CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., veintiséis (26) de enero de dos mil veintitrés (2023) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente: 76001-23-33-000-2014-00724-01 (1350-2022) Demandante: Octavio Bermúdez Idárraga Demandado: Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional Tema: Reconocimiento de pensión de sobrevivientes Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por el demandante contra la sentencia proferida el 26 de febrero de 2021 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante la cual negó las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.
I.
ANTECEDENTES 1.1 El medio de control (ff. 1 a 20). El señor Octavio Bermúdez Idárraga, a través de apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso- administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional, para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.2 Pretensiones.
Se declare la nulidad de las Resoluciones 1167 de 9 de agosto de 2011, 1752 de 8 de noviembre siguiente y 57 de 10 de enero de 2012, por medio de las cuales la Policía Nacional negó al accionante pensión de sobrevivientes, en condición de padre del señor Julián Felipe Bermúdez Pamplona (q. e. p. d.). Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, pide, en síntesis, el reconocimiento de la aludida prestación, debidamente ajustada e indexada, se paguen los perjuicios morales y se dé cumplimiento al fallo en los términos del artículo 192 del CPACA. 1.3 Fundamentos fácticos.
Relata el actor que su hijo, señor Julián Felipe Bermúdez Pamplona (q. e. p. d.), estuvo vinculado a la Policía Nacional durante Expediente 76001-23-33-000-2014-00724-01 (1350-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de Octavio Bermúdez Idárraga contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional 2 3 años, 8 meses y 24 días y falleció en servicio activo, en el grado de subteniente, el 9 de agosto de 2009.
Agrega que reclamó de la accionada pensión de sobrevivientes, en condición de beneficiario de su finado hijo, negada a través de las Resoluciones acusadas. 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto. Cita como normas violadas por los actos demandados los artículos 1º, 48 y 53 de la Constitución Política; 46, 47, 48 y 288 de la Ley 100 de 1993, 3 de la Ley 923 de 2004 y 11 del Decreto 4433 de 2004.
Aduce que «[…] las Resoluciones que se demandan, en ningún momento hacen el análisis integral del sistema especial y general para determinar cual norma es más favorable, sólo se limitan a transcribir apartes de la norma que según la Policía Nacional es aplicable al caso, sin detenerse en un mayor análisis jurídico que respete el principio fundante del estado social de derecho.
Consecuencia de lo anterior, el Juzgador debe aplicar la norma que más favorece la situación […] que en este caso sería el artículo 46 de la Ley 100 de 1993 […]» (sic). 1.5 Contestación de la demanda (ff. 114 a 121). La Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional, mediante apoderada, se opuso a la prosperidad de las pretensiones y expresa que «[…] el Subteniente JULI[Á]N FELIPE BERM[Ú]DEZ PAMPLONA, se encontraba vinculado a la Policía Nacional y al momento de su muerte tenía acumulado un tiempo de servicio en la institución de tres (03) años, ocho (08) meses y Veinticuatro (24) días; por cuanto la vinculación se surtió desde el 01 de Diciembre de 2007, significa que se encontraba regulado en materia pensional al momento de su deceso por el DECRETO 1212 de 1990, el cual […] en su artículo 163 literal C, establece que los beneficiarios podrán acceder al pago de una pensión mensual, siempre y cuando el agente de la Policía Nacional estando en vigencia el Decreto ibídem, falleciere en simple actividad, tenga al momento del deceso, quince (15) o más años de servicio; condición que no se cumplió por el fallecido policial […]» (sic). 1.6 La providencia apelada1.
El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en sentencia de 26 de febrero de 2021, negó las súplicas de la demanda (con condena en costas), al considerar que «[…] se probó que el causante Julián Felipe Bermúdez Pamplona es hijo del demandante […] y estuvo en servicio 1 Obrante en la herramienta electrónica denominada Samai. Expediente 76001-23-33-000-2014-00724-01 (1350-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de Octavio Bermúdez Idárraga contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional 3 activo para la Policía Nacional por un tiempo de 1 año 8 meses, 8 d[í]as como oficial y 3 años, 8 meses y 24 días, contando el tiempo como alférez, periodo que supera el primer requisito de haber cotizado 50 semanas dentro de los últimos 3 años anteriores al fallecimiento.
En cuanto a la dependencia económica del señor Octavio Bermúdez Id[á]rraga respecto del señor Julián Felipe Bermúdez Pamplona, […] se tiene [que] las declaraciones extra- p[r]oceso dan cuenta de forma genérica de la dependencia del demandante respecto del causante, empero, de la valoración en conjunto de las declaraciones tomadas mediante despacho comisorio […], se concluye que los testigos eran personas cercanas por aspectos laborales o de amistad con el demandante, siendo en su mayoría contestes en que el demandante sostiene vinculaciones públicas, aunque aducen cierta inestabilidad, sin embargo, para la Sala tal aspecto no tendría una base cierta por cuanto dan cuenta de una vinculación aunque interrumpida si real con el municipio, que le permitirían autosuficiencia económica, no solo al momento del lamentable deceso del causante, como consta en el acto administrativo y lo respalda el testigo Jairo Andrés Ramírez, sino inclusive con una vinculación vigente del demandante a la fecha de la declaración del 6 de octubre de 2016 con el Concejo Municipal de Villamaría (Caldas) en el cargo de Secretario del Concejo Municipal de Villamaría» (sic para toda la cita).
Que «[…] [u]n elemento importante que debe señalarse y que se extracta de las mismas declaraciones es el relacionado con los aportes del causante para con el demandante, los que en criterio de la mayoría de los testigos aparte de ser indirecto su conocimiento son concluyentes en manifestar que eran “colaboraciones” de su hijo, que no llevan a la Sala a considerar sobre la existencia de una real subordinación económica, respecto de los recursos provenientes de la persona fallecida y menos que ante su supresión, el demandante no haya podido sobrevivir o valerse por sí mismo, viendo afectado su mínimo vital en un grado significativo, por el contrario los testimonios dan cuenta de cierta solvencia para estar vinculado laboralmente el demandante y tener solvencia económica constante» (sic). 1.7 El recurso de apelación2.
El demandante, por intermedio de apoderado, interpuso recurso de apelación, al estimar que «[…] analizando las declaraciones de los testigos y las declaraciones extra juicio, se […] puede concluir que todos fueron claros y contestes al indicar que el señor OCTAVIO BERM[Ú]DEZ ID[Á]RRAGA dependía económicamente de su hijo fallecido que le brindaba ayuda económica, que al momento del fallecimiento se vio 2 Ib.
Expediente 76001-23-33-000-2014-00724-01 (1350-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de Octavio Bermúdez Idárraga contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional 4 afectado no solo emocionalmente sino económicamente debido a que dej[ó] de recibir la ayuda importante y necesaria de su hijo.
Si bien los testigos aceptaron que el demandante tenía vinculaciones laborales esporádicas o eventuales y en todo caso interrumpidas; ello no enerva en ningún sentido el hecho probado que OCTAVIO BERM[Ú]DEZ dependía en un grado importante de las ayudas económicas que de manera continua y periódica le aportaba su hijo fallecido» (sic para toda la cita) Que «[…] en la sentencia se concluye de manera categórica que por el hecho de tener el demandante una vinculación esporádica con el Municipio de Villamaría, no dependía económicamente de su hijo fallecido.
Aceptar dicha tesis sin conocer el tiempo de vinculación (pudo ser de un mes) que tuvo el causante con el Municipio, el salario devengado y la forma en que estuvo vinculado; es definitivamente desechar totalmente la prueba testimonial que SI existe en el plenario que da cuenta de la dependencia económica del demandante con su hijo, para echar mano de conjeturas y suposiciones, como lo hizo finalmente el Tribunal» (sic).
II. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación interpuesto fue concedido con proveído de 17 de noviembre de 20213 y admitido por esta Corporación a través de auto de 23 de agosto de 2022 (f. 228 y vuelto), en cumplimiento del artículo 247 del CPACA4, pero durante la oportunidad establecida en el numeral 4 ibidem los sujetos procesales guardaron silencio.
III. CONSIDERACIONES DE LA SALA 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA esta Corporación es competente para conocer del presente litigio en segunda instancia. 3.2 Problema jurídico. De conformidad con los antecedentes expuestos, corresponde a la Sala determinar si al demandante, en condición de padre del señor Julián Felipe Bermúdez Pamplona (q. e. p. d.), le asiste razón jurídica o no para reclamar de la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes de conformidad con la Ley 100 de 1993; o si, por el contrario, como lo señaló el a quo, no acreditó 3 Ib. 4 Modificado por la Ley 2080 de 25 de enero de 2021.
Expediente 76001-23-33-000-2014-00724-01 (1350-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de Octavio Bermúdez Idárraga contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional 5 la dependencia económica respecto del causante. 3.3 Marco normativo. En punto a la resolución del problema jurídico planteado en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo a efectos de establecer la solución jurídicamente correcta respecto del caso concreto.
Sea lo primero precisar que, dentro de un sistema integral de protección del derecho a la seguridad social en pensión, la inclusión del riesgo por muerte se configura en uno de sus pilares fundamentales, cuyo objeto no es otro que el de amparar a los beneficiarios de un afiliado o pensionado, de tal forma que la ocurrencia de su muerte no implique, además, la pérdida de los recursos con los que su grupo familiar se sostenía en condiciones dignas.
La Ley 100 de 1993, «[p]or la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones», reguló lo concerniente a la pensión de sobrevivientes: Artículo 46. Tendrán derecho a la pensión de sobrevivientes: 1. Los miembros del grupo familiar del pensionado por vejez, o invalidez por riesgo común, que fallezca, y 2.
Los miembros del grupo familiar del afiliado que fallezca, siempre que este hubiere cumplido alguno de los siguientes requisitos: a. Que el afiliado se encuentre cotizando al sistema y hubiere cotizado por lo menos veintiséis (26) semanas al momento de la muerte; […] Por otra parte, el texto original del artículo 47 de la Ley 100 de 1993, también vigente para la fecha de la muerte del finado (esto es, antes de su modificación por el 13 de la Ley 797 de 2003), preceptuó como beneficiario de la pensión de sobrevivientes, a falta de cónyuge, compañero o compañera permanente e hijos con derecho, a los padres del causante y las condiciones que se deben acreditar para tener derecho al beneficio prestacional, así: Artículo 47.
Son beneficiarios de la pensión de sobrevivientes: […] c. A falta de cónyuge, compañero o compañera permanente e hijos con derecho, serán beneficiarios los padres del causante si dependían Expediente 76001-23-33-000-2014-00724-01 (1350-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de Octavio Bermúdez Idárraga contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional 6 económicamente de éste. […] De lo anterior se colige que con el régimen general de pensiones, los beneficiarios del afiliado al sistema que fallezca tendrán derecho a la mencionada pensión de sobrevivientes siempre que aquel hubiere cotizado por lo menos veintiséis (26) semanas al momento de la muerte (si esta se produjo con anterioridad a la modificación introducida por la referida Ley 797 de 2003, que amplió a cincuenta [50] el número de semanas cotizadas, pero durante los tres años precedentes al deceso).
Por su parte, el artículo 279 de la aludida Ley 100 de 1993 estableció excepciones en cuanto al personal que sería cobijado por esta, en los siguientes términos: El Sistema Integral de Seguridad Social contenido en la presente Ley no se aplica a los miembros de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, ni al personal regido por el Decreto ley 1214 de 1990, con excepción de aquel que se vincule a partir de la vigencia de la presente Ley, ni a los miembros no remunerados de las Corporaciones Públicas. […] (destaca la Sala).
De igual modo, en lo referente a la aplicación de las disposiciones contenidas en la mencionada normativa (Ley 100 de 1993), prescribió: Artículo 288. Aplicación de las disposiciones contenidas en la presente ley y en leyes anteriores. Todo trabajador privado u oficial, funcionario público, empleado público y servidor público tiene derecho a la vigencia de la presente Ley le sea aplicable cualquier norma en ella contenida que estime favorable ante el cotejo con lo dispuesto en leyes anteriores sobre la misma materia, siempre que se someta a la totalidad de disposiciones de esta Ley.
En este orden de ideas, la regulación contenida en la Ley 100 de 1993 no resulta aplicable a los miembros de la Policía Nacional, entre otros servidores, por cuanto expresamente su artículo 279 los excluyó del sistema general de seguridad social. Sin embargo, de conformidad con lo señalado en el artículo 288 ibidem, tales servidores públicos se podrían acoger a los mandatos allí contenidos, en atención al principio de favorabilidad.
En ese sentido, comoquiera que, como se dejó anotado, los miembros de la Expediente 76001-23-33-000-2014-00724-01 (1350-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de Octavio Bermúdez Idárraga contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional 7 Policía Nacional gozan de un régimen especial en pensiones5, por lo que si la norma especial que lo rige6 contempla mayores requisitos, para acceder a dicha prestación, que los determinados en el régimen general de seguridad social, en principio, los beneficiarios de los miembros de la Policía Nacional estarían amparados por los preceptos favorables de la Ley 100 de 1993. 3.4 Hechos probados.
El material probatorio traído al plenario da cuenta de la situación respecto de los hechos a los cuales se refiere la presente demanda, en tal virtud, se destaca: a) Registros civil de nacimiento y de defunción, que dan cuenta de que el señor Julián Felipe Bermúdez Pamplona nació el 23 de enero de 1985, sus padres eran los señores Octavio Bermúdez Idárraga y Ángela María Pamplona Quintero y falleció el 9 de agosto de 2009 (ff. 31 y 32). b) Hoja de servicios 75103805, emanada de la dirección de personal de la Policía Nacional, conforme a la cual el señor Julián Felipe Bermúdez Pamplona (q. e. p. d.) ingresó a esa institución el 30 de junio de 2005 como cadete y alférez y luego como oficial hasta el 9 de agosto de 2009 y acumuló un tiempo total de servicios de 3 años, 8 meses y 24 días (f. 43). c) A través de Resolución 1167 de 9 de agosto de 2011, el director general de la Policía Nacional reconoció al accionante y a la señora Ángela María Pamplona Quintero compensación por muerte, en su condición de padres del subteniente Julián Felipe Bermúdez Pamplona (q. e. p. d.), quien falleció en actividad; y les negó la pensión de sobrevivientes, con el argumento de que «[…] la posesión de ingresos que los perfilan en la actitud de bastarse a sí mismos para subvenir a sus necesidades, situación que hace desaparecer la subordinación que predica la norma legal de los padres respecto del causante […]» (sic) [ff. 33 a 35]; asimismo, señala: Que el señor OCTAVIO BERMUDEZ IDARRAGA, mediante Declaración bajo juramento para fines extraprocesales, de fecha 10 de Junio de 2011 rendida ante la Notaria de Villamaría Caldas, MANIFIESTA: “[…] bajo la gravedad de juramento que actualmente recibo salario por desempeñar las funciones de secretario general del consejo de Villamaría Caldas […].
Así mismo allega copia de […] oficio de fecha 10 de Junio de 2011, en el cual el señor LUIS MARIO PATIÑO B. Presidente del Concejo Municipal de Villamaría Caldas. CERTIFICA: “Que el señor OCTAVIO BERMUDEZ IDARRAGA, […] desempeña las funciones de Secretario General de la Corporación, cargo por el cual fue 5 Al respecto véase el artículo 279 de la Ley 100 de 1993. 6 Entre otras, los Decretos 2062 de 1984, 1212 de 1990 y 4433 de 2004.
Expediente 76001-23-33-000-2014-00724-01 (1350-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de Octavio Bermúdez Idárraga contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional 8 elegido para el periodo comprendido entre el 01 de enero al 31 de diciembre del presente año, con una asignación mensual de $2.012.000,00…” [sic para toda la cita]. d) Contra la anterior determinación el actor interpuso recursos de reposición y en subsidio de apelación, resueltos en forma desfavorable por medio de Resoluciones 1752 de 8 de noviembre de 2011 y 57 de 10 de enero de 2012 (ff. 62 a 68). e) Declaraciones extraproceso rendidas ante la Notaría Tercera de Manizales por los señores Hernán Mejía Arango, Luis Udil Castaño Londoño, Mario Parra Vargas y Luis Hugo Gil Rodríguez, quienes dan fe de que el demandante «[…] en calidad de padre de JULIAN FELIPE BERMUDEZ PAMPLONA, […] le costeó sus estudios de básica primaria y secundaria, como también su formación en la carrera policial [y] que actualmente OCTAVIO no posee suficientes recursos económicos y en la actualidad no desempeña actividad fija remunerada ni recibe pensión alguna por parte del Estado […]» (sic para toda la cita) [ff. 50 a 53]. f) Actas de declaraciones notariales en las que los señores Jesús Antonio Avellaneda Gallego y José Fernando Leyton Lozano expresan conocer al accionante «[…] Y NOS CONSTA QUE DEPENDIA ECONOMICAMENTE DE SU HIJO: JULIAN FELIPE BERMUDEZ PAMPLONA […] PUESTO QUE SUS EMPLEOS HAN SIDO DE CARÁCTER POLITICO LOS CUALES NO TIENEN UNA ESTABILIDAD LABORAL» (sic para toda la cita) [f. 54]. g) Declaración rendida bajo juramento por los señores Javier Moreno Tamayo y Jairo Andrés Ramírez Castrillón ante la Notaría Única de Villamaría (Caldas) [f. 55], en la que manifiestan: […] QUE DESDE HACE CUATRO AÑOS APROXIMADAMENTE ESTA REALIZANDO UN TRAMITE PENSIONAL SOBRE EL FALLECIMIENTO DE SU HIJO: JULIAN FELIPE BERMUDEZ PAMPLONA […] Y A RAIZ DE LA NEGATIVA DEL RECONOCIMIENTO PENSIONAL EL SEÑOR OCTAVIO BERMUDEZ SE HA VISTO AFECTADO EN SU PARTE PSICOLOGICA Y MORAL NO SOLO POR EL FALLECIMIENTO DE SU UNICO HIJO, SINO TAMBIEN POR LA NEGATIVA AL RECONOCIMIENTO DE LA PENSION DE SUSTITUCION [sic para toda la cita]. h) Las declaraciones de los señores Hernán Mejía Arango, Luis Udil Castaño Londoño, Mario Parra Vargas, Jesús Antonio Avellaneda Gallego, José Fernando Leyton Lozano y Jairo Andrés Ramírez Castrillón fueron ratificadas Expediente 76001-23-33-000-2014-00724-01 (1350-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de Octavio Bermúdez Idárraga contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional 9 ante el Juzgado Cuarto Administrativo de Manizales7 en audiencia de 6 de octubre de 2016 (ff. 194 a 201).
De las pruebas anteriormente enunciadas se desprende que (i) el demandante fue padre del señor Julián Felipe Bermúdez Pamplona (q. e. p. d.), quien prestó sus servicios a la Policía Nacional por 3 años, 8 meses y 24 días, y falleció en actividad, en el grado de subteniente, el 9 de agosto de 2009; (ii) a través de Resolución 1167 de 9 de agosto de 2011, el director general de la Policía Nacional reconoció al accionante y a la señora Ángela María Pamplona Quintero compensación por muerte, en su condición de padres del subteniente Julián Felipe Bermúdez Pamplona (q. e. p. d.), y les negó la pensión de sobrevivientes, porque «[…] la posesión de ingresos que los perfilan en la actitud de bastarse a sí mismos para subvenir a sus necesidades, situación que hace desaparecer la subordinación que predica la norma legal de los padres respecto del causante […]» (sic), contra la cual el actor interpuso recursos de reposición y en subsidio de apelación, decididos en forma desfavorable por medio de Resoluciones 1752 de 8 de noviembre de 2011 y 57 de 10 de enero de 2012.
Sea lo primero anotar que esta Corporación ha sido del criterio reiterado de que el derecho pensional por muerte se causa a partir de la fecha del fallecimiento, por tanto, la norma que rige la prestación deprecada (pensión de sobrevivientes) es la que se encontraba en vigor para tal suceso8. En tal sentido, comoquiera que el deceso del señor Julián Felipe Bermúdez Pamplona (q. e. p. d.) ocurrió el 9 de agosto de 2009, sería el Decreto 1212 de 1990, comoquiera que los integrantes de la Policía Nacional gozan de un régimen especial en pensiones.
No obstante, como la norma especial9 que rige el asunto sub examine contempla mayores requisitos para acceder a la pensión deprecada que los determinados en el régimen general de seguridad social, por favorabilidad, el demandante está amparado por los preceptos de la Ley 100 de 1993, tal como lo concluyó el a quo y no se discutió por ninguno de los sujetos 7 Mediante proveído de 27 de junio de 2016, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca ordenó librar despacho comisorio a los juzgados administrativos de Manizales (reparto) con el fin de que se practicaran los testimonios solicitados por la parte actora (ff. 164 a 173). 8 Al respecto se pueden consultar: (i) del Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección A, sentencia de 1° de septiembre de 2014, C. P. Luis Rafael Vergara Quintero; y (ii) de la Corte Constitucional, fallo T-217 de 2012, M. P. Nilson Pinilla Pinilla. 99 «ARTICULO 163.
Muerte simplemente en actividad. Durante la vigencia del presente Estatuto, a la muerte de un Oficial o Suboficial de la Policía Nacional en actividad, sus beneficiarios en el orden establecido en este Estatuto, tendrán derecho a las siguientes prestaciones: […] c. Si el Oficial o Suboficial hubiere cumplido quince (15) o más años de servicio, a que por el Tesoro Público se les pague una pensión mensual, la cual será liquidada y cubierta en la misma forma de la asignación de retiro, de acuerdo con el grado y tiempo de servicio del causante».
Expediente 76001-23-33-000-2014-00724-01 (1350-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de Octavio Bermúdez Idárraga contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional 10 procesales. Así las cosas, el presente asunto se estudiará con el régimen aplicable en virtud de la regla de favorabilidad, contenida en el artículo 288 de la Ley 100 de 1993, respecto del cual se advierte que el causante prestó sus servicios a la Policía Nacional por 3 años, 8 meses y 24 días, antes de su fallecimiento en actividad, es decir, por más de 50 semanas, tiempo mínimo exigido por la referida normativa para que sus beneficiarios reclamen la pensión de sobrevivientes, por lo que deberá atenderse en su integridad el régimen general de pensiones10.
De igual modo, no existe duda de que el actor es el beneficiario del señor Julián Felipe Bermúdez Pamplona (q. e. p. d.), lo que se demostró con el registro civil de nacimiento del último, además de que no se acreditó que el finado tuviera cónyuge o hijos, y por ese motivo, mediante Resolución 1167 de 9 de agosto de 2011, la Policía Nacional le reconoció, en su condición de progenitor, la compensación por muerte. 10 Tal como quedó dispuesto en las siguientes reglas de unificación contenidas en la sentencia CE-SUJ2-010- 18 de 12 de abril de 2018 del Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, expediente: 1001-23-33-000-2014-00012-01(1321-15): «1.
En materia pensional, por tratarse de un derecho fundamental, irrenunciable y de aplicación inmediata, el juez contencioso administrativo no está limitado para conocer del fondo del asunto a la luz del régimen pensional que invoque la parte que reclama el reconocimiento de la prestación, sino que tiene la obligación de aplicar el derecho y de resolver los conflictos sometidos a su conocimiento conforme la normativa pensional que corresponda, de conformidad con el artículo 103 de la Ley 1437 de 201110. 2.
Con fundamento en la regla de favorabilidad contenida en el artículo 288 de la Ley 100 de 1993, los beneficiarios de las personas vinculadas a las Fuerzas Militares, en cumplimiento de la obligación constitucional de prestar el servicio militar, que fallezcan simplemente en actividad y con posterioridad a la vigencia de la Ley 100 de 1993, pueden beneficiarse de la pensión de sobrevivientes prevista en el régimen general contenido en la Ley 100 de 1993, artículos 46, 47 y 48, el cual deberá aplicarse en su integridad para efectos del reconocimiento de la prestación, esto es, lo relativo al monto de la pensión, el ingreso base de liquidación y el orden de beneficiarios. 3.
Como consecuencia de lo anterior y en atención al principio de inescindibilidad normativa, de la suma adeudada por concepto de pensión de sobrevivientes en virtud de la aplicación de la Ley 100 de 1993, deberá descontarse, debidamente indexado, lo pagado como compensación por muerte simplemente en actividad, en atención a la incompatibilidad de los dos regímenes y a que la contingencia que cobija tal prestación es cubierta con el reconocimiento pensional. 4.
Para efectos del descuento al que hace alusión el numeral anterior, la entidad solo podrá descontar el valor efectivamente recibido por concepto de compensación por muerte debidamente indexado. En aquellos casos donde el valor actualizado de la compensación por muerte a descontar supere el monto del retroactivo pensional que debe pagar la entidad, será necesario realizar un acuerdo de pago con el fin de que el beneficiario de la pensión cubra la diferencia sin que se afecte su mínimo vital. 5.
Al hacer extensivo el régimen general para el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes a los beneficiarios de los conscriptos fallecidos simplemente en actividad en vigencia de la Ley 100 de 1993, el término prescriptivo que debe atenderse en relación con las mesadas pensionales, es el trienal, previsto en el régimen general. 6.
En ningún caso habrá prescripción a favor de los beneficiarios que tengan derecho a la pensión en los términos de la presente providencia, de los valores pagados por concepto de compensación por muerte. Esto por cuanto el derecho a compensar o deducir lo pagado surge solo a partir de la sentencia que reconoce el derecho pensional» Expediente 76001-23-33-000-2014-00724-01 (1350-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de Octavio Bermúdez Idárraga contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional 11 En ese contexto, la Sala se centrará en el motivo por el cual se negaron las pretensiones de la demanda, esto es, la falta de prueba de la presunta dependencia económica del actor en relación con el causante.
Sobre el particular, la Corte Constitucional, en sentencia C-111 de 22 de febrero de 200611, estudió la constitucionalidad del aparte «si dependían económicamente de forma total y absoluta de éste» de la letra d) del artículo 47 de la Ley 100 de 1993, que fue una modificación efectuada por el artículo 13 de la Ley 797 de 200312, y declaró exequible dicha letra, salvo la expresión «de forma total y absoluta», frente a lo cual consideró: […] se ha sostenido que para poder acreditar la dependencia económica, no es necesario demostrar la carencia total y absoluta de recursos -propio de una persona que se encuentra en estado de desprotección, abandono, miseria o indigencia- sino que, por el contrario, basta la comprobación de la imposibilidad de mantener el mínimo existencial que les permita a los beneficiarios obtener los ingresos indispensables para subsistir de manera digna.
Así lo señaló, por ejemplo, el Consejo de Estado, al declarar la nulidad del artículo 16 del Decreto 1889 de 1994, mediante el cual se pretendía reglamentar la definición del concepto de dependencia económica13, al reiterar la jurisprudencia que sobre protección a los derechos fundamentales a la vida, a la dignidad humana y al mínimo vital ha fijado esta Corporación. Al respecto, el citado Tribunal sostuvo: “El art. 47 de la Ley 100 de 1993 ( ) no exige que el beneficiario no tenga ingreso o si los llegare a tener que éstos sean inferior a la mitad de un salario mínimo legal mensual vigente como lo hace el acto acusado, motivo por el cual se suspendieron provisionalmente sus efectos.
Este razonamiento sería suficiente para que la Sala procediera a declarar la nulidad del acto acusado por desbordar la potestad reglamentaria. // Adicionalmente se precisa que el recto entendimiento de la dependencia económica prevista en los literales b, c y d del art. 47 de la Ley 100 de 1993 no puede asumirse desde la óptica de la carencia de recursos económicos. // La dependencia económica, para efectos de la pensión de sobrevivientes, debe ser examinada armónicamente con los postulados constitucionales y legales que orientan la seguridad social tales como la protección especial a aquéllas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentran en circunstancias de debilidad manifiesta, 11 M. P. Rodrigo Escobar Gil. 12 «Artículo 47.
Beneficiarios de la Pensión de Sobrevivientes. Son beneficiarios de la pensión de sobrevivientes: […] d) A falta de cónyuge, compañero o compañera permanente e hijos con derecho, serán beneficiarios los padres del causante «si dependían económicamente de forma total y absoluta de éste» […]» (resaltado por la Sala). 13 Disponía la norma en cita: “Para efecto de la pensión de sobrevivientes se entiende que una persona es dependiente económicamente cuando no tenga ingresos, o estos sean inferiores ala mitad de un salario mínimo legal mensual vigente, y venía derivando del causante su subsistencia”.
Expediente 76001-23-33-000-2014-00724-01 (1350-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de Octavio Bermúdez Idárraga contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional 12 protección integral de la familia, de las personas de la tercera edad, calidad de vida acorde con la dignidad humana, eficiencia y solidaridad entre otros. // Desde esa perspectiva, aparece absurdo que el Decreto reglamentario circunscriba el concepto de dependencia económica, a la carencia de ingresos (indigencia) o que estos sean inferiores a la mitad del salario mínimo legal mensual, cantidad ésta ultima que de todas maneras coloca a la persona en situación de pobreza absoluta.// Las anteriores breves razones llevan a la Sala a concluir que el Decreto acusado, al fijar los alcances del concepto de ‘dependencia económica’ para acceder a la pensión de sobrevivientes, so pretexto de reglamentar el artículo 47 de la Ley 100 de 1993, no solo establece unas condiciones no previstas en la norma que reglamenta, sino que limita dicho concepto a situaciones extremas desbordando la potestad reglamentaria e incurriendo en contracción con los principios que orientan el régimen de seguridad social integral en pensiones”14.
(Subrayado por fuera del texto original). Por lo anterior, la dependencia económica ha sido entendida como la falta de condiciones materiales que les permitan a los beneficiarios de la pensión de sobrevivientes, suministrarse para sí mismos su propia subsistencia, entendida ésta, en términos reales y no con asignaciones o recursos meramente formales.
De lo expuesto se concluye que la dependencia económica supone un criterio de necesidad, esto es, de sometimiento o sujeción al auxilio recibido de parte del causante, de manera que el mismo se convierta en imprescindible para asegurar la subsistencia de quien, como los padres, al no poder sufragar los gastos propios de la vida pueden requerir dicha ayuda en calidad de beneficiarios.
Por ello la dependencia económica no siempre es total y absoluta como lo prevé el legislador en la disposición acusada. Por el contrario, la misma responde a un juicio de autosuficiencia, que en aras de proteger los derechos fundamentales a la vida, al mínimo vital y a la dignidad humana, admite varios matices, 14 Consejo de Estado.
Sección segunda. Sentencia del 11 de abril de 2002. Expediente No. 2361. Radicación No. 11001-03-25-000-1998-0157-00. En idéntico sentido, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, precisó: “De acuerdo con esta exégesis del ad quem, la configuración de la dependencia económica a la que alude la disposición legal en cita, se desvirtúa por la circunstancia de venir recibiendo el demandante ayuda o apoyo así sea parcial del hijo fallecido.
Dicho de otro modo, para el Tribunal la exigencia legal supone que la dependencia económica sea total y absoluta, sin ninguna posibilidad de que los padres se procuren algunos ingresos adicionales. ( ) [Para] la Sala es claro que el literal c) del artículo 47 de la Ley 100 de 1993, en modo alguno consagra que la dependencia económica de los padres frente a los hijos, que da lugar a la pensión de sobrevivientes, tenga que ser absoluta y total.
Razonamiento que por demás, tampoco ha avalado la Corte, pues lo que se ha dicho es que en ausencia de enunciado legal que defina el concepto de dependencia económica luego de la suspensión y posterior nulidad del artículo 16 del Decreto 1889 de 1994 que sí la definía, este enunciado debe asumirse en su sentido natural y obvio, es decir, con la connotación de estar subordinado a una persona o cosa, o necesitar una persona del auxilio o protección de otra. //Esa acepción de dependencia económica según ha sido concebida por la Corte bajo el presupuesto de la subordinación de los padres en relación con la ayuda pecuniaria del hijo para subsistir, no descarta que aquellos puedan recibir un ingreso adicional fruto de su propio trabajo o actividad siempre y cuando éste no los convierta en autosuficientes económicamente, desapareciendo así la subordinación que predica la norma legal”.
(Corte Suprema de Justicia. Sala de Casación Laboral. Radicación No. 22.132. Sentencia del 11 de mayo de 2004. Magistrado Ponente: Carlos Isaac Nader). (Subrayado por fuera del texto original) Expediente 76001-23-33-000-2014-00724-01 (1350-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de Octavio Bermúdez Idárraga contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional 13 dependiendo de la situación personal en que se encuentre cada beneficiario.
Así las cosas, es claro que el criterio de dependencia económica tal como ha sido concebido por esta Corporación, si bien tiene como presupuesto la subordinación de [los] padres en relación con la ayuda pecuniaria del hijo para subsistir, no excluye que aquellos puedan percibir un ingreso adicional siempre y cuando éste no los convierta en autosuficientes económicamente, vale decir, haga desaparecer la relación de subordinación que fundamenta la citada prestación [subrayas propias, negrillas de la Sala].
Conforme al análisis efectuado por la Corte Constitucional, estima la Sala que, tal como lo concluyó el a quo, el accionante no logró demostrar la dependencia económica respecto de su fallecido hijo, comoquiera que, según las declaraciones extraproceso, algunas de ellas ratificadas mediante testimonios ante el Juzgado Cuarto Administrativo de Manizales, no son determinantes para acreditarla, toda vez que, en primer lugar, el hecho de que el accionante haya costeado los gastos de educación y de carrera policial del causante, no implica que dependiera económicamente de su hijo; por el contrario, era este quien en su momento respondió por las obligaciones educativas de aquel, lo que resulta apenas lógico, pues dentro de sus deberes como progenitor, veló por el sustento y manutención de su hijo.
Ahora bien, en lo que refieren los testigos acerca de que el demandante «[…] no posee suficientes recursos económicos y en la actualidad no desempeña actividad fija remunerada […]», se desvirtúa con la ratificación de la declaración del señor Jairo Andrés Ramírez Castrillón, quien dijo que el accionante es su compañero de trabajo en el concejo de Villamaría (Caldas) y desempeña el cargo de secretario.
De igual manera, en la Resolución 1167 de 9 de agosto de 2011, la accionada cita unas pruebas aportadas por el actor, dentro de las cuales se encuentra una declaración juramentada rendida por este y una certificación expedida por el presidente de la mencionada corporación pública, que dan cuenta de que laboraba para ese concejo y devengaba una asignación de «$2.012.000,00», que si bien aduce era para el período del 1º de enero al 31 de diciembre de 2011, lo cierto es que también para el momento en que se celebró la audiencia de ratificación se encontraba activo laboralmente, lo que permite entrever que tiene solvencia económica y puede valerse por sí mismo.
Por otra parte, se precisa que aunque el actor asegura tener trabajo «esporádico con el Municipio de Villamaría», no lo demostró, por el contrario, se logra acreditar que cuenta con una vinculación laboral vigente y que recibe una remuneración que le permite autosuficiencia económica, razón por la que Expediente 76001-23-33-000-2014-00724-01 (1350-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de Octavio Bermúdez Idárraga contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional 14 carecen de asidero dichas aseveraciones.
Igualmente, se advierte que pese a que el causante le hiciera algunas «colaboraciones» de carácter económico a su padre, como lo aducen de manera genérica los testigos, no significa que hubiera una subordinación pecuniaria para su subsistencia, máxime cuando los declarantes no son precisos sobre su periodicidad y monto. Por último, dado que el actor en el recurso de apelación solicita se revoque en su integridad el fallo de primera instancia, incluida la condena en costas, la Sala estima al respecto que el a quo aplicó de manera restrictiva lo dispuesto en el artículo 365 del Código General del Proceso (CGP), por remisión expresa del artículo 188 del CPACA, a la parte vencida, pues no estudió aspectos como la temeridad o mala fe en la que esta pudo incurrir, sino que adoptó esa decisión con el único fundamento de que la norma en mención preceptuaba de manera inexorable la imposición de tal condena.
En este sentido, se pronunció esta Corporación, en sentencia de 1.º de diciembre de 201615, así: En ese orden, la referida norma especial que regula la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo dispone: Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
La lectura interpretativa que la Sala otorga a la citada regulación especial gira en torno al significado del vocablo disponer, cuya segunda acepción es entendida por la Real Academia Española como «2. tr. Deliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse». Ello implica que disponer en la sentencia sobre la condena en costas no presupone su causación per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que estas sean impuestas, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución (artículo 366 del CGP).
En tal virtud, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones (civil, comercial, de familia y agraria), donde la responsabilidad en materia de costas siempre es objetiva (artículo 365 del CGP), corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan 15 Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, expediente 70001-23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014), C. P. Carmelo Perdomo Cuéter, actor: Ramiro Antonio Barreto Rojas, demandada: Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones).
Expediente 76001-23-33-000-2014-00724-01 (1350-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de Octavio Bermúdez Idárraga contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional 15 el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma. Ese juicio de ponderación supone que el reproche hacia la parte vencida esté revestido de acciones temerarias o dilatorias que dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento, cuando por ejemplo sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad; se aduzcan calidades inexistentes; se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos; se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas; se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso; o se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas (artículo 79 CGP).
Así las cosas, frente al resultado adverso a los intereses del demandante, se tiene que ejerció de forma legítima el reclamo por la vía judicial del derecho que le asistía de acceder a la pensión gracia, pues con base en el ordenamiento que la rige y los lineamientos jurisprudenciales en la materia, así lo consideró. Por consiguiente, esta Sala considera que la referida normativa deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, puesto que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe, actuación que, se reitera, no desplegó el a quo, por lo que, al no predicarse tal proceder de la parte accionante, se revocará la condena en costas.
Con fundamento en los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, la Sala confirmará parcialmente la sentencia de primera instancia, que negó las súplicas de la demanda; y revocará la condena en costas, que incluye las agencias en derecho, impuesta al demandante.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1º. Confírmase parcialmente la sentencia de 26 de febrero de 2021 proferida por Expediente 76001-23-33-000-2014-00724-01 (1350-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de Octavio Bermúdez Idárraga contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional 16 el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que negó las pretensiones de la demanda incoada por el señor Octavio Bermúdez Idárraga contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional, conforme a lo expuesto en la parte motiva. 2º.
Revócase la condena en costas impuesta al accionante, que incluye las agencias en derecho, de conformidad con lo indicado en la motivación. 3.º Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las constancias y anotaciones que fueren menester. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha.
Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Ausente con excusa WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ (E) Firmado electrónicamente CÉSAR PALOMINO CORTÉS