CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: Elizabeth Becerra Cornejo Bogotá D.C., trece (13) de junio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-42-000-2018-02125-02 (0494-2022) Demandante: Magda Pérez Rodríguez Demandado: Nación, Fiscalía General de la Nación Tema: Prima especial, artículo 14 de la Ley 4 de 1992.
Fiscal delegada ante los jueces municipales. Reiteración jurisprudencial. Subtema 1: Reliquidación de prestaciones con el 100 % de la remuneración mensual. Subtema 2: contabilización del término de prescripción trienal. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria, el 30 de abril de 2021, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
I. SÍNTESIS DEL CASO Magda Pérez Rodríguez, en condición de fiscal delegada ante los jueces municipales, solicita el reconocimiento y pago de la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, como un factor mensual adicional al salario básico, así como la reliquidación de todas las prestaciones sociales con la inclusión del porcentaje del 30 %.
La entidad demandada se opone al reconocimiento de la prima especial con el argumento de que no constituye factor salarial para los funcionarios de la Fiscalía General de la Nación. El tribunal reconoce la prima y ordena su pago a partir del 14 de marzo de 2014, por haber operado el fenómeno de la prescripción trienal, asimismo, ordena la reliquidación de las prestaciones sociales.
La entidad demandada apela la sentencia para que se revoque la orden de reliquidación de las prestaciones sociales con la inclusión de la prima especial, porque a partir del año 2003 estas se liquidaron con el 100 % del salario base. II.
ANTECEDENTES 2.1. La demanda 1. Magda Pérez Rodríguez, mediante apoderado judicial, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación, Fiscalía General de la Nación, el 14 de septiembre de 2018, con las siguientes: Radicación: 25000-23-42-000-2018-02125-02 (0494-2022) Demandante: Magda Pérez Rodríguez Demandado: Nación, Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 2.1.1.
Pretensiones (i) Revocar y dejar sin efectos el Oficio número 20175640015001 del 31 de marzo de 2017, expedido por la Subdirección Seccional de Bogotá de Apoyo a la Gestión de la Fiscalía General de la Nación, por medio del cual se negó el reconocimiento y pago de la prima especial contenida en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, así como la reliquidación de todas las prestaciones sociales con la inclusión de ese factor adicional, equivalente al 30 % del salario.
(ii) Revocar y dejar sin efecto la Resolución 2-2011 del 30 de junio de 2017, expedida por la Subdirección de Talento Humano de la Fiscalía General de la Nación, que resolvió en forma negativa el recurso de apelación interpuesto contra la decisión anterior. (iii) Condenar a la Nación, Fiscalía General de la Nación, a reconocer, reliquidar y pagar todas las prestaciones sociales, salariales y laborales, prima de navidad, prima de servicios, vacaciones, prima de vacaciones, cesantías, seguridad social en salud, pensiones, bonificación por servicios prestados y demás emolumentos y derechos laborales sobre los que tenga incidencia y los que se causen, con el 100 % del sueldo básico mensual y un adicional del 30 % de la asignación básica como prima especial.
(iv) Condenar a la Nación, Fiscalía General de la Nación a reconocer y pagar las diferencias salariales, laborales y prestacionales que resulten del reconocimiento adicional del 30 % de la asignación básica como prima especial dispuesta en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992. (v) Condenar a la Nación, Fiscalía General de la Nación a pagar mensualmente la prima especial sin carácter salarial, equivalente al 30% de la remuneración básica que hasta la fecha no se le ha reconocido ni pagado como un emolumento adicional, agregado o adicionado a la remuneración mensual.
(vi) Condenar a la Nación, Fiscalía General de la Nación a reconocer y pagar a la demandante, desde su vinculación como fiscal y hasta el cumplimiento de la sentencia y en adelante, el 30 % del sueldo básico como parte de la remuneración mensual y no como prima especial. (vii) Ordenar a la entidad demandada que actualice las sumas adeudadas de acuerdo con el IPC y que reconozca intereses de conformidad con el artículo 192 del CPACA. 2.1.2.
Hechos 2. Como fundamento de las pretensiones, la demandante expuso, en síntesis, lo siguiente1: 1 Índice 3 del sistema de gestión judicial SAMAI. Archivo «ED_CUADERNO1_02DEMANDAYANEXOS», pág. 76. Radicación: 25000-23-42-000-2018-02125-02 (0494-2022) Demandante: Magda Pérez Rodríguez Demandado: Nación, Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 (i) Prestó servicios en la Fiscalía General de la Nación y el último cargo que ocupó fue el de fiscal delegada ante los jueces municipales, el cual continuaba ejerciendo hasta el momento de presentación de la demanda.
(ii) La Subdirección de Apoyo a la Gestión ha venido descontando del salario básico el 30 % de la liquidación de todas las prestaciones sociales de la demandante, al darle la denominación de «prima especial sin carácter salarial». En tal sentido, la Fiscalía General de la Nación restó a los salarios devengados hasta el año 2010 el 30 %, para imputarlo como prima especial.
A partir del año 2010 la entidad dejó de pagar el 30 % adicional por concepto de prima especial. (iii) El 14 de marzo de 2017 le solicitó a la Fiscalía General de la Nación, Subdirección de Apoyo a la Gestión, el reconocimiento y pago de la prima especial y la reliquidación de las prestaciones sociales. (iv) Mediante Oficio 20175640015001 del 31 de marzo de 2017, la subdirectora seccional de Bogotá negó la solicitud de reconocimiento y pago de la prima especial y la reliquidación de las prestaciones.
La actora interpuso recurso de apelación contra esta decisión, el cual fue resuelto mediante la Resolución 2- 2022 del 30 de junio de 2017. (v)El 16 de mayo de 2018 solicitó audiencia de conciliación para agotar el requisito de procedibilidad dispuesto en la Ley 640 de 2001. La Procuraduría 127 Judicial II para Asuntos Administrativos declaró fallida la conciliación en la diligencia realizada el 26 de julio de 2018, por falta de ánimo conciliatorio de las partes. 2.1.1.
Normas violadas y concepto de violación 3. La demandante citó como normas violadas las siguientes: Constitución Política, preámbulo y artículos 2, 4, 13, 25, 29, 53 y 209; Ley 4 de 1992, artículos 2, 10 y 14; Ley 332 de 1996 y Ley 270 de 1996, artículo 152-7. 4. En el concepto de violación, la demandante expuso que los actos administrativos que negaron el reconocimiento y pago de la prima especial incurren en falsa motivación al afirmar que los decretos dictados por el Gobierno nacional se expidieron con sujeción a lo dispuesto en la Ley 4 de 1992, pues lo que realmente establecen es una reducción del salario básico, al señalar que el 70 % constituye sueldo básico y el 30 % prima especial. 5.
