Demandante: Consorcio Vial 187 Demandados: Consejo de Estado y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-06710-01 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá D.C., diez (10) de abril de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2024-06710-01 Demandante: CONSORCIO VIAL 187 Demandados: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN C Y OTRO Temas: Tutela contra providencia judicial.
Análisis del requisito de procedibilidad de relevancia constitucional. Revoca decisión de primera instancia. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Decide la Sala la impugnación interpuesta por el Consorcio Vial 187 contra la sentencia de 23 de enero de 2025 proferida por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado que negó la solicitud de amparo de la referencia. 1.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda Con escrito radicado el 5 de diciembre de 2025 el Consorcio Vial 187, por conducto de apoderado, presentó acción de tutela contra el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C y el Tribunal Administrativo de Nariño, Sala Primera de Decisión, con el fin de que se amparen sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia. Las mencionadas garantías constitucionales las consideró vulneradas con ocasión de las providencias de 14 de julio de 2023 y 24 de abril de 2024 proferidas por el Tribunal Administrativo de Nariño, Sala Primera de Decisión y el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, respectivamente, en el sentido de rechazar la demanda al encontrar configurado el fenómeno de la caducidad del medio de control Demandante: Consorcio Vial 187 Demandados: Consejo de Estado y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-06710-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por el Consorcio Vial 187 contra el Instituto Nacional de Vías (Invias).
La causa ordinaria se identificó con el radicado 52001-23-33-000-2022-00081-00/01. 1.2. Pretensiones Las peticiones de la demanda de tutela son las siguientes: Primera-. Que se adopten las medidas necesarias por parte de la Judicatura, en aras de amparar los derechos fundamentales que han sido vulnerados con las decisiones administrativas y judiciales cuestionadas, y por ende, se le dé continuidad al trámite contencioso administrativo, para que el Juez de la República, resuelva la cuestión primigenia como corresponda en derecho.
Segunda-. Que se adopten las medidas necesarias por parte de la Judicatura, en aras de amparar los derechos fundamentales que han sido vulnerados con las decisiones administrativas y judiciales cuestionadas, y por ende, se le dé continuidad al trámite contencioso administrativo, para que el Juez de la República, resuelva la cuestión primigenia como corresponda en derecho1. 1.3.
Hechos La solicitud de tutela se sustentó en los siguientes supuestos que, a juicio de la Sala, son relevantes para la decisión que se adoptará en esta sentencia: El Consorcio Vial 1872 indicó que promovió el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Instituto Nacional de Vías [en adelante Invias], con el objeto de que se declarara la nulidad de la resolución 911 de 7 de abril de 20213, a través de la cual se adjudicó el concurso de méritos abierto n. ° CMA-DT-187-2020.
El asunto le correspondió en primera instancia al Tribunal Administrativo de Nariño, Sala Primera de Decisión que, con providencia de 18 de julio de 2022 inadmitió la demanda con el fin de que: (i) se acreditara el requisito de procedibilidad de agotamiento de la conciliación prejudicial señalado en el numeral 1. ° del artículo 161 de la Ley 1437 de 2011;
(ii) se adecuara la demanda al medio de control de 1 Cita del texto original con énfasis y posibles errores. 2 Integrado por las sociedades MAB Ingeniería de Valor S.A., MS Ingenieros SL-Sucursal Colombia, Sondeos, Estructuras y Geotecnia Sucursal Colombia, Peyco Colombia y MSING S.A.S. 3 «Por la cual se adjudica el Concurso de Méritos Abierto No. CMA-DT-187-2020 cuyo objeto es la “INTERVENTORIA PARA LAS OBRAS DE CONSTRUCCION Y/O MEJORAMIENTO Y/O REHABILITACION Y/O MANTENIMIENTO DE LOS CORREDORES VIALES PARA LA REACTIVACION PACIFICO DEL PROGRAMA DE OBRA PUBLICA "VÍAS PARA LA LEGALIDAD Y LA REACTIVACIÓN, VISIÓN 2030", LOCALIZADOS EN LOS DEPARTAMENTOS DE PUTUMAYO”».
Demandante: Consorcio Vial 187 Demandados: Consejo de Estado y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-06710-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co controversias contractuales; y (iii) se aportara nuevo poder. Lo anterior fue subsanado mediante memorial presentado el 3 de agosto de 2022 por el extremo accionante.
Con providencia de 14 de julio de 2023, el tribunal señaló que era procedente continuar con el trámite del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho debido a que en la demanda se cuestionó un acto administrativo previo a la celebración del contrato estatal, no obstante, al estudiar el presupuesto de la caducidad de la acción advirtió que este no se satisfizo y resolvió rechazar la demanda, al señalar que: (i) El literal C del numeral 2. ° del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011 estipula que el término de caducidad para ejercer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho es de cuatro meses contados a partir del día siguiente a la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto.
(ii) El acto demandado expedido por Invias le fue notificado al Consorcio Vial 187 el 9 de abril de 2021, por lo que el plazo inició el 10 de abril de 2021 hasta el 5 de agosto del mismo año [transcurriendo 3 meses y 25 días], fecha en la que se suspendió el término de caducidad con la presentación de la solicitud de conciliación, trámite que finalizó el 6 de noviembre de 2021 con el vencimiento de los tres meses siguientes a la radicación. (iii) La constancia de conciliación fallida fue expedida el 18 de noviembre de 2021, es decir, excediendo los tres meses que dispone el artículo 3. ° del Decreto 1716 de 2009, por lo que aseguró que el trámite conciliatorio suspendió la caducidad únicamente hasta el 6 de noviembre de 2021.
(iv) El conteo de la caducidad se reanudó el 7 de noviembre de 2021, en consecuencia, el consorcio tenía hasta el 12 de noviembre del mismo año para acudir a la jurisdicción, teniendo en cuenta que solo contaba con cinco días para que se cumplieran los cuatro meses iniciales. No obstante, la demanda se presentó el 16 de diciembre de 2021, esto es, fuera del término legal.
(v) No era posible aplicar el artículo 1. ° del Decreto Legislativo 564 de 2020 que suspendió los términos de prescripción y de caducidad en razón de la pandemia, desde el 16 de marzo hasta el 30 de junio de 202, comoquiera que el acto demandado fue expedido con posterioridad. El recurso de apelación se sustentó en que: (i) para la fecha en que se presentó la demanda se encontraba vigente el Decreto 491 de 2020, el cual amplió el término Demandante: Consorcio Vial 187 Demandados: Consejo de Estado y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-06710-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co máximo por el cual se suspendería la caducidad al agotar la conciliación extrajudicial, de tres a cinco meses, lo cual estuvo rigiendo hasta el 30 de junio de 2022, fecha en la que finalizó la emergencia sanitaria;
(ii) no recibió las comunicaciones electrónicas de las actuaciones adelantadas en la Procuraduría General de la Nación, y que el acta sobre la conciliación fallida no fue expedida en la misma fecha; (iii) conoció de las actuaciones luego de que la Procuraduría le diera respuesta a una petición de 7 de marzo de 2022; (iv) realizó el seguimiento del trámite conciliatorio a través de la plataforma de la entidad sin encontrar reporte de algún movimiento, y solo hasta el 10 de diciembre de 2021 se enteró de las actuaciones surtidas al observar una anotación relativa a que había finalizado; y (v) alegó que los correos enviados por la Procuraduría no le llegaron a la bandeja de entrada del buzón electrónico.
La alzada fue desatada por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C mediante providencia de 24 de abril de 20244 en el sentido de confirmar la decisión del a quo, al encontrar acreditado que: (i) El artículo 20 de la Ley 640 de 2001 disponía que la audiencia de conciliación debía realizarse dentro de los tres meses siguientes a la presentación de la solicitud, y que el término se suspendería, entre otros supuestos, una vez vencido el referido plazo de los tres meses sin que se hubiera efectuado la diligencia. (ii) El artículo 9 del Decreto Legislativo 491 de 2020 modificó temporalmente los artículos 20 y 21 de la Ley 640 de 2001, en el sentido de ampliar a cinco meses el término para llevar a cabo la audiencia de conciliación extrajudicial contados desde la radicación de la solicitud.
Dicha norma estuvo vigente hasta el 30 de junio de 2022, razón por la cual rige en el caso concreto debido a que la petición de conciliación se presentó el 6 de agosto de 2021. (iii) La resolución 911 de 7 de abril de 2021 expedida por Invias fue publicada el 9 de abril de 2021, por lo tanto, el término para acudir a la jurisdicción inició el 10 de abril de 2021 y finiquitaba en 10 de agosto de la misma anualidad.
El 6 de agosto de 2021 se suspendió el término con la solicitud de conciliación, restando solo cinco días para su finalización. (iv) La audiencia se celebró el 18 de noviembre de 2021, esto es, dentro de los 5 meses siguientes a la presentación de la solicitud, la cual se declaró fallida por no existir ánimo conciliatorio, fecha en la cual la Procuraduría General de la Nación expidió la constancia de la inasistencia del apoderado de la parte 4 Notificada el 6 de junio de 2024.
Demandante: Consorcio Vial 187 Demandados: Consejo de Estado y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-06710-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co convocante y tuvo por agotado el requisito de procedibilidad. En ese orden, el plazo para presentar la demanda se reanudó al día siguiente y venció el 23 de noviembre de 2021, mientras que esta se radicó el 16 de diciembre de 2021 cuando había operado la caducidad.
(v) En cuanto al argumento concerniente a que el apoderado de la parte convocante no recibió las comunicaciones de la Procuraduría General de la Nación, a partir de las cuales le notificara las decisiones adoptadas durante el trámite de conciliación extrajudicial, y que solo tuvo conocimiento de la finalización del asunto el 10 de diciembre de 2021 indicó que, aun considerando estas hipótesis, el término para formular la demanda habría vencido el 15 de diciembre de 2021, no obstante, el escrito se presentó el 16 del mismo mes y año. (vi) En relación con que la parte demandante solo conoció el acta de la audiencia de conciliación y la constancia de su inasistencia hasta el 22 de marzo de 2022, precisó que contra la decisión de declarar fallida la conciliación debido a la no comparecencia procedía el recurso de reposición previsto en el artículo 74.1 de la Ley 1437 de 2011, el cual no se agotó frente a esa decisión, ni contra las presuntas deficiencias en la notificación de las decisiones tomadas por la Procuraduría General de la Nación, pese a que de ello se enteró el 10 de diciembre de 2021 cuando finalizó el procedimiento según sus propias manifestaciones.
Así, aseguró que esa decisión adquirió firmeza por cuanto no fue objeto de reparo y, en consecuencia, produjo los efectos legales correspondientes. 1.4. Fundamentos de la solicitud El Consorcio Vial 187 aseguró que las providencias de 14 julio de 2023 y 24 de abril de 2024 dictadas por el Tribunal Administrativo de Nariño, Sala Primera de Decisión y el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, respectivamente, incurrieron en los defectos procedimental, fáctico y sustantivo. 1.4.1.
En cuanto al defecto procedimental, indicó que las autoridades censuradas erraron al declarar la caducidad del medio de control por cuanto omitieron aplicar al caso concreto el literal C del numeral 2. ° del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, en el cual se establece que la demanda debe presentarse en los términos so pena de rechazo, «[c]uando se pretenda la nulidad o la nulidad y restablecimiento del derecho de los actos previos a la celebración del contrario, el término será de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente a su comunicación, notificación, ejecución o publicación, según el caso [ ]».
Demandante: Consorcio Vial 187 Demandados: Consejo de Estado y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-06710-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En ese orden, indicó que, a su juicio, el plazo para presentar la demanda inició el lunes 12 de abril de 2021 de conformidad con lo estipulado en el artículo 62 de la Ley 4 de 1913, debido a que no era dable computarlo a partir del sábado 10 de abril de 2021.
Además, afirmó que el Decreto 491 de 2020 amplió el término para realizar la audiencia de conciliación de tres a cinco meses. Adujo que el 6 de agosto de 2021 radicó la solicitud de conciliación, por lo tanto, contaba con 6 días para acudir ante la jurisdicción contencioso administrativa, término que se reanudó el día en que se enteró que finalizó el trámite conciliatorio, esto es, el viernes 10 de diciembre de 2021.
Así, en sus cuentas, los cuatro meses realmente fenecían el 16 de diciembre de 2021, fecha en la cual presentó la demanda. 1.4.2. Respecto al defecto fáctico, aseguró que el tribunal y el Consejo de Estado no analizaron adecuadamente los elementos aportados en el proceso ordinario. Concretamente, indicó que en el análisis se omitió considerar las irregularidades en las que habría incurrido la Procuraduría General de la Nación dentro del trámite de conciliación extrajudicial que le impidieron al Consorcio Vial 187 conocer las actuaciones tales como la programación de la audiencia de conciliación en fecha de 18 de octubre de 2021; el requerimiento realizado a la parte convocante para que presentara justificación de su inasistencia; la reprogramación de la referida audiencia el 18 de noviembre de 2021; y el acta de no conciliación expedida en esta última fecha.
Para tal efecto, afirmó que la Procuraduría omitió remitir las comunicaciones correspondientes a las direcciones electrónicas manifestadas por el consorcio para recibir las notificaciones. 1.4.3. Finalmente, respecto al defecto sustantivo aseguró que no se aplicó al caso concreto el Decreto 491 de 2020, a través del cual se extendió el plazo de 3 a 5 meses para tramitar la conciliación extrajudicial ante la Procuraduría General de la Nación como requisito de procedibilidad.
También señaló que se desconoció la resolución 0312 del 29 de julio de 2020 en la cual, en su criterio, se regula el procedimiento de notificación de las actuaciones en el referido trámite extrajudicial, aunado a que se desatendió lo que estipula el artículo 4. ° de la Ley 2080 de 2021 en relación con la forma en que se notifican los actos administrativos.
Demandante: Consorcio Vial 187 Demandados: Consejo de Estado y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-06710-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La Ley 2080 de 2021, art. 4 que indica como se deben notificar los actos administrativos. 1.5. Trámite de la acción en primera instancia Mediante auto de 9 de diciembre de 2024, la magistrada ponente de primer grado admitió la acción de tutela de la referencia; ordenó notificar en calidad de demandados al Tribunal Administrativo de Nariño y al Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C; y dispuso la vinculación en calidad de terceros con interés del INVIAS y de la Procuraduría 135 Judicial II Para Asuntos Administrativos de Bogotá. 1.6.
Contestaciones Remitidos los oficios correspondientes, se presentaron las siguientes intervenciones: 1.6.1. La Procuraduría General de la Nación solicitó que se declare la improcedencia de la acción de tutela en atención a que no cumple los requisitos de procedibilidad cuando se emplea contra providencia judicial, aunado a que no se acreditó la configuración de alguna de las causales especiales que den cuenta de la vulneración de los derechos fundamentales alegados por la parte accionante.
En cuanto al fondo, precisó que, de conformidad con lo informado por la Procuraduría 135 Judicial II, el 10 de septiembre de 2021 se admitió la solicitud de conciliación radicada por el Consorcio Vial 187 y se programó la audiencia para el 14 de octubre de 2021, asunto que fue comunicado al correo electrónico del apoderado de la parte convocante «dr_bohorquez@yahoo.com».
Aseguró que el 14 de octubre de 2021 no se presentaron los apoderados de las partes convocante y convocada, lo cual quedó registrado en acta que se compartió al referido buzón electrónico del abogado del consorcio. Resaltó que, con auto de 11 de noviembre de 2021, se reprogramó la diligencia para el 18 de noviembre de 2021 y se lo comunicó al abogado en igual forma, no obstante, por segunda vez el apoderado de la convocante no se presentó, razón por la que se declaró fallida la conciliación, se expidió la constancia pertinente y se remitió al correo electrónico del apoderado del consorcio.
En cuanto a las presuntas fallas de la plataforma de la Procuraduría, puntualizó que las notificaciones de las actuaciones no se realizan a través de la página oficial de la entidad porque no cuentan con un programa o aplicativo que lo ejecute. En ese Demandante: Consorcio Vial 187 Demandados: Consejo de Estado y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-06710-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co orden, arguyó que las notificaciones se efectúan mediante el envío de correos electrónicos a los dominios autorizados por las partes en el escrito de la solicitud de conciliación. Así, señaló que no se configura una negligencia o falta de notificación de las decisiones surtidas en el marco del trámite conciliatorio extrajudicial identificado con el radicado E-2021-425676.
Finalmente, alegó que el mecanismo de la referencia no cumple con el requisito de inmediatez, por cuanto la tutela se interpuso tres años después de la fecha en que el actor radicó la solicitud de conciliación [6 de agosto de 2021], lo cual resulta ser un tiempo desproporcionado para acudir a la sede constitucional. 1.6.2. El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C coincidió en solicitar que se declare la improcedencia de la solicitud de amparo de la referencia, habida cuenta de que no se evidenció la existencia de alguna de las causales especiales de procedibilidad de la acción. Manifestó que, en el auto del 24 de abril de 2024, realizó un estudio completo y detallado de los hechos de la demanda y de las pruebas aportadas al trámite judicial, a partir de lo cual concluyó que estaba plenamente demostrado que el término de caducidad había expirado.
Advirtió que la providencia cuestionada efectuó un análisis amplio de la caducidad y contabilizó el término desde la fecha más favorable, esto es, el 10 de diciembre de 2021, momento en que el actor indicó que tuvo conocimiento de la finalización del procedimiento de conciliación prejudicial, sin embargo, tampoco resultó ser plazo suficiente para la interposición oportuna de la demanda. 1.6.3.
El Tribunal Administrativo de Nariño, Sala Primera de Decisión, requirió que se declare la improcedencia de la acción o, en su defecto, que se nieguen las pretensiones de la demanda tutelar con sustento en que las decisiones atacadas se dictaron luego del análisis de los elementos probatorios, de la jurisprudencia y del marco jurídico aplicable al caso.
Por último, aseguró que la tutela se ejerció como una especie de tercera instancia en la que pretende recabar sobre el debate legal surtido ante los jueces ordinarios con el fin de obtener una decisión favorable a sus intereses. 1.7. Fallo impugnado5 Mediante providencia de 23 de enero de 2025 la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado precisó que, si bien la parte accionante demandó 5 La notificación de la decisión fue enviada electrónicamente el 6 de marzo de 2025.
Demandante: Consorcio Vial 187 Demandados: Consejo de Estado y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-06710-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co las providencias de 14 de julio de 2023 y 24 de abril de 2024 proferidas por el Tribunal Administrativo de Nariño, Sala Primera de Decisión y el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, respectivamente, lo cierto es que el asunto de la referencia se centraría en la decisión de segunda instancia por ser esta la que puso fin a la actuación judicial.
De otro lado, superó todos los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial. Particularmente, el análisis de la relevancia lo encontró satisfecho al señalar que el extremo actor argumentó que la decisión reprochada se expidió con desconocimiento del ordenamiento jurídico sustancial. Estudió el fondo de los defectos procedimental y fáctico en conjunto por considerarlos relacionados con la valoración de los hechos, pruebas y normas procesales.
En ese orden, luego de citar un extenso aparte de la providencia de 24 de abril de 2024, aseguró que en esta se realizó una adecuada valoración de los hechos y las pruebas aportadas con el fin de establecer si la demanda se presentó dentro del término previsto en el literal C del numeral 2. ° del artículo 164 de la Ley 1432 DE 2011, debido a que el artículo 9. ° del Decreto Legislativo 491 de 2020 modificó temporalmente los artículos 20 y 21 de la Ley 640 de 2001 en el entendido de extender a cinco meses el plazo para celebrar la audiencia de conciliación extrajudicial, tiempo que se debía computar a partir de la presentación de la solicitud, lo cual ocurrió en el caso concreto el 6 de agosto de 2021 ante la Procuraduría General de la Nación. Aseguró que la autoridad cuestionada refirió que el acto que se pretendía demandar fue publicado en la plataforma del SECOP el 9 de abril de 2021, razón por la cual el término para acudir a la jurisdicción transcurriría entre el 10 de abril y el 10 de agosto del mismo año, en consecuencia, al momento en que se solicitó conciliación [6 de agosto de 2021], se contaba con solo 5 días del plazo inicial.
Agregó que, se encontró demostrado que el 18 de noviembre de 2021 se declaró fallida la conciliación por la inasistencia del abogado convocante y ello quedó registrado en el acta de la misma fecha. En consecuencia, el plazo para radicar la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho reinició al día siguiente y feneció el 23 de noviembre de 2021, mientras que el ejercicio del medio de control ocurrió el 16 de diciembre de 2021.
Así, concluyó: En este orden de ideas, la Sala considera que el auto de 24 de abril de 2024, proferido por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, no incurrió en los defectos Demandante: Consorcio Vial 187 Demandados: Consejo de Estado y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-06710-01 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co procedimental y fáctico, pues la decisión de confirmar la providencia de primera instancia que rechazó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por el Consorcio Vial 187 en contra del Instituto Nacional de Vías (INVIAS), estuvo soportada en un estudio razonable de los hechos, los elementos probatorios aportados al trámite judicial y las normas procesales aplicables al caso concreto. 1.8.
Impugnación Con escrito radicado oportunamente el 10 de marzo de 2025, el Consorcio Vial 187 impugnó la decisión del a quo al manifestar su inconformidad debido a un aparente estudio tangencial de sus reparos, a partir de lo cual, considera que no fueron analizados en debida forma los defectos planteados. En ese orden, insistió en los defectos procedimental y fáctico.
Puntualmente, recalcó que el cómputo de la caducidad de la acción debió iniciarse el lunes 12 de abril de 2021, por cuanto el acto administrativo que se pretendía demandar fue publicado el viernes 9 de abril del mismo año, lo que significa que los días sábado 10 y domingo 12 eran feriados. Ello, para iterar que al momento en que presentó la solicitud de conciliación [6 de agosto de 2022], contaba con 6 días para ejercer el medio de control, y no 5 como lo advirtieron las autoridades accionadas.
Adicionalmente, argumentó que la reanudación del cómputo de esos últimos 6 días debía tener como partida el 10 de diciembre de 2021 por ser este el momento en que tuvo conocimiento de la finalización del trámite de la conciliación extrajudicial, lo cual, incide en la decisión reprochada por cuanto el plazo se habría extendido hasta el mes de diciembre del año 2021 y la presentación de la demanda habría sido oportuna.
2. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia Esta Sala es competente para conocer de la impugnación presentada por el Consorcio Vial 187 contra la sentencia de 23 de enero de 2025 dictada por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, de conformidad con el Decreto 2591 de 1991, el Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 20217, así como el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta corporación. 7 Vigente desde el 6 de abril de 2021.
Antes de esa fecha, regía el Decreto 1983 de 2017. Demandante: Consorcio Vial 187 Demandados: Consejo de Estado y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-06710-01 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.2. Cuestión previa De conformidad con lo señalado por el juez constitucional de primera instancia, la Sala advierte que, si bien se demandaron las providencias de 14 de julio de 2023 y 24 de abril de 2024, el estudio de esta acción de tutela se realizará respecto de la última dictada por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, por ser la decisión que puso fin al trámite del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que se identificó con el radicado 52001-23-33-000-2022-00081-00/01 2.3.
Problema jurídico En el asunto bajo estudio, corresponde a la Sala determinar si debe confirmar, modificar o revocar la decisión de 23 de enero de 2025 proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, a través de la cual se negó la solicitud de amparo constitucional. Para resolver el interrogante planteado, se analizarán los siguientes temas: (i) la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial;
(ii) el estudio de los requisitos de procedibilidad adjetiva y, solo en el caso de encontrarse superados; (iii) el análisis del caso concreto. 2.4. La procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 20128 unificó la diversidad de criterios que la corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema9.
Así, después de un recuento de los criterios expuestos por cada Sección, decidió modificarlos y unificarlos para declarar expresamente en la parte resolutiva de la providencia, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales10. Sin embargo, fue importante precisar bajo qué parámetros procedería ese estudio, pues la sentencia de unificación simplemente se refirió a los “fijados hasta el momento jurisprudencialmente”. 8 Sala Plena.
Consejo de Estado. Ref.: Exp. No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. Acción de Tutela - Importancia jurídica. Actora: Nery Germania Álvarez Bello. Magistrada Ponente: María Elizabeth García González. 9 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñada. 10 Se dijo en la mencionada sentencia: “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expuesto a folios 2 a 50 de esta providencia. Demandante: Consorcio Vial 187 Demandados: Consejo de Estado y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-06710-01 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Al efecto, en virtud de la sentencia de unificación de 5 de agosto de 201411, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, decidió adoptar los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial.
Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 2.5. Análisis sobre los requisitos de procedibilidad adjetiva 2.5.1. La Sala precisa que, contrario a lo señalado por el a quo constitucional, el requisito de relevancia constitucional no se advierte superado en el asunto de la referencia frente a la providencia de 24 de abril de 2024, marco en el cual los argumentos expuestos por el Consorcio Vial 187 no cumplen con las reglas establecidas por la Corte Constitucional en la sentencia de unificación 215 de 16 de junio de 202212.
En el referido fallo la alta corte señaló que, tratándose del ejercicio de acciones de tutela contra providencia judicial, implica que el interesado proponga un debate que gire en torno a la validez de la decisión que considera vulneradora de sus garantías fundamentales, más no en un juicio de corrección del fallo reprochado por cuanto esta circunstancia excluye «su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial».
Tal criterio es reiteración del contenido en la sentencia SU-128 de 2021, oportunidad en la que se concretó que el referido enfoque «impide que el mecanismo de amparo constitucional sea utilizado indebidamente como una instancia adicional para discutir los asuntos de índole probatorio o de interpretación de la ley que dieron origen a la controversia judicial».
En ese sentido, la jurisprudencia del órgano de cierre en materia constitucional ha hecho énfasis en la necesidad de que este medio especial esté revestido de relevancia constitucional, debido a que está ligado al carácter subsidiario de la acción y en la especialidad de los jueces competentes de las causas ordinarias con el fin de evitar que en esta sede se emitan pronunciamientos que comprenden la esfera funcional de otras autoridades judiciales.
Corolario, es menester que, como primera medida, el accionante cumpla con la carga de exponer con suficiencia la «restricción desproporcionada» a las garantías 11 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 5 de agosto de 2014, Ref.: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Acción de tutela-Importancia jurídica.
Actor: Alpina Productos Alimenticios. Magistrado Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 12 Postura iterada en el fallo de tutela T-075 de 22 de marzo de 2023. Demandante: Consorcio Vial 187 Demandados: Consejo de Estado y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-06710-01 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co superiores invocadas con ocasión del fallo censurado, puesto que no es viable el estudio del fondo del caso a partir del «simple alegato de la vulneración a los derechos fundamentales».
En la mencionada sentencia SU-128 de 2021, sobre el particular se expuso: El juez constitucional no puede estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa por qué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes.
Luego entonces, en la sentencia SU-215 de 2022 se advirtió que la exigencia que se analiza debe cumplir con las siguientes finalidades: (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones; (ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal.13 Igualmente, en el citado fallo unificador se fijaron las siguientes reglas que el juez de tutela debe verificar al momento de analizar si el caso objeto de su atención satisface el requisito de relevancia constitucional.
Para tal efecto, se puntualizó que: a) El caso debe involucrar algún debate jurídico que gire en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental y no referirse exclusivamente a un asunto meramente legal y/o económico14; es decir, el reclamo debe ser «trascendente para la interpretación del estatuto superior, su aplicación y desarrollo eficaz y para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales»15. b) La controversia no debe girar en torno a una discusión meramente legal y/o económica, esto es, cuando se limita a: (1) la determinación de aspectos legales como la correcta interpretación o aplicación de una norma, con la excepción de los casos en que de esta se «desprendan violaciones a los derechos y deberes constitucionales»; y/o (2) cuando sea evidente su naturaleza o contenido 13 Parafraseo de la SU 2015 de 2022. 14 Sentencia SU-103 de 2022. 15 Sentencia SU-573 de 2019.
Demandante: Consorcio Vial 187 Demandados: Consejo de Estado y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-06710-01 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co económico, por tratarse de una controversia estrictamente monetaria con connotaciones particulares o privadas, que no representen un interés general16.
En este orden, el examen de la relevancia constitucional exige que la solicitud de amparo trascienda la simple inconformidad con las decisiones adoptadas por los jueces naturales. c) En la acción de tutela se deben exponer argumentos suficientes dirigidos a demostrar que la decisión judicial afectó de manera grave una prerrogativa fundamental, debido a que es necesaria «la acreditación de esta exigencia, más allá de la mera adecuación del caso a un lenguaje que exponga una relación con derechos fundamentales, supone justificar razonablemente la existencia de una restricción desproporcionada a un derecho fundamental»17. d) Finalmente, cuando se trate de acciones de tutela dirigidas contra decisiones proferidas por una alta corte, el examen de este requisito debe ser más riguroso18, es decir, se debe constatar la existencia de una actuación u omisión arbitraria por parte de la autoridad judicial que derive en la violación de derechos fundamentales, toda vez que estas Colegiaturas actúan como tribunales de cierre. 2.5.2.1.
Ahora, al descender al análisis del escrito inicial y de la impugnación, esta colegiatura no avizora que las inconformidades del Consorcio Vial 187 contengan la entidad argumentativa requerida. Es decir, al tratarse de una tutela contra providencia judicial, es indispensable que la parte accionante además de identificar los yerros de los cuales adolece la decisión, así como las garantías superiores que considera vulneradas, debe exponer con suficiencia las razones del por qué el asunto implica la intervención del fallador de esta sede.
Si bien el extremo demandante resaltó que en este caso se configuró una vulneración a los derechos debido proceso, a la igualdad y de acceso efectivo a la administración de justicia con ocasión de la existencia de los defectos procedimental, fáctico y sustantivo debido a que, a su juicio, las autoridades accionadas erraron al computar el término de caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, lo que en principio podría inferir una irregularidad procesal, lo cierto es que, a priori, no se advierte que la decisión censurada sea arbitraria, irrazonable o caprichosa. 16 Ibídem. 17 Sentencias SU-573 de 2019 y SU-128 de 2021. 18 Sentencia SU-573 de 2019.
Demandante: Consorcio Vial 187 Demandados: Consejo de Estado y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-06710-01 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Ello es así, debido a que, en el contexto del análisis del marco jurídico vigente y aplicable al caso concreto, el juez de segunda instancia realizó un estudio detallado de la forma en que transcurrieron los hechos durante el trámite administrativo de conciliación extrajudicial, y explicó minuciosamente como se fue agotando el término de los 4 meses con los que contaba el consorcio accionante para acudir ante la jurisdicción contencioso administrativa.
Dentro de ese estudio, determinó que, en efecto, por la fecha en que se radicó la solicitud de conciliación [6 de agosto de 2021] le era aplicable el artículo 9 del Decreto Legislativo 491 de 2020 que estableció temporalmente la ampliación a cinco meses el término para llevar a cabo la audiencia de conciliación extrajudicial contados desde la radicación de la solicitud, sin embargo, acotó que antes de fenecer el mencionado término ocurrió la finalización del trámite con la declaración fallida de la conciliación el 18 de noviembre de 2021, razón por la cual, de conformidad con lo establecido en el artículo 20 de la Ley 640 de 2001, la oportunidad para acudir ante el juez ordinario se reanudó al día siguiente [19 de noviembre de 2021] y finalizó el 23 de noviembre del mismo año, mientras que la demanda se radicó extemporáneamente el 16 de diciembre de 2021.
Además, abordó los argumentos del consorcio relativos a la presunta falta de notificación y consecuente conocimiento de las decisiones adoptadas dentro del trámite de la conciliación, al señalar que no se agotaron los recursos procedentes en vía administrativa una vez se enteró de ello el 10 de diciembre de 2015, según sus propias manifestaciones, y que, aun al computar los últimos 5 días con los que contaba para presentar la demanda, el término se habría extendido hasta el 15 de diciembre de 2021.
De conformidad con lo anterior, esta Sala advierte que también se le despachó de manera negativa el alegato concerniente a que realmente la entidad contaba con 6 días después de que se levantó la suspensión del término de caducidad y que, al tener en cuenta que solo tuvo conocimiento de las actuaciones del trámite de conciliación hasta el 10 de diciembre de 2021, la demanda fue radicada oportunamente el 16 de diciembre del mismo año, comoquiera que el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C concluyó que esos reparos relativos a la falta de notificación en sede administrativa debieron se expuestos a través de los recursos procedentes contra la decisión de declarar fallida la conciliación por la no comparecencia del apoderado de la parte convocante.
En ese orden, si el consorcio contó con 6 días debido a que el cómputo realmente debió iniciar el lunes 12 de abril de 2021 y no el sábado 10 de abril de la misma anualidad, tendría incidencia en el sentido de la decisión contenida en el auto Demandante: Consorcio Vial 187 Demandados: Consejo de Estado y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-06710-01 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co demandado de 24 de abril de 2024, solo en el caso en que el cargo por la indebida notificación en sede administrativa hubiere prosperado ante el juez ordinario, puesto que solo así, tendría a su favor los días transcurridos desde el 19 de noviembre [día siguiente a la fecha de la constancia de conciliación fallida] y el 9 de diciembre de 2021 [día anterior al momento en que la parte accionante manifestó haber conocido las actuaciones], y el plazo se habría extendido más allá del 23 de noviembre de 2021, sin embargo, ello fue descartado por la autoridad judicial de manera suficiente y con el sustento jurídico pertinente.
Así, advierte esta colegiatura que lo pretendido por el Consorcio Vial 187 es usar la acción de tutela como una especie de tercera instancia en la que se proceda a la reapertura del debate legal y probatorio surtido en el trámite del medio de control ordinario consistente en la forma en que, a su juicio, debía computarse la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, aspecto sobre el cual el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C se pronunció desde todas las aristas planteadas en la demanda y en el recurso de apelación. En ese contexto, queda en evidencia que la solicitud de amparo no cuenta con un ejercicio de sustentación desde la esfera constitucional y de la violación de las garantías que la parte actora alegó como desatendidas, que demuestre lo urgente de la intervención del juez de tutela y de su pronunciamiento en el asunto de la referencia. No es suficiente que la parte interesada refiera que con la decisión censurada se transgredieron determinados derechos superiores o se presentaron determinadas vías de hecho, por el contrario, es menester que quien se considera afectado, cumpla con el deber de argüir el concepto de la vulneración que se deriva de una providencia judicial en abierta contradicción de los postulados constitucionales, que implique en esta sede un análisis de fondo.
Básicamente, los cargos, al enmarcarse en la acción de tutela contra providencia judicial, requiere con mayor énfasis que el interesado ejecute una exposición que sin lugar a duda demuestre de forma coherente, el engranaje entre la orden objeto de reproche y la inescindible afectación de las garantías fundamentales en su núcleo esencial.
Así las cosas, es evidente que este medio de amparo persigue emplear una tercera instancia y además, carece de la carga argumentativa suficiente a través de la cual se justifique la relevancia del caso a partir de la exposición del concepto de la violación, lo cual implica un ejercicio explicativo, jurídico y lógico que le permita a esta colegiatura advertir una prominente vulneración de sus prerrogativas Demandante: Consorcio Vial 187 Demandados: Consejo de Estado y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-06710-01 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co superiores con ocasión de la providencia dictada por la autoridad censurada, en el sentido riguroso que señaló la Corte Constitucional en las sentencias de unificación 215 y 103 de 202219.
Todo lo anterior, da lugar a que esta Sala de decisión revoque la decisión de primer grado que negó el amparo solicitado, para, en su lugar, declarar la improcedencia de la acción de la referencia. 2.6. Conclusión De conformidad con lo expuesto, la Sala revocará la sentencia de 23 de enero de 2025 dictada por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado que negó el amparo solicitado, para, en su lugar, declarar la improcedencia de la acción de la referencia promovida por el Consorcio Vial 187, por no satisfacer el requisito de relevancia constitucional. 3.
DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: REVOCAR la decisión de 23 de enero de 2025 dictada por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, para, en su lugar, DECLARAR la improcedencia del mecanismo constitucional.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE 19 Ver las siguientes decisiones: (i) sentencia de 29 de septiembre de 2022, expediente 11001-03- 15-000-2022-03365-01, M.P. Pedro Pablo Vanegas Gil; (ii) sentencia de 6 de septiembre de 2022, expediente 11001-03-15-000-2022-03065-01, M.P. Carlos Enrique Moreno Rubio; y (iii) sentencia de 28 de abril de 2022, expediente 11001-03-15-000-2022-01880-00, M.P. Luis Alberto Álvarez Parra.
Demandante: Consorcio Vial 187 Demandados: Consejo de Estado y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-06710-01 18 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado (Ausente con permiso) PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Esta providencia fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme con lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2354 de 2012.