Demandantes: Universidad de Cundinamarca – UDEC Demandado: Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C Radicado: 11001-03-15-000-2022-02780-01 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA MAGISTRADA PONENTE: ROCÍO ARAÚJO OÑATE Bogotá D.C., nueve (9) de febrero de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2022-02780-01 Demandantes: UNIVERSIDAD DE CUNDINAMARCA – UDEC Demandado: CONSEJO DE ESTADO – SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN C Tema: Tutela de fondo - falta de legitimación en la causa por activa.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a resolver la impugnación presentada por el señor César Augusto Moya Colmenares, contra la providencia del 12 de septiembre de 2022 proferida por la Sala de Conjueces de la Subsección A, Sección Tercera del Consejo de Estado, que negó el amparo solicitado. I.
ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de amparo 1. Mediante escrito enviado el 13 de mayo de 2022 a la Corte Suprema de Justicia y, remitido a la Secretaría General del Consejo de Estado el 19 de mayo de 2022, el señor César Augusto Moya Colmenares, actuando en nombre propio y en representación de la Universidad de Cundinamarca – UDEC, instauró acción de tutela contra el Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C, con el fin de obtener el amparo de los derechos fundamentales de “acceso a la administración de justicia, y su prestación eficiente y oportuna”. 2.
El accionante consideró vulneradas dichas garantías constitucionales con ocasión de la presunta mora judicial injustificada en la que incurrió el Consejo de Estado - Sección Tercera – Subsección C en el trámite de revisión eventual de la acción popular con radicado número 11001-33-31-029-2005-01521-01 (AP). Demandantes: Universidad de Cundinamarca – UDEC Demandado: Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C Radicado: 11001-03-15-000-2022-02780-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.2.
Pretensiones 3. Con base en lo anterior, la parte actora solicitó: “PRIMERA: Se sirvan tutelar a CÉSAR AUGUSTO MOYA COLMENARES el derecho constitucional fundamental de acceso a la administración de justicia, y su prestación eficiente y oportuna, conculcado por la mora que registra la ACCIÓN POPULAR promovida por el suscrito abogado en representación de la Universidad de Cundinamarca en contra del Departamento de Cundinamarca, cuyo expediente corresponde a la radicación No. 11001333102920050152101, que se encuentra al despacho del HH.
(sic) Consejero de Estado Doctor NICOLÁS YEPES CORRALES, desde el día 16 de marzo de 2012, esto es, desde hace más de 10 años, solo para decidir si se escoge o no la sentencia para revisión eventual, siendo que el plazo que contempla el art. 36 A de la Ley 270 de 1996, solo otorga un término máximo improrrogable de 3 meses, el que se encuentra vencido hace 10 años, resultando total y absolutamente incomprensible, la mencionada mora judicial.
SEGUNDA: Consecuencialmente, se sirvan ordenar que se ejerza una pronta y recta administración de justicia, para que se dicte de manera urgente la providencia que resuelva escoger o no para revisión eventual la sentencia del 26 de mayo de 2011, en un término no mayor a 72 horas, fundamentado, inclusive, en la disposición del artículo 229 de la Constitución Política.” 1.3.
Hechos probados y/o admitidos La Sala encontró demostrados los siguientes supuestos fácticos relevantes para la decisión que se adoptará en la sentencia: 4. El señor César Augusto Moya Colmenares, en calidad de apoderado de la Universidad de Cundinamarca –UDEC, instauró una demanda en ejercicio de la acción popular contra la Gobernación de Cundinamarca, asunto que se identificó con el radicado N.º 11001-33-31-029-2005-01521-01 (AP), el cual fue resuelto en segunda instancia por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera – Subsección B, el 26 de mayo de 2011, de manera favorable a las pretensiones de dicha institución educativa. 5.
En esta sentencia se indicó que, “el Departamento de Cundinamarca, no aportó a la Universidad de Cundinamarca los recursos correspondientes a los años 2000 a 2005, de conformidad a lo establecido en el artículo 86 de la Ley 30 de 1992, ya que en el año 2000, no aplicó el incremento que reflejara la pérdida del poder adquisitivo de la moneda con base en la ejecución del año 1999, cuya cuantía girada – presupuestada fue de $ 10.449.999.996, pues es claro según la jurisprudencia de la Corte Constitución antes transcrita, que la base para determinar este aumento a valor constante, es el valor de las partidas aprobadas en el año anterior, es decir, que si para el año 1999, el aporte fue de la suma anterior, esta debe ser la base para el incremento del año 2000 y subsiguientes., y no la suma de $ 6.040.047.786.00 como en efecto se tomó”.
(Sic a toda la cita) Demandantes: Universidad de Cundinamarca – UDEC Demandado: Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C Radicado: 11001-03-15-000-2022-02780-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6. Así mismo, se ordenó al Departamento de Cundinamarca que “inicie las gestiones administrativas y presupuestales, con el fin de suscribir un acuerdo de pago con la Universidad de Cundinamarca, para cancelar las diferencias dejadas de pagar en un plazo de cinco (5) años, con amortización inicial del 20% durante el primer año del valor de la suma total a cancelar, suma que deberá ser indexada de conformidad con conforme a la parte motiva de esta providencia.”1 7.
El proceso de acción popular se encuentra en sede de revisión eventual desde el 16 de marzo de 20122, ante el Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C, sin que a la fecha de presentación de la tutela se haya proferido la decisión motivada que la resuelva. 1.4. Fundamentos de la solicitud 8. El accionante puso de presente que, actúa en calidad de apoderado de la Universidad de Cundinamarca - UDEC, en virtud del poder que se le otorgó para adelantar la acción popular contra el departamento de Cundinamarca. 9.
Resaltó que pese a sus innumerables solicitudes y a que se encuentra en trámite desde el 16 de marzo de 2012, el Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C aún no ha resuelto el mecanismo de revisión eventual de la acción popular con radicado N.º 11001-33-31-029-2005-01521-01 (AP). 10. Agregó que teme que se dé un fallo que invalide la sentencia de segunda instancia, del 26 de mayo de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca –Sección Primera –Subsección B, ya que afectaría de manera grave la situación económica de dicha institución de educación superior, en la eventualidad de tener que devolver los pagos recibidos por parte del departamento de Cundinamarca. 11.
Por lo expuesto, el accionante consideró vulnerados sus derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia y su prestación eficiente y oportuna, por la presunta mora judicial y, con fundamento en ello, enlistó los siguientes artículos: “1º, 2º y 229 de la Carta Política; Decretos 2591 de 1991, 306 de 1992 y 1382 de 2000; 2º, 7º, 11, 77, 164, 165 y 176 del Código General del Proceso”. 1.5.
Trámite de la acción de tutela 12. Mediante auto del 24 de mayo de 20223 la magistrada ponente de la Sección Tercera - Subsección A del Consejo de Estado, previo a admitir la demanda de tutela, requirió al abogado César Augusto Moya Colmenares para que allegara el 1 Actuación N.º 18 del expediente digital de Samai. 2 De acuerdo con consulta en el sistema de gestión judicial Samai. 3 Actuación N.º 4 del expediente digital de Samai.
Demandantes: Universidad de Cundinamarca – UDEC Demandado: Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C Radicado: 11001-03-15-000-2022-02780-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co poder que le confirió la Universidad de Cundinamarca – UDEC, para ejercer su representación judicial en el asunto de la referencia. 13.
El 3 de junio de 20224, el abogado César Augusto Moya Colmenares presentó memorial en el que indicó que si bien en el escrito de tutela: “(…) mencioné que actuaba en causa propia como abogado litigante y, si bien es cierto expuse que al mismo tiempo actuaba como apoderado de la Universidad, lo cierto es que la Acción de Tutela la presenté como persona natural, abogado en ejercicio, así consta en la Pretensión Primera del Escrito de Demanda, por lo que solicito se tenga en cuenta que solo estoy accionando como abogado litigante perjudicado de manera directa con la mora judicial reclamada como derecho fundamental conculcado, junto con los otros derechos fundamentales por mi invocados en ella, que no estoy actuando como apoderado de la Universidad de Cundinamarca, pues a pesar que la UDEC se encuentra igualmente afectada por la mencionada mora judicial, el reclamo Constitucional lo estoy presentando en causa propia (…) Por lo anteriormente expuesto, solicito se tenga en cuenta esta aclaración, y se tenga como presentada la demanda y se admita a trámite, solamente actuando como persona natural como abogado en ejercicio, no como apoderado de la udec, para que entonces, se tenga por no presentada en la mencionada acción constitucional, en nombre de la Universidad, y solo se protejan mis derechos constitucionales reclamados con el escrito de demanda, como lo solicité en el acápite de pretensiones, siendo por ello que no requiero poder de la Universidad.” (Negrita fuera delo texto) 1.5.1.
Auto admisorio 14. Mediante auto del 9 de junio de 2022, la magistrada sustanciadora de primera instancia admitió la acción de tutela de la referencia. En la misma actuación ordenó: i) vincular como tercero interesado en el proceso al departamento de Cundinamarca; ii) notificar a las partes, al tercero vinculado y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado; y iii) “reconocer personería al señor César Augusto Moya Colmenares para actuar a nombre propio, en los términos del artículo 10 del Decreto 2591 de1991”. 5 1.5.2.
Manifestación de impedimento 15. Mediante auto del 28 de junio de 20226, los magistrados María Adriana Marín, Marta Nubia Velásquez Rico y José Roberto Sáchica Méndez de la Sección Tercera – Subsección A del Consejo de Estado, advirtieron que estaban impedidos para conocer del proceso del vocativo de la referencia, en consideración a que participaron de la decisión adoptada por la Sala Plena de la Sección Tercera, el 23 de junio de 2022, la cual es objeto de la acción de la referencia, que resolvió no 4 Actuación N.º 9, ibídem. 5 Actuación N.º 11, ibídem. 6 Actuación N.º 17, ibídem.
Demandantes: Universidad de Cundinamarca – UDEC Demandado: Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C Radicado: 11001-03-15-000-2022-02780-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co seleccionar para revisión la sentencia proferida el 26 de mayo de 2011, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Primera - Subsección B, con fundamento en que: “la Sala Plena de la Sección Tercera es competente para decidir sobre la solicitud de revisión eventual de la referencia, con fundamento en el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009 en concordancia con lo establecido en parágrafo 1º del artículo 13 del Reglamento Interno de la Corporación7, el cual dispone que el conocimiento de estos asuntos compete a todas las Secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, sin atender a su especialidad, previo reparto efectuado por el Presidente de la Corporación”.8 1.5.3.
Auto resuelve impedimento 16. A través de auto del 9 de agosto de 20229, la Sala de Conjueces aceptó el impedimento de los magistrados de la Sección Tercera – Subsección A10, del Consejo de Estado, por haber participado en la providencia del 23 de junio de 2022, de Sala Plena de la Sección Tercera, del Consejo de Estado. 1.6. Intervención Realizadas las notificaciones ordenadas de manera electrónica, se presentó la siguiente intervención: 1.6.1.
Magistrado Nicolás Yepes Corrales – Consejo de Estado de la Sección Tercera, Subsección C 17. El 15 de junio de 2022, dio respuesta a la “acción de tutela promovida por César Augusto Moya Colmenares en contra del suscrito Consejero de la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado” y presentó las siguientes solicitudes: «Principal: que se declare la improcedencia del amparo por dos motivos, el primero, en razón a que el accionante no se encuentra legitimado en la causa por activa, pues no es parte en el proceso de la acción popular, ni actúa en la presente acción de tutela por medio de poder especial o como agente oficioso y, en segundo lugar, 7 “Artículo 13.
Distribución de los procesos entre las secciones. Para efectos de repartimiento, los asuntos de que conoce la Sala de lo Contencioso Administrativo se distribuirán entre sus secciones atendiendo un criterio de especialización y de volumen de trabajo, así: Parágrafo 1. De la selección para su eventual revisión de las sentencias o las demás providencias que determinen la finalización o el archivo del proceso en las acciones populares o de grupo, proferidas por los Tribunales Administrativos en segunda instancia, conocerán todas las Secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado. sin atender a su especialidad, previo reparto efectuado por el Presidente de la Corporación. (…)”. 8 La Sala Plena de la Sección Tercera es competente para decidir sobre las solicitudes de revisión eventual, de conformidad con el artículo 274 de la Ley 1437 de 2011 y en concordancia con lo establecido en parágrafo 1º del artículo 13 del Reglamento Interno de la Corporación. 9 Actuación N.º 40, ibídem. 10 Sección a la que pertenece la magistrada Marta Nubia Velásquez Rico y a quien, por reparto, le correspondió conocer de la acción de la referencia Demandantes: Universidad de Cundinamarca – UDEC Demandado: Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C Radicado: 11001-03-15-000-2022-02780-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co porque no se cumple con el requisito de relevancia constitucional como presupuesto de procedencia de la acción de tutela.
Subsidiaria: que, en caso de encontrar procedente la acción constitucional promovida, se declare que no se demuestra la vulneración o afectación de los derechos fundamentales invocados por la parte actora, esto es, el derecho al “acceso a la administración de justicia, y su prestación eficiente y oportuna, ni de cualquier otro derecho fundamental”» (Subrayado fuera del texto) 18.
Adujo que el señor César Augusto Moya Colmenares carece de legitimación en la causa por activa, en consideración a que acude a la presente acción sin poder que le acredite la representación jurídica de la Universidad de Cundinamarca - UDEC y que, una vez revisado el de la referida acción popular, quedó claro que solo se confirió para actuar dentro de dicho proceso, razón por la cual resulta insuficiente para promover la presente demanda en nombre de la institución de educación superior. 19.
Adicionó que la presunta vulneración de sus derechos fundamentales deviene de la supuesta mora en la decisión de la selección para revisión eventual de la acción popular, por tanto los derechos fundamentales reclamados, solamente están en cabeza de quienes fueron sujetos procesales en el trámite de la acción popular. 20. De otra parte, observó que, la acción de la referencia no cumple con el requisito de relevancia constitucional como presupuesto de procedencia de la acción de tutela, pues, en el fondo, el proceso judicial del que se deriva la verdadera controversia ya tuvo una conclusión judicial y no se presentó alguna afectación de los derechos fundamentales de “acceso a la administración de justicia, y su prestación eficiente y oportuna”, ni de cualquier otro derecho fundamental. 21.
Agregó que, no se presentó mora judicial injustificada, pues el término transcurrido para la resolución de la solicitud de revisión eventual de la sentencia proferida en segunda instancia por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Primera – Subsección B, no obedece a una actuación caprichosa del fallador ni mucho menos a una omisión sistemática en la que se estuviere incurriendo, puesto que el despacho tiene un gran número de asuntos que deben ser atendidos con apego estricto al turno de ingreso para fallo. 22.
Advirtió que debe declarase la carencia actual del objeto por hecho superado ya que el proyecto que decide sobre la revisión eventual de la acción popular, ya fue radicado para ser discutido en la próxima Sala de la Sección Tercera. Demandantes: Universidad de Cundinamarca – UDEC Demandado: Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C Radicado: 11001-03-15-000-2022-02780-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.7.
Fallo impugnado 23. La Sala de Conjueces de la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, mediante sentencia del 12 de septiembre de 2022, notificada el 3 de noviembre de 202211, profirió fallo en los siguientes términos: “PRIMERO. DENIEGASE el amparo solicitado y las demás pretensiones de la demanda de tutela.” 24.
Enfatizó que, únicamente examinó los aspectos atinentes al señor Moya Colmenares y no los referentes a la Universidad de Cundinamarca. En consideración a que, tal como el mismo tutelante lo admitió, propuso la acción popular en nombre de la Universidad de Cundinamarca - UDEC para lo cual obtuvo el respectivo poder que se agotó con la sentencia de segunda instancia. Así las cosas, para interponer una acción de tutela por la presunta mora, necesitaría de un nuevo poder otorgado por la universidad con este propósito. 25.
La Sala indicó que, el señor César Augusto Moya Colmenares carece de un interés directo para proponer la acción de tutela, ya que no demostró que hayan sido afectados sus derechos fundamentales. Tampoco demostró actuar como agente oficioso. 26. Señaló que la legitimación en la causa por activa es un presupuesto procesal para ejercer el mecanismo constitucional; de modo tal que quien no lo cumpla, si bien tiene derecho de acceder a la justicia y a la obtención de un pronunciamiento judicial, no podrá ver satisfechas sus pretensiones. 27.
La Sala agregó que, “en el caso que se juzga, se encuentra que el 23 de junio de 2022, con ponencia del Magistrado Nicolás Yepes Corrales, la Sección Tercera del Consejo de Estado decidió: “PRIMERO: NO SELECCIONAR PARA REVISIÓN la sentencia proferida el veintiséis (26) de mayo de dos mil once (2011), por la Subsección B, Sección Tercera (Sic) del Tribunal Administrativo de Cundinamarca dictada en el proceso de la referencia”. 28.
Resaltó que, dicha decisión se refiere a la sentencia que puso fin a la acción popular propuesta por la Universidad de Cundinamarca, con radicado N.º 11001-33- 31-029-2005-01521-01 (AP), y cuya expedición era precisamente la que reclamaba el tutelante. Por tal razón, la acción de tutela quedó sin objeto para hacer un pronunciamiento de fondo. 11 De acuerdo con la actuación 49 del expediente digital de Samai, el escrito de impugnación fue presentado oportunamente, el 9 de noviembre de 2022.
Demandantes: Universidad de Cundinamarca – UDEC Demandado: Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C Radicado: 11001-03-15-000-2022-02780-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.8. Impugnación 29. Mediante escrito remitido del 9 de noviembre de 2022 la parte actora señaló que aún viene desempeñando actuaciones dentro del proceso de la acción popular y que su poder no ha sido revocado. 30.
Agregó que, por estar esperando dicha decisión judicial le han retenido, desde el año 2015, el pago del 50% de sus honorarios que ascienden a más de $6.000.000.000 millones de pesos, lo que le ha generado un detrimento económico y vulnerado así sus derechos “de acceso a la administración de justicia y su prestación eficiente y oportuna, mora judicial sin justificación alguna, (…) el derecho al trabajo”. 31.
Fue enfático en solicitar el reconocimiento de su calidad de apoderado de la Universidad de Cundinamarca - UDEC, en los siguientes términos: “Finalmente es de vital importancia que esta Alta Corporación Judicial se pronuncie respecto a si soy actualmente apoderado o no de la UDEC, por las graves consecuencias de la decisión tomada por la Sala de Conjueces, de calificar mediante sentencia judicial que ya no soy apoderado de la UDEC, contra toda evidencia que obra en el expediente de la acción popular 2005-01521, que demuestra todo lo contrario, que sí soy actualmente apoderado de la Universidad dentro de este trámite de carácter constitucional, como lo es un proceso de acción popular, por lo que, por el contrario de lo expuesto por los Consejeros Conjueces, la sentencia T511 de 2017, aplica y se puede determinar mi capacidad por activa dentro del presente trámite.
Entonces, reitero, a voces del art. 77 del C. G. del P., con la expedición de la sentencia de segunda instancia de acción popular 2005-01521, NO SE AGOTÓ EL PODER RECIBIDO, Y SÍ SIGO SIENDO EL APODERADO DE LA UNIVERSIDAD DE CUNDINAMARCA, Y POR TANTO SÍ TUVE INTERES DIRECTO PARA PROPONER LA ACCIÓN DE TUTELA, POR TANTO SÍ HE VISTO Y, POR MUCHO, AFECTADOS MIS DERECHOS FUNDAMENTALES RECLAMADOS”.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia 32. Esta Sala es competente para conocer de la impugnación presentada por el señor César Augusto Moya Colmenares, contra el fallo de tutela del 12 de septiembre de 2022, proferido por la Sala de Conjueces de la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, de conformidad con lo establecido por el numeral 5° del artículo 2.2.3.1.2.1.12 del Decreto 1069 de 2015, modificado por el 12 “ARTÍCULO 2.2.3.1.2.1.
Reparto de la acción de tutela. Para los efectos previstos en el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991, conocerán de la acción de tutela, a prevención, los jueces con jurisdicción donde ocurriere la violación o la amenaza que motivare la presentación de la solicitud o donde se produjeren sus efectos, conforme a las siguientes reglas: (…) 5.
Las acciones de tutela dirigidas contra los Jueces o Tribunales serán repartidas, para su conocimiento en primera instancia, al respectivo superior funcional de la autoridad jurisdiccional accionada”. Demandantes: Universidad de Cundinamarca – UDEC Demandado: Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C Radicado: 11001-03-15-000-2022-02780-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co artículo 1°del Decreto 333 de 2021 y el Acuerdo 080 de 2019, artículo 25, de la Sala Plena de esta Corporación. 2.2.
Cuestiones previas 2.2.1. Manifestación de impedimento del Magistrado Carlos Enrique Moreno Rubio 33. Mediante escrito del 8 de febrero de 2022, el Magistrado Carlos Enrique Moreno Rubio manifestó encontrarse impedido para conocer y fallar la presente acción de tutela, con fundamento en lo previsto en el artículo 56, numeral 6.°, del Código de Procedimiento Penal. 34.
Lo anterior, porque según explicó, se desempeñó como magistrado del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B y suscribió la sentencia de segunda instancia, del 26 de mayo de 2011, dentro del proceso de acción popular con radicado número 11001-33-31-029-2005-01521-01 (AP), en el que obró como demandante la Universidad de Cundinamarca – UDEC y como demandada la Gobernación de Cundinamarca.
Providencia que se encuentra en trámite de revisión eventual ante el Consejo de Estado - Sección Tercera – Subsección C y que es objeto de la demanda de tutela de la referencia, por presunta mora judicial. 35. El 9 de febrero de 2022, mediante auto se declaró infundado dicho impedimento, con base en que no se evidenció que el criterio del magistrado referido se encuentre comprometido para resolver sobre la segunda instancia del presente mecanismo de amparo pues, lo que pretende el señor César Augusto Moya Colmenares no se dirige contra la sentencia de segunda instancia de la acción popular, sino contra la mora judicial en el trámite de la revisión eventual, que correspondió al Consejo de Estado - Sección Tercera – Subsección C. 2.2.2.
Modificación de carátula 36. De acuerdo con lo manifestado por el señor César Augusto Moya Colmenares y los documentos aportados, se ordenará en la parte resolutiva de esta providencia a la Secretaría General del Consejo de Estado, modificar la carátula, del expediente de la referencia para que especifique que la parte demandante dentro de este proceso es el señor César Augusto Moya Colmenares y no la Universidad de Cundinamarca - UDEC. 2.3.
Problemas jurídicos 37. Corresponde a la Sala determinar si, de conformidad con los argumentos de la impugnación, se revoca, modifica o confirma la decisión de primera instancia del Demandantes: Universidad de Cundinamarca – UDEC Demandado: Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C Radicado: 11001-03-15-000-2022-02780-01 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 de septiembre de 2022, proferida por el Consejo de Estado – Sección tercera – Subsección A - Sala de Conjueces, para lo cual se deberán resolver los siguientes problemas jurídicos: ¿El señor César Augusto Moya Colmenares cuenta con legitimación en la causa por activa para instaurar la tutela de la referencia en nombre propio y de la Universidad de Cundinamarca - UDEC? 38.
De ser afirmativa la anterior pregunta, la Sala resolverá: ¿El Consejo de Estado - Sección Tercera – Subsección C incurrió en mora judicial injustificada en el trámite de revisión eventual de la acción popular con radicado número 11001-33-31-029-2005-01521-01 (AP) y vulneró así los derechos fundamentales de “acceso a la administración de justicia, y su prestación eficiente y oportuna” del demandante? 39.
Para resolver el interrogante planteado, se analizarán los siguientes temas: (i) el panorama general de la acción de tutela; (ii) la legitimación e interés en las acciones de tutela y (iii) el caso concreto. 2.4. Panorama general de la acción de tutela 40. Según el artículo 86 de la Constitución Política, toda persona puede ejercer la acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos fundamentales siempre que sean violados o amenazados por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares en los precisos casos en que indica el Decreto 2591 de 1991. 41.
Es importante precisar que esta norma condiciona el ejercicio de esta acción a la inexistencia de otro medio de defensa judicial idóneo y eficaz para evitar la lesión del derecho fundamental, salvo que el interesado invoque y demuestre estar sufriendo un perjuicio irremediable, hecho que hace procedente la tutela como mecanismo transitorio. 2.5.
Legitimación e interés en las acciones de tutela 42. El artículo 86 de la Constitución Política, establece que toda persona puede acudir a la acción de tutela “para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública”. 43.
En el mismo sentido, el Decreto 2591 de 1991, “por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”, en los artículos Demandantes: Universidad de Cundinamarca – UDEC Demandado: Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C Radicado: 11001-03-15-000-2022-02780-01 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1°, 10, 46 y 49, precisa que esa acción puede ser presentada por cualquier persona que encuentre vulnerados sus derechos fundamentales, bien sea (i) por sí misma;
(ii) a través de representante; (iii) apoderado; o (iv) por medio de la agencia oficiosa, cuando el titular de los derechos fundamentales no esté en condiciones de promover su defensa. También pueden interponer acción de tutela los defensores del pueblo y los personeros municipales13. 44. De esa manera, el artículo 1° del Decreto 2591 de 1991 dispone que “toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en las casos que señale este Decreto”14.
(Subrayado fuera de texto). 45. El artículo 10 de la disposición anotada consagra que la “acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante. Los poderes se presumirán auténticos. También se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa.
Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud. También podrá ejercerla el Defensor del Pueblo y los personeros municipales”. 46. La Corte Constitucional, en sentencia T-1020 de 200315, manifestó que la acción de tutela es un medio de defensa que se encuentra al alcance de todas las personas y que la legitimidad para interponerla radica en la persona afectada, quien podrá ejercerla directamente o por quien actúe en su nombre.
Por consiguiente, no se “requiere ser abogado, ni tener conocimientos jurídicos, ni mucho menos saber escribir, es decir, la Constitución y la ley no exigen calidad alguna para el sujeto activo de la acción. Inclusive, no es requisito esencial presentarla por escrito, la ley consagra la posibilidad de que la misma se pueda incoar verbalmente en casos de urgencia o cuando el solicitante no sepa escribir o sea menor de edad”16. 47.
En ese sentido, la misma Corte en sentencia T-552 de 2006, M.P. Jaime Córdoba Triviño, señaló: “La primera consecuencia teórica que esa configuración arroja es que la legitimación en la causa por activa en los procesos de tutela se predica siempre de los titulares de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados. Sin 13Corte Constitucional, Sala Quinta de Revisión, Sentencia T-793, 27.09.07, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. 14“Aparte subrayados declarado EXEQUIBLES por la Corte Constitucional, mediante Sentencia C-018 del 25 de enero de 1993, M.P. Alejandro Martínez Martínez”. 15 Corte Constitucional, Sala Cuarta de Revisión, Sentencia T- 1020, 30.10.03, M.P. Jaime Córdoba Triviño. 16“Todo lo relacionado con el contenido de la solicitud de tutela está contemplado en el artículo 14 del Decreto 2591 de 1991.” Demandantes: Universidad de Cundinamarca – UDEC Demandado: Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C Radicado: 11001-03-15-000-2022-02780-01 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co embargo, tal como lo ha establecido la Corte en anteriores oportunidades17, a partir de las normas de la Constitución y del Decreto 2591 de 1991, el ordenamiento jurídico colombiano permite cuatro posibilidades para la promoción de la acción de tutela.
La satisfacción de los presupuestos legales o de los elementos normativos de alguna de estas cuatro posibilidades, permiten la configuración de la legitimación en la causa, por activa, en los procesos de tutela. (Subraya fuera de texto) En ese orden de ideas, esas cuatro posibilidades son las siguientes: (i) el ejercicio directo de la acción de tutela.
(ii) El ejercicio por medio de representantes legales (caso de los menores de edad, los incapaces absolutos, los interdictos y las personas jurídicas). (iii) El ejercicio por medio de apoderado judicial, caso en el cual el apoderado debe ostentar la condición de abogado titulado y al escrito de acción se debe anexar el poder especial para el caso, o en su defecto el poder general respectivo, y (iv) la del ejercicio por medio de agente oficioso18”. 48.
De esa manera, el alto Tribunal Constitucional, en la sentencia T-697 de 2006, indicó que, de conformidad con su jurisprudencia y lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución, se tiene que «un primer requisito de procedibilidad de la acción de tutela es la exigencia de que quien solicite el amparo, se encuentre “legitimado en la causa” para presentar la solicitud de protección de sus derechos fundamentales.
La legitimación “por activa” exige que el derecho cuya protección se invoca, sea un derecho fundamental radicado en cabeza del demandante y no, en principio, de otra persona». 49. Así las cosas, es importante recordar que, en relación con el caso de la legitimación por activa en la acción de amparo, la mencionada Corte, en la sentencia de Unificación SU-173 de 2015, estableció lo siguiente: “La legitimación en la causa es un presupuesto procesal exigido en la acción de tutela, debido a que los derechos fundamentales son inherentes a las personas y, además, son intransferibles, aun tratándose de personas jurídicas o entidades territoriales.
(…) La legitimación para ejercitar la acción de tutela a favor de terceros es excepcional y por lo mismo sólo puede intentarse cuando el interesado demuestre que se ven afectados sus derechos fundamentales y que se halle imposibilitado para deprecar por sí mismo el amparo constitucional; así los interesados son aquellas personas a quienes la decisión afecte directamente en sus derechos fundamentales, esto es, las partes del litigio.”19 17“Ver sentencia T-531 del 4 de julio de 2002, M.P, Eduardo Montealegre Lynett.” 18 Corte Constitucional, Sala Cuarta de Revisión, Sentencia T-552, 14.07.06, M.P. Jaime Córdoba Triviño. 19 Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia SU-173, 16.04.15., M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
Demandantes: Universidad de Cundinamarca – UDEC Demandado: Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C Radicado: 11001-03-15-000-2022-02780-01 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.6. Caso concreto 50. Se advierte del escrito de subsanación de la tutela, que el accionante señaló que la solicitud de amparo la presentó en nombre propio y no como apoderado de la Universidad de Cundinamarca - UDEC.
Con base en esto, la Sala de Conjueces del Consejo de Estado - Sección Tercera - Subsección A, en su providencia de primera instancia refirió que solo se pronunciará respecto de la legitimación en la causa por activa, como persona natural y no como apoderado de la universidad. 51. Así las cosas, la Sala considera que el señor César Augusto Moya Colmenares carece de legitimación en la causa por activa para instaurar la acción de tutela de la referencia en nombre propio y en representación de la Universidad de Cundinamarca - UDEC toda vez que para tal fin era necesario adjuntar el poder conferido a él por parte de dicha institución educativa. 52.
Es de destacar que previo a la admisión de la demanda se requirió al actor para que allegara el poder conferido por la Universidad de Cundinamarca - UDEC, como tal situación no ocurrió, es evidente su falta de legitimación en la causa por activa para representar a la universidad en la tutela de la referencia. 53. Así mismo, se advierte que el señor César Augusto Moya Colmenares en su escrito de impugnación insistió en que el poder otorgado por la universidad para adelantar la acción popular también lo faculta para adelantar el proceso de la referencia y que por tal motivo no era necesario aportar uno nuevo. 54.
Vale la pena recordar que la Corte Constitucional ha manifestado que: “Aunque una de las características procesales de la acción de tutela es la informalidad, esta Corporación ha indicado que la legitimación para presentar la solicitud de amparo, así como para actuar dentro del proceso, debe encontrarse plenamente acreditada. En el caso que la acción de tutela sea impetrada por medio de apoderado judicial, la Corte ha manifestado que debe ser abogado con tarjeta profesional y presentarse junto con la demanda de tutela un poder especial, que se presume auténtico y no se entiende conferido para la promoción de procesos diferentes a la acción de tutela, por medio del cual se configura la legitimación en la causa por activa sin la cual la tutela tendría que ser declarada improcedente…”20 55.
Finalmente, también carece de legitimación en la causa para reclamar como persona natural, vía acción de tutela, la presunta vulneración en que incurrió el Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C, toda vez que no es el titular de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados, por cuanto no fue parte, en sentido estricto, de la acción popular, pues en aquella oportunidad solo actuaba como apoderado judicial y ello le imposibilita reclamar la protección de las garantías invocadas. 20 Corte Constitucional, sentencia T-493 del 28.06.2007.
M.P. Clara Inés Vargas Hernández. Demandantes: Universidad de Cundinamarca – UDEC Demandado: Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C Radicado: 11001-03-15-000-2022-02780-01 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 56. Además de lo anterior, no señaló en el escrito de tutela, como sus derechos fundamentales eventualmente pudieron haberse visto afectados en razón a la presunta mora judicial en la que incurrió la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado. 57.
En ese sentido, para iniciar una acción de tutela debe existir una relación inescindible entre quien reclama un derecho y la titularidad de este, pues la naturaleza dispositiva del mecanismo de amparo impone que sea la persona sobre la que recae la vulneración la llamada a solicitar su protección. 58. Por las razones expuestas, esta Sección declarará la falta de legitimación en la causa por activa del señor César Augusto Moya Colmenares, debido a que no es el titular de los derechos fundamentales cuya protección solicita. 59.
Referente al argumento del detrimento económico que alega el señor César Augusto Moya Colmenares, por cuanto le tienen retenido el pago del 50% de sus honorarios por causa de la mora judicial injustificada, este alegato no fue puesto de presente en la demanda de tutela, razón por la cual se trata de un cargo nuevo frente al cual no tuvo oportunidad de defensa la parte demanda.
Por tal motivo la Sala se abstendrá de pronunciarse al respecto. 2.7. Conclusión 60. En este trámite constitucional se revocará lo decidido en la sentencia de primera instancia por el Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección A - Sala de Conjueces, del 12 de septiembre de 2022, por medio de la cual negó el amparo solicitado por el tutelante y, en su lugar, se declarará la falta de legitimación en la causa por activa.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III. FALLA PRIMERO: REVOCAR la providencia del 12 de septiembre de 2022 proferida por el Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección A - Sala de Conjueces que negó el amparo solicitado, para, en su lugar, DECLARAR LA FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA del señor César Augusto Moya Colmenares.
SEGUNDO: ORDENAR a la Secretaría General del Consejo de Estado que modifique la carátula del expediente de la referencia, para que especifique que la parte demandante dentro de este proceso es el señor César Augusto Moya Colmenares y no la Universidad de Cundinamarca – UDEC. Demandantes: Universidad de Cundinamarca – UDEC Demandado: Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C Radicado: 11001-03-15-000-2022-02780-01 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co TERCERO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
CUARTO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la de la ejecutoria de esta providencia, de conformidad con el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. (Firmado electrónicamente) LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente (Firmado electrónicamente) ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada (Firmado electrónicamente) CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado (Firmado electrónicamente) PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.