Hizo alusión al precedente judicial contenido en la sentencia del 2 de abril de 2009, sobre «normas» expedidas por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, en razón a que el problema jurídico a resolver es el mismo, esto es, el 30% de la prima especial establecida en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992. 5.1. Contestación de la demanda 6.
La apoderada de la entidad demandada se opuso a las pretensiones y propuso las excepciones de prescripción, caducidad y carencia de objeto. Advirtió que desde el año 2003, los decretos anuales que fijan la remuneración mensual de los servidores Radicación: 25000-23-42-000-2018-02125-02 (0494-2022) Demandante: Magda Pérez Rodríguez Demandado: Nación, Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 de la Fiscalía General de la Nación no incluyen la prima especial del 30 %, porque «dicho valor hace parte del salario básico».
El pago de la prima especial como factor adicional desconocería la presunción de legalidad que se predica de los decretos anuales que establecen la remuneración de los servidores de la Fiscalía sin incluir ese factor. 7. Afirmó que con motivo de las sentencias del Consejo de Estado que declararon la nulidad de los decretos anuales por medio de los cuales el Gobierno fijó la remuneración de los servidores de la Fiscalía con la inclusión de la prima especial, ese factor «se suprimió» por considerar que «dicho valor hace parte del salario básico» previsto en esa normativa2. 2.3.
Sentencia de primera instancia 8. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria, mediante sentencia dictada el 30 de abril de 2021, resolvió: PRIMERO.- ESTESE a lo resuelto en la sentencia de Unificación – SUJ – 023-CE-S2- 2020 proferida el quince (15) de diciembre de dos mil veinte (2020) por la Sala Plena de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, dentro del Radicado: 73001- 23-33-000-2017-00568-01 (5472-2018) Demandante: Nayibe Lorena Pérez Castro Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho – Conjuez ponente Jorge Iván Rincón Córdoba, por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia. SEGUNDO.- Declarase la nulidad de los actos administrativos: (i) Oficio No. 20175640015001 del 31 de marzo de 2017, expedido por la Sub Directora Seccional de Bogotá de Apoyo a la Gestión de la Fiscalía General de la Nación, por medio del cual se negó a la convocante el reconocimiento y pago de la prima especial contenida en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, modificada por la Ley 332 de 1996, así la reliquidación de todas las prestaciones sociales durante el tiempo que la Fiscalía extrajo el 30% del salario de la demandante para darle la denominación de “Prima Especial” excluyendo por tanto ese porcentaje en la liquidación de las prestaciones.
(ii) Resolución No. 2-2022 del 30 de junio del 2017, expedida por la Subdirección de Talento Humano de la Fiscalía General de la Nación, la cual resuelve el recurso de apelación interpuesto contra el Oficio No. 20175640015001 del 31 de marzo de 2017, enunciado en punto precedente, confirmándolo en todas sus partes. TERCERO.- Declarar probada la excepción de prescripción trienal respecto a las sumas causadas con anterioridad al 24 de marzo de 2014 y sólo se reconocerá el pago por concepto de prima especial de servicios a que tiene derecho la demandante Magda Pérez Rodríguez, como un emolumento adicional que asciende al 30% del 100% del salario básico y/o asignación básica, aquellas sumas causadas a partir del 24 de marzo de 2014 y hasta el día en que funja o fungió en dicho cargo u otro equivalente que sea beneficiario de la prima especial.
CUARTO. - Condenase a la Fiscalía General de la Nación a pagarle a la demandante Magda Pérez Rodríguez, el derecho que tiene a la reliquidación y pago de sus ingresos mensuales, liquidados sobre la base del salario básico más el 30% es éste (sic), que 2 Índice 3 del sistema de gestión judicial SAMAI. Archivo «ED_CUADERNO1_10CONTESTACIONDEMAND».
Radicación: 25000-23-42-000-2018-02125-02 (0494-2022) Demandante: Magda Pérez Rodríguez Demandado: Nación, Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 corresponde a la prima especial de servicios contenida en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 y el derecho al reconocimiento, reliquidación y pago de sus prestaciones sociales, liquidadas sobre la base de todo salario básico, “sin restarle ni sumarle a éste el 30%, ya que la prima especial de servicios no tiene carácter salarial y por tanto no incide o es inocua para liquidar las prestaciones sociales”.
La diferencia entre lo efectivamente recibido y lo dejado de recibir, por los anteriores conceptos, se debe liquidar a partir del 24 de marzo de 2014 y hasta el día en que funja o fungió en dicho cargo u otro equivalente que sea beneficiario de la prima especial, siguiéndose para su liquidación y pago los parámetros fijados en esta sentencia, sin que en ningún caso se supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo que ocupó la demandante en el periodo supra relacionado.
Precisándose, además, que aquellos funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios de que trata el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992; sometidos al régimen del decreto 610 de 1998, no podrá superar en ningún caso el límite del 80% de lo que por todo concepto devenguen anualmente los Magistrados de Alta Corte, que es igual a lo que por todo concepto reciben los congresistas, incluido el auxilio de cesantías.
QUINTO. - Ordenar que los valores a pagar serán actualizados de conformidad con el artículo 187 del CPACA, tomando como base la variación porcentual de los índices de precios al consumidor, conforme a lo dicho en la parte motiva. SEXTO.- Condenar igualmente al pago de los intereses comerciales moratorios si se dan los supuestos de hecho y de derecho.
SÉPTIMO. - Ordenar a la demandada darle cumplimiento a esta sentencia dentro del término previsto en los artículos 192 y 195 ibídem (sic), acatando la sentencia C- 188 de 1999. OCTAVO.- Expídase por secretaría y entréguese al demandante, copia de esta sentencia con la constancia de su notificación y ejecutoria. (Art. 114 núm. 2 CGP). NOVENO.- Sin condena en costas en esta instancia3. 9.
Al realizar el análisis de legalidad de los actos demandados, el tribunal citó apartes de la sentencia dictada por el Consejo de Estado el 15 de diciembre de 2020, en la que se estableció que la prima especial constituye un incremento del salario básico de los servidores beneficiarios y no una fracción de la remuneración mensual, por tanto, procede el reconocimiento y pago de las diferencias salariales dejadas de percibir por ese concepto. 10.
Asimismo, determinó que los empleados públicos de la Fiscalía que se acogieron al régimen salarial del Decreto 53 de 1993 o se hayan vinculado con posterioridad tienen derecho desde 1998 a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30 % que había sido restado a título de prima especial.
Agregó que la contabilización de la prescripción del derecho para reclamar la prima especial inicia a partir de la fecha de presentación de la reclamación administrativa. 11. En atención a dicho antecedente, consideró que la demandante, en calidad de fiscal delegada ante los jueces municipales, tiene derecho a la reliquidación de las 3 Índice 3 del sistema de gestión judicial SAMAI.
Archivo «ED_CUADERNO1_33SENTENCIA». Radicación: 25000-23-42-000-2018-02125-02 (0494-2022) Demandante: Magda Pérez Rodríguez Demandado: Nación, Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico, es decir, con la inclusión del 30 % que le había sido restado a título de prima especial. 12.
Concluyó que operó la prescripción trienal de los derechos laborales causados antes del 14 de marzo de 2014, porque la petición de reconocimiento y pago de la prima especial fue presentada el 14 de marzo de 2017. En punto a la liquidación de las prestaciones con la inclusión de la prima especial, indicó que debían liquidarse sobre la base del salario básico «sin restarle ni sumarle a éste el 30% ya que la prima especial no tiene carácter salarial y por tanto no incide o es inocua para liquidar las prestaciones sociales».
Aclaró que la prima especial «constituye factor salarial sólo para determinar el ingreso base de liquidación de la pensión de jubilación». 2.4. Recurso de apelación 13. La apoderada de la entidad demandada afirmó que la sentencia apelada no tuvo en cuenta que desde el año 2003 los decretos salariales expedidos por la Fiscalía General de la Nación dejaron de incluir la prima especial del 30 % y que desde entonces la entidad ha liquidado las prestaciones con base en el 100 % del salario básico, lo que indica que no existe deuda alguna por este último concepto. 14.
Concluyó que si la decisión del tribunal hacía referencia a la prima especial del 30 % como un valor adicional al salario básico debió precisarlo con claridad y no dejarlo a interpretación de las partes4. 2.5. Trámite procesal en segunda instancia 15. Mediante auto del 10 de noviembre de 2022, la Subsección A declaró fundado el impedimento manifestado por los magistrados integrantes de esta Subsección en esa época, al considerar que se configuraba el supuesto de hecho establecido en la causal primera del artículo 141 del CGP, por haber sido beneficiarios de la prima especial en calidad de funcionaros de la Rama Judicial, circunstancia que generaba interés directo en el proceso5. 16.
Los magistrados integrantes de la Subsección A presentaron manifestación de impedimento con sustento en el artículo 141-1 del CGP, esto es, tener interés directo en el proceso, porque fueron beneficiarios de la prima especial en condición de magistrados de tribunal, procuradores judiciales y magistrados auxiliares del Consejo de Estado.
La Sala de Conjueces declaró fundado el impedimento mediante auto del 2 de mayo de 20236. 17. El conjuez designado por sorteo en los términos el artículo 115 del CPACA7, admitió el recurso de apelación mediante auto del 8 de agosto de 2023 y dispuso pasar el expediente al despacho dentro de los diez días siguientes a la ejecutoria de dicho 4 Folios 118 a 120 del cuaderno ppal.
El recurso de apelación interpuesto el 14 de diciembre de 2021 en forma oportuna contra la sentencia notificada el 30 de noviembre de 2021. 5 Índice 11 del sistema de gestión judicial SAMAI. 6 Índice 19 del sistema de gestión judicial SAMAI. 7 CPACA, artículo 115. Conjueces. (…) La elección y sorteo de los conjueces se harán por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, por la Sala de lo Contencioso Administrativo en sus diferentes secciones y por la Sala de Consulta y Servicio Civil, según el caso.
Radicación: 25000-23-42-000-2018-02125-02 (0494-2022) Demandante: Magda Pérez Rodríguez Demandado: Nación, Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 auto para dictar sentencia, siempre que no hubiera pruebas para decretar y practicar (art. 247-5 del CPACA)8. 18.
La Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Sección Segunda, en ejercicio de la facultad prevista en el artículo 53 del Acuerdo 080 de 2019 (Reglamento Interno del Consejo de Estado), realizó la designación de conjueces e integró la lista correspondiente en sesión del 23 de enero de 20259. 19. La integración de la lista de conjueces motivó la realización del sorteo para el reparto de los expedientes, el cual se llevó a cabo el 11 de febrero de 2025, tal y como consta en el índice 33 del sistema de gestión judicial SAMAI. 20.
Mediante auto del 10 de marzo de 202510, el conjuez designado por sorteo para tramitar el presente asunto resolvió devolver el expediente al despacho de origen en los términos del artículo 116 del CPACA11, en el entendido de que «los nuevos Magistrados desplazarán a los conjueces, siempre que respecto de aquellos no se les predique causal de impedimento que dé lugar al nombramiento de estos». 21.
En este escenario, es oportuno precisar que las Subsecciones A y B de la Sección Segunda, en providencias recientes, han declarado infundado el impedimento manifestado por magistrados de distintos tribunales del país en asuntos relacionados con el reconocimiento de la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992. 22.
La mayoría de los integrantes de la Sala, en sesión celebrada el 29 de agosto de 2024, decidieron en igual sentido los impedimentos manifestados por los integrantes de esta, en procesos con supuestos similares a los que se analizan en el presente asunto, por tres razones, a saber12: (i) Las manifestaciones de impedimento se sustentan en consideraciones generales que resultan insuficientes para encuadrar el caso particular en el 8 Índice 25 del sistema de gestión judicial SAMAI. 9 DECISIÓN POR CONJUECES.
Cuando por discrepancias con el proyecto original hubiere más de dos tesis en discusión y ninguna alcanzare el mínimo de votos requerido, se sortearán conjueces hasta obtener la mayoría necesaria.
PARÁGRAFO. (Adicionado Acuerdo No. 088 de 2019) INTEGRACIÓN DE LAS LISTAS DE CONJUECES. En enero de cada año, las salas y secciones del Consejo de Estado formarán listas de conjueces, que corresponderán al doble del número de magistrados que las integren. Cuando las listas de conjueces resulten insuficientes, las salas y secciones podrán aumentarlas.
En el acta respectiva se dejará constancia sobre los motivos que justifican la designación de conjueces adicionales, situación que será comunicada al Consejo Superior de la Judicatura para lo de su competencia. El sorteo de conjueces se realizará por cada sección o sala, y su remuneración estará sometida a la reglamentación que sobre el particular expida el Gobierno Nacional. 10 Índice 35 del sistema de gestión judicial SAMAI. 11 Posesión y duración del cargo de Conjuez.
Designado el conjuez, deberá tomar posesión del cargo ante el Presidente de la sala o sección respectiva, por una sola vez, y cuando fuere sorteado bastará la simple comunicación para que asuma sus funciones. // Cuando los Magistrados sean designados conjueces sólo se requerirá la comunicación para que asuman su función de integrar la respectiva sala. // Los conjueces que entren a conocer de un asunto deberán actuar hasta que termine completamente la instancia o recurso, aunque concluya el período para el cual fueron elegidos, pero si se modifica la integración de la sala, los nuevos Magistrados desplazarán a los conjueces, siempre que respecto de aquellos no se les predique causal de impedimento o recusación que dé lugar al nombramiento de estos. 12 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, expedientes 1774-2024, 5436-2023 y 1286-2024.
En igual sentido, ver autos dictados por la Subsección B, expedientes 4042-2023 y 4079- 2023 del 30 de enero de 2025, y 3819-2024 y 5624-2024 del 6 de febrero del mismo año. Radicación: 25000-23-42-000-2018-02125-02 (0494-2022) Demandante: Magda Pérez Rodríguez Demandado: Nación, Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 supuesto descrito en la causal;
(ii) no exponen situaciones actuales y concretas que acrediten la configuración de la causal; (iii) no mencionan el beneficio que sustenta «el interés directo o indirecto en el proceso» ni precisan cómo la decisión del caso puede resultar útil para los intereses de quien manifiesta el impedimento. 23. En este orden, la Sala procede a dictar sentencia por encontrarse acreditado el supuesto previsto en el artículo 116 del CPACA, derivado de la modificación de la integración de la Sala, en la que los nuevos magistrados desplazan a los conjueces cuando «no se les predique causal de impedimento o impedimento que de lugar al nombramiento de estos».
III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 24. El Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, conoce del presente asunto en atención a la competencia que le confiere el inciso primero del artículo 150 del CPACA, para conocer de los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias proferidas en primera instancia por los tribunales administrativos. 3.2.
Problema jurídico 25. De acuerdo con el marco fijado en el recurso de apelación que habilita al juez de segunda instancia para pronunciarse únicamente frente a los reparos concretos13 presentados, en este caso, por el apoderado de la Fiscalía General de la Nación, la Sala procede a resolver el siguiente problema jurídico: 26. ¿El demandante tiene derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales devengadas durante el ejercicio del cargo de fiscal delegado con la inclusión del 30 % que presuntamente se descontaba del 100 % de la remuneración mensual por concepto de prima especial de servicio? 3.3.
Marco normativo –Reiteración jurisprudencial– 27. La Ley 4 de 1992, por medio de la cual se establecieron los objetivos y criterios que debe observar el Gobierno nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, previó en el artículo 14 la creación de una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del sueldo básico, sin carácter salarial, para los magistrados de tribunales superiores y contencioso-administrativos, los agentes del Ministerio Público delegados ante la rama judicial y para los jueces, incluidos los magistrados y fiscales del Tribunal Superior Militar, auditores de guerra y jueces de instrucción penal militar, «excepto los que opten por la escala de salarios de la Fiscalía General de la Nación», con efectos a partir del 1 de enero de 1993. 28.
El Decreto 53 de 1993, expedido por el Gobierno nacional en virtud de la competencia atribuida por la Ley 4 de 1992, fijó el régimen salarial y prestacional 13 CGP, artículo 320. Radicación: 25000-23-42-000-2018-02125-02 (0494-2022) Demandante: Magda Pérez Rodríguez Demandado: Nación, Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 aplicable a los servidores de la Fiscalía General de la Nación, por medio del cual previó que las personas vinculadas antes del 28 de febrero de 1993 tenían la posibilidad de optar por el régimen salarial y prestacional establecido en dicho decreto o mantener el que regía con anterioridad, con la excepción establecida en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, que excluía del beneficio de la prima especial a quienes optaran «por la escala de salarios de la Fiscalía General». 29.
La Ley 332 de 1996 modificó la Ley 4 de 1992, en el sentido de determinar que la prima especial prevista en el artículo 14 de dicha ley para los funcionarios mencionados en la norma y para los fiscales de la Fiscalía General de la Nación, con la excepción allí establecida, formaría parte del ingreso base, solo para la liquidación de la pensión de jubilación, con cargo a las cotizaciones correspondientes. 30.
La norma citada fue aclarada por la Ley 476 de 1998, para establecer que la excepción prevista en la Ley 4 de 1992 «no se refiere a los Fiscales de la Fiscalía General de la Nación que se acogieron a la escala salarial establecida en el Decreto 53 de 1993, ni a quienes se vincularen con posterioridad a dicho decreto. En consecuencia, para estos servidores, la prima especial a que se refiere el artículo 6° del Decreto 53 de 1993 y los decretos posteriores que lo subrogan o lo adicionan, tendrá carácter salarial para efectos de la determinación del salario base de liquidación de la pensión de jubilación». 31.
En los decretos anuales dictados para fijar las normas del régimen salarial y prestacional de los servidores de la Fiscalía General de la Nación, el Gobierno nacional reiteró que la prima especial es un emolumento sin carácter salarial equivalente al «treinta por ciento (30%) del salario básico mensual» de los fiscales delegados de todo orden, de los directores nacionales, regionales y seccionales, y de los jefes de oficina, de división y de Unidad de Policía Judicial. 32.
En el primer análisis de legalidad de los decretos anuales que fijaron las normas sobre el régimen salarial y prestacional para los servidores de la Fiscalía General de la Nación, esta Sección, mediante sentencia del 14 de febrero de 2002, declaró la nulidad del artículo 7 del Decreto 38 de 8 de enero de 1999, por «su discordancia con las disposiciones legales que debía acatar el Gobierno nacional al establecer el régimen salarial de los servidores públicos a que se contrae la Ley 4ª de 1992, más exactamente por desconocer lo previsto en el Artículo 14 ibidem», al otorgar al 30% del salario básico el carácter de prima especial.
En ese orden, la Sección precisó lo siguiente14: En virtud de lo previsto en el Artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 el Gobierno nacional está facultado para establecer la prima a que ella se contrae a favor de los servidores que allí se enlistan, mas no respecto de los funcionarios que opten por la escala de salarios establecida para la Fiscalía General de la Nación con efectos a partir del 1º de enero de 14 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 14 de febrero de 2002, exp. 11001-03-25-000-1999-0031- 00(197-99).
Mediante sentencia del 15 de abril de 2004, la Sección declaró la nulidad del artículo 8 del Decreto 2743 de 2000, con iguales consideraciones. Sin embargo, estableció lo siguiente: «con el propósito de rectificar parte de la jurisprudencia contenida en el fallo de fecha 14 de febrero de 2002, del expediente 197 de 1.999, que al decretarse la nulidad deprecada por el actor respecto de la referida prima especial sin carácter salarial (…), se reduce el ingreso mensual de los funcionarios a que esta norma se refiere en un 30%, pues este porcentaje en que consiste la prima establecida constituye un sobresueldo que contraviene, como ya quedó explicado, el mandato del artículo 14 de la ley 4 de 1.992 Radicación: 25000-23-42-000-2018-02125-02 (0494-2022) Demandante: Magda Pérez Rodríguez Demandado: Nación, Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 1993 (…) No obstante lo anterior, ha de precisarse que tal decisión no implica que el salario fijado en el Artículo 4° del Decreto 38 de 1999 para los funcionarios sustraídos de la posibilidad de establecer a su favor la prima de servicios, sufra alteración alguna, más exactamente deterioro o disminución, ya que en dicho artículo se estableció el sueldo mensual de los empleos de esa entidad, entre los que ellos se encuentran, sin que se advirtiera que parte alguna de tales salarios tenía una condición jurídica diferente a la de remuneración por los servicios prestados, o más exactamente, la naturaleza de prima de servicios.
Al desaparecer del concierto jurídico el Artículo 7º del Decreto 38 de 1999 que otorgó al 30% del salario básico mensual de esos funcionarios el carácter de prima especial de servicios, sólo subsiste el Artículo 4º del citado decreto mediante el cual, se insiste, se fijó la escala salarial de los citados servidores públicos, sin que se hiciera precisión en él acerca de que determinado porcentaje de dicha remuneración ostentara la connotación de prima especial de servicios. 33.
En una segunda etapa, la Sección, en sentencia del 17 septiembre de 2007, «unificó el criterio» frente al estudio de legalidad de los decretos anuales que fijaban el régimen salarial de los servidores de la Fiscalía General de la Nación, en el sentido de señalar que la declaración de nulidad de los artículos 7 del decreto 50 de 1998 y 8 del decreto 2729 de 2001, implica que los servidores públicos de esa entidad, enlistados en las normas citadas, «que habían optado por el régimen de salarios de la Fiscalía General de la Nación con efectos fiscales a partir del primero (1º) de enero de 1993, para efectos de liquidación de las prestaciones sociales a que haya lugar, no eran los destinatarios de la referida prima especial sin carácter salarial, y que no se les reducen sus ingresos mensuales, en razón a que tales normas no habían establecido un “sobresueldo”»15. 34.
Mediante sentencia del 2 de abril de 2009, la Sección Segunda de esta corporación rectificó la tesis que sustentaba la declaración de nulidad de los decretos anuales, esto es, que los servidores enlistados en los decretos «no eran los destinatarios de la referida prima especial sin carácter salarial» prevista en la Ley 4 de 1992. En su lugar, la sentencia señaló que es «un contrasentido lógico, extraño al derecho, aceptar que las primas por más exentas que estén de su carácter salarial representen una merma al valor de la remuneración mensual de los servidores públicos.
Es consecuencia evidente de lo considerado concluir, que el artículo 7° del Decreto No. 618 de 2007, al tomar un 30% de la remuneración del funcionario para restarle su valor a título de prima especial sin carácter salarial, materialmente condensa una situación de violación a los contenidos y valores establecidos en la Ley 4ª de 1992 y por lo tanto habrá necesidad de excluirlo del ordenamiento jurídico»16. 15 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 13 de septiembre de 2007, exp. 11001-03-25-000-2003- 0113-01.
En cuanto a las demás normas demandadas, la sentencia dispuso estarse a lo resuelto en las providencias del 15 de julio de 2004 (exp. No. 11001-03-25-000 2002-0178-01 (3531-02) y 3 de marzo de 2005 (exp. No. 11001-03- 25-000-1997 17021-01 (17021), «advirtiendo que, como consecuencia de tal declaración, los servidores públicos enlistados en tales disposiciones que habían optado por el régimen se salarios de la Fiscalía General de la Nación con efectos fiscales a partir del primero (1º) de enero de 1993, para efectos de liquidación de las prestaciones sociales a que haya lugar, no eran los destinatarios de la referida prima especial sin carácter salarial» (sic). 16 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 2 de abril de 2009, exp. 11001-03-25-000-2007-00098-01 (1831-01).
Radicación: 25000-23-42-000-2018-02125-02 (0494-2022) Demandante: Magda Pérez Rodríguez Demandado: Nación, Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 35. De acuerdo con este marco jurisprudencial, la Sala de Conjueces de la Sección Segunda, mediante sentencia del 15 de diciembre de 202017, fijó las reglas frente al reconocimiento de la prima especial de que trata el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 y su reconocimiento a aquellos fiscales que se acogieron al régimen salarial del Decreto 53 de 1993 y a quienes se vincularon con posterioridad, en los siguientes términos18: 1.
La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación mensual de los servidores públicos beneficiarios de esta. En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor. 2. La prima especial constituye factor salarial sólo para determinar el ingreso base de liquidación de la pensión de jubilación. 3.
A partir de la entrada en vigor de la Ley 476 de 1998 los empleados públicos de la Fiscalía que se acogieron al régimen salarial consagrado en el Decreto 53 de 1993 o se hayan vinculado a la entidad con posterioridad, tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno nacional, atendiendo el cargo correspondiente. 4.
Los empleados públicos de la Fiscalía que se acogieron al régimen salarial consagrado en el Decreto 53 de 1993 o se hayan vinculado a la entidad con posterioridad tienen derecho desde 1998 a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30% que había sido excluido a título de prima especial. 5.
Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969. 36. La sentencia citada, que le confiere a la prima especial del artículo 14 de la Ley 4 de 1992 el carácter de factor adicional, añadido o sumado al salario básico, sustentó las reglas en las siguientes razones: La ley 4ª de 1992, reconoce el derecho a la prima especial, lo que difiere al Gobierno nacional es el establecer el porcentaje que se asignará a la misma, el cual en todo caso no puede ser inferior al 30%;
La prima especial fue reglamentada hasta el año 2002 para los funcionarios de la Fiscalía que se acogieron al régimen establecido en el Decreto 53 de 1993 y allí se estableció que debía pagarse el 30% del salario básico; Ante la existencia de un imperativo legal y el reconocimiento de un derecho por vía reglamentaria que posteriormente es suprimido, el operador debe aplicar el principio de progresividad y no regresividad de los derechos sociales, en este caso concreto, aquellos derivados de una relación de derecho administrativo laboral (…) [N]o sólo las leyes 4ª de 1992 y 476 de 1998 consagran el derecho, sino que el mismo fue previsto por el Gobierno nacional anualmente hasta el año 2002.
Ante esta realidad resulta 17 Expediente SUJ-023-CE-S2. 18 Expediente 73001-23-33-000-2017-00568-01 (5472-2018). Se transcribe incluso con los errores del texto. Radicación: 25000-23-42-000-2018-02125-02 (0494-2022) Demandante: Magda Pérez Rodríguez Demandado: Nación, Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 indiscutible la necesidad de no disminuir el nivel de protección conseguido, aspecto que no sólo es un mandato reconocido en el artículo 53 de la Constitución sino además en instrumentos internacionales como el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. 37.
En línea con lo expuesto, la Sala de Conjueces, mediante sentencia del 21 de septiembre de 202219, declaró la nulidad de los decretos anuales que establecían el régimen salarial y prestacional para los servidores públicos de la Fiscalía General de la Nación, dictados en los años 2003 a 2017, con el argumento de que el 30% del salario básico mensual de los servidores de esa entidad «no puede ser considerado como prima especial de servicios, como lo disponen las normas sub judice (…), no puede ser imputada como parte del salario, sino sumada, agregada, adicionada a éste».
Así se precisó: Ahora bien, la norma superior violada en este caso es el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, que en su inciso primero establece lo siguiente:
ARTÍCULO 14. La prima especial prevista en el primer inciso del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, para los funcionarios allí mencionados y para los fiscales de la Fiscalía General de la Nación, con la excepción allí consagrada, que se jubilen en el futuro, o que teniendo reconocida la pensión de jubilación aún se encuentren vinculados al servicio, harán (sic) parte del ingreso base únicamente para efectos de la liquidación de la pensión de jubilación, para lo cual se harán las cotizaciones de pensiones establecidas por la ley (…).
Como se advierte, la prima especial de servicios hace parte del ingreso base únicamente para efectos de la liquidación de la pensión de jubilación, o sea que, expresado al revés, dicha prima no hace parte del salario básico mensual de una persona que aún trabaja, sino que lo adiciona. Es un plus a dicho ingreso, que no una parte del mismo, como se anotó. También se desconoce la Ley 1437 de 2011 (Cpaca), en sus artículos 10, 102 y 269, porque no se acoge la jurisprudencia contenciosa, para el caso las sentencias citadas, en especial las de unificación. Desde luego, estas sentencias son posteriores en el tiempo a los decretos sub judice, pero de todos modos su ratio decidendi aplica de manera sobreviniente. 3.4.
Caso concreto 38. En el presente asunto, la entidad demandada afirma que liquidó y pagó las prestaciones sociales sobre el 100 % del salario básico, comoquiera que desde el año 2003 no se pagaba la prima especial, aunado al hecho de que con la expedición del Decreto 272 de 2021, viene pagando dicha prima desde el 1 de enero de esa anualidad. 39.
Al respecto, el tribunal, después de citar la jurisprudencia sobre las reglas para el reconocimiento de la prima especial concluyó lo siguiente: Precisándose que el reconocimiento, reliquidación y pago de las prestaciones sociales «se deben liquidar sobre la base de todo salario básico, sin restarle ni sumarle a éste el 19 Exp. 110010325000201801101-00 (3974-2018).
Decretos 53 de 1993, 108 de 1994, 49 de 1995, 108 de 1996, 52 de 1997, 50 de 1998, 38 de 1999, 2743 de 2000, 2729 de 2001, 685 de 2002, 3549 de 2003, 4180 de 2004, 943 de 2005, 396 de 2006, 625 de 2007, 665 de 2008, 730 de 2009, 1395 de 2010, 1047 de 2011, 875 de 2012, 1035 de 2013, 205 de 2014, 1087 de 2015, 219 de 2016 y 989 de 2017.
Se transcribe incluso con los errores del texto. Radicación: 25000-23-42-000-2018-02125-02 (0494-2022) Demandante: Magda Pérez Rodríguez Demandado: Nación, Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 30%, ya que la prima especial de servicios no tiene carácter salarial y por tanto no incide o es inocua para liquidar las prestaciones sociales y la prima especial de servicios, constituye factor salarial sólo para determinar el ingreso base de liquidación de la pensión de jubilación». 40.
Seguidamente, el tribunal analizó el caso concreto en el que señaló que la señora Magda Pérez Rodríguez «en su condición de fiscal delegada ante los jueces municipales u otro cargo equivalente que hubiese desempeñado o desempeñe en el futuro en la misma entidad, tiene derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30 % que le había sido excluido a título de prima especial».
En consecuencia, dispuso el restablecimiento del derecho en el sentido de que las sumas serían liquidadas a partir del 24 de marzo de 2014 «y hasta el día en que funja o fungió en dicho cargo u otro equivalente». 41. Frente a esta consideración, resulta oportuno señalar que la sentencia de la Sala de Conjueces SUJ-023-CE-S2-2020 afirmó que los «empleados públicos de la Fiscalía que se acogieron al régimen salarial consagrado en el Decreto 53 de 1993 o se hayan vinculado a la entidad con posterioridad tienen derecho desde 1998 a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30% que había sido excluido a título de prima especial». 42.
De acuerdo con el marco legal y jurisprudencial citado, la Sala procede a verificar si el reconocimiento de la prima especial a la demandante genera la reliquidación de las prestaciones sociales con la inclusión de ese porcentaje adicional, orden que la entidad demandada cuestiona, primero, porque la norma prevé que no tiene carácter salarial y, segundo, porque dichas prestaciones han sido liquidadas con el 100 % del salario mensual. 43.
Está demostrado con el Oficio 20175640015001 del 31 de marzo de 2017, expedido por la subdirectora Regional Central de la Fiscalía General de la Nación, que la actora, para la fecha de expedición de ese acto administrativo, se desempeñaba como fiscal delegada ante los jueces municipales y promiscuos de la Dirección de Fiscalías Seccional Bogotá20. 44.
La Resolución 2-2022 del 30 de junio de 2017, por medio de la cual la Fiscalía resolvió el recurso de apelación interpuesto por la actora contra del oficio que negó el reconocimiento de la prima especial, da cuenta de que la demandante desempeña el cargo de fiscal delegado ante los jueces municipales y que el régimen salarial que le resulta aplicable es el que expide el Gobierno nacional en virtud de lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley 4 de 199221. 45.
Según el certificado de información laboral general de Magda Pérez Rodríguez, aportado por la Fiscalía General de la Nación22, la actora estuvo vinculada a esa 20 Folios 7 a 16 del cuaderno ppal. 21 Folios 25 a 39 del cuaderno ppal. 22 Documento aportado con la contestación de la demanda que se presume auténtico en los términos del artículo 244 del CGP, el cual dispone: «Es auténtico un documento cuando existe certeza sobre la persona que lo ha elaborado, manuscrito, firmado, o cuando exista certeza respecto de la persona a quien se atribuya el documento.
Radicación: 25000-23-42-000-2018-02125-02 (0494-2022) Demandante: Magda Pérez Rodríguez Demandado: Nación, Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 entidad desde el 1 de abril de 1994 y desempeña el cargo de fiscal delegado ante los jueces municipales desde el año 2008.
En cuanto a la información salarial, relaciona los salarios correspondientes a las vigencias 2008 a 2018 discriminando las sumas devengadas por conceptos de sueldo y gastos de representación, sin incluir valor alguno por concepto de prima especial. De acuerdo con esa información, la Sala observa que a la demandante se le pagaron las siguientes sumas de dinero23: Fecha Sueldo Gastos de representación Total pagado 2008-06-09 $ 2.751.733 $ 917.245 $ 3.668.978 2009-01-01 $ 3.004.068 $ 1.001.356 $ 4.005.424 2010-01-01 $ 3.079.170 $ 1.026.370 $ 4.105.560 2011-01-01 $ 3.176.780 $ 1.058.927 $ 4.235.707 2012-01-01 $ 3.335.619 $ 1.111.873 $ 4.447.492 2013-01-01 $ 3.450.365 $ 1.150.122 $ 4.600.487 2014-01-01 $ 3.551.806 $ 1.183.936 $ 4.735.742 2015-01-01 $ 3.717.321 $ 1.239.107 $ 4.956.428 2016-01-01 $ 4.0060157 $1.335.386 $ 5.341.543 2017-01-01 $ 4.276.574 $1.425.525 $ 5.702.098 2018-01-01 $4.494.251 $1.498.084 $ 5.992.335 46.
De estos documentos, es posible establecer que al demandante no se le pagó concepto equivalente a la prima especial correspondiente al 30%. 47. En el caso bajo estudio, la confrontación de cifras devengadas por el actor por concepto de remuneración mensual con los certificados de los años 2008 a 2018 y los decretos anuales que fijan la remuneración mensual de los servidores públicos de la fiscalía General de la Nación expedidos por el Gobierno nacional en las vigencias 2008 a 201824 evidencia la coincidencia del valor pagado al demandante por concepto de sueldo mensual, así: Año No. Decreto Remuneración mensual fijada por el Gobierno nacional Total: pagado 2008 665 $ 3.668.978 $ 3.668.978 2009 730 $ 4.005.424 $ 4.005.424 2010 1395 $ 4.105.560 $ 4.105.560 2011 1047 $ 4.235.707 $ 4.235.707 2012 875 $ 4.447.492 $ 4.447.492 2013 1035 $ 4.600.487 $ 4.600.487 2014 205 $ 4.735.742 $ 4.735.742 2015 1087 $ 4.956.428 $ 4.956.428 2016 219 $ 5.341.543 $ 5.341.543 2017 989 $ 5.702.098 $ 5.702.098 2018 343 $ 5.992.335 $ 5.992.335 48.
Así las cosas, no hay lugar a la reliquidación de las prestaciones sociales solicitadas por el demandante máxime porque no obra prueba en el expediente de que Los documentos públicos y los privados emanados de las partes o de terceros, en original o en copia, elaborados, firmados o manuscritos, y los que contengan la reproducción de la voz o de la imagen, se presumen auténticos, mientras no hayan sido tachados de falso o desconocidos, según el caso.
(…)» 23 Índice 3 del sistema de gestión judicial SAMAI. Archivo «ED_CUADERNO1_12OTROS-ANEXOS», págs. 1-7. 24 Decreto 1035 de 2013, Decreto 019 de 2014, Decreto 1087 de 2015, Decreto 219 de 2016 y Decreto 989 de 2017. Radicación: 25000-23-42-000-2018-02125-02 (0494-2022) Demandante: Magda Pérez Rodríguez Demandado: Nación, Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 la liquidación de aquellas se hubiera realizado sobre una base salarial inferior al 100% de la remuneración mensual.
En consecuencia, la respuesta al primer problema jurídico planteado será negativa y por tal razón se revocará la decisión en este punto específico. 49. Por el contrario, y como ya se dijo, se encuentra acreditado el reconocimiento y pago de la remuneración en los montos definidos en los decretos. 50. Las conclusiones expuestas permiten a la Sala afirmar que, al no haberse adicionado la remuneración mensual, dado que la misma sólo se integró del salario y los gastos de representación, no se pagó la prima especial de que trata el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, modificado por la Ley 332 de 1996, aclarada por la Ley 476 de 1998, prevista a favor de los fiscales delegados ante el tribunal de distrito. 51.
De modo que, el actor tiene derecho a este reconocimiento, al encontrarse demostrado que ejerció el cargo de fiscal delegado ante los jueces penales del circuito, sin recibir el pago de este emolumento, tal y como consta en los certificados allegados al expediente. 52. Las conclusiones expuestas permiten afirmar, además, que la prima especial no se pagó como una adición del 30 % de la remuneración mensual como lo establece el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, modificado por la Ley 332 de 1996 y aclarado por la Ley 476 de 1998, prevista a favor de los fiscales delegados ante los jueces de la República, motivo por el cual la actora tiene derecho a su reconocimiento al encontrarse demostrado que ejerció el cargo de fiscal delegado ante los jueces municipales desde el 9 de junio de 2008 y continuaba ejerciéndolo para la época en que se expidieron los actos administrativos demandados. 53.
En este punto es preciso señalar que, conforme al mandato legal contenido en el Decreto 272 de 202125, el Gobierno nacional, desde el 1 de enero de 2021, reconoce la prima especial como un componente adicional equivalente al 30 % del salario básico, expedido con fundamento en las sentencias dictadas por el Consejo de Estado, en los siguientes términos: Que ante la declaratoria de nulidad de los decretos que crearon la prima especial de que trata el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, se establecerá la prima especial para los servidores de que trata el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, acatando las sentencias de unificación antes citadas.
Que se debe tener en cuenta que la Ley 332 de 1996, establece que la prima especial consagrada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, constituye factor salarial para cotizar al Sistema General de Pensiones y el artículo 204 de la Ley 100 de 1993, consagra que la base de cotización al Sistema General de Salud es la misma que la del Sistema general de Pensiones, razón por la cual la prima especial que se crea en el presente Decreto constituirá factor salarial para cotizar a ambos sistemas.
Que para los fines de este Decreto se cuenta con la viabilidad presupuestal de la Dirección General de Presupuesto Público Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Que el presente Decreto tendrá efectos fiscales a partir del 1° de enero de 2021. 25 Por el cual se establece la prima especial de que trata el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992.
Radicación: 25000-23-42-000-2018-02125-02 (0494-2022) Demandante: Magda Pérez Rodríguez Demandado: Nación, Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 54. Por tanto, es claro que el reconocimiento y pago de la prima especial ordenado en la sentencia de primera instancia es procedente por el tiempo en que la demandante permanezca en el cargo por tratarse de una prestación reconocida por la ley a favor del servidor que mantiene activo el vínculo legal y reglamentario que le concede el derecho.
Lo anterior, sin perjuicio de que la entidad verifique los pagos realizados con ocasión de la entrada en vigor del Decreto 272 de 2021, por medio del cual se establece la prima especial de que trata el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992. 55. Asimismo, se encuentra demostrado con el sello de radicación de la petición de pago, que la actora reclamó la prima especial y la reliquidación a la entidad demandada el 24 de marzo de 2017, hecho probado a partir del cual se puede establecer que operó el fenómeno de la prescripción frente a los derechos causados antes del 24 de marzo de 2014, tal y como lo consideró el tribunal en la sentencia apelada26. 56.
Por último, la Sala adicionará la sentencia apelada para ordenar el pago de los aportes o cotizaciones al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones, teniendo en cuenta como ingreso base de liquidación el 100 % del salario básico mensual, más el 30 % correspondiente a la prima especial de servicios27, desde la fecha de la vinculación al cargo que le otorga ese beneficio, por ser la seguridad social un derecho irrenunciable28 e imprescriptible29 comoquiera que en la parte resolutiva de la sentencia apelada no se ordenó. 3.5.
Conclusión 57. La Sala en atención a lo expuesto concluye que al no haber demostrado la señora Magda Pérez Rodríguez que la liquidación de sus prestaciones se realizó con una base salarial inferior a la que por ley le corresponde, se revocará la orden de reliquidación de prestaciones contenida en la sentencia recurrida. 58. Asimismo, el demandante tiene derecho el pago de las cotizaciones derivadas del reconocimiento de la prima especial como un valor agregado o adicional al 100 % del salario mensual, que forma parte «del ingreso base únicamente para efectos de la liquidación de la pensión de jubilación»30. 59.
En este orden, la sentencia apelada que accedió al reconocimiento de la prima especial y declaró la prescripción de los derechos causados antes del 24 de febrero de 2014 será confirmada. Se adicionará en el sentido de ordenar el pago de los aportes o cotizaciones al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones, teniendo en 26 Folios 3 del cuaderno principal. 27 En igual sentido se reconoció, entre otros, dentro del proceso radicado 73001-23-33-000-2017-00344 -01 (6074- 2018) mediante sentencia del 5 de septiembre de 2023 y radicado 05001 23 31 000 2003 01216 01 (0450-2014) a través de sentencia del 4 de julio del 2024. 28 Constitución Política, artículo 48.
En armonía con lo anterior, el artículo 53 constitucional, al señalar los principios mínimos fundamentales del estatuto del trabajo, prevé la «irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales». 29 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, sentencia del 25 de agosto de 2016, exp. 23001-23-33-000-2013-00260-01(0088-15) CE-SUJ2-005-16. «[L]a Sala aclara que la prescripción extintiva no es dable aplicar frente a los aportes para pensión, en atención a la condición periódica del derecho pensional, que los hace imprescriptibles, pues aquellos se causan día a día y en tal sentido se pueden solicitar en cualquier época, mientras que las prestaciones sociales y salariales, al ser pagadas por una sola vez, sí son susceptibles del mencionado fenómeno, por tener el carácter de emolumentos económicos temporales». 30 Ley 4 de 1992, artículo 14.
Radicación: 25000-23-42-000-2018-02125-02 (0494-2022) Demandante: Magda Pérez Rodríguez Demandado: Nación, Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 cuenta como ingreso base de liquidación el 100 % del salario básico mensual, más el 30 % correspondiente a la prima especial de servicios. 4.
Costas 60. En lo atinente a las costas, la presente providencia acoge el criterio de interpretación mayoritario31 de la Subsección sobre el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, por razones de seguridad jurídica e igualdad, consistente en que para decretar la condena debe verificarse que la parte vencida actuó de manera temeraria o de mala fe. 61.
Por lo tanto, no hay lugar en esta instancia a imponer dicha condena, en atención a que no se advierte que la entidad demandada haya incurrido en las anteriores conductas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO. CONFIRMAR parcialmente la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria el 30 de abril de 2021, en cuanto accedió al reconocimiento de la prima especial pretendida en la demanda presentada por Magda Pérez Rodríguez contra la Fiscalía General de la Nación.
SEGUNDO. MODIFICAR el numeral cuarto de la parte resolutiva de la sentencia de primera instancia, el cual quedará así:
CUARTO. CONDENAR a la Nación - Fiscalía General de la Nación a RECONOCER y PAGAR en favor de la señora Magda Pérez Rodríguez, retroactivamente, la prima especial que corresponda al 30% del salario básico mensual, causados desde el 24 de marzo de 2014, en adelante por no habérsele reconocido, computando para este ejercicio el 100% que corresponde a la asignación básica mensual devengada en los cargos ejercidos en 31 La magistrada ponente considera que para condenar en costas a la parte vencida debe acudirse a un criterio objetivo valorativo por varias a razones a saber: (i) El artículo 188 del CPACA mantiene vigente la regla de procedencia en materia de costas para el proceso de lo contencioso-administrativo.
(ii) Dicho artículo 188 no excluye la aplicación del CGP, por ejemplo, el artículo 365, según el cual solo habrá lugar a costas «cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación». (iii) La temeridad o mala fe deben ser valoradas por el juez en el escenario previsto en el artículo 80 del CGP, con el propósito de determinar la eventual responsabilidad patrimonial de las partes, «sin perjuicio de las costas».
(iv) El inciso segundo del artículo 188 no elimina el criterio objetivo, por el contrario, amplía su espectro al considerar que en los asuntos en los que se ventila un interés público, antes exceptuados, es posible imponer condena en costas «cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». (v) Los parámetros antes enunciados son producto de una interpretación finalista y sistemática de las normas citadas, sin perjuicio de las de carácter especial como los artículos 265 a 269 del CPACA.
Lo expuesto en consonancia con la sentencia SU-241 de 2024 de la Corte Constitucional, que a propósito del régimen de costas en el CPACA indicó que «puede concluirse que para imponer la condena en costas el juez ya no tiene en cuenta la conducta temeraria o de mala fe de las partes a la hora de condenar en costas, sino la derrota en el proceso y la prueba de su causación, esto es, un criterio objetivo- valorativo.”.
En el mismo sentido: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 7 de abril de 2016, M.P. William Hernández Gómez, rad. 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-14). Radicación: 25000-23-42-000-2018-02125-02 (0494-2022) Demandante: Magda Pérez Rodríguez Demandado: Nación, Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 ese tiempo, con la precisión de ser factor salarial únicamente para la reliquidación de la pensión de jubilación durante toda la relación laboral.
TERCERO. ADICIONAR la sentencia dictada el 30 de abril de 2021 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria, en cuanto a la reliquidación y pago de los aportes pensionales con inclusión de la prima especial, así: DÉCIMO.- CONDENAR a la Nación, Fiscalía General de la Nación, a reliquidar y pagar las cotizaciones o aportes hechos al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones en favor de Magda Pérez Rodríguez desde el 9 de junio de 2008 y en adelante, teniendo como ingreso base de liquidación el 100 % del salario básico mensual, más el 30 % correspondiente a la prima especial de servicios.
CUARTO. Sin condena en costas en segunda instancia.
QUINTO. En firme esta providencia, devolver al tribunal de origen, previas anotaciones en el aplicativo SAMAI. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Ausente en comisión JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI. En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, a través del siguiente enlace https://Samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx.