y 14; el Decreto 53 de 1993, artículos 3, 6 y 11; el Decreto 108 de 1994, artículo 7; el Decreto 49 de 1995, artículo 7; el Decreto 108 de 1996, artículo 7; el Decreto 52 de 1997, artículo 7; el Decreto 50 de 1998, artículo 7, el Decreto 038 de 1999, artículo 7; el Decreto 2743 de 2000, artículo 8; los decretos 1480 y 2729 de 2001; y el Decreto 685 de 2002, artículo 7. 4.
En el concepto de violación, la demandante expuso que debe anularse el acto acusado por ser contrario a la Constitución y la Ley 4 de 1992 y, particularmente, a los decretos que presuntamente le sirven de fundamento. 5. Argumentó que el Consejo de Estado mediante sentencia del 18 de diciembre de 1997, expediente 14.682, Sala de Conjueces señaló que «[…] para efectos de liquidar la cesantía parcial de la actora, la remuneración que debió tomarse en cuenta es la de $1.125.000 mensuales, de que trata el artículo 3º del decreto, con los incrementos salariales, sin descontar el valor de la prima especial del 30% de que trata el artículo 7º porque ese es el beneficio que otorgó el decreto para aquellos que estaban vinculados a la rama y Justicia Penal Militar para que pudieran pedir sus cesantías con esa remuneración a cambio de la supresión de la retroactividad de las cesantías, de las primas de antigüedad, ascensional, capacitación de que estos gozaban». 6.
Finalmente, cita la sentencia del Consejo de Estado del 14 de febrero de 2002, que señala que «[…] vale decir que si la excepción contemplada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 se extiende a los funcionarios de la Fiscalía General de la Nación sujetos al régimen salarial previsto en el artículo 3º del Decreto 53 de 1993, bien por mandato del artículo 1º ejusdem –los que ingresaron después de su expedición-, o por decisión propia de aquellos que ya venían vinculados pero que habían continuado sometidos a las disposiciones que en esta materia los venía gobernando (artículo 2º ibídem), forzoso es concluir que el artículo 7º del Decreto 38 de 1999, objeto de impugnación contraría lo normado en el artículo mencionado de la citada ley, por cuanto por mandato del legislador, unos y otros quedaron excluidos de la posibilidad de ser beneficiarios de la prima especial de servicios a que el mismo se contrae». 2.2.
Contestación de la demanda 7. El apoderado de la entidad demandada se opuso a las pretensiones y propuso la excepción «genérica». Argumentó que la Fiscalía General de la Nación ha efectuado la liquidación de los salarios y prestaciones sociales, con fundamento en las disposiciones legales que determinan el régimen salarial al que se acogió, por lo que considera que no puede predicarse inobservancia del tenor literal de la norma en razón de que el oficio demandado simplemente se limitó a indicar una situación ya creada, y no, a crear, modificar o extinguir una situación diferente para la parte actora. 8.
Añade que, si en gracia de discusión se aceptara que se trata de un acto administrativo, se tiene que respecto de este no se agotó la vía gubernativa, dentro del término legal establecido por las normas para interponer los recursos Radicación: 05001-23-31-000-2003-01249-02 (1593-2024) Demandante: Norma Lucía Turizo Rendón Demandada: Nación, Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 correspondientes, por lo que procedería un fallo inhibitorio, en el mismo sentido, frente al acto administrativo por medio del cual se le reconocieron y liquidaron las cesantías retroactivas, de conformidad con el artículo 11 del Decreto 53 de 1993, adquirió firmeza por no haberse interpuesto ninguna clase de recurso frente a este3. 2.3.
Sentencia de primera instancia 9. El Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala de Conjueces, mediante sentencia dictada el 4 de septiembre de 20234, resolvió:
PRIMERO: Se DECLARA LA NULIDAD del acto administrativo contenido en el Oficio No. 9929 del 24 de diciembre de 2002, emanado de la Oficina de Personal de la Fiscalía General de la Nación.
SEGUNDO: Se ordena a la FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN, que si aún no lo ha hecho, realice la RELIQUIDACIÓN Y PAGO de todas las prestaciones sociales (prima de servicios, prima de vacaciones, prima de navidad y cesantías) de la señora NORMA LUCÍA TURIZO RENDÓN identificada con C.C. 32.523.958 a partir del 04 de diciembre de 1999 y para los periodos que haya ejercido efectivamente como Fiscal delegada, sobre el 100 % de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30% que había sido excluido a título de prima especial, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente.
TERCERO: Se autorizan todos los descuentos de ley sobre las sumas resultantes.
CUARTO: Se ordena reajustar las sumas de conformidad con el artículo 178 del Código Contencioso Administrativo, aplicando para ello la fórmula matemática indicada en la parte motiva de esta providencia.
QUINTO: Dese cumplimiento a la sentencia en los términos señalados en los artículos 176 y 177 del Código Contencioso Administrativo.
SEXTO: Sin condena en costas en esta instancia.
SÉPTIMO: Ordenar que una vez ejecutoriado este fallo y en caso de no ser apelado, se expidan las copias previstas en el artículo 114 del C.G.P y se archive el expediente, previas las anotaciones de rigor en SAMAI. […]5 10. Señaló que de acuerdo con la Sentencia SUJ-023-CE-S2-2020 del 15 de diciembre de 2020, a partir de la entrada en vigor de la Ley 476 de 1998 tiene derecho al reconocimiento y pago de la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica durante los lapsos de vinculación laboral como Fiscal -sin perjuicio de la prescripción-, advirtiendo que dicha prima sólo constituye factor salarial para efectos de pensión de jubilación, no obstante, no se reconocerá la prima especial como incremento o sobresueldo, tal como lo previó la providencia en 3 SAMAI de otras corporaciones, índice 60, 16ED_02ExpedienteDigitali(.pdf) NroActua 60, folio 76. 4 SAMAI de otras corporaciones, índice 49. 5 Transcripción fiel, incluso con errores.
Radicación: 05001-23-31-000-2003-01249-02 (1593-2024) Demandante: Norma Lucía Turizo Rendón Demandada: Nación, Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 cuestión por virtud de la Ley 476 de 1998, en tanto ello no fue solicitado y no se agotó dicha petición en vía gubernativa. 11.
Aclaró que, si bien en el expediente no obra constancia del ejercicio del cargo por parte de la accionante, del acto administrativo demandado se extrae que esta sí estaba vinculada a la entidad, tanto así que la Fiscalía realiza el ofrecimiento de reliquidación de las prestaciones sociales causadas durante el año 1999. 12. Precisó que debe reliquidarse el factor prestacional con el 100% del salario básico percibido por la demandante, teniendo en cuenta, además, que la prescripción debe contabilizarse tomando la fecha de presentación de la reclamación administrativa, esto es, el 4 de diciembre de 2002, para reconocer hasta 3 años atrás, esto es, hasta el 4 de diciembre de 1999, de conformidad con los decretos 3135 de 1998 y 1848 de 1969. 2.4.
Recurso de apelación 13. La apoderada6 de la entidad demandada afirmó que los años 2003 a 2020, la entidad demandada no ha liquidado o reconocido la prima especial a la demandante como fiscal delegada ante los jueces municipales (sic); se verifica que lo que sí le ha reconocido y pagado, es la asignación básica en un 100%, esto es, sin restarle o disminuirla en un 30% por concepto de prima especial, razón por la cual se tiene por sentado que la liquidación de las prestaciones sociales se ha venido realizando sobre el 100% de la asignación básica que ha correspondido a la demandante desde esa época. 14.
Consideró que no hay lugar a reconocer la reliquidación de las prestaciones sociales de la demandante a partir del año 2003, toda vez que, de acuerdo con la sentencia SU SUJ-023-CE-S2-2020 del 15 de diciembre de 2020 y conforme a lo probado en el proceso, desde la vinculación de la actora con la entidad demandada, esta ha venido liquidando sus prestaciones sociales con base en el 100% del sueldo básico.
Situación que era muy diferente a la rama judicial y de la cual no hay punto de equiparación o comparación. 15. Finalmente, señaló que la sentencia de primera instancia no se ajusta a lo contemplado en la sentencia de Conjueces del 15 de diciembre de 2020, por lo tanto, no le asiste derecho a la demandante a la reliquidación de prestaciones sociales de 2003 al 2020, y para las vigencias posteriores conforme con el Decreto 272 de 2021, se ha venido cancelando desde enero del 2021 la prima especial de servicios. 2.5.
