Magistrado ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá D.C., seis (6) de mayo de dos mil veintidós (2022) Radicado número: 11001-03-15-000-2022-01656-00 Accionante: Teresa de Jesús Charry de Cortés Accionado: Tribunal Administrativo del Atlántico y Juzgado Trece Administrativo del Circuito de Barranquilla Referencia: Acción de tutela Tema: acción de tutela contra providencia judicial.

Subtema 1: requisitos de procedencia, relevancia constitucional. Subtema 2: improcedencia de la acción. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela incoada por Teresa de Jesús Charry de Cortés en contra del Tribunal Administrativo del Atlántico y del Juzgado Trece Administrativo del Circuito de Barranquilla.

ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de tutela Teresa de Jesús Charry de Cortés, actuando a través de apoderada, presentó acción de tutela en procura de la protección de sus derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia, a la igualdad, al debido proceso, a la seguridad social, a la remuneración mínima vital y móvil, y a los derechos adquiridos, que consideró fueron vulnerados por el Juzgado Trece Administrativo del Circuito de Barranquilla y el Tribunal Administrativo del Atlántico – Sala de Decisión Oral A, en razón a las sentencias proferidas por estas autoridades, en primera y segunda instancia, respectivamente, en el curso del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con número de radicado 08001333301320170062000. 1.2.

Hechos 1.2.1. Teresa de Jesús Charry de Cortés solicitó ante la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscales de la Protección Social (UGPP) el reconocimiento de la pensión gracia. La entidad negó la petición mediante Resolución núm. RDP 024396 del 9 de junio de 2017, al considerar que no podía estudiar la solicitud, puesto que la interesada no aportó los documentos requeridos.

El acto administrativo fue objeto de recurso de apelación y este fue resuelto a través de la Resolución núm. RDP 032382 del 16 de agosto de 2017, que confirmó la decisión. 1.2.2. Teresa de Jesús Charry Cortéx presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la cual fue radicada al número 08-001-33-33-2017-00620-00 y en la que pretendió que se declarara la nulidad de las resoluciones números 024396 y 032382 expedidas por la UGPP el 9 de junio de 2017 y el 16 de agosto de 2017, respectivamente, y que se condenara a la entidad accionada al pago de la pensión de gracia, las sumas adeudadas y los intereses a su favor. 1.2.3.

El asunto correspondió, en primera instancia, al Juzgado Trece Administrativo del Circuito de Barranquilla, autoridad judicial que, en sentencia del 24 de junio del 2021, negó las pretensiones de la demanda. El juez consideró que los docentes que sirvieron en jardines infantiles no tenían derecho a recibir la mencionada prestación, de acuerdo con lo expuesto en la legislación y la jurisprudencia del Consejo de Estado sobre la materia.

Por lo tanto, al realizar el cómputo correspondiente para determinar el tiempo servido como docente territorial, no cumplió con los 20 años de servicio requeridos por la norma. Manifestó que, incluso al incluir el periodo laborado como docente de preescolar, la accionante no satisfizo el requisito del tiempo. 1.2.4. En segunda instancia, el Tribunal Administrativo del Atlántico profirió sentencia, el 24 de septiembre de 2021, en la que confirmó la decisión apelada, en atención al certificado visible dentro del expediente administrativo, en el que observó que la señora Teresa de Jesús Charry de Cortés cumplió labores como docente en el nivel preescolar.

Asimismo, argumentó que la pensión gracia solo fue determinada para los niveles de primaria y secundaria, en tal sentido, no acreditó el tiempo mínimo de servicio para que esta prestación le fuera reconocida. 1.3. Pretensiones de la tutela 1.3.1. Teresa de Jesús Charry de Cortés presentó escrito de tutela en procura de la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la seguridad social, al mínimo vital, a la igualdad y a los derechos adquiridos, y como consecuencia que, (i) se profiriera sentencia con fundamento en las disposiciones del régimen de la pensión gracia, o (ii) se ordenara a la UGPP que revocara el acto administrativo mediante el cual negó la prestación económica y emitiera una nueva resolución concediendo la pensión solicitada. 1.4.

Argumentos de la solicitud de amparo Como fundamentos de su petición de amparo, afirmó que las sentencias cuestionadas en sede de tutela adolecen de los siguientes defectos: (i) Defecto sustantivo La parte accionante consideró que en el fallo de primera y segunda instancia se configuró este defecto, por cuanto, a pesar de que en los fundamentos utilizados por las autoridades judiciales determinaron correctamente las normas que rigen la pensión gracia, a su juicio, no tuvieron en cuenta que aun cuando el certificado de historia laboral estableció que la señora Teresa de Jesús Charry de Cortés se desempeñó en preescolar, esta era una información errónea al no existir tal nivel escolar en esa época.

Sostuvo que el defecto sustantivo se configuró por una indebida aplicación normativa, ya que, si bien es cierto que la ley que rige la pensión gracia excluye el preescolar, también lo es que el fallador debía estar plenamente seguro de la existencia real de la situación fáctica para emitir un pronunciamiento de fondo, es así como, el fallo fue dictado bajo presupuestos inexistentes.

(ii) Defecto factico Frente a la configuración de este defecto, la actora expresó que el Juzgado Trece Administrativo del Circuito de Barranquilla y el Tribunal Administrativo del Atlántico, al momento de determinar que la demandante no tenía derecho a la pensión gracia debido a que laboró como docente de preescolar y no de primaria, no analizaron que para la vinculación en el periodo comprendido del 16 de mayo de 1958 hasta el 26 de julio de 1962, la modalidad de preescolar no existía, ni estaba implementada, ni los niños menores de 6 años podían acceder a la educación, lo que desconoció el alcance real y material en la prestación del servicio educativo para los años lectivos 1958 – 1962, que estableció el inicio de la formación académica de los niños solo a partir de los seis (6) años y directamente a primaria.

La tutelante también indicó que con la demanda ordinaria aportó el formato único para certificado de historia laboral, acompañado de certificación expedida por la Gobernación de Cundinamarca en la que consta la vinculación de la señora Teresa de Jesús Charry de Cortés a las Escuelas de “Barzaloza”, “Portachuelo” y “Ricaurte”, como docente de primaria, al servicio de la Secretaría de Educación de Girardot.

Concluyó afirmando que existió una indebida valoración probatoria, por cuanto el juez del proceso ordinario no tuvo en cuenta la documentación aportada al proceso de la cual podía inferir la situación laboral real de la accionante. (iii) Desconocimiento del precedente Para la parte actora dentro de las numerosas sentencias que el Consejo de Estado ha proferido en relación con el reconocimiento de la pensión gracia a docentes territoriales con vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980, no se ha encontrado que la vinculación laboral en preescolar sea una de las razones para determinar la decisión, pues, para la época no existía esta modalidad ya que su implementación como obligatoria solo se dio hasta 1994, como consta en el Decreto 2247 de Septiembre 11 de 1997. 1.5.

Trámite de tutela e intervenciones 1.5.1. El Despacho del magistrado ponente con auto del 17 de marzo de 2022 admitió la acción, solicitó que se allegara el expediente del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado número 08001333301320170062000, vinculó como terceros interesados a quienes participaron en el proceso en mención y suspendió los términos de la acción constitucional. 1.5.2.

El Juzgado Trece Administrativo del Circuito de Barranquilla se opuso a las pretensiones de la acción de tutela, en razón a que la sentencia proferida el 24 de junio de 2021 se ajustó a la Constitución, la ley y la jurisprudencia vigente sobre la materia. Manifestó que, la accionante no cumplió con los requisitos para ser beneficiaria de la pensión gracia, en vista de que no acreditó el tiempo necesario equivalente a 20 años de servicio como docente territorial, únicamente probó 15 años, 7 meses y 1 día, pues no era posible tener en cuenta el periodo desempeñado como docente de preescolar en el Departamento de Cundinamarca. 1.5.3.

El Tribunal Administrativo del Atlántico-Sala de Decisión Oral A allegó contestación al presente trámite constitucional en la que solicitó que se declarara la improcedencia de la acción constitucional por ausencia de las causales generales y especiales de procedibilidad. Sostuvo que, la motivación de la providencia dictada el 24 de septiembre de 2021 cumplió con los lineamientos legales y jurisprudenciales fijados por el Consejo de Estado, pues la accionante no demostró el cumplimiento del requisito mínimo de tiempo de servicio, toda vez que solo logró contabilizar un total de 15 años, 7 meses y 1 día. 1.5.4.

La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscales de la Protección Social (UGPP) afirmó que la presente acción es improcedente, porque lo pretendido por la actora es sustituir una decisión judicial proferida por el juez natural de la causa. A su vez, argumentó que Teresa de Jesús Charry de Cortés no cumplió con los requisitos generales y específicos propios de la tutela contra providencia judicial, y tampoco probó la existencia de un perjuicio irremediable.

Por último, explicó que después de un estudio de la situación fáctica y jurídica al interior del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho se demostró que la accionante no era beneficiaria de la pensión gracia por no cumplir el requisito de los 20 años de servicio en la docencia nacionalizada o departamental, distrital, o municipal exigidos en la Ley 114 de 1913, por lo que no puede desconocer el juez constitucional el debate jurídico y probatorio realizado en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 1.5.5.

La Procuraduría General de la Nación, como tercero interesado, guardó silencio. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia La Sala es competente para conocer del amparo constitucional deprecado por la parte actora, en virtud de lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Nacional y en el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991. 2.2. Procedibilidad de la acción La acción de tutela, dispuesta en el artículo 86 de la Constitución Política, es un procedimiento preferente y sumario que toda persona tiene a su alcance para reclamar la protección inmediata de los derechos constitucionales vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de un particular, en los casos que establece la ley.

La solicitud de protección de los derechos fundamentales que pueden resultar afectados por la actuación de las autoridades judiciales al dictar sus providencias exige una mayor carga argumentativa por parte del sujeto que pretende el amparo constitucional, toda vez que es necesario hacer una ponderación entre la finalidad de la acción de tutela como garantía iusfundamental, y los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica que gobiernan las decisiones judiciales.

La carga argumentativa implica un ejercicio de concreción que, se cumple a partir de que la parte actora presente con suficiencia y claridad el reproche que endilga a la providencia atacada, lo que se traduce en explicar cuál conducta del juez considera vulneró sus derechos fundamentales. Luego, este reproche debe tener la suficiente relevancia constitucional para transcender de la discusión litigiosa propia del trámite ordinario, a un asunto que, por referirse a una posible amenaza o vulneración iusfundamental, haga procedente la intervención del juez de tutela.

Intervención que debe ser subsidiaria y excepcional, pues, en todo caso, las providencias son proferidas en un proceso judicial que cuenta con los mecanismos de defensa de los derechos fundamentales, y que, una vez en firme, goza de presunción de constitucionalidad y de legalidad. Para definir lo que es o no relevante en el plano constitucional, la Corte ha establecido cuáles son los requisitos específicos de procedencia que pueden ser alegados como únicas causales que habilitan el control constitucional concreto.

Así pues, la solicitud de amparo debe estar acompañada de la exposición de razones por las cuales la providencia adolece de alguno de los defectos en los términos en que el máximo Tribunal Constitucional ha establecido que estos se configuran y los supuestos en que cada uno de ellos se manifiesta. Por tanto, el requisito de relevancia constitucional exige que la alegación en la solicitud de amparo esté dirigida a exponer una valoración en sentido negativo de la actuación jurisdiccional, en clave de los defectos como han sido definidos por la jurisprudencia. Así, son improcedentes los argumentos destinados a proponer fórmulas que habrían podido ser tenidas en cuenta en el proceso ordinario, o reiterar las ya expuestas en este, toda vez que, como lo ha establecido la Corte Constitucional, “la función del juez de tutela no es la de fungir como una instancia adicional del procedimiento judicial que se cuestiona, pues ello desconocería la competencia y finalidad de administración de justicia por parte de los jueces naturales, así como su autonomía funcional”. 2.2.1.

En el caso bajo estudio, Teresa de Jesús Charry de Cortés presentó acción de tutela en contra del Juzgado Trece Administrativo del Circuito de Barranquilla y del Tribunal Administrativo del Atlántico-Sala de Decisión Oral A, porque consideró que estas autoridades, con las sentencias proferidas el 24 de junio y el 24 de septiembre de 2021, respectivamente, vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso, a la seguridad social, al mínimo vital, a la igualdad y a los derechos adquiridos.

Para ello argumentó, en términos generales, que las autoridades judiciales cuestionadas desconocieron que el certificado de historia laboral expedido por la Gobernación de Cundinamarca, en el que se observó que la accionante prestó servicios de docencia en el nivel preescolar, contenía un error, no correspondía con la realidad y fue producto de una equivocación de la administración. Asimismo, expresó que, en el periodo del 16 de mayo de 1958 hasta el 26 de julio de 1962, época en la que la actora fungió como docente, no existía el nivel preescolar en Colombia, dado que su implementación fue en el año 1994.

Además, afirmó que el Tribunal Administrativo del Atlántico y el Juzgado Trece Administrativo del Circuito de Barranquilla, por un lado, no tuvieron en cuenta el formato único de historia laboral acompañado de certificación expedida por la Gobernación de Cundinamarca en los que se indicaba que la señora Teresa de Jesús Charry de Cortés fue vinculada a escuelas rurales como docente de primaria y, por otra parte, desconocieron el precedente judicial del Consejo de Estado.

La Subsección al analizar el escrito de apelación presentado en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho observó que la accionante sustentó el recurso en los siguientes términos: “(…) si bien es cierto, en el formato único para la expedición del certificado para la historia laboral de los docentes, emitido por la Secretaría de Educación de Cundinamarca (formato FOMAG), que riela [sic] a los autos, se evidencia una X en el número 4 NIVEL (preescolar) del aparte III, correspondiente a la situación laboral, y a continuación se lee en la misma línea, Primaria y una casilla en blanco; podemos aseverar que la X, allí estampada no corresponde a la verdad.

(…) Es evidente tal error en el Certificado mencionado, por cuanto para la época en que mi mandante prestó sus servicios en el Departamento de Cundinamarca, no existía la educación Preescolar en Colombia. (…) Para tal efecto en la certificación No.1937, emitida por el Asesor de la División de Desarrollo de Personal Docente de la Secretaría de Educación - Gobernación de Cundinamarca, anexo al expediente, se lee con claridad, (…) el nombre de los establecimientos Educativos, anteceden las siglas ESC R. D, que significan “ESCUELA RURAL DE” ( Barzaloza, Portachuelo, Ricaurte) lo cual enfatiza que mi mandante ejerció su labor docente en la Educación Primaria en las escuelas rurales allí mencionadas; es decir, que para el caso que nos ocupa el primer nivel educativo que se impartía era la Educación Primaria, y por ende en el lapso de tiempo ut-supra señalado, no podía dictar clases en un nivel educativo (Preescolar), inexistente para la época.” Al respecto, es preciso indicar que, en los dos primeros cargos, es decir, el defecto sustantivo y el defecto fáctico, la actora reiteró nuevamente lo dicho en el proceso ordinario, esto es, si la clase de vinculación al Departamento de Cundinamarca lo fue para el nivel preescolar, la veracidad de la información contenida en el certificado laboral, y la existencia del preescolar en la época de la prestación de servicio.

Pues bien, los argumentos presentados en sede de tutela lejos de vislumbrar los criterios que sirvan para demostrar la configuración de una causal específica de procedibilidad, exigen al juez de tutela para emitir un pronunciamiento de fondo, volver sobre un asunto que ya fue objeto de discusión y análisis por parte de las autoridades que resolvieron el caso en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, como es, el nivel de educación en el que Teresa de Jesús Charry de Cortés prestó sus servicios como docente y sí podía tenerse en cuenta para la contabilización del tiempo requerido en aras de ser beneficiaria de la pensión gracia. En ese orden, la solicitud de amparo no busca la protección de derechos fundamentales, sino que vuelve sobre lo ya planteado y decidido en las instancias del proceso ordinario.

En efecto, la hoy accionante insiste en la verificación del tiempo de servicio como docente territorial que considera le da derecho a percibir la pensión gracia, pero sin indicar cómo el análisis que los jueces efectuaron en sus sentencias fue arbitrario e irrazonable. Análisis que involucró el contenido de las certificaciones laborales que daban cuenta del tiempo de servicio y la vinculación docente y que le permitieron concluir al juez del proceso ordinario que el total laborado no alcanzaba el exigido por la Ley 114 de 1913, esto es, 20 años.

En cuanto al tercer cargo, este es, el supuesto desconocimiento del precedente judicial, fue planteado en el escrito de tutela de la siguiente manera: “Dentro de las numerosas sentencias que el H. Consejo de Estado ha proferido, sea confirmando o revocando un fallo, no se ha encontrado que la vinculación para laborar en Preescolar sea una de las razones para determinar la decisión, pues, de antemano es de entero conocimiento de los falladores, que para la época no existía esta modalidad”.

El Consejo de Estado ha considerado como elementos imprescindibles para establecer el desconocimiento del precedente, los siguientes: (i) la existencia de una o varias decisiones judiciales que guarden identidad fáctica y jurídica con el caso en que se solicita su aplicación (existencia del precedente); (ii) que tales decisiones fueran vinculantes para la autoridad judicial demandada, tanto por ser el precedente vigente, como por tener la fuerza vinculante suficiente (precedente vinculante);

(iii) que la decisión judicial que se cuestiona en sede de tutela sea contraria al precedente vinculante, (iv) y que el juez de instancia no presentó una justificación razonable para apartarse del precedente vinculante. Bajo los criterios expuestos, es necesario que quien aduce el defecto sustantivo por desconocimiento del precedente, precise la decisión desconocida en la que claramente se identifiquen las reglas jurisprudenciales allí fijadas y la identidad fáctica y jurídica con la tutelada, pues no de otra manera se puede ejercer por el juez constitucional la revisión y análisis del defecto propuesto.

Para el caso objeto de estudio, la parte actora no argumentó en debida forma ni sustentó de manera acertada el citado defecto sustantivo por desconocimiento del precedente, puesto que no identificó la sentencia o sentencias que constituyen precedente para la solución de su caso concreto y que fijaron reglas de obligatorio cumplimiento por guardar identidad fáctica y jurídica, para habilitar así, el análisis que propone en relación con los derechos fundamentales que afirmó le fueron desconocidos por el juez que definió su derecho pensional gracia con fundamento en el incumplimiento del requisito –tiempo de servicio- exigido en la Ley 114 de 1913.

En tales condiciones los cargos de la acción quedan desprovistos de relevancia constitucional, pues la señora Charry de Cortés, lejos de exponer las circunstancias en que las sentencias del 24 de junio de 2021 y el 24 de septiembre de 2021, vulneraron sus derechos fundamentales desde la configuración de un defecto, pretende utilizar este mecanismo para plantear de nuevo el debate que ya fue resuelto en el proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho relacionado con el contenido de una prueba documental que tuvo en cuenta el funcionario judicial accionado para resolver sobre la legalidad del acto administrativo demandado y cuyo análisis no se advierte arbitrario, ni irrazonable.

En consecuencia, la Sala declarará la improcedencia de la acción de tutela. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. DECLARAR LA IMPROCEDENCIA de la acción de tutela interpuesta por Teresa de Jesús Charry de Cortés, en contra del Tribunal Administrativo del Atlántico y del Juzgado Trece Administrativo del Circuito de Barranquilla, por las razones expuestas en esta providencia.

SEGUNDO. NOTIFICAR la presente decisión a las partes por el medio más expedito.

TERCERO. ENVIAR la presente providencia a la Corte Constitucional para su eventual revisión, en caso de que no sea impugnada. Notifíquese y cúmplase NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente de Sala JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Magistrado GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Magistrado Aclaración de voto Cfr. Rad. 11001-03-15-000-2019-01299-00