CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA UNO ESPECIAL DE DECISIÓN Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá D.C., veinticuatro (24) de marzo de dos mil veintidós (2022) Radicación número: 11001-03-15-000-2018-01882-00 Recurrente: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL -UGPP- Demandado: LUZ STELLA ESCÁRRAGA LÓPEZ Referencia: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN Temas: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN- las causales de revisión son taxativas y no admiten interpretaciones extensivas / Art. 20 Ley 797 de 2003- Procede revisar las sentencias ejecutoriadas que hayan decretado reconocimientos que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza, cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso y/o cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.

También procede por las causales del recurso extraordinario de revisión. La Sala Uno Especial de Decisión decide el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social —UGPP— en contra de la sentencia del 24 de octubre de 2012, proferida por la Sección Segunda, Subsección A, de esta Corporación. I. SÍNTESIS DEL CASO La señora Luz Stella Escarrága López presentó acción de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Caja Nacional de Previsión Social -liquidada- para que se declarara la nulidad parcial de la Resolución 11097 de 5 de marzo de 2009, mediante la cual se le reconoció y ordenó el pago de una pensión mensual vitalicia de vejez y la Resolución PAP 005997 de 6 de julio de 2010, a través de la cual se reliquidó la referida pensión. 2 Radicación Número: 11001-03-15-000-2018-01882-00 Recurrente: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y otros- Demandado: Luz Stella Escárraga López Referencia: Recurso Extraordinario de Revisión En ese proceso se accedió a las pretensiones de la demanda, en primera y en segunda instancia. La UGPP pretende la revocatoria de la sentencia de segunda instancia, por considerar que la prestación reconocida, excedió lo debido, por cuanto no se tuvieron en cuenta las disposiciones del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y el Decreto 1158 de 1994 para el cálculo del ingreso base de liquidación, tal como lo ha establecido la Corte Constitucional, en algunas de sus providencias.

II.

ANTECEDENTES 1. El proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 1.1. La demanda La señora Luz Stella Escárraga López, por intermedio de apoderado judicial, interpuso demanda en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Caja Nacional de Previsión Social-Cajanal, con el fin de que se declarara la nulidad parcial de la Resolución 11097 de 5 de marzo de 2009, mediante la cual se reconoció a su favor una pensión mensual vitalicia de vejez, y la nulidad de la Resolución 5997 de 6 de junio de 2010, por medio de la cual se resolvió la petición de reliquidación de pensión. A título de restablecimiento del derecho, se pidió i) declarar que el monto de la primera mesada pensional equivale al 75% “del promedio de los valores devengados en los últimos 6 meses de servicio en la Contraloría General de la República”, y ii) ordenar el reajuste mes por mes de la citada pensión de jubilación, desde el 1° de diciembre de 2008, fecha del retiro definitivo del servicio de la demandante.

Como fundamentos fácticos se narró, en síntesis, que la señora Luz Stella Escárraga López prestó sus servicios en la Contraloría General de la República por un periodo de 20 años, desde el 8 de septiembre de 1988 hasta el 1° de diciembre de 2008. Mediante Resolución 11097 de 5 de marzo de 2009, Cajanal le reconoció una pensión de vejez desde el 1° de octubre de 2008, y la liquidó teniendo en cuenta solamente la asignación básica mensual.

El 20 de agosto de 2009, elevó una petición con el fin de que se reliquidara su pensión. 3 Radicación Número: 11001-03-15-000-2018-01882-00 Recurrente: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y otros- Demandado: Luz Stella Escárraga López Referencia: Recurso Extraordinario de Revisión La entidad demandada expidió la Resolución PAP 5997 de 6 de julio de 2010, mediante la cual reliquidó la pensión de la demandante a partir del 1° de diciembre de 2008.

En criterio de la parte actora, los actos demandados estaban viciados de nulidad, porque la entidad demandada no aplicó el Decreto 929 de 1979, según el cual la base de liquidación de la pensión de vejez es el 75% del promedio de los salarios devengados durante el último semestre, y no el promedio de los últimos 10 años. 1.2. La sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Quindío profirió sentencia el 29 de septiembre de 2011, en la que declaró la nulidad parcial de los actos acusados y, como consecuencia, ordenó reliquidar la pensión de jubilación de la señora Luz Stella Escárraga López, incluyendo en forma proporcional los factores salariales devengados durante el último semestre laborado (fl.131 a 139, anexo).

Para arribar a esa decisión se indicó que, la demandante es beneficiaria del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, puesto que al 1° de abril de 1994 tenía más de 35 años de edad. En cuanto al régimen normativo aplicable para liquidar la pensión de vejez, expuso que la Ley 33 de 1985 estableció un régimen general de prestaciones sociales para el sector público, con una excepción dirigida a quienes disfrutaran de un régimen especial de pensiones, como ocurre en el caso de la demandante quien estuvo vinculada a la Contraloría General de la República.

El Decreto 929 de 1976 estableció un régimen especial pensional para funcionarios y empleados de la Contraloría General de la República, en cuanto a edad, tiempo de servicio y monto de la pensión de vejez, de manera que a la demandante no le era aplicable el régimen general previsto en la Ley 33 de 1985. Concluyó que la liquidación de la pensión de vejez de los funcionarios de la Contraloría General de la República debía realizarse con el equivalente al 75% del promedio de los salarios devengados durante el último semestre de conformidad con el Decreto 929 de 1976, incluyendo los factores salariales previstos en el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978 y el artículo 40 del Decreto 720 de 1978, además de los que de manera habitual y periódica hubieran recibido como contraprestación por sus servicios. 4 Radicación Número: 11001-03-15-000-2018-01882-00 Recurrente: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y otros- Demandado: Luz Stella Escárraga López Referencia: Recurso Extraordinario de Revisión 1.3.

Sentencia de segunda instancia-objeto del recurso extraordinario de revisión Mediante sentencia del 24 de octubre de 2012, la Sección Segunda de esta Corporación decidió los recursos de apelación interpuestos por ambas partes. En la decisión de alzada se resolvió: Confírmase la sentencia de veintinueve (29) de septiembre de dos mil once (2011), proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío, dentro del proceso promovido por Luz Stella Escárraga López contra la Caja Nacional del Previsión Social E.I.C.E., excepto en cuanto ordenó el computo proporcional del rubro correspondiente a bonificación especial, rubro que se adiciona en su totalidad para liquidar la pensión y computarse en la forma indicada en la parte motiva de esta providencia. Devuélvase el expediente al Tribunal de origen (fl. 171, anexo).

El ad quem explicó, como primera medida, que la Ley 100 de 1993 creó un régimen de transición, entendido como un beneficio consagrado a favor de los trabajadores que cumplían ciertos requisitos al entrar en vigencia el sistema general de pensiones, de modo que sus pensiones siguieron rigiéndose por los regímenes anteriores. La señora Luz Stella Escárraga López, al ser beneficiaria del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, tenía derecho a la reliquidación de su mesada pensional, por las razones explicadas por el tribunal de primera instancia. Reiteró que la Sección Segunda del Consejo de Estado ha establecido, en diferentes oportunidades, que el monto y la base de liquidación también se rigen por la ley pensional anterior, y no por la Ley 100 de 1993 y el Decreto 1158 de 1994, dado que “la transitoriedad subsume a la persona implicada dentro de una prerrogativa, cual es la de respetarle las condiciones que el ordenamiento jurídico consagró para sí, cabalmente, en su integridad; su aplicación fraccionada significa eliminar en últimas la especialidad que le es propia por virtud del mismo ordenamiento jurídico y el elemento finalista con que fue concebido”.

Consideró que la entidad demandada debió liquidar la pensión de jubilación de la señora Escárraga López, observando la disposición especial del artículo 7 del Decreto 929 de 1976, que prevé que el reconocimiento de la pensión de jubilación debe efectuarse con base en el promedio de los salarios devengados durante el último semestre e incluye los factores salariales enunciados en el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978, aplicable por la remisión que hizo el artículo 17 del primer decreto citado, que hizo extensivas las disposiciones del Decreto 3135 de 1968 y 5 Radicación Número: 11001-03-15-000-2018-01882-00 Recurrente: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y otros- Demandado: Luz Stella Escárraga López Referencia: Recurso Extraordinario de Revisión las normas que lo modifican y adicionan a los empleados de la Contraloría General de la República, en cuanto no se opongan a dicho decreto ni a su finalidad.

Respecto de la bonificación especial, concluyó que la bonificación especial debía ser liquidada “(…) tomando el último quinquenio causado, esto es, el recibido por los últimos 5 años, dividirlo por 6, para que de esta manera arroje el resultado de uno de los factores a tener en cuenta al momento de liquidar la pensión” (fl. 171, anexo 1). 2.

El recurso extraordinario de revisión 2.1. La demanda de revisión extraordinaria El 8 de junio de 2018, la Unidad Administrativa de la Gestión Pensional y Parafiscales -UGPP- interpuso recurso extraordinario de revisión en contra de la sentencia del 24 de octubre de 2012, proferida por la Subsección A de la Sección Segunda de esta Corporación (fl. 84 a 94, c. ppal.).

El recurso extraordinario se fundó en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que habilita la revisión de las providencias relacionadas con el reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública. Como pretensiones se solicitó: i) revocar la sentencia objeto del recurso extraordinario, y ii) declarar que la señora Luz Stella Escárraga López no es acreedora de un derecho adquirido y, en su lugar, ordenar la reliquidación y pago de su mesada pensional de conformidad con lo previsto en el artículo 21 o en el inciso 3º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, según el caso; así mismo, tener en cuenta el Decreto 1158 de 1994 para determinar los factores de liquidación, y aplicar la tasa del reemplazo del 75%, por haber adquirido el estatus pensional conforme a la reglas de transición del sistema general de pensiones.

En sustento de sus pretensiones, el apoderado de la entidad recurrente adujo que el reconocimiento se obtuvo con violación al debido proceso, por cuanto, para ordenar la reliquidación de la pensión de jubilación de la señora Escárraga López, la Sección Segunda del Consejo de Estado se apartó del precedente constitucional que rige el asunto y de los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993, respecto al IBL y a los factores que deben tenerse en cuenta al momento de liquidar la prestación para quienes se encuentran inmersos en el régimen de transición. Manifestó que la cuantía del derecho reconocido excede lo debido de acuerdo con 6 Radicación Número: 11001-03-15-000-2018-01882-00 Recurrente: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y otros- Demandado: Luz Stella Escárraga López Referencia: Recurso Extraordinario de Revisión la ley, en razón a que se accedió a la reliquidación de la pensión de jubilación en contravía de lo dispuesto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.

Explicó que el régimen especial aplicable a la señora Escarrága López es el establecido en el Decreto 929 de 1979, de conformidad con el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, por estar inmersa en el régimen de transición, dado que nació el 15 de abril de 1953 y, para el 1° de abril de 1994, tenía más de 35 años de edad. Por lo anterior, si bien es cierto la pensión de la señora Escárraga López se rige por el Decreto 929 de 1976, al haber trabajado en la Contraloría General de la República durante más de diez años, no lo es menos que el Ingreso Base de Liquidación que resulta aplicable para determinar el cálculo de su mesada pensional es el dispuesto en el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, teniendo en cuenta que no adquirió su derecho pensional antes del 1° de abril de 1994 sino con posterioridad y, por tanto, se le debió aplicar “el 75% del promedio de lo devengado sobre el salario promedio de 10 años, o el tiempo que le hiciera falta para adquirir el derecho, con los factores salariales enlistados en el Decreto 1158 de 1994”.

La sentencia recurrida ordenó reliquidar la pensión de jubilación de la señora Luz Stella Escárraga López sin tener en cuenta las reglas definidas en los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993, con lo cual se vulneró el debido proceso por el desconocimiento de la norma y la transgresión de los artículos 1, 2, 6, 29, 48, 121 y 124 de la Constitución Política; además, otorgó un derecho sin el cumplimiento de los requisitos legalmente establecidos, en detrimento del erario público.

La cuantía del derecho reconocido, también, excede lo debido de acuerdo con la ley, como quiera que los incisos 2º y 3º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 se complementan, por lo que la interpretación adoptada en la decisión demandada se fundó en una norma inexistente, toda vez que la señora Escárraga López no adquirió su derecho pensional antes del 1º de abril de 1994 y, en esa medida, el ingreso base de liquidación es el dispuesto en dicho sistema general de pensiones.

El entendimiento de la norma realizado por la Sección Segunda del Consejo de Estado “contraviene postulados de rango constitucional conduciendo a resultados desproporcionados, específicamente porque viola los criterios de sostenibilidad financiera del sistema pensional permitiendo la inyección de más subsidios pensionales por parte del Estado para el pago de las pensiones gobernadas por el régimen de transición”. 7 Radicación Número: 11001-03-15-000-2018-01882-00 Recurrente: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y otros- Demandado: Luz Stella Escárraga López Referencia: Recurso Extraordinario de Revisión Adicionalmente, se desconoció el precedente sentado por la Corte Constitucional, en relación con la interpretación de los parámetros legales sobre los cuales deben ser reconocidas las pensiones sujetas al régimen de transición, como se observa en las sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, auto 326 de 2014, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, auto 229 de 2017, SU-395 de 2017, SU- 631 de 2017 y T-039 de 2018.

Tal situación se concreta en un aumento de la mesada pensional de la señora Luz Stella Escárraga López en un 58%, sin que exista justificación legal ni jurisprudencial, con abuso palmario del derecho. 2.2. Trámite del recurso extraordinario Mediante proveído de 10 de julio de 2018, se rechazó por extemporáneo el recurso extraordinario de revisión (fl. 97 a 99, c. ppal.).

Contra la anterior providencia, la UGPP interpuso recurso de súplica, en el que argumentó que la Corte Constitucional en sentencia SU-427 de 11 de agosto de 2016, decidió que la UGPP contaba con un plazo de 5 años, a partir del 12 de junio de 2013, para promover la acción especial de revisión prevista en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 (fl. 103 y 104, c. ppal.).

Mediante providencia del 6 de agosto de 2019, se revocó la providencia suplicada, por considerar que al momento de la ejecutoria de la sentencia objeto del recurso extraordinario de revisión el término para presentar la demanda de revisión extraordinaria estaba suspendido, y empezó a correr desde el 12 de junio de 2013 hasta el 11 de junio de 2018, de acuerdo con los parámetros fijados por la Corte Constitucional en la sentencia SU-427 de 2016.

De manera que, como el recurso fue presentado el 8 de junio de 2018, concluyó que se hizo oportunamente (fl.107 a 110, c. ppal.). Por encontrarse reunidos los requisitos formales previstos en el artículo 252 del CPACA, mediante auto de 16 de septiembre de 2019, se admitió el recurso extraordinario de revisión (fl. 114 y 115, c. ppal.).

La notificación a la demandada se surtió en debida forma (fl. 125, c. ppal.). La señora Luz Stella Escarrága López se pronunció oportunamente para oponerse a las pretensiones del recurso (fl. 127 a 142, c. ppal.). Indicó que su estatus pensional se consolidó con el cumplimiento de la edad el 1° de octubre de 2008, esto es, en vigencia del Sistema General de Seguridad Social en Pensiones.

Advirtió que de conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2005, todos los derechos adquiridos deben ser respetados, y el régimen de transición establecido en la Ley 8 Radicación Número: 11001-03-15-000-2018-01882-00 Recurrente: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y otros- Demandado: Luz Stella Escárraga López Referencia: Recurso Extraordinario de Revisión 100 de 1993 no podía extenderse más allá del 31 de julio de 2010, excepto para los trabajadores que reunieran las condiciones allí señaladas, a quienes se les debía mantener el régimen hasta el 2014.

Adujo que, al haber adquirido su estatus pensional en marzo de 2009, esto es, un año antes del exigente límite temporal inicial, su derecho adquirido debe ser respetado, y para tal efecto se debe dar aplicación integral y favorable del artículo 6 del Decreto 546 de 1971. Señaló que al dictarse la sentencia objeto de revisión se garantizó el debido proceso de las partes, y lo que la UGPP considera como una violación a este principio es que la Sección Segunda del Consejo dictara sentencia estimatoria de las pretensiones, situación que no se aterriza a los elementos constitutivos del debido proceso, y que lo que busca es abrir nuevamente el debate jurídico que ya fue decidido en el proceso ordinario.

En relación con la otra causal de revisión que se invocó, relativa al derecho reconocido en cuantía que excediere lo establecido en la ley, sostuvo que lo que pretende la parte actora es generar una tercera instancia en un debate jurídico que se resolvió teniendo en cuenta los parámetros establecidos en la ley y la jurisprudencia. Por consiguiente, no se puede predicar ningún tipo de ilegalidad respecto de las decisiones cuestionadas.

Mediante providencia de 10 de diciembre de 2019 se decretaron las pruebas aportadas con la demanda (fl. 152 y 153, c. ppal.). III. CONSIDERACIONES 1. Manifestación de impedimento Mediante escrito del 19 de octubre de la presente anualidad (Índice 37, Samai), el magistrado Julio Roberto Piza Rodríguez manifestó su impedimento para conocer del asunto de la referencia, con fundamento en la causal contenida en el numeral 1° del artículo 141 del Código General del Proceso, por tener interés indirecto en el proceso.

Manifestó que, para el 1° de abril de 1994 —fecha en que entró en vigor el sistema general de pensiones—, tenía 41 años, por lo que es beneficiario del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, de ahí que su derecho pensional “se causará y liquidará conforme con las reglas previstas en el citado 9 Radicación Número: 11001-03-15-000-2018-01882-00 Recurrente: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y otros- Demandado: Luz Stella Escárraga López Referencia: Recurso Extraordinario de Revisión artículo 36, que remite al régimen anterior en lo que atañe a edad, tiempo de servicio y monto”.

Como el asunto de la referencia exige adoptar una postura frente a la forma en la que deben liquidarse las pensiones de los beneficiarios del régimen de transición, consideró que la decisión que se adopte puede tener incidencia en su situación pensional. La Sala es competente para resolver el impedimento manifestado, de conformidad con el numeral 3° del artículo 1311 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 21 de la Ley 2080 de 2021.

En cuanto a la causal prevista en el numeral 1° del artículo 141 del Código General del Proceso, la Corte Constitucional ha sostenido que el interés al que se refiere la disposición “es aquella expectativa manifiesta por la posible utilidad o menoscabo, no sólo de índole patrimonial sino también intelectual o moral, que la solución del asunto en una forma determinada acarrearía al funcionario judicial o a sus parientes cercanos, y que, por aparecer respaldada en serios elementos de juicio, compromete la ponderación e imparcialidad del juzgador, tornando imperiosa su separación del proceso”2.

De acuerdo con lo expuesto, encuentra la Sala que la circunstancia esgrimida en el escrito de impedimento se enmarca en el supuesto normativo previsto en el numeral 1° del artículo 141 del Código General del Proceso, en la medida en la que la decisión que se adopte, relacionada con la forma en la que deben liquidarse las pensiones de los beneficiarios del régimen de transición establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, resulta de interés para el magistrado quien se encuentra cobijado por dicho régimen de transición, lo que podría incidir en su objetividad e imparcialidad.

Por consiguiente, se aceptará el impedimento manifestado por el magistrado Julio Roberto Piza Rodríguez y se le separará del conocimiento del presente recurso extraordinario de revisión. 1 Artículo 131. Trámite de los impedimentos. “Para el trámite de los impedimentos se observaran las siguientes reglas: 3. Cuando en un Magistrado concurra alguna de las causales señaladas en el artículo anterior, deberá declararse impedido en escrito dirigido al ponente, o a quien le siga en turno si el impedido es este, expresando los hechos en que se fundamenta tan pronto como advierta su existencia, para que la sala, sección o subsección resuelva de plano sobre la legalidad del impedimento.

Si lo encuentra fundado, lo aceptará. Cuando se afecte el quórum decisorio, se integrará la nueva sala con los magistrados que integren otras subsecciones o secciones de conformidad con el reglamento interno. Solo se ordenará sorteo de conjuez, cuando lo anterior no fuere suficiente”. 2 Auto 039 del 22 de febrero de 2010. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. 10 Radicación Número: 11001-03-15-000-2018-01882-00 Recurrente: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y otros- Demandado: Luz Stella Escárraga López Referencia: Recurso Extraordinario de Revisión 2.

Normativa aplicable y caducidad En el presente asunto, la sentencia cuestionada fue proferida el 24 de octubre de 2012 y quedó ejecutoriada el 1° de febrero de 2013, en vigencia del CPACA -Ley 1437 de 2011. De acuerdo con el inciso 4º del artículo 251 del CPACA, el término para interponer el recurso extraordinario de revisión por la causal prevista en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 es de cinco años, contados a partir de la ejecutoria de la sentencia, plazo que para el caso de las decisiones judiciales que reconocieron prestaciones sociales a cargo de la extinta Cajanal, debe contabilizarse a partir del 12 de junio de 2013, fecha en la cual la UGPP asumió la defensa judicial de los asuntos que estaban a cargo de dicha entidad liquidada, según lo dispuesto por la Corte Constitucional en la sentencia de unificación 427 de 2016.

En ese sentido, aun cuando la sentencia que se cuestiona quedó ejecutoriada el 1° de febrero de 2013, el término de caducidad inició a correr el 12 de junio de 2013 y vencía el 11 de junio de 20183; sin embargo, se extendió al siguiente día hábil, es decir, al 12 de junio de 2018. Como la demanda se presentó el 8 de junio de 2018, se concluye que fue oportuna. 3.

Competencia La Sala Especial es competente para resolver el recurso extraordinario de revisión interpuesto en contra de la sentencia de 24 de octubre de 2012, proferida por la Sección Segunda de esta Corporación. Ello, en atención a la competencia que le asignan los artículos 1074 y 2495 del CPACA, de conformidad con la distribución de 3 En el año 2018, el 11 de junio fue lunes festivo. 4 Artículo 107.

Integración y composición. “El Consejo de Estado es el Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo y Cuerpo Supremo Consultivo del Gobierno. Estará integrado por treinta y un (31) Magistrados. (…) Créanse en el Consejo de Estado las salas especiales de decisión, además de las reguladas en este Código, encargadas de decidir los procesos sometidos a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, que esta les encomiende, salvo de los procesos de pérdida de investidura y de nulidad por inconstitucionalidad.

Estas Salas estarán integradas por cuatro (4) Magistrados, uno por cada una de las secciones que la conforman, con exclusión de la que hubiere conocido del asunto, si fuere el caso. La integración y funcionamiento de dichas salas especiales, se hará de conformidad con lo que al respecto establezca el reglamento interno”. 5 Artículo 249.

Competencia. “De los recursos de revisión contra las sentencias dictadas por las secciones o subsecciones del Consejo de Estado conocerá la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo sin exclusión de la sección que profirió la decisión. De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia.

De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los jueces administrativos conocerán los Tribunales Administrativos”. 11 Radicación Número: 11001-03-15-000-2018-01882-00 Recurrente: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y otros- Demandado: Luz Stella Escárraga López Referencia: Recurso Extraordinario de Revisión negocios al interior del Consejo de Estado dispuesta en el artículo 296 del Acuerdo No. 80 de 2019. 4.

Recurso extraordinario de revisión–marco normativo y jurisprudencial El recurso extraordinario de revisión, en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, constituye una excepción al principio de inmutabilidad de las sentencias ejecutoriadas que hacen tránsito a cosa juzgada. Este pretende la infirmación de la providencia por resultar contraria a la justicia y al derecho, con miras a que se produzca una nueva decisión, ajustada a la ley.

El legislador estableció de manera taxativa las causales que habilitan la procedencia del recurso extraordinario de revisión, previendo un uso indebido de este medio de impugnación que significara la apertura de un nuevo debate probatorio o interpretativo y, con ello, la autorización para una tercera instancia. Las causales de revisión, en vigencia del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, se encuentran enumeradas en el artículo 250, según se transcribe a continuación: Artículo 250.

Causales de revisión. Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son causales de revisión: 1. Haberse encontrado o recobrado después de dictada la sentencia documentos decisivos, con los cuales se hubiera podido proferir una decisión diferente y que el recurrente no pudo aportarlos al proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria. 2.

Haberse dictado la sentencia con fundamento en documentos falsos o adulterados. 3. Haberse dictado la sentencia con base en dictamen de peritos condenados penalmente por ilícitos cometidos en su expedición. 4. Haberse dictado sentencia penal que declare que hubo violencia o cohecho en el pronunciamiento de la sentencia. 5. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación. 6.

Aparecer, después de dictada la sentencia a favor de una persona, otra con mejor derecho para reclamar. 7. No tener la persona en cuyo favor se decretó una prestación periódica, al tiempo del reconocimiento, la aptitud legal necesaria o perder esa aptitud con posterioridad a la sentencia o sobrevenir alguna de las causales legales para su pérdida. 8.

Ser la sentencia contraria a otra anterior que constituya cosa juzgada entre las partes del proceso en que aquella fue dictada. Sin embargo, no habrá lugar a revisión si en el segundo proceso se propuso la excepción de cosa juzgada y fue rechazada. 6 Artículo 29. “Las Salas Especiales de Decisión decidirán los siguientes asuntos de competencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo: 1.

Los recursos extraordinarios de revisión interpuestos contra las sentencias de las Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado. (…)”. 12 Radicación Número: 11001-03-15-000-2018-01882-00 Recurrente: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y otros- Demandado: Luz Stella Escárraga López Referencia: Recurso Extraordinario de Revisión También procede el recurso extraordinario de revisión frente a las providencias que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza, en los supuestos contenidos en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, esto es, cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso y/o cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables7.

Por su parte, el artículo 252 del CPACA contempla que el recurso debe interponerse mediante escrito que deberá contener: i) la indicación de las partes y sus representantes, ii) el nombre y domicilio del recurrente, iii) los hechos u omisiones que le sirvan de fundamento, y iv) la indicación precisa y razonada de la causal invocada. El recurso extraordinario de revisión no permite cuestionamientos sobre el criterio con el que el juez interpretó o aplicó la ley en la sentencia, o sobre la valoración probatoria que efectuó, de manera que su estudio se restringe a las causales taxativamente establecidas por el legislador.

La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, en sentencia de 8 de mayo de 20188, señaló que “se ha definido en cada caso una serie de causales que exigen que la demanda cumpla con determinadas formalidades, entre las que se destaca el deber de indicar de forma precisa y razonada la causal en que se funda el recurso, acompañado de los documentos necesarios y las pruebas documentales que el recurrente tenga en su poder y pretenda hacer valer9”.

De lo anterior se desprende que uno de los requisitos formales de la demanda consiste en invocar con precisión cuál es la causal de nulidad que se estima configurada, con indicación clara y exacta de los motivos y hechos que le sirven de fundamento, los cuales, en orden a ser analizados, deben estar estrechamente relacionados con el vicio alegado. 5.

Aplicación del IBL en el marco del régimen de transición El Acto Legislativo 1 de 2005, que adicionó el artículo 48 constitucional, en el artículo 1º dispuso que “la ley establecerá un procedimiento breve para la revisión de las 7 Al respecto, ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Veintisiete Especial de Decisión, sentencia de 5 de marzo de 2019, rad. 2018-00394-00, M.P. Rocío Araújo Oñate. 8 Exp. 1998-153-01(REV), M.P. Alberto Yepes Barreiro. 9 “Corte Constitucional.

Sentencia T-649 de 2011, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva”. 13 Radicación Número: 11001-03-15-000-2018-01882-00 Recurrente: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y otros- Demandado: Luz Stella Escárraga López Referencia: Recurso Extraordinario de Revisión pensiones reconocidas con abuso del derecho o sin el cumplimiento de los requisitos establecidos en la ley o en las convenciones y laudos arbitrales válidamente celebrados".

Sobre la noción de abuso del derecho y fraude a la ley10, la Corte Constitucional ha explicado que “no se trata de establecer la existencia de conductas ilícitas o amañadas, sino del empleo de una interpretación de la ley que resulta contraria a la Constitución y como resultado de la cual, la persona accedió a una pensión, por fuera del sentido conforme a la Carta del régimen pensional y que produce una objetiva desproporción y falta de razonabilidad en la prestación”11.

En ese entendido, los conceptos de abuso del derecho y fraude a la ley, tratándose de pensiones obtenidas en contravía de los postulados que rigen el sistema pensional, no hacen referencia a la existencia de conductas ilícitas sino al uso y favorecimiento de interpretaciones contrarias a la Carta Política y a la ley, con lo cual se logran reconocimientos prestacionales ilegales, en perjuicio del erario y de la sostenibilidad del sistema de seguridad social.

El artículo 36 del sistema general de pensiones -Ley 100 de 1993- contempló un régimen de transición, de acuerdo con el cual “la edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el Sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o 10 En sentencia C-258 de 2013 se explicaron las dos concepciones, en los siguientes términos: “Según las anteriores referencias, a juicio de la Sala quien actúa en fraude a la ley, ejecuta actos que guardan fidelidad al texto de la norma o que se desprenden de una interpretación en apariencia razonable de ella, pero que en realidad eluden el sentido de las disposiciones y conducen a resultados que desbordan la naturaleza y finalidades de la respectiva institución jurídica.

Tales actos pueden o no tener lugar por la voluntad del agente. Por ello el fraude a la ley no debe confundirse con el fraude susceptible de sanción penal o de otra naturaleza. En su dimensión objetiva, el fraude a la ley únicamente requiere que exista un aprovechamiento de las opciones hermenéuticas que se desprenden de una regla, para hacerla producir resultados incompatibles con el ordenamiento jurídico apreciado en su conjunto.

(…) En términos generales, comete abuso del derecho: (i) aquél que ha adquirido el derecho en forma legítima, pero que lo utiliza para fines no queridos por el ordenamiento jurídico; (ii) quien se aprovecha de la interpretación de las normas o reglas, para fines o resultados incompatibles por el ordenamiento jurídico; (iii) el titular de un derecho que hace un uso inapropiado e irrazonable de él a la luz de su contenido esencial y de sus fines; y (iv) aquél que invoca las normas de una forma excesiva y desproporcionada que desvirtúa el objetivo jurídico que persigue.

(….) De conformidad con las consideraciones previas, la figura jurídica del abuso del derecho es la otra cara del fraude a la ley, ahora mirada desde la acción cometida por el titular de un derecho. En otras palabras, mientras el fraude a la ley se construye desde la mirada del resultado objetivo contrario a las finalidades de una institución jurídica, el abuso del derecho se mira desde el punto de vista de quien es titular del derecho y puede caracterizarse como un ejercicio manifiestamente irrazonable o desproporcionado.

Para que se configure el fraude a la ley y el abuso del derecho no se requiere la existencia de una intención o culpa, basta que se produzca un resultado manifiestamente desproporcionado contrario a las finalidades previstas por el ordenamiento para una disposición o institución jurídica. 11 Sentencia SU-427 de 11 de agosto de 2016, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. 14 Radicación Número: 11001-03-15-000-2018-01882-00 Recurrente: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y otros- Demandado: Luz Stella Escárraga López Referencia: Recurso Extraordinario de Revisión más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados12”.

“Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez se regirán por las disposiciones contenidas en la presente Ley13”. El artículo 21 de la misma normativa definió el ingreso base de liquidación como “el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los 10 años anteriores al reconocimiento de la pensión, o en todo el tiempo si éste fuere inferior para el caso de las pensiones de invalidez o sobrevivencia, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE”.

Se otorgó al trabajador la opción de optar por el promedio calculado sobre los ingresos de toda la vida laboral, cuando éste fuere superior. Al hacer el control abstracto de constitucionalidad, la Corte Constitucional estudió el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y, en un primer momento, adoptó los siguientes pronunciamientos: - En sentencia C-168 de 20 de abril de 199514 se consideró que el establecimiento del régimen de transición se encontraba justificado en la situación de las personas que se van acercando por edad o tiempo de servicio a las contempladas en la ley para acceder a la pensión de vejez, quienes, si bien tienen una expectativa, al igual que aquellos que acaban de iniciar su vida laboral, merecen un trato diferente por encontrarse en condiciones distintas, hecho que responde a una “plausible política social”.

Ello por cuanto, “la igualdad formal no es ajena al establecimiento de diferencias en el trato, fincadas en condiciones relevantes que imponen la necesidad de distinguir situaciones para otorgarles tratamientos distintos; esta última hipótesis expresa la conocida regla de justicia que exige tratar a los iguales de modo igual y a los desiguales en forma desigual”.

En la misma providencia, cuando se abordó el análisis de constitucionalidad del artículo 11 de la Ley 100 de 1993, la Corte precisó que la aplicación del principio de favorabilidad en materia de régimen pensional es labor que incumbe al juez en cada caso concreto, “pues es imposible, en juicios de constitucionalidad, confrontar la norma acusada que es genérica, con cada una de las distintas normas contempladas en los diferentes regímenes pensionales que antes de la vigencia de 12 Inciso 2º. 13 Inciso 3º. 14 M.P. Carlos Gaviria Díaz. 15 Radicación Número: 11001-03-15-000-2018-01882-00 Recurrente: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y otros- Demandado: Luz Stella Escárraga López Referencia: Recurso Extraordinario de Revisión la ley 100 de 1993 existían en el sector privado y en el público, para establecer cuál resulta más favorable a determinado trabajador”. - En sentencia C-596 de 20 de noviembre de 199715, al estudiar la exequibilidad de la expresión “al cual se encuentren afiliados”, contenida en el inciso segundo del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, se concluyó que la redacción de la norma no era violatoria de los artículos 13 y 53 de la Constitución Política, en la medida en la que “dicho beneficio (el régimen de transición) consiste en el derecho a acceder a la pensión de vejez o de jubilación, con el cumplimiento de los requisitos relativos a edad y tiempo de servicio o semanas de cotización que se exigían en el régimen pensional al que estuvieran afiliados en el momento de entrar a regir la ley mencionada.

Por lo tanto, estas condiciones y las relativas al monto mismo de la pensión, no se rigen por la nueva ley (la Ley 100 de 1993), sino por las disposiciones que regulaban el régimen pensional al cual se encontraban afiliados en el momento de entrar a regir dicha ley. Las demás condiciones y requisitos, distintos de los mencionados, sí se rigen por la referida Ley 100”.

Para arribar a esa conclusión, la Corte explicó que el beneficio del régimen de transición consiste en la posibilidad de obtener la pensión según los requisitos del régimen pensional anterior, pues “no podía ser de otra forma, porque de lo contrario, se pregunta la Corte: ¿Cuáles serían los requisitos o condiciones más favorables que se harían prevalecer frente a las exigencias de la nueva ley? Si la persona no estaba vinculada a ningún régimen pensional, no existía ni siquiera la expectativa de derecho a pensionarse según determinados requisitos.

En esa ocasión, recordó el alto tribunal que el principio de favorabilidad “supone que existen dos normas jurídicas que regulan una misma situación de hecho, y que una de ellas es más favorable que la otra. Pero ambas normas deben estar vigentes en el momento en que el juez que analiza el caso particular va a decidir cuál es la pertinente”.

En línea con lo expuesto, la Sección Segunda de esta Corporación, desde temprano interpretó el artículo 36 de la ley 100 en el sentido de entender que el “monto” de la pensión comprende el porcentaje y la base de liquidación, a partir de razones de favorabilidad laboral y del efecto útil de las normas. En esa medida, a los beneficiarios del régimen de transición se les debía aplicar, en su integridad, el régimen anterior, por ende, el ingreso base de liquidación no podía calcularse con fundamento en las normas del sistema general de pensiones. 15 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. 16 Radicación Número: 11001-03-15-000-2018-01882-00 Recurrente: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y otros- Demandado: Luz Stella Escárraga López Referencia: Recurso Extraordinario de Revisión En sentencia de 21 de septiembre de 200016, la Subsección A explicó que las personas sometidas al régimen de transición deben jubilarse con la edad, el tiempo de servicio y el monto de la pensión gobernados por las normas anteriores a la ley 100 de 1993.

Como no existían más condiciones para acceder a la pensión, la redacción de los incisos segundo y tercero del artículo 36 de la ley en mención no guarda coherencia, lo que obliga a aplicar la situación más favorable. El análisis se plasmó en los siguientes términos: Monto, según el diccionario de la lengua, significa “Suma de varias partidas, monta.” Y monta es “Suma de varias partidas.” (Diccionario de la Lengua “Española”, Espasa Calpe S.A., Madrid 1992, tomo II, páginas 1399-1396).

Advierte la Sala, conforme a la acepción de la palabra “monto” que cuando la ley la empleó no fue para que fuera el tanto por ciento de una cantidad, como decir el 75% de alguna cifra, pues el porcentaje de la cuantía de una pensión, es solo un número abstracto, que no se aproxima siquiera a la idea que sugiere la palabra monto, de ser el resultado de la suma de varias partidas, sino la liquidación aritmética del derecho, que precisamente se realiza con la suma del respectivo promedio de los factores que deben tenerse en cuenta y que debe hacerse, según el referido artículo 36, con apoyo en las normas anteriores a la ley 100.

Por manera que, si las personas sometidas al régimen de transición deben jubilarse con la edad, el tiempo de servicio y el monto de la pensión gobernados por las normas anteriores a la ley 100, no ve la Sala cuáles son las demás condiciones para acceder al derecho, que según la última regla del inciso 2º en análisis se rigen por dicha ley.

De otro lado, la Sala también observa que en el inciso 3º del artículo 36, están previstos un ingreso base y una liquidación aritmética diferente a la que dedujo la Sala de la interpretación del inciso 2º, puesto que del monto que se rige por las normas anteriores se infiere un ingreso base regido igualmente conforme al ordenamiento jurídico anterior, lo cual pone de presente la redacción contradictoria de tales normas, que conduce necesariamente a la duda en su aplicación y, por ende, por mandato del artículo 53 de la Constitución Política a tener en cuenta la más favorable, o sea la primera regla del inciso 2º.

En sentencia de 30 de noviembre de 200017, la Subsección B reiteró que, para efectos del reconocimiento y pago de la pensión, en cuanto a los aspectos de edad, tiempo de servicio y monto de la pensión, se aplicaba en su integridad la normatividad anterior, en procura de los principios de aplicación de la ley más favorable al trabajador (art. 53 CP) y de “inescindibilidad de la ley, que prohíbe dentro de una sana hermenéutica desmembrar las normas legales, rompiendo de tal manera el principio de la seguridad jurídica”.

Con base en lo anterior, se concluyó que “el inciso segundo del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, consagró el régimen de transición, consistente en que, las personas que cumplan las hipótesis allí previstas, en cuanto a edad, tiempo de servicio y 16 Subsección A, exp. 470-99, Nicolás Pájaro Peñaranda. 17 Exp. 2004-00, M.P. Alejandro Ordoñez Maldonado. 17 Radicación Número: 11001-03-15-000-2018-01882-00 Recurrente: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y otros- Demandado: Luz Stella Escárraga López Referencia: Recurso Extraordinario de Revisión monto de la pensión, se les aplica en su integridad el régimen anterior que las regula y beneficia. (…) Si se aplica el inciso tercero del mismo artículo 36 de la citada ley, para establecer la base de liquidación de la pensión, se escinde la ley, pues la normatividad anterior (Ley 33 de 1985) señala la forma de liquidar la pensión, se desnaturaliza el régimen, y se dejaría de aplicar el principio de favorabilidad de la ley en los términos ya indicados”.

En sentencia de unificación del 4 de agosto de 201018, la Sección Segunda se refirió al régimen de transición creado por la Ley 100 de 1993 y estimó que debía darse aplicación al principio de inescindibilidad normativa; así mismo, que la noción de “monto” e “ingreso base de liquidación” constituían una unidad conceptual, y los factores que lo integraban eran meramente enunciativos y no taxativos; por último, que el descuento por aportes se debía ordenar cuando no se hubiere efectuado para mantener el equilibrio en las finanzas públicas pensionales.

La tesis que se acaba de exponer fue defendida y aplicada, de forma continuada, por la Sección Segunda del Consejo de Estado19, hasta el año 2018, cuando se profirió la sentencia de unificación que fijó una nueva postura, a la cual se hará alusión más adelante. La Corte Constitucional, en las salas de revisión, también, avaló la postura de la integralidad en la aplicación de los regímenes de transición frente a la determinación del IBL20. 18 Consejo de Estado.

Sección Segunda. Sentencia de unificación de 4 de agosto de 2010. Radicación: 0112-2009. Demandante: Luis Mario Velandia. Demandado: Cajanal. Magistrado ponente: Víctor Hernán Alvarado Ardila. 19 En sentencia de unificación de 4 de agosto de 2010, exp. 2006-07509-01(0112-09), M.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila, la Sección Segunda estableció que para aquellas personas que estuvieran en el régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, el IBL correspondía al señalado en la norma anterior a esa ley, así como los factores salariales para liquidarla, siempre que estos últimos fueran remuneración o que el legislador los estableciera como tal, aún si no tuvieran ese carácter.

Señaló que sobre los mismos se debían realizar los descuentos por aportes o cotizaciones al sistema de pensiones. Igualmente, refirió a algunos factores que no se podían considerar para la liquidación de la pensión como la indemnización por vacaciones y la bonificación por recreación. Dicha postura se mantuvo en el tiempo, como se puede ver en las siguientes providencias: Consejo de Estado.

Sección Segunda. Subsección A. sentencia de 23 de noviembre de 2000, exp. 2936- 1999. M.P. Ana Margarita Olaya Forero; Subsección B, sentencia de 16 de febrero de 2006, exp. 2002-04076-01(4076-04). M.P. Jesús María Lemos Bustamante; Subsección B, exp. 2003-02794- 01(1564-06), M.P. Alejandro Ordóñez Maldonado; Subsección B, sentencia de 22 de noviembre de 2007, exp. 2000-03034-01(2502-05), M.P. Bertha Lucía Ramírez de Páez;

Subsección B, sentencia de 6 de marzo de 2008, exp. 2003-04619-01(4799-05), M.P. Bertha Lucía Ramírez de Páez; Subsección A, sentencia de 8 de agosto de 2011, exp. 2003-08611-01(0447-09), M.P. Alfonso Vargas Rincón; Subsección A. sentencia de 17 de abril de 2013, exp. 2010-00898- 01(0112-12), M.P. Luis Rafael Vergara Quintero, entre otras. 20 Ver, por ejemplo, sentencias T-631 de 2002, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra;

T-1000 de 2002, M.P. Jaime Córdoba Triviño; T–169 de 2003, M.P. Jaime Araujo Rentería; T-651 de 2004, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; T-386 de 2005, M.P. Rodrigo Escobar Gil; T-158 de 2006, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto; T-251 de 2007, M.P. Jaime Córdoba Triviño; T-180 de 2008, M.P. Clara Inés Vargas Hernández, entre otras. 18 Radicación Número: 11001-03-15-000-2018-01882-00 Recurrente: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y otros- Demandado: Luz Stella Escárraga López Referencia: Recurso Extraordinario de Revisión En el año 2013, la Corte Constitucional profirió la sentencia C-258 de 7 de mayo21, en la que analizó la consonancia del artículo 1722 del régimen pensional aplicable a los congresistas -Ley 4 de 1992- con la Carta Política.

En esa oportunidad, se declaró la inexequibilidad de las expresiones “durante el último año, y por todo concepto, perciba el congresista, y se aumentarán en el mismo porcentaje en que se reajuste el salario mínimo legal” y “por todo concepto”. Para llenar el vacío que representó el retiro del ordenamiento jurídico de la expresión “por todo concepto”, se estimó que las reglas sobre IBL aplicables a todos los beneficiarios de ese régimen especial son las contenidas en los artículos 21 y 36, inciso tercero, de la Ley 100 de 1993, según el caso.

Para ello, se indicó que el propósito original de legislador fue impedir la aplicación ultractiva de las reglas de IBL de los regímenes pensionales anteriores a la Ley 100 para unificar dicha pauta en el régimen de prima media, lo cual, además, coincide con los objetivos del Acto Legislativo 01 de 2005 de crear reglas uniformes que eliminen privilegios injustificados y permitan diseñar mecanismos que aseguren la sostenibilidad del sistema pensional.

En la misma providencia se aclaró que las consideraciones señaladas en esa decisión no podían ser trasladadas en forma automática a otros regímenes especiales o exceptuados, por cuanto: En primer lugar y como indicó la Sala, la acción pública tiene un carácter rogado, por tanto, sería contrario a la configuración constitucional de la acción que este Tribunal extendiera su análisis a otros regímenes dispuestos por disposiciones distintas al artículo 17 de la Ley 4 de 1992.

En segundo lugar, cada régimen especial cuenta con una filosofía, naturaleza y características específicas, sin que sea posible extender de forma general lo aquí analizado en relación con el régimen especial de Congresistas. En efecto, todos los regímenes especiales, precisamente al ser especiales, son distintos entre sí y, por tanto, ameritan cada uno un análisis diverso.

A partir del anterior pronunciamiento, la Corte Constitucional, en varias providencias, consideró que se había realizado un análisis en abstracto del artículo 36 de la Ley 100 y se había fijado una regla en materia de la aplicación del IBL para efectos de la liquidación de la pensión, de acuerdo con la cual éste no fue un aspecto sometido a transición, por lo que debe aplicarse el inciso 3º del citado artículo 36 del sistema general de pensiones. 21 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. 22 Artículo 17.

“El Gobierno Nacional establecerá un régimen de pensiones, reajustes y sustituciones de las mismas para los Representantes y Senadores. Aquellas y estas no podrán ser inferiores al 75% del ingreso mensual promedio que, durante el último año, y por todo concepto, perciba el congresista, y se aumentarán en el mismo porcentaje en que se reajuste el salario mínimo legal.

Parágrafo. La liquidación de las pensiones, reajustes y sustituciones se hará teniendo en cuenta el último ingreso mensual promedio que por todo concepto devenguen los representantes y senadores en la fecha en que se decrete la jubilación, el reajuste, o la sustitución respectiva”. 19 Radicación Número: 11001-03-15-000-2018-01882-00 Recurrente: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y otros- Demandado: Luz Stella Escárraga López Referencia: Recurso Extraordinario de Revisión En sentencia SU-230 de 201523, por ejemplo, en ejercicio del control de revisión de fallos de tutela, se adujo que “aunque la interpretación de las reglas del IBL establecidas en la Sentencia C-258 de 2013 se enmarcan en el análisis del régimen especial consagrado en el artículo 17 de la Ley 4 de 1992, (…) ello no excluye la interpretación en abstracto que se realizó sobre el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 en el sentido de establecer que el IBL no es un aspecto de la transición y, por tanto, son las reglas contenidas en este las que deben observarse para determinar el monto pensional con independencia del régimen especial al que se pertenezca”24.

En vista de lo anterior, la Sección Segunda del Consejo de Estado explicó las razones por las cuales mantenía su tesis de la integralidad en la aplicación de los regímenes especiales. Para el efecto, consideró que un régimen de transición debía ser aplicado en forma integral, por lo que los topes fijados en la sentencia C-258 de 2013 no operaban en el evento de quien encontrara regida su situación pensional por normativas especiales, como el Decreto 546 de 1971, pues eran contrarios a la jurisprudencia estable y vinculante de la Corporación25.

En sentencia de 9 de febrero de 201726 la Sección Segunda reafirmó la postura de esta Corporación sobre el régimen de transición en pensiones, contenida en la sentencia de unificación de 4 de agosto de 2010 y en la sentencia del 26 de 23 Los magistrados María Victoria Calle Correa, Jorge Iván Palacio Palacio y Luis Ernesto Vargas Silva salvaron el voto, al considerar que en la sentencia C.-258 de 2013 únicamente se analizó el régimen pensional de los congresistas, por lo que era incorrecto interpretar que se había fijado un precedente aplicable a los demás regímenes; por consiguiente, el ejercicio hermenéutico efectuado no se corresponde con la competencia de las Salas de Revisión. 24 Postura reiterada en las sentencias SU-395 de 2017 y SU-023 de 2018, entre otras. 25 En sentencia de 7 de febrero de 2013, exp. 1723-2012, M.P. Luis Rafael Vergara Quintero, se sostuvo: “Cuando la obligación pensional en virtud del régimen de transición, encuentre su regulación en el Decreto 546 de 1971, los valores prestacionales que deban reconocerse, luego de la vigencia del referido Acto Legislativo, habrán de compensar lo relacionado con su financiación; en otras palabras, ningún pago pensional que comporte regulación a la luz del Decreto 546 de 1971 habrá de reconocerse, si no se encuentra debidamente financiado, ello, en aras de la salvaguarda de la sostenibilidad financiera de ese derecho prestacional, que implica por supuesto, la fidelidad para con el sistema.

A lo que debe agregarse, que esta Corporación jurisprudencialmente ha determinado en la aplicación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, como regla invariable, la indemnidad de los regímenes de transición, es decir, que un régimen de transición debe ser aplicado en forma integral; de manera, que los topes fijados en la Sentencia C-258 de 2013, en los casos de quienes encuentran regida su situación pensional por el Decreto 546 de 1971, no son aplicables, porque en efecto, son contrarios a la jurisprudencia estable y vinculante del Consejo de Estado (artículos 228 y 230 de la Carta Política y 102 y 269 de la Ley 1437 de 2011)”. 26 Exp. 2013-01541 (4683-2013), M.P. César Palomino Cortés. 20 Radicación Número: 11001-03-15-000-2018-01882-00 Recurrente: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y otros- Demandado: Luz Stella Escárraga López Referencia: Recurso Extraordinario de Revisión noviembre de 201627.

Se indicó, así, que: (…) La línea jurisprudencia del Consejo de Estado, se sintetiza en que esta Corporación, ha entendido el régimen de transición: a) bajo los principios de integridad e inescindibilidad normativa b) la noción de “monto” e “ingreso base de liquidación” como una unidad conceptual, c) los factores integrantes de éste, como meramente enunciativos y no taxativos, d) y ha ordenado el descuento por aportes en cuento no se hubieren efectuado, para mantener el equilibrio en las finanzas públicas pensionales.

En sentencia de 9 de febrero de 201728 se agregó que no era viable acoger el razonamiento de la sentencia SU-230 de 2015, porque afectaba el derecho a la igualdad de muchos beneficiarios del régimen de transición que tienen pensiones pendientes de decisión judicial o administrativa; además, el entendimiento del ingreso base de liquidación contenido en la sentencia C-258 de 2013 no podía extenderse a las demás pensiones de los regímenes especiales del sector público.

El 28 de agosto de 201829, la Sala Plena del Consejo de Estado cambió su postura y unificó el criterio a seguir frente al problema interpretativo en materia de la aplicación integral de la Ley 33 de 198530 a los beneficiarios del régimen de transición, acogiendo, esta vez, la tesis de la Corte Constitucional. Se definió que el IBL en esos casos era el contemplado en los artículos 21 y 36, inciso 3º, de la Ley 100 y que los únicos factores que debían incluirse eran aquellos sobre los cuales el empleado realizó sus aportes o cotizaciones al sistema pensional.

Se estableció, además, que esa posición se aplicaría de forma retrospectiva a todos los casos que estuvieran pendientes por resolver en vía administrativa y judicial, con expresa exclusión de los casos que hubieran hecho tránsito de cosa juzgada. Adicionalmente, se aclaró que “no puede entenderse, en principio, que por virtud de esta sentencia de unificación las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición, con fundamento en la tesis que sostenía la Sección Segunda del Consejo de Estado, lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley; de manera que si se llegare a interponer un recurso extraordinario de revisión contra 27 Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, exp. 2013-01341-01(3413-2013), M.P. Gabriel Valbuena Hernández, en la que además se añadió la siguiente explicación: “Los principios de progresividad y no regresividad de los derechos sociales, que la misma Corte Constitucional ha estimado incorporados a la Constitución Política colombiana en virtud del llamado “bloque de constitucionalidad”, no se predican exclusivamente de los cambios legales sino también de las variaciones jurisprudenciales.

Si la interpretación tradicional del Consejo de Estado sobre el concepto de “monto” en las pensiones del régimen de transición del sector público se ha aplicado a la generalidad de los pensionados de dicho sector, tanto en sede administrativa como en las decisiones judiciales, y esa interpretación ha sido compartida por la Corte Constitucional en sentencias de constitucionalidad y de tutela, no parece acorde con los referidos principios de progresividad y no regresividad el cambio jurisprudencial que se pretende introducir con la sentencia SU-230 de 2015”. 28 Exp. 2489-2015, Gabriel Valbuena Hernández. 29 Exp. 2012-00143-01, M.P. César Palomino Cortés. 30 “Por la cual se dictan algunas medidas en relación con las Cajas de Previsión y con las prestaciones sociales para el Sector Público.” 21 Radicación Número: 11001-03-15-000-2018-01882-00 Recurrente: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y otros- Demandado: Luz Stella Escárraga López Referencia: Recurso Extraordinario de Revisión una sentencia que haya reconocido una pensión bajo esa tesis, será el juez, en cada caso, el que defina la prosperidad o no de la causal invocada”.

Recientemente, en sentencia de unificación de 11 de junio de 202031, la Sección Segunda de esta Corporación sentó jurisprudencia en relación con el alcance de la regla relacionada con la base de liquidación de las pensiones reconocidas a los ex servidores públicos de la Contraloría General de la República conforme al Decreto 929 de 1976, en virtud del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993.

De forma consonante con el entendimiento establecido por la Sala Plena de la Corporación en sentencia de 28 de agosto de 2018, se fijó la siguiente regla: [E]l ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas con los requisitos del Decreto 929 de 1976 en virtud del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, en cuanto a período corresponde a las variables previstas en los artículos 21 y 36 de esta norma; y respecto a los factores, atenderá la regla de cotización contemplada en el artículo 1º del Decreto 1158 de 1994.

En cuanto a los efectos de esa decisión se dispuso: 110. La sección segunda, por regla general, ha dado aplicación al precedente en forma retrospectiva, efecto que se le dará a esta sentencia, disponiendo que la regla jurisprudencial fijada es vinculante en los siguientes casos: (i) respecto de los asuntos similares que actualmente se están tramitando en el seno de la administración, y los que llegaren a suscitarse;

(ii) respecto de los procesos similares que se están adelantando en juzgados, tribunales administrativos y Consejo de Estado, y los futuros que se presenten. En consecuencia, no tiene efectos respecto de aquellos asuntos en los que ya existe sentencia ejecutoriada. En tal virtud, los conflictos judiciales ya resueltos están amparados por la cosa juzgada y en consecuencia resultan inmodificables. 111.

Para la Sala, los efectos que se dan a esta decisión garantizan la seguridad jurídica y dan prevalencia a los principios fundamentales de la Seguridad Social, por ello no puede invocarse el principio de igualdad, so pretexto de solicitar la inaplicación de esta sentencia. 112. No puede entenderse, en principio, que por virtud de esta sentencia de unificación las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición, con fundamento en tesis anteriores que sostuvo la Sección Segunda del Consejo de Estado, las cuales replanteó la Sala Plena, lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley; de manera que si se llegare a interponer recurso extraordinario de revisión contra sentencia ejecutoriada que haya reconocido la pensión con fundamento en jurisprudencia diferente a la ratio decidendi aquí expuesta, prevalecerá el carácter de cosa juzgada.

Lo anterior, no enerva el recurso por los eventos previstos en los artículos 250 del CPACA, y 20 de la Ley 797 de 2003, según el caso. 31 Exp. 2012-00572-01. 22 Radicación Número: 11001-03-15-000-2018-01882-00 Recurrente: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y otros- Demandado: Luz Stella Escárraga López Referencia: Recurso Extraordinario de Revisión 6.

Caso concreto El legislador contempló la acción de revisión de las providencias que hacen reconocimientos pensionales, como un mecanismo para salvaguardar el interés general ante los posibles excesos que pudieran presentarse, en detrimento de los principios de la moralidad administrativa, solidaridad y equilibrio financiero32. La acción fue recogida en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que habilita la revisión judicial de las sentencias ejecutoriadas que hayan decretado reconocimientos que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza, en los siguientes eventos: i) Por las causales señaladas en la ley para la procedencia del recurso extraordinario de revisión. ii) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y iii) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.

En principio, el recurso extraordinario de revisión no puede emplearse como un mecanismo judicial para controvertir las interpretaciones normativas efectuadas por los jueces en sentencias que hicieron tránsito a cosa juzgada; sin embargo, en el presente asunto por encontrarse en discusión un posible exceso en el reajuste pensional ordenado a favor de la señora Luz Stella Escárraga López en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, corresponde adentrarse en el fondo del asunto con el fin de determinar si el estudio normativo aplicado en la sentencia impugnada se encuentra acorde con las normas y la jurisprudencia imperantes al caso concreto, o si se incurrió en abuso del derecho y fraude a la ley.

En el presente asunto, la parte actora manifestó que el reconocimiento se obtuvo con violación al debido proceso, por cuanto para ordenar la reliquidación de la pensión de jubilación de la señora Escárraga López, la Sección Segunda del Consejo de Estado se apartó del precedente constitucional que rige el asunto y de los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993, respecto al IBL y a los factores a tener en cuenta, por consiguiente, se ordenó una mesada desproporcional que afecta la 32 Consultar, al respecto, Consejo de Estado, Sala Cuarta Especial de Decisión, sentencia de 1º de agosto de 2017, expediente 2016-02022-00(REV), M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, y Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 17 de mayo de 2018, expediente 2014-00665-00, M.P. William Hernández Gómez. 23 Radicación Número: 11001-03-15-000-2018-01882-00 Recurrente: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y otros- Demandado: Luz Stella Escárraga López Referencia: Recurso Extraordinario de Revisión sostenibilidad fiscal del sistema pensional, mediante un claro abuso del derecho y fraude a la ley.

También señaló que la cuantía del derecho reconocido excede lo debido de acuerdo con la ley, en razón a que se accedió a la reliquidación de la pensión de jubilación en contravía de lo dispuesto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. Explicó que el régimen especial aplicable a la señora Escarrága López es el establecido en el Decreto 929 de 1979, de conformidad con el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, por estar inmersa en el régimen de transición, dado que nació el 15 de abril de 1953 y, para el 1 de abril de 1994, tenía más de 35 años de edad.

Por lo anterior, si bien tenía derecho a que se le aplicara el Decreto 929 de 1976, normatividad anterior a la cual se encontraba afiliada; en lo atinente al porcentaje del Ingreso Base de Liquidación, teniendo en cuenta que no adquirió su derecho pensional antes del 1 de abril de 1994 sino con posterioridad, se le debió aplicar “el 75% del promedio de lo devengado sobre el salario promedio de 10 años, o el tiempo que le hiciera falta para adquirir el derecho, con los factores salariales enlistados en el Decreto 1158 de 1994”, de conformidad con lo establecido en el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993.

De acuerdo con las razones expuestas en la demanda, corresponde determinar si la orden de reliquidación de la pensión de la señora Luz Stella Escárraga López, dispuesta en el fallo de 24 de septiembre de 2011, proferido por el Tribunal Administrativo del Quindío, confirmado por la Sección Segunda de esta Corporación en sentencia de 24 de octubre de 2012, excedió lo debido legalmente.

Si bien el recurrente, también, invocó la causal de nulidad referida a haberse obtenido la decisión con violación del debido proceso, de la exposición efectuada en la demanda se advierte que la controversia gira en torno a la normativa que debió tomarse por fundamento para establecer el ingreso base de liquidación y los factores salariales para el cálculo de la mesada pensional de la causante, sin hacer manifestación alguna a actuaciones violatorias del derecho al debido proceso.

Por esa razón, el estudio se limitará al cargo que refiere a la cuantía de la pensión reconocida en exceso. Según el recurso extraordinario de revisión la señora Escárraga López fue beneficiaria del régimen de transición establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, por lo que le resulta aplicable el Decreto 929 de 1976 para efectos de determinar la edad, el tiempo de cotización y la tasa de referencia de su pensión de 24 Radicación Número: 11001-03-15-000-2018-01882-00 Recurrente: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y otros- Demandado: Luz Stella Escárraga López Referencia: Recurso Extraordinario de Revisión jubilación; sin embargo, el ingreso base de liquidación y los factores de liquidación deben atender lo dispuesto en el sistema general de pensiones.

Como se explicó en acápite anterior, la controversia que plantea la UGPP ha sido abordada por esta Corporación en múltiples ocasiones, en razón a las interpretaciones disímiles que suscitó la redacción del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en punto a la aplicación de ese sistema general en materia pensional a las personas cobijadas por el régimen de transición, y los pronunciamientos jurisprudenciales que, al respecto, emitieron el Consejo de Estado y la Corte Constitucional.

Y es que, en efecto, antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 no existía un sistema integral de pensiones, sino que coexistían múltiples regímenes administrados por diferentes entidades de seguridad social. En lo que concierne a la aplicación del IBL y los factores de liquidación de las normativas pensionales anteriores a la Ley 100, a los beneficiarios del régimen de transición, la Sección Segunda de esta Corporación mantuvo una interpretación constante durante casi dos décadas que pregonaba, para esos efectos, el empleo integral de la norma especial, con fundamento en los principios de seguridad jurídica, inescindibilidad de la norma y favorabilidad.

En el caso que es materia de análisis, se afirmó que el reconocimiento excesivo de la mesada pensional de la causante tuvo por origen el desconocimiento de la postura asumida por la Corte Constitucional frente a la aplicación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 a los beneficiarios del régimen de transición. Para la Sala, el discernimiento efectuado en la demanda no tiene la entidad suficiente para invalidar la sentencia acusada.

Al revisar el fundamento aludido en la providencia que es objeto de censura, se advierte que la Subsección A de la Sección Segunda dio pleno cumplimiento al precedente fijado por esta Corporación, vigente para el momento en el que se profirió la decisión, cuyo criterio fue expuesto en la sentencia de unificación de 4 de agosto de 2010.

En efecto, al tratarse de una ex funcionaria pública de la Contraloría General de la República se aplicaron las previsiones del Decreto 929 de 1976 -por remisión de la Ley 33 de 1985-, para determinar la edad, el tiempo de cotización y el monto de la pensión (tasa de reemplazo e ingreso base de liquidación), con inclusión de todos los factores salariales que devengó durante los últimos 6 meses, en la forma señalada por la jurisprudencia proferida por esta jurisdicción, esto es, acudiendo a lo dispuesto en los Decretos 720 y 1045 de 1978.

Se dispuso, además, realizar el descuento de los aportes correspondientes a los 25 Radicación Número: 11001-03-15-000-2018-01882-00 Recurrente: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y otros- Demandado: Luz Stella Escárraga López Referencia: Recurso Extraordinario de Revisión factores salariales que se tuvieron en cuenta y sobre los cuales no se efectuó la deducción legal, con lo cual se acató el mandato constitucional consagrado en el artículo 48, según el cual “para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones”.

La decisión se motivó debidamente y aludió, expresamente, a las providencias judiciales que establecieron la postura de este órgano judicial en lo referente a la forma de liquidar las pensiones de las personas sujetas al régimen de transición. Cabe mencionar, en este punto, que la Corte Constitucional mediante sentencia C- 540 de 2008, analizó la vigencia de la Ley 33 de 1985, regulatoria del régimen general de pensiones para servidores públicos, y consideró que esta “rige de manera ultractiva y aún produce efectos jurídicos en nuestro ordenamiento.

Esto obedece a que, en consideración a la existencia de una multiplicidad de regímenes pensionales anteriores a la reforma introducida por la Ley 100 de 1993, y con el propósito de proteger la expectativa legítima de adquirir el derecho a la pensión en las condiciones particulares de cada régimen, la misma Ley, en su artículo 36, previó un régimen de transición”.

En esa medida, la consideración de la Ley 33 de 1986 para definir la situación de la señora Luz Stella Escarrága López consultó la interpretación constitucional que sobre ese régimen especial hizo la Corte Constitucional, en ejercicio del control abstracto de constitucionalidad. Ahora bien, en lo que respecta a la “indebida aplicación, errónea interpretación e infracción de las normas” a las que alude el accionante, se observa que dicha afirmación encuentra fundamento en la interpretación acogida por la Corte Constitucional frente a la redacción del artículo 36 de la Ley 100 de 1993.

Al respecto, considera la Sala que, si bien existió discrepancia sobre la lectura del mencionado artículo 36, la postura de la Corte Constitucional no resultaba vinculante ni prevalecía en los casos resueltos por esta jurisdicción, en la medida en que: i) Del contenido de la sentencia C-168 de 1995 no se avizora un pronunciamiento sobre el IBL aplicable al régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, por lo que al momento de dictarse la sentencia recurrida no existía cosa juzgada constitucional ni un precedente constitucional de obligatorio cumplimiento en ese tema. 26 Radicación Número: 11001-03-15-000-2018-01882-00 Recurrente: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y otros- Demandado: Luz Stella Escárraga López Referencia: Recurso Extraordinario de Revisión ii) La sentencia de 24 de octubre de 2012 se soportó en el precedente jurisprudencial fijado por la Sección Segunda del Consejo de Estado mediante sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, el cual resultaba vinculante y obligatorio, en ese momento, para resolver casos similares.

De acuerdo con el ordinal primero del artículo 237 de la Constitución Política, una de las atribuciones del Consejo de Estado consiste en desempeñar las funciones de tribunal supremo de lo contencioso administrativo. En ese sentido, la jurisprudencia que profiere este órgano de cierre es vinculante para resolver los conflictos cuya competencia está atribuida a dicha jurisdicción, por la Constitución y la Ley.

Ciertamente, la Corte Constitucional en sentencia C-816 de 1º de noviembre de 201133 señaló que las decisiones de las autoridades judiciales de cierre, entre ellas, el Consejo de Estado, son vinculantes porque emanan de órganos diseñados para la unificación de la jurisprudencia, de manera que su contenido y la regla o norma jurídica que exponen se caracterizan por su permanencia, identidad, carácter vinculante y obligatorio, en virtud de los principios de igualdad, buena fe y seguridad jurídica previstos en los artículos 13 y 83 de la Constitución Política. iii) La providencia recurrida dio aplicación al artículo 36 de la Ley 100 de 1993, tanto es así que se ocupó de explicar por qué era preciso recurrir a la normativa especial, en su integridad, para determinar el monto de la pensión de las personas favorecidas con el régimen de transición, en el que se encuentra incluido el porcentaje y el ingreso base de liquidación, y los factores salariales empleados para el cálculo.

Si bien la interpretación de la norma cambió, posteriormente, ese solo hecho no da cuenta de una indebida aplicación, errónea lectura o infracción de la norma pues, se reitera, el sentido de la disposición legal había sido fijado jurisprudencialmente por esta Corporación, con fundamentos sólidos y garantistas de los principios de favorabilidad, inescindibilidad de la ley y seguridad jurídica.

La labor interpretativa tuvo lugar debido a la contradicción evidenciada en la redacción de los incisos segundo y tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993; luego, no es sostenible entender, como lo pretende el recurrente, que la providencia se apartó injustificadamente del tenor literal de la norma. 33 M.P. Mauricio González Cuervo. 27 Radicación Número: 11001-03-15-000-2018-01882-00 Recurrente: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y otros- Demandado: Luz Stella Escárraga López Referencia: Recurso Extraordinario de Revisión iv) Mediante sentencias de unificación de 28 de agosto de 2018 y 11 de junio de 2020 esta Corporación señaló que el ingreso base de liquidación a tener en cuenta en las pensiones regidas por la Ley 33 de 1986 -la cual remite al Decreto 929 de 1976 en el caso de los servidores de la Contraloría General de la República-, en virtud del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, corresponde a las previstas en los artículos 21 y 36 de esa ley, y respecto de los factores resulta aplicable el Decreto 1158 de 1994.

Empero, en esas decisiones se precisó que las sentencias que hicieron tránsito a cosa juzgada y que fueron proferidas con fundamento en tesis anteriores de la Sección Segunda de esta Corporación no incurrieron -por el solo hecho del cambio de postura jurisprudencial- en abuso del derecho o fraude a la ley, correspondiendo a cada operador judicial analizar cada caso para determinar si se incurrió en alguna de esas conductas.

En el presente asunto, la Sala considera que la sentencia de 24 de octubre de 2012 no empleó interpretaciones contrarias a la Constitución Política ni condujo al establecimiento de la mesada de la señora Luz Stella Escárraga López, en un valor desproporcionado o irrazonable, o con abuso del derecho o fraude a la ley. En efecto, la vinculación laboral de la causante con la Contraloría General de la República perduró más de 20 años, en los cuales realizó contribuciones al sistema pensional; además, la sentencia dispuso realizar el descuento de los aportes correspondientes a los factores salariales que se tuvieron en cuenta y sobre los cuales, en su momento, no se efectuó la deducción legal.

De otra parte, al reunir las condiciones fijadas en la Ley 100, la señora Escárraga López hizo parte de los beneficiarios del régimen de transición, lo que implicaba la aplicación, en su caso, de las normas especiales en materia pensional dispuestas para los funcionarios de ese ente fiscalizador. En lo que respecta al monto de la pensión, se observa que ésta pasó a equivaler $1’753.313, a equivaler $4’217.426 efectiva a partir del 1° de diciembre de 200834, aumento que no puede ser catalogado como excesivo, privilegiado ni desproporcionado, dado que, revisada la trayectoria laboral de la señora Escárraga López, no se evidencia que hubiera tenido una vinculación precaria35 o un aumento 34 Según consta en la Resolución RDP 034447 del 29 de junio de 2013 (fl. 125 a 130, Anexo 1). 35 La señora Luz Stella Escárraga López laboró en la Contraloría General de la República desde septiembre de 1988 hasta noviembre de 2008, en los cargos de profesional universitario grado 1 y 2, y ocupó el empleo con el cual se realizaron los cálculos para su pensión de vejez desde el 16 de marzo de 2000 (fl. 77, anexo 1). 28 Radicación Número: 11001-03-15-000-2018-01882-00 Recurrente: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y otros- Demandado: Luz Stella Escárraga López Referencia: Recurso Extraordinario de Revisión excesivo en su salario durante los años que antecedieron al último semestre laborado y durante este último lapso, que fue tenido en cuenta para liquidar su pensión. En el documento denominado “certificación de salarios mes a mes” se puede apreciar lo siguiente (fl. 79 a 80, anexo 1), —por motivos de brevedad, únicamente se transcribe lo correspondiente al último mes laborado de cada anualidad—: Año Mes Asignación básica Gastos de representación Prima técnica Sumatoria otros fact. s/rles. pagados en el mes certificado Total mes 1998 Diciembre $840.620 $0,00 $168.124 $0,00 $1.008.744 1999 Diciembre $966.713 $0,00 $193.343 $0,00 $1.160.056 2000 Diciembre $1.533.590 $0,00 $306.718 $0,00 $1.840.308 2001 Diciembre $1.601.682 $0,00 $320.336 $0,00 $1.922.018 2002 Diciembre $1.679.684 $0,00 $335.937 $0,00 $2.015.621 2003 Diciembre $1.764.677 $0,00 $352.935 $0,00 $2.117.612 2004 Diciembre $1.849.206 $0,00 $369.841 $0,00 $2.219.047 2005 Diciembre $1.950.913 $0,00 $390.183 $0,00 $2.341.096 2006 Diciembre $2.048.459 $0,00 $409.692 $0,00 $2.458.151 2007 Diciembre $2.140.640 $0,00 $749.224 $0,00 $2.889.864 2008 Septiembre $2.498.503 $0,00 $874.476 $1.180.543 $4.553.522 La diferencia de los valores entre la mesada pensional inicialmente reconocida y aquella que resultó de la reliquidación ordenada por vía judicial tuvo por causa los factores salariales que se emplearon para el cálculo de la mesada y el tiempo que se utilizó para calcular el promedio salarial.

En efecto, las mesadas que son materia de análisis inicialmente se calcularon sobre la asignación básica únicamente; mientras que en la reliquidación se tuvieron en cuenta todos los factores salariales que habitual y periódicamente percibió la trabajadora como retribución del servicio, de acuerdo con la postura defendida por la Sección Segunda del Consejo de Estado.

Adicionalmente, el régimen especial aplicable a la causante establecía la pensión con base en el 75% del promedio de los salarios devengados en el último semestre, mientras que la liquidación inicial se había calculado sobre el promedio salarial devengado en los últimos 10 años de servicio. 29 Radicación Número: 11001-03-15-000-2018-01882-00 Recurrente: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y otros- Demandado: Luz Stella Escárraga López Referencia: Recurso Extraordinario de Revisión En esa medida, la orden de reliquidación no atentó contra el interés general ni significó un detrimento de los recursos estatales al punto de poner en riesgo la sostenibilidad fiscal del sistema pensional.

Finalmente, no es posible aplicar de forma retroactiva la sentencia de unificación que expidió la Sala Plena, en el año 2018, porque la decisión aquí cuestionada es anterior y, en todo caso, la interpretación mayoritaria y vigente en esta Corporación era la sostenida en la sentencia de unificación de la Sección Segunda de 2010, conforme a la cual se decidió el asunto que es materia de revisión. Como la causal de revisión invocada presupone la liquidación de la pensión en contravía de lo dispuesto por la ley, se concluye que en el presente caso no está llamada a prosperar, toda vez que la sentencia impugnada observó las normas y la jurisprudencia vigentes para la fecha en la que se profirió. Por lo expuesto, la Sala Especial se abstendrá de infirmar la providencia impugnada. 7.

Condena en costas El artículo 255 del CPACA, modificado por el artículo 70 de la Ley 2080 de 2021, establece que “si se declara infundado el recurso, se condenará en costas y perjuicios al recurrente”. Al sub lite le resultan aplicables las modificaciones efectuadas por la Ley 2080 de 25 de enero de 2021, en consideración a las reglas de vigencia establecidas en el artículo 86 ibídem, toda vez que no se advierte alguna situación que imponga la sujeción del trámite a las disposiciones que existían antes de su publicación, en la medida en la que existen recursos por resolver, práctica de pruebas decretadas antes de su publicación, audiencias convocadas antes de su entrada en vigor, diligencias, incidentes, notificaciones o términos en curso para la fecha citada.

El artículo 361 del CGP prevé que las costas están integradas por la totalidad de expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso y por las agencias en derecho. Para su liquidación, se observa lo señalado en el artículo 366 ibídem, según el cual corresponde al magistrado sustanciador fijar las agencias en derecho, aunque se litigue sin apoderado, y a la Secretaría liquidar los demás gastos procesales. 30 Radicación Número: 11001-03-15-000-2018-01882-00 Recurrente: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y otros- Demandado: Luz Stella Escárraga López Referencia: Recurso Extraordinario de Revisión Para establecer las agencias en derecho, la Sala se remite a lo establecido en el artículo 5º, numeral 9 del Acuerdo PSAA16-10554 de 5 de agosto de 2016, expedido por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, que dispone la tarifa máxima de agencias en derecho, tratándose de recursos extraordinarios, en veinte (20) salarios mínimos legales mensuales vigentes.

En el presente asunto, la señora Luz Stella Escárraga López compareció al proceso, a través de apoderado, para dar contestación a la demanda. Atendiendo a la naturaleza, calidad y gestión desarrollada por el profesional del derecho que participó en el proceso, se tasará a favor de la demandada, por concepto de agencias en derecho, la suma equivalente a un (1) salario mínimo legal mensual vigente.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Uno Especial de Decisión, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO: DECLARAR FUNDADO el impedimento manifestado por el magistrado Julio Roberto Piza Rodríguez. Como consecuencia, se le separa del conocimiento del presente asunto.

SEGUNDO: DECLARAR INFUNDADO el recurso extraordinario de revisión interpuesto contra la sentencia de 24 de octubre de 2012, proferida por la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado.

TERCERO: CONDENAR en costas a la parte actora. Por concepto de agencias en derecho se fija la suma equivalente a un (1) salario mínimo legal mensual vigente, a favor de la señora Luz Stella Escárraga López. Por Secretaría General de la Corporación, liquídense los gastos procesales. Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema 31 Radicación Número: 11001-03-15-000-2018-01882-00 Recurrente: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y otros- Demandado: Luz Stella Escárraga López Referencia: Recurso Extraordinario de Revisión permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.aspx

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Aclaración de voto Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente CÉSAR PALOMINO CORTÉS PEDRO PABLO VANEGAS GIL Salvamento de voto Salvamento parcial de voto Firmado electrónicamente ALFREDO BELTRÁN SIERRA VF