Trámite procesal en segunda instancia 16. El recurso de apelación fue admitido por el despacho sustanciador a través de auto del 26 de agosto de 20247 y, conforme con el numeral 3 del artículo 247 del CPACA, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 20218, no se dio traslado a las partes para alegar porque no fue necesario el decreto de pruebas. 6 SAMAI del Tribunal Administrativo de Santander, índice 65. 7 Índice 5 del expediente electrónico de SAMAI. 8 Por medio de la cual se reforma el código de procedimiento administrativo y de lo contencioso administrativo -ley 1437 de 2011- y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción. Radicación: 05001-23-31-000-2003-01249-02 (1593-2024) Demandante: Norma Lucía Turizo Rendón Demandada: Nación, Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 17.
Mediante providencia del 31 de marzo de 20259 se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público por el término de 3 días sobre la causal de nulidad, toda vez que el despacho observó que, aunque el proceso se encuentra en etapa de fallo, lo cierto es que el recurso de apelación fue admitido con fundamento en los artículos 247 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) y 67 de la Ley 2080 de 2021.
Ello, pese a que la demanda fue presentada el 28 de abril de 2003. Por tanto, acorde con el artículo 308 idem el proceso se rige por el Código Contencioso Administrativo, contenido en el Decreto 01 de 1984; por lo tanto, ha debido acudirse al artículo 212, y señaló que, en caso de no alegarse la nulidad, se dispuso que la Secretaría ingresara el proceso al despacho para dictar sentencia de segunda instancia. III.
CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 18. El presente asunto es de competencia de esta corporación de conformidad con lo establecido en el artículo 129 del CCA, modificado por el artículo 38 de la Ley 446 de 1998, vigente al momento de presentación de la demanda, según el cual, el Consejo de Estado conoce en segunda instancia de las apelaciones contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos. 3.2.
Problema jurídico 19. De acuerdo con el marco de juzgamiento fijado en el recurso de apelación interpuesto por la apoderada de la Fiscalía General de la Nación10, la Sala procede a resolver el siguiente problema jurídico: 20. ¿Determinar si procede la reliquidación y pago de las prestaciones sociales de la demandante con el 100% del salario básico desde 2003 a 2020? 21.
La Ley 4 de 1992, al establecer los objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, previó en el artículo 14 la creación de una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del sueldo básico, sin carácter salarial, para los magistrados de tribunales superiores y contencioso-administrativos, los agentes del Ministerio Público delegados ante la rama judicial y para los jueces, incluidos los magistrados y fiscales del Tribunal Superior Militar, auditores de guerra y jueces de instrucción penal militar, «excepto los que opten por la escala de salarios de la Fiscalía General de la Nación», con efectos a partir del 1 de enero de 1993. 22.
El Decreto 53 de 1993, expedido por el gobierno en virtud de la competencia atribuida por la Ley 4 de 1992, fijó el régimen salarial y prestacional aplicable a los servidores de la Fiscalía General de la Nación, y previó a favor de las personas vinculadas antes del 28 de febrero de 1993, la posibilidad de optar por el régimen salarial y prestacional establecido en dicho decreto, con la excepción establecida en 9 Índice 11 del expediente electrónico de SAMAI. 10 CGP, artículo 320.
Radicación: 05001-23-31-000-2003-01249-02 (1593-2024) Demandante: Norma Lucía Turizo Rendón Demandada: Nación, Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, que excluía del beneficio de la prima especial a quienes optaran por esa escala salarial. 23.
La Ley 332 de 1996 modificó la Ley 4 de 1992, en el sentido de determinar que la prima especial prevista en el artículo 14 de dicha ley para los funcionarios mencionados en la norma y para los fiscales de la Fiscalía General de la Nación, con la excepción allí establecida, formaría parte del ingreso base, solo para la liquidación de la pensión de jubilación, con cargo a las cotizaciones correspondientes. 24.
La norma citada fue aclarada por la Ley 476 de 1998, para establecer que la excepción prevista en la Ley 4 de 1992 «no se refiere a los Fiscales de la Fiscalía General de la Nación que se acogieron a la escala salarial establecida en el Decreto 53 de 1993, ni a quienes se vincularen con posterioridad a dicho decreto. En consecuencia, para estos servidores, la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 6° del Decreto 53 de 1993 y los decretos posteriores que lo subrogan o lo adicionan, tendrá carácter salarial para efectos de la determinación del salario base de liquidación de la pensión de jubilación». 25.
De acuerdo con este marco normativo, la Sala de Conjueces de la Sección Segunda, mediante sentencia SUJ-023-CE-S2 del 15 de diciembre de 2020, fijó las siguientes reglas frente a la prima especial de que trata el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 y su reconocimiento a aquellos fiscales que se acogieron al régimen salarial del Decreto 53 de 1993 y a quienes se vincularon con posterioridad, en los siguientes términos11: 1.
La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación mensual de los servidores públicos beneficiarios de esta. En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor. 2. La prima especial constituye factor salarial sólo para determinar el ingreso base de liquidación de la pensión de jubilación. 3.
A partir de la entrada en vigor de la Ley 476 de 1998 los empleados públicos de la Fiscalía que se acogieron al régimen salarial consagrado en el Decreto 53 de 1993 o se hayan vinculado a la entidad con posterioridad, tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente. 4.
Los empleados públicos de la Fiscalía que se acogieron al régimen salarial consagrado en el Decreto 53 de 1993 o se hayan vinculado a la entidad con posterioridad tienen derecho desde 1998 a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30% que había sido excluido a título de prima especial. 5.
Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969. 11 Expediente 73001-23-33-000-2017-00568-01 (5472-2018).
Radicación: 05001-23-31-000-2003-01249-02 (1593-2024) Demandante: Norma Lucía Turizo Rendón Demandada: Nación, Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 26. La sentencia citada que le confiere a la prima especial del artículo 14 de la Ley 4 de 1992 el carácter de factor adicional, añadido o sumado al salario básico, sustentó las reglas en las siguientes razones: La ley 4ª de 1992, reconoce el derecho a la prima especial, lo que difiere al gobierno nacional es el establecer el porcentaje que se asignará a la misma, el cual en todo caso no puede ser inferior al 30%.
La prima especial fue reglamentada hasta el año 2002 para los funcionarios de la Fiscalía que se acogieron al régimen establecido en el Decreto 53 de 1993 y allí se estableció que debía pagarse el 30% del salario básico; Ante la existencia de un imperativo legal y el reconocimiento de un derecho por vía reglamentaria que posteriormente es suprimido, el operador debe aplicar el principio de progresividad y no regresividad de los derechos sociales, en este caso concreto, aquellos derivados de una relación de derecho administrativo laboral (…) [N]o sólo las leyes 4ª de 1992 y 476 de 1998 consagran el derecho, sino que el mismo fue previsto por el Gobierno Nacional anualmente hasta el año 2002.
Ante esta realidad resulta indiscutible la necesidad de no disminuir el nivel de protección conseguido, aspecto que no sólo es un mandato reconocido en el artículo 53 de la Constitución sino además en instrumentos internacionales como el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. 27. En línea con lo expuesto, la Sala de Conjueces, mediante sentencia del 21 de septiembre de 202212, declaró la nulidad de los decretos anuales que establecían el régimen salarial y prestacional para los servidores públicos de la Fiscalía General de la Nación, dictados en los años 2003 a 2017, al considerar que el 30% del salario básico mensual de los servidores de esa entidad «no puede ser considerado como prima especial de servicios, como lo disponen las normas sub judice (…), no puede ser imputada como parte del salario, sino sumada, agregada, adicionada a éste», sobre el particular, precisó: Ahora bien, la norma superior violada en este caso es el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, que en su inciso primero establece lo siguiente:
ARTÍCULO 14. La prima especial prevista en el primer inciso del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, para los funcionarios allí mencionados y para los fiscales de la Fiscalía General de la Nación, con la excepción allí consagrada, que se jubilen en el futuro, o que teniendo reconocida la pensión de jubilación aún se encuentren vinculados al servicio, harán (sic) parte del ingreso base únicamente para efectos de la liquidación de la pensión de jubilación, para lo cual se harán las cotizaciones de pensiones establecidas por la ley (…).
Como se advierte, la prima especial de servicios hace parte del ingreso base únicamente para efectos de la liquidación de la pensión de jubilación, o sea que, expresado al revés, dicha prima no hace parte del salario básico mensual de una persona que aún trabaja, sino que lo adiciona. Es un plus a dicho ingreso, que no una parte del mismo, como se anotó. También se desconoce la Ley 1437 de 2011 (CPACA), en sus artículos 10, 102 y 269, porque no se acoge la jurisprudencia contenciosa, para el caso las sentencias citadas, 12 Exp. 110010325000201801101-00 (3974-2018).
Decretos 53 de 1993, 108 de 1994, 49 de 1995, 108 de 1996, 52 de 1997, 50 de 1998, 38 de 1999, 2743 de 2000, 2729 de 2001, 685 de 2002, 3549 de 2003, 4180 de 2004, 943 de 2005, 396 de 2006, 625 de 2007, 665 de 2008, 730 de 2009, 1395 de 2010, 1047 de 2011, 875 de 2012, 1035 de 2013, 205 de 2014, 1087 de 2015, 219 de 2016 y 989 de 2017.
Radicación: 05001-23-31-000-2003-01249-02 (1593-2024) Demandante: Norma Lucía Turizo Rendón Demandada: Nación, Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 en especial las de unificación. Desde luego, estas sentencias son posteriores en el tiempo a los decretos sub judice, pero de todos modos su ratio decidendi aplica de manera sobreviniente. 3.3.
Caso concreto 28. De conformidad con el artículo 328 del CGP, la Sala delimita su competencia, como juez de segunda instancia, a los argumentos expuestos en el recurso de apelación presentado por la parte demandada. 29. El tribunal consideró que la demandante «tiene derecho al reconocimiento y pago de la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica durante los lapsos de vinculación laboral como Fiscal -sin perjuicio de la prescripción-, advirtiendo que dicha prima sólo constituye factor salarial para efectos de pensión de jubilación, no obstante, no se reconocerá la prima especial como incremento o sobresueldo, tal como lo previó la providencia en cuestión por virtud de la Ley 476 de 1998, en tanto ello no fue solicitado y no se agotó dicha petición en vía gubernativa», así mismo, que «debe reliquidarse el factor prestacional con el 100% del salario básico percibido por la demandante, teniendo en cuenta, además, que la prescripción debe contabilizarse tomando la fecha de presentación de la reclamación administrativa, esto es, el 04 de diciembre de 2002, para reconocer hasta 3 años atrás, esto es, hasta el 04 de diciembre de 1999, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969». 30.
Sobre el particular, la entidad demandada afirmó que no hay lugar a reconocer la reliquidación de las prestaciones sociales de la demandante a partir del año 2003, toda vez que, de acuerdo con la sentencia SU SUJ-023-CE-S2-2020 del 15 de diciembre de 2020 y conforme a lo probado en el proceso, desde la vinculación de la actora con la entidad demandada, esta ha venido liquidando sus prestaciones sociales con base en el 100% del sueldo básico. 31.
Según constancia del 21 de julio de 202513, expedida por la Subdirección Regional de Apoyo Noroccidental, Jurisdicción Medellín, está demostrado que la accionante ingresó a laborar en la Fiscalía General de la Nación el 22 de julio de 1993 hasta el 1 de febrero de 2018, y que se desempeñó como fiscal delegada ante los jueces del circuito de la Dirección Seccional de Fiscalía de Medellín. 32.
En cuanto a la información salarial, mediante certificado del 21 de julio de 202514, la Subdirección Regional de Apoyo Noroccidental de la Fiscalía General de la Nación acredita los salarios correspondientes a las vigencias 1993 a 2018, en los que discrimina las sumas pagadas por concepto de sueldo y gastos de representación. Además de los conceptos referidos, se incluyeron unas sumas de dinero por concepto de prima especial, así: 13 SAMAI, índice 22, archivo RECIBEMEMORIAL_NORMALUCIATORIZOREND(.zip) NroActua 22, archivo OFICIO- RESPUESTA- NORMA LUCIA TURIZO_0001.pdf, folio 3. 14 SAMAI, índice 22, archivo RECIBEMEMORIAL_NORMALUCIATORIZOREND(.zip) NroActua 22, archivo OFICIO- RESPUESTA- NORMA LUCIA TURIZO_0001.pdf, folio 9.
Radicación: 05001-23-31-000-2003-01249-02 (1593-2024) Demandante: Norma Lucía Turizo Rendón Demandada: Nación, Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Fecha Sueldo Gastos de representación Prima especial Total pagado 1993-10-0115 $ 937.500 $ 0.00 $ 281.250 $ 1.218.000 1999-01-01 $ 1.749.064 $ 583.021 $ 699.626 $ 3.031.711 2000-01-01 $ 1.910.503 $ 636.834 $ 764.201 $ 3.311.538 2004-01-01 $ 2.894.128 $ 964.711 $ 0.00 $ 3.858.839 2006-01-01 $ 3.205.972 $ 1.068.658 $ 0.00 $ 4.274.630 2010-01-01 $ 3.962.289 $ 1.320.736 $ 0.00 $ 5.283.025 2012-01-01 $ 4.292.202 $ 1.430.734 $ 0.00 $ 5.722.936 2014-01-01 $ 4.570.386 $ 1.523.462 $ 0.00 $ 6.093.848 2017-01-01 $ 5.503.000 $ 1.834.333 $ 0.00 $ 7.337.333 2018-01-01 $ 5.783.103 $ 1.927.701 $ 0.00 $ 7.710.804 33.
De estos documentos es posible concluir que para los años 2004 en adelante no se pagó la prima especial conforme al artículo 14 de la Ley 4 de 1992, esto es, como una adición a la remuneración. 34. Ahora bien, la confrontación de las cifras devengadas por la actora por concepto de remuneración mensual en los años 1993 a 2018 y los decretos anuales que fijan la remuneración mensual de los servidores públicos de la Fiscalía General de la Nación expedidos por el Gobierno nacional en esas vigencias16, evidencia la coincidencia del valor pagado a la demandante por concepto de remuneración mensual, así: Año Sueldo Gastos de representación Prima especial Total: pagado Remuneración mensual fijada por el Gobierno nacional 1993 $ 937.500 $0.00 $281.250 $1.218.000 $1.218.750 - Decreto 53 de 1993 1999 $1.749.064 $583.021 $699.626 $3.031.711 $3.031.711 - Decreto 38 de 1999 2002 $2.058.895 $686.299 $823.558 $3.568.752 $3.568.752 - Decreto 1480 de 2001 2003 $2.778.541 $926.181 $0.00 $3.704.722 $4,130.275 - Decreto 3549 de 2003 2004 $2.894.128 $964.711 $0.00 $3.858.839 $3.858.839 - Decreto 4180 de 2004 2014 $4.570.386 $1.523.462 $0.00 $6.093.848 $6.093.848 - Decreto 205 de 2014 2017 $5.503.000 $1.834.333 $0.00 $7.337.333 $7.337.333 - Decreto 989 de 2017 2018 $5.783.103 $1.927.701 $0.00 $7.710.804 $7.710.804 - Decreto 343 de 2018 35.
Así, la Sala concluye que el reconocimiento y pago de la prima especial como una adición de la remuneración mensual desde el 2003 no se pagó. Solo aparecen listados el salario y los gastos de representación, sin señalar cifra alguna por concepto de la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, modificado por la Ley 332 de 1996, aclarada por la Ley 476 de 1998, en favor de los fiscales delegados ante los juzgados penales promiscuos, último cargo desempeñado al momento de la demanda. 15 SAMAI, índice 22, archivo RECIBEMEMORIAL_NORMALUCIATORIZOREND(.zip) NroActua 22, archivo KARDEX- 1993 HASTA 1999- NORMA LUCIA TURIZO RENDON_0001.pdf. 16 Por ejemplo, el Decreto 53 de 1993, el Decreto 38 de 1999 y el Decreto 1480 de 2001.
Radicación: 05001-23-31-000-2003-01249-02 (1593-2024) Demandante: Norma Lucía Turizo Rendón Demandada: Nación, Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 36. Ahora bien, en cuanto al argumento de la demandada consistente en que a partir del 2003 esta ha venido liquidando sus prestaciones sociales con base en el 100% del sueldo básico, se evidencia en el plenario que la entidad le pagó a la demandante el 100% de la asignación básica. 37.
Por otro lado, la Sala observa que a partir del año 2003 la Fiscalía General de la Nación no le pagó a la demandante la prima especial de servicios, sin embargo, el reconocimiento y pago de este emolumento no fue objeto de petición en vía administrativa y judicial. 38. Asimismo, en relación con el argumento de la accionada respecto a que el pago de la prima especial como una adición de la remuneración mensual se viene realizando desde el 1 de enero del 2021, en virtud del Decreto 272 de 2021, se precisa que, según la certificación del 21 de julio de 2025, expedida por la Subdirección Regional de Apoyo Noroccidental, Jurisdicción Medellín, la actora laboró hasta el 1 de febrero de 2018. 39.
Por tanto, es claro que el pago de las prestaciones sociales en la sentencia de primera instancia por prescripción trienal procede desde el 4 de diciembre de 1999 al 31 de diciembre 2002, lo anterior, porque a partir del 1 de enero de 2003 se le pagó el 100% del salario básico; por consiguiente, las prestaciones sociales fueron liquidadas correctamente.
En ese sentido, la respuesta al problema jurídico es positiva y se modificará la sentencia de primera instancia en ese aspecto. 40. De otro lado, la Sala observa que la sentencia de primera instancia no se pronunció sobre los aportes a seguridad social en pensiones, por lo tanto, se adicionará la sentencia apelada para ordenar a la entidad demandada realizar el pago de los aportes o cotizaciones al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones, así: (i) del 22 de julio de 1993 hasta la entrada en vigor de la Ley 332 de 1996, teniendo como base el 100% de remuneración básica mensual; y (ii) desde la entrada en vigor de la referida norma esto es, 28 de diciembre de 1996, y durante los periodos en que desempeñó en los empleos para los cuales se estableció la mencionada prestación, siempre que la entidad no los hubiera realizado, únicamente para efectos de la liquidación de la pensión de jubilación teniendo como ingreso base de liquidación el 100 % de la remuneración mensual más el 30 % correspondiente a la prima especial de servicios, por ser la seguridad social un derecho irrenunciable17 e imprescriptible18, así mismo, se aclara que el fenómeno jurídico de la prescripción no afecta el pago de los aportes pensionales. 3.4.
Costas 41. La Sala, en lo atinente, la presente providencia, por razones de seguridad jurídica e igualdad, acoge el criterio de interpretación mayoritario19 de la Subsección 17 Constitución Política, artículo 48. En armonía con lo anterior, el artículo 53 constitucional, al señalar los principios mínimos fundamentales del estatuto del trabajo, prevé la «irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales». 18 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 25 de agosto de 2016, exp. 23001-23-33-000-2013-00260-01(0088-15) CE-SUJ2-005-16. «[L]a Sala aclara que la prescripción extintiva no es dable aplicar frente a los aportes para pensión, en atención a la condición periódica del derecho pensional, que los hace imprescriptibles, pues aquellos se causan día a día y en tal sentido se pueden solicitar en cualquier época, mientras que las prestaciones sociales y salariales, al ser pagadas por una sola vez, sí son susceptibles del mencionado fenómeno, por tener el carácter de emolumentos económicos temporales». 19 La magistrada ponente considera que para condenar en costas a la parte vencida debe acudirse a un criterio objetivo valorativo por varias a razones a saber: (i) El artículo 188 del CPACA mantiene vigente la regla de procedencia en materia de costas para el Radicación: 05001-23-31-000-2003-01249-02 (1593-2024) Demandante: Norma Lucía Turizo Rendón Demandada: Nación, Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 sobre el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, consistente en que para decretar la condena debe verificarse que la parte vencida actuó de manera temeraria o de mala fe. 42.
Por lo tanto, no hay lugar en esta instancia a imponer dicha condena, en atención a que no se advierte que la entidad demandada haya incurrido en las anteriores conductas. 3.5. Conclusión 43. En atención a lo expuesto, la Sala concluye que la demandante tiene derecho a la reliquidación y pago de las prestaciones sociales con el 100% de la asignación básica desde el 4 de diciembre de 1999 hasta el 31 de diciembre del 2002.
En este orden, la sentencia apelada que accedió a la reliquidación de las prestaciones sociales será confirmada parcialmente y modificada en este aspecto. 44. De otro lado, hay que adicionar la orden de realizar el pago de los aportes o cotizaciones al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones, así: (i) del 22 de julio de 1993 hasta la entrada en vigor de la Ley 332 de 1996, teniendo como base el 100% de remuneración básica mensual; y (ii) desde la entrada en vigor de la referida norma esto es, 28 de diciembre de 1996, y durante los periodos en que desempeñó los empleos para los cuales se estableció la mencionada prestación, siempre que la entidad no los hubiera realizado, únicamente para efectos de la liquidación de la pensión de jubilación teniendo como ingreso base de liquidación el 100 % de la remuneración mensual más el 30 % correspondiente a la prima especial de servicios. 45.
Finalmente, se estima pertinente adicionar el fallo impugnado, en el sentido de aclarar que lo reconocido con ocasión del proceso de la referencia será procedente siempre y cuando las sumas a pagar por concepto de las reliquidaciones ordenadas no se hayan cancelado por la entidad previamente. Por lo que corresponde a esta hacer la verificación correspondiente.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso– Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO. CONFIRMAR parcialmente la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala de Conjueces el 4 de septiembre de 2023, en cuanto proceso de lo contencioso administrativo. (ii) Dicho artículo 188 no excluye la aplicación del CGP, por ejemplo, el artículo 365, según el cual solo habrá lugar a costas «cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación».
(iii) La temeridad o mala fe deben ser valoradas por el juez en el escenario previsto en el artículo 80 del CGP, con el propósito de determinar la eventual responsabilidad patrimonial de las partes, «sin perjuicio de las costas». (iv) El inciso segundo del artículo 188 no elimina el criterio objetivo, por el contrario, amplia su espectro al considerar que en los asuntos en los que se ventila un interés público, antes exceptuados, es posible imponer condena en costas «cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal».
(v) Los parámetros antes enunciados son producto de una interpretación finalista y sistemática de las normas citadas, sin perjuicio de las de carácter especial como los artículos 265 a 269 del CPACA. Lo expuesto en consonancia con la sentencia SU-241 de 2024 de la Corte Constitucional, que a propósito del régimen de costas en el CPACA indicó que «puede concluirse que para imponer la condena en costas el juez ya no tiene en cuenta la conducta temeraria o de mala fe de las partes a la hora de condenar en costas, sino la derrota en el proceso y la prueba de su causación, esto es, un criterio objetivo- valorativo.”.
En el mismo sentido: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso - Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 7 de abril de 2016, rad. 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-14). Radicación: 05001-23-31-000-2003-01249-02 (1593-2024) Demandante: Norma Lucía Turizo Rendón Demandada: Nación, Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 accedió parcialmente a la reliquidación y pago de todas las prestaciones sociales con el 100 % de su salario básico.
SEGUNDO. MODIFICAR y ADICIONAR el ordinal segundo de la parte resolutiva de la sentencia apelada, el cual quedará así:
SEGUNDO: Se ordena a la FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN que, si aún no lo ha hecho, realice la RELIQUIDACIÓN Y PAGO de todas las prestaciones sociales (prima de servicios, prima de vacaciones, prima de navidad y cesantías) de la señora NORMA LUCÍA TURIZO RENDÓN, identificada con C.C. 32.523.958, desde el 4 de diciembre de 1999 hasta el 31 de diciembre del 2002, sobre el 100 % de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30 % que había sido excluido a título de prima especial, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno nacional, atendiendo el cargo correspondiente.
Asimismo, se condena a la entidad demandada a reliquidar la seguridad social en pensiones de NORMA LUCÍA TURIZO RENDÓN así: (i) del 22 de julio de 1993 hasta la entrada en vigor de la Ley 332 de 1996, teniendo como base el 100% de remuneración básica mensual; y (ii) desde la entrada en vigor de la referida norma esto es, 28 de diciembre de 1996, y durante los periodos en que desempeñó los empleos para los cuales se estableció la mencionada prestación, siempre que la entidad no los hubiera realizado, únicamente para efectos de la liquidación de la pensión de jubilación teniendo como ingreso base de liquidación el 100 % de la remuneración mensual más el 30 % correspondiente a la prima especial de servicios.
Lo reconocido con ocasión del presente proceso, será procedente siempre y cuando las sumas a pagar por concepto de las reliquidaciones ordenadas no se hayan cancelado por la entidad previamente. Por lo que corresponde a esta hacer la verificación correspondiente.
TERCERO. No condenar en costas en esta instancia.
CUARTO. En firme esta providencia, archivar el expediente. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI. En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, a través del siguiente enlace https://Samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx