CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: WILLIAM BARRERA MUÑOZ Bogotá D.C., veintisiete (27) de junio de dos mil veinticinco (2025) Radicación número: 11001-03-15-000-2025-02447-00 Accionante: ANA ELVIRA HERNÁNDEZ MELÉNDEZ Autoridad: COMISIÓN NACIONAL DE DISCIPLINA JUDICIAL Proceso: ACCIÓN DE TUTELA Asunto: SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL-Requisitos generales y especiales de procedencia. TUTELA- Legitimación en la causa por activa.

La Sala decide la solicitud de tutela interpuesta por la accionante contra la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. I.

ANTECEDENTES Solicitud de tutela El 28 de abril de 2025, Ana Elvira Hernández Meléndez, mediante apoderada judicial, interpuso acción de tutela con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia; que considera vulnerados por la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, al haber proferido el auto del 11 de octubre de 2024, que resolvió inhibirse de plano de iniciar actuación disciplinaria en contra del Magistrado José Rafael Guerrero Leal, del Tribunal Administrativo del Bolívar al encontrar que la queja instaurada por la accionante no era disciplinariamente relevante, en el marco del proceso disciplinario con Radicado No. 11001-08-02-000-2024-01552-00.

La demanda de tutela presenta las siguientes pretensiones (se transcribe, incluso con errores): «PRIMERO: Tutelar el derecho fundamental al Debido Proceso y acceso a la administración de justicia de mi poderdante toda vez que la Comisión Nacional de Disciplina Judicial incurrió en defecto factico al proferir el Auto Inhibitorio de fecha 11 de octubre de 2024. 2 Radicación:11001-03-15-000-2025-02447-00 Accionante: Ana Elvira Hernández Meléndez Acción de tutela - Sentencia de primera instancia SEGUNDO: Que se deje sin efectos el auto de fecha 11 de octubre de 2024, proferida por la Comisión Nacional de Disciplina Judicial que decidió inhibirse de plano para iniciar actuación disciplinaria contra el Magistrado José Rafael Guerrero Leal.

TERCERO: Que se ordene a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial pronunciase de fondo y en consecuencia iniciar actuación disciplinaria contra el Magistrado José Rafael Guerrero Leal para que de esta manera no se transgreda los derechos fundamentales de mi poderdante». Hechos relevantes La accionante narra que, en 2015, se interpusieron demandas de reparación directa contra la Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional, derivadas de la omisión de dicha entidad en cuidar la vida de los señores Mónica Castro Narváez, Herasmo José Hernández Meléndez y Mercedes Narcisa Llorente.

Ana Elvira Hernández Meléndez es hermana de Herasmo José Hernández e hijastra de Mercedes Narcisa Llorente. Los dos primeros, según lo narra la parte demandante, habían sido incluidos dentro del Programa de Protección para Víctimas y Testigos de la Fiscalía General de la Nación, al ser testigos y denunciantes en un proceso penal y las entidades fallaron en implementar las medidas adecuadas al riesgo que presentaban.

Según narra la parte accionante, los señores Mónica Castro Narváez y Herasmo José Hernández Meléndez recibieron amenazas de muerte, porque el último era «heredero de una finca de más de 600 hectáreas», la cual era fuente de lucro para él y su familia, así como un inmueble «atractivo y grande». El proceso, que acumuló las tres demandas 1, correspondió al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Cartagena.

Dicha autoridad, en sentencia del 11 de diciembre de 2020, negó las pretensiones de la demanda, al considerar que el daño no era imputable a las entidades del Estado. Ante el recurso de apelación presentado por la parte demandante, el Tribunal Administrativo de Bolívar confirmó la sentencia de primera instancia mediante providencia del 15 de mayo de 2023, cuya ponencia correspondió al magistrado José Rafael Guerrero Leal.

Como fundamentos de la decisión, el Tribunal determinó que la Policía Nacional había actuado en el marco de sus competencias y conforme a las órdenes que le dio la Fiscalía General de la Nación. Asimismo, que las medidas de protección que la parte demandante 1 Radicado No. 13001-33-33-002-2015-00208-00. Acumulados: Rad. No 13001-33-33-006-2015-00212-00 y 13001-33- 33-008-2015-00211-00. 3 Radicación:11001-03-15-000-2025-02447-00 Accionante: Ana Elvira Hernández Meléndez Acción de tutela - Sentencia de primera instancia estimaba omitidas no aplicaban para el Programa de Protección en el que se encontraban las víctimas del homicidio, sino a otros.

Además, consideró que las medidas que tomó la Policía Nacional 2 correspondían al riesgo detectado para la situación del señor Hernández Meléndez. Finalmente, el Tribunal indicó que dentro de la investigación penal adelantada por la Fiscalía General de la Nación3, no obraba prueba de que los móviles del homicidio coincidieran con los que el señor Hernández Meléndez solicitó la protección, por lo cual no se halló un «nexo entre las amenazas que preceden la medida de protección y el crimen como daño».

La parte accionante consideró que el fallo adolece de un defecto sustantivo y que dicho defecto respondió a que el magistrado ponente, José Rafael Guerrero Leal, buscó «atender a intereses contrarios a la ley omitiendo un acto propio de sus funciones» como es analizar las normas aplicables al caso. Asimismo, considera la accionante que el ponente «efectuó afirmación o negaciones maliciosas, citas inexactas, inexistentes o descontextualizadas que pueden desviar el recto criterio de las funciones».

En virtud de ello, Ana Elvira Hernández Meléndez interpuso queja disciplinaria contra el Magistrado Guerrero Leal ante la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, la cual fue repartida al despacho de la Magistrada Diana Marina Vélez Vásquez y recibió el Radicado No. 11001-08-02-000-2024-01552-00. El 11 de octubre de 2024, la Magistrada Ponente del asunto disciplinario profirió auto inhibitorio, al considerar que «la jurisdicción disciplinaria, en principio, no puede realizar un reproche disciplinario a un funcionario judicial por la aplicación e interpretación de la Ley o, el análisis probatorio efectuado dentro de la actuación a su cargo, por cuanto esas decisiones son adoptadas en el marco, como se dijo, de los principios de autonomía e independencia judicial al tenor del artículo 5° de la Ley 270 de 1996; de modo que, dicho reproche es factible únicamente cuando resulta ostensible el yerro incurrido o cuando se actuó de forma arbitraria o contraria el ordenamiento jurídico».

Al no encontrar que la actuación de la autoridad judicial fuera caprichosa o arbitraria, los hechos presentados por la accionante fueron catalogados como «disciplinariamente irrelevantes», de conformidad con el artículo 209 de la Ley 1952 de 2019, por lo cual profirió una decisión de esta naturaleza. El auto fue notificado por correo electrónico el 23 de octubre de 2024. 2 «i) la adopción de un programa de autoprotección; ii) contacto permanente de los cuadrantes de la Policía Nacional con los afectados, iii) actividades de patrullaje conforme a los recursos con que contaba y su competencia». 3 C.U.I No. 13001-60-029-2014-00672. 4 Radicación:11001-03-15-000-2025-02447-00 Accionante: Ana Elvira Hernández Meléndez Acción de tutela - Sentencia de primera instancia Fundamentos de la solicitud La parte accionante, apoyada en la jurisprudencia constitucional sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, aduce que la acción cumple con los requisitos generales y especiales de procedencia, argumentando que la providencia que resuelve sobre la queja disciplinaria adolece de defecto fáctico.

En ese sentido, como vicio constitutivo de ese defecto, alega la accionante que: «el fallador no tuvo en cuenta que la providencia por medio de la cual se suscito la queja disciplina fue producto que del análisis del proceso se denoto que el Magistrado José Rafael Guerrero Leal no tenga en cuenta en sus providencias las normatividades existentes esta generando el detrimento de intereses ajenos como es el caso de la suscrita denunciante, toda vez que, la solicitud de medida de protección que la Fiscalía General de la Nación dentro del proceso de Reparación Directa no especifica cuales debían ser las medidas a tomar, sino que lo deja a consideración del ente policial y dichas normas fueron contrarias a los principios de oportunidad y proporcionalidad, debido que las medidas tomadas por la autoridad fueron evidentemente insuficientes y el Magistrado José Rafael Guerrero leal por sus afirmaciones y negaciones maliciosas realizo citas inexactas y descontextualizadas que desviaron el recto criterio de los otros magistrados para definir el caso sub examine».

Trámite procesal El 12 de mayo de 2025 se admitió la acción de tutela4 y se ordenó su notificación a la autoridad judicial accionada, así como al Magistrado del Tribunal Administrativo de Bolívar, José Rafael Guerrero Leal, como tercero interesado. Se vinculó a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y se publicó la providencia en la página web de esta Corporación. Igualmente, se solicitó a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial enviar copia digital del expediente disciplinario.

Finalmente, se requirió a la apoderada que allegara el poder para actuar en nombre de la accionante, pues no lo allegó junto con la demanda. En su escrito de contestación5, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, a través de la magistrada ponente, manifestó que la acción de tutela incoada debe declararse improcedente por no cumplir los requisitos de inmediatez y de relevancia constitucional, por cuanto observa que la accionante intenta utilizar la acción de tutela como una 4 SAMAI, índice 4. 5 SAMAI, índice 10. 5 Radicación:11001-03-15-000-2025-02447-00 Accionante: Ana Elvira Hernández Meléndez Acción de tutela - Sentencia de primera instancia instancia para ventilar su desacuerdo con la decisión enjuiciada.

Asimismo, remitió el enlace al expediente disciplinario. Por su parte, el magistrado ponente del Tribunal Administrativo de Bolívar rindió informe sobre los hechos6, en el que consideró que los reclamos de la queja disciplinaria se encaminan hacia atacar el fallo y no al auto inhibitorio de la Comisión. Asimismo, explicó que el fallo había sido objeto de acción de tutela7, la cual fue declarada improcedente en ambas instancias por esta Corporación. El proceso no fue escogido para revisión en la Corte Constitucional.

Solicitó que se le desvinculara del trámite de tutela, por cuanto las pretensiones estaban dirigidas a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. Adjuntó, finalmente, el enlace al expediente ordinario. II. CONSIDERACIONES Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si procede la acción de tutela contra el auto del 11 de octubre de 2024, proferido por la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y, de ser el caso, si se vulneró el derecho al debido proceso de la accionante mediante la providencia enjuiciada.

Competencia El Consejo de Estado conoce de la acción de tutela, de conformidad con los artículos 86 de la Constitución Política y 43 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia- LEAJ. La Sala es competente para decidir la acción con arreglo a lo dispuesto por el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991 y el Acuerdo No. 80 del 12 de marzo de 2019, expedido por la Sala Plena de la Corporación. La Corte Constitucional ha señalado que la acción de tutela procede excepcionalmente contra providencias judiciales, si se advierte la afectación manifiesta y grosera de un derecho constitucional fundamental8.

De conformidad con su jurisprudencia, la tutela 6 SAMAI, índices 11 y 12. 7 Proceso con Rad. No. 11001-03-15-000-2024-04124-00/01. Ver sentencia de segunda instancia: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B. Sentencia del 17 de enero de 2025. C.P. Alberto Montaña Plata. La providencia confirmó la declaratoria de improcedencia de la acción, por falta de carga argumentativa, al considerar que se repetían los argumentos del medio de control en sede de tutela.

El Consejero Martín Bermúdez Muñoz salvó su voto, al considerar que la providencia, en efecto, adolecía de defecto sustantivo. 8 Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-590 de 2005. M.P. Jaime Córdoba Triviño. 6 Radicación:11001-03-15-000-2025-02447-00 Accionante: Ana Elvira Hernández Meléndez Acción de tutela - Sentencia de primera instancia contra providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos: i) que la controversia tenga relevancia constitucional; ii) que el afectado haya agotado todos los medios de defensa judicial ordinarios y extraordinarios que tuvo al alcance, salvo que se configure un perjuicio irremediable; iii) que la tutela se formule con inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que esta trascienda a la decisión controvertida; v) que la solicitud señale con claridad los hechos y argumentos en los que funda la presunta vulneración; vi) que la providencia reprochada no se haya proferido en una acción de tutela9.

Si se encuentran satisfechos todos los requisitos generales, la tutela prosperará al comprobarse alguno de estos defectos especiales: falta de competencia del juez; trasgresión absoluta del procedimiento; valoración equivocada u omisión de una prueba; falta de aplicación, indebida aplicación o interpretación errónea de un precepto; error inducido; falta de motivación de la providencia; desconocimiento del «precedente» constitucional que da alcance a un derecho fundamental y violación directa de la Constitución. Legitimación por activa en acción de tutela Los artículos 86 de la Constitución Política y 10 del Decreto 2591 de 1991 indican que «toda persona» podrá interponer acción de tutela.

Sin embargo, la Corte Constitucional, en repetidas ocasiones, ha manifestado que la acción solo procede cuando el derecho para cuya protección se interpone la acción sea un derecho fundamental propio del demandante y no de otra persona10. Este requisito constituye la legitimación en la causa por activa. Las personas, además, pueden actuar por medio de agente oficioso o apoderado judicial.

Respecto de los poderes judiciales para actuar en sede de tutela, la jurisprudencia constitucional ha determinado reglas que, de no cumplirse, conllevan la falta de legitimación del apoderado para instaurar acción de tutela. Estas reglas son: «(i) el poder debe constar por escrito y éste se presume auténtico, (ii) el mandato puede constar en un acto de apoderamiento especial o en uno de carácter general, (iii) quien pretenda ejercer la acción de tutela mediante apoderado judicial debe conferir facultades expresas para el ejercicio de esta acción constitucional y (iv) el 9 Ibidem. 10 Corte Constitucional.

Sentencias T-086 de 2010; T-176 de 2011; T-435 de 2016, entre otras. 7 Radicación:11001-03-15-000-2025-02447-00 Accionante: Ana Elvira Hernández Meléndez Acción de tutela - Sentencia de primera instancia destinatario del acto de apoderamiento debe ser un abogado con tarjeta profesional vigente11». La Corte Constitucional, como lo ha hecho también esta Corporación12, ha establecido que el poder debe cumplir con un requisito de especificidad mínima, que implica «determinar las facultades que tiene aquel, sin necesidad de que, dentro del mandato, se discriminen todas y cada una de las pretensiones que se deben formular en la demanda.

Basta, entonces, señalar los parámetros dentro de los cuales los abogados deberán elaborar su petición». Además, se ha dicho que el poder debe cumplir con todas las formalidades para ser aceptado13. Caso concreto La abogada Verónica Pérez Jiménez adujo actuar como apoderada judicial de Ana Elvira Hernández Meléndez. Sin embargo, no allegó poder para actuar en la presente acción. Como anexos de la demanda14 se adjuntaron la providencia enjuiciada15, su notificación16 y el certificado de existencia y representación legal de la Fundación para la Defensa de los Derechos Humanos de las Víctimas, expedido por la Cámara de Comercio de Cartagena, donde consta que quien suscribió la demanda es su representante legal17.

Por esta razón, el Despacho en el auto admisorio requirió que enviara el poder para actuar 18. Ni la apoderada ni la señora Hernández Meléndez atendieron dicho requerimiento, ni allegaron memoriales después de la admisión de la acción de tutela. Como no se cumple el supuesto de legitimación en la causa por activa, ni de representación o de agencia para la defensa de los derechos ajenos, establecidos en el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991, se declarará improcedente la tutela.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 11 Corte Constitucional. Sentencia T-292 de 2021. M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera. 12 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “A”.

Sentencia del 30 de agosto de 2024. Rad. 11001-03-15-000- 2024-03819-00. M.P. María Adriana Marín. Sección Tercera, Subsección “B”. Sentencia del 13 de agosto de 2024. Rad. 11001-03-15-000-2024-03510-00. M.P. José Roberto Sáchica. 13 Corte Constitucional. Sentencias T-998 de 2006 y T-1033 de 2005. 14 SAMAI, índice 2. Expediente Digital.

Archivo 4ED_Demanda(.pdf), págs. 1-17. 15 SAMAI, índice 2. Expediente Digital. Archivo 4ED_Demanda(.pdf), págs. 18-25. 16 SAMAI, índice 2. Expediente Digital. Archivo 4ED_Demanda(.pdf), págs. 26-27. 17 SAMAI, índice 2. Expediente Digital. Archivo 4ED_Demanda(.pdf), págs. 28-38. 18 SAMAI, índice 4. 8 Radicación:11001-03-15-000-2025-02447-00 Accionante: Ana Elvira Hernández Meléndez Acción de tutela - Sentencia de primera instancia FALLA:

PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela de Ana Elvira Hernández Meléndez contra la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, de conformidad con la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: En caso de no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

TERCERO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito posible.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE ADRIANA POLIDURA CASTILLO Ausente con Permiso vf FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES