CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: WILLIAM BARRERA MUÑOZ Bogotá D.C., ocho (8) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Radicación número: 11001-03-15-000-2025-03535-00 Accionante: MELISSA VILLA HOLGUÍN Y OTRO Autoridad: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA-SALA SEGUNDA DE ORALIDAD Referencia: ACCIÓN DE TUTELA TUTELA-Carácter subsidiario de la acción de tutela.
MORA JUDICIAL-Se configura por la dilación injustificada y el desconocimiento negligente de términos. MORA JUDICIAL-Por la congestión estructural de los despachos judiciales no toda dilación configura mora. TUTELA-No procede para interferir en las decisiones que están pendientes en el proceso ordinario. La Sala decide la acción de tutela interpuesta por Melissa Villa Holguín y Jairo Alfonso Villa Monsalve contra el Tribunal Administrativo de Antioquia-Sala Segunda de Oralidad-.
ANTECEDENTES 1. Acción de tutela El 10 de junio de 2025, la señora Melissa Villa Holguín, actuando en nombre propio y en calidad de apoderada judicial del señor Jairo Alfonso Villa Monsalve, formuló acción de tutela con el fin de obtener la protección de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, que consideró vulnerados por el Tribunal Administrativo de Antioquia-Sala Segunda de Oralidad, al no haberse pronunciado respecto del fallo dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del 2 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-03535-00 Accionante: Melissa Villa Holguín y otro Acción de tutela – Primera instancia derecho1 de carácter laboral promovido contra el Municipio de Bello, pese a que el expediente se encuentra al despacho para sentencia desde el 22 de julio de 2021.
En virtud del amparo, solicitó que se tutelaran los derechos alegados y, en consecuencia, se ordenara a la autoridad judicial accionada que, dentro de un término perentorio, profiriera la correspondiente sentencia dentro del proceso referido. 2. Hechos relevantes Con base en los documentos obrantes en el expediente, se estableció que el señor Jairo Alfonso Villa Monsalve presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Municipio de Bello, la cual fue admitida el 26 de marzo de 2019 por el Tribunal Administrativo de Antioquia-Sala Segunda de Oralidad.
En dicha demanda, solicitó que se declarara la existencia de una relación laboral entre el actor y la entidad territorial desde el 15 de marzo de 2005 hasta el 30 de noviembre de 2017, fecha en la que fue desvinculado. También reclamó el pago de las prestaciones sociales adeudadas, la inexistencia de solución de continuidad, el reconocimiento de la afiliación a seguridad social, y la ilegalidad de la retención en la fuente aplicada durante el vínculo laboral.
Como parte del trámite del proceso, el despacho fijó fecha para audiencia inicial, la cual se celebró el 10 de febrero de 2020. Posteriormente, el 17 de noviembre del mismo año se practicaron las pruebas decretadas. Mediante auto del 13 de mayo de 2021, el Tribunal corrió traslado a las partes para presentar sus alegatos de conclusión, los cuales fueron radicados dentro del término legal.
Desde el 22 de julio de 2021, el expediente se encuentra en despacho para proferir sentencia sin que se haya adoptado decisión de fondo, pese a las reiteradas solicitudes de impulso procesal formuladas por la apoderada del señor Villa Monsalve. La dilación judicial, cercana a cuatro años desde la admisión de la 1 Proceso identificado con número de radicación: 05001-23-33-000-2018-02449-00. 3 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-03535-00 Accionante: Melissa Villa Holguín y otro Acción de tutela – Primera instancia demanda y más de tres desde el cierre del debate probatorio, ha impedido el pronunciamiento de fondo por parte del juez natural, situación que la accionante estima vulneradora de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. Como consecuencia de esta inactividad judicial, en junio de 2025 se promovió acción de tutela para solicitar la emisión del fallo respectivo en un término razonable. 3.
Fundamentos de la solicitud La parte accionante considera que la autoridad accionada vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, derivada de la mora judicial en que incurrió el Tribunal Administrativo de Antioquia- Sala Segunda de Oralidad. Expuso que dicho despacho no ha proferido sentencia, pese a que el expediente se encuentra al despacho para fallo desde el 22 de julio de 2021.
Indicó que, a pesar de haber presentado múltiples solicitudes de impulso procesal, no recibió respuesta ni actuación alguna por parte de la autoridad accionada, lo cual evidencia la ineficacia de los mecanismos ordinarios para remediar la omisión judicial. A su juicio, la dilación no tiene justificación objetiva ni obedece a situaciones estructurales atribuibles a una carga de trabajo excesiva, y tampoco observa que el despacho hubiera adoptado medidas eficaces para resolver la congestión. En respaldo de su pretensión, invocó jurisprudencia de la Corte Constitucional, particularmente las sentencias T-030 de 2005, T-1249 de 2004, T-1154 de 2004 y T- 1227 de 2001, en las cuales se ha reconocido que la mora judicial injustificada vulnera el derecho al debido proceso y que, en tales casos, procede la acción de tutela como mecanismo excepcional. 4.
Trámite procesal El 16 de junio de 2025 se admitió la acción de tutela y se ordenó notificar a la parte accionante, al magistrado del Tribunal Administrativo de Antioquia-Sala Segunda de 4 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-03535-00 Accionante: Melissa Villa Holguín y otro Acción de tutela – Primera instancia Oralidad, así como al Municipio de Bello, en calidad de tercero con interés. Asimismo, se notificó a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado para su eventual intervención y solicitó al tribunal accionado copia digital del expediente principal.
En los escritos de contestación, el Tribunal Administrativo de Antioquía indicó que el expediente con radicado 05001-23-33-000-2018-02449-00 ingresó al despacho para fallo el 22 de julio de 2021. Sin embargo, explicó que, antes de proferir decisión en dicho proceso, se encuentran en turno siete procesos de primera instancia y cincuenta y siete procesos de segunda instancia, es decir, un total de sesenta y cuatro expedientes que deben resolverse previamente.
Sostuvo que el orden de fallo obedece a lo previsto en el artículo 18 de la Ley 446 de 1998, que impone la obligación de dictar sentencia conforme al orden cronológico en que los procesos ingresan al despacho, salvo los casos de sentencia anticipada o de prelación legal. Adicionalmente, citó lo dispuesto en el artículo 26 de la Ley 2430 de 2024, que prevé excepciones al turno ordinario para asuntos relacionados con seguridad nacional, patrimonio público, graves violaciones a derechos humanos, trascendencia económica o social, corrupción de servidores públicos o derechos de niños, niñas y adolescentes.
Por lo que, a juicio del despacho judicial, el proceso promovido por el señor Jairo Alfonso Villa Monsalve, relacionado con la existencia de una relación laboral de facto con el Municipio de Bello, no encuadra dentro de ninguno de los supuestos de excepción mencionados que justifiquen alterar el orden de turnos, por lo cual se estima que podrá resolverse entre julio y septiembre de 2025, o a más tardar, antes de finalizar el año. Finalmente, adjuntó el enlace de acceso digital al expediente solicitado.
Las demás autoridades y partes vinculadas al trámite de la presente acción de tutela guardaron silencio, pues no allegaron pronunciamiento ni formularon oposición frente a las pretensiones planteadas por la parte actora. CONSIDERACIONES 5 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-03535-00 Accionante: Melissa Villa Holguín y otro Acción de tutela – Primera instancia 5.
Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si la acción de tutela resulta procedente frente a la mora judicial en que incurrió el Tribunal Administrativo de Antioquia, al mantener sin fallo, por casi cuatro años, un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 6. Análisis de la Sala El Consejo de Estado conoce de la acción de tutela, de conformidad con los artículos 86 de la Constitución Política y 43 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia-LEAJ.
La Sala es competente para decidir la acción con arreglo a lo dispuesto por el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991 y el Acuerdo n°. 80 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena de la Corporación. Subsidiariedad El inciso tercero del artículo 86 de la Constitución y el artículo 6.1 del Decreto 2591 de 1991 prevén que la acción de tutela no procede cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
La jurisprudencia constitucional ha precisado que esta regla tiene dos excepciones: i) el empleo de la acción de tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, o ii) cuando los medios de defensa no sean idóneos ni eficaces para superar la amenaza o vulneración de los derechos fundamentales invocados2. La Corte Constitucional ha precisado que la acción de tutela es improcedente para cuestionar actuaciones judiciales bajo trámite, ya que se cuenta con la posibilidad de agotar los medios de defensa previstos en el ordenamiento, salvo que esos mecanismos no existan o se pretenda evitar un perjuicio irremediable3.
Mora judicial 2 Corte Constitucional, sentencia SU-026 de 2021, C.P. Cristina Pardo Schlesinger. 3 Corte Constitucional, sentencia SU-695 de 2015, C.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. 6 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-03535-00 Accionante: Melissa Villa Holguín y otro Acción de tutela – Primera instancia La Corporación ha definido la mora judicial como la conducta dilatoria de un juez para resolver un proceso judicial, que se explica por el desconocimiento injustificado y negligente de los términos legales y que carece de un motivo probado y razonable.
Esta situación vulnera el debido proceso y el derecho de acceso a la administración de justicia. Ahora bien, por las condiciones estructurales que producen congestión y lentitud en los despachos judiciales, no toda dilación en la decisión de un asunto equivale a mora o a negligencia3. En efecto, dicha situación puede producirse por causas externas como la excesiva carga laboral y la falta de una infraestructura básica en los despachos judiciales, que limitan sus capacidades de acción4.
A su vez, la Corte Constitucional ha advertido que no todo desconocimiento de los plazos establecidos en la ley da lugar a la violación de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, pues ello solo se configura cuando el juez no puede justificar su retardo. Así, ha integrado el concepto convencional de “plazo razonable” para evaluar si, al omitir resolver un proceso judicial en término, el juez transgredió las garantías judiciales del usuario de la administración de justicia. Dicho análisis abarca la complejidad del asunto, la actividad procesal del interesado, la conducta del operador judicial y la afectación generada en la situación jurídica de la persona involucrada en el proceso5.
Caso concreto Al revisar la presunta mora judicial esgrimida por la parte actora, conforme al historial procesal del expediente, la Sala advierte que, si bien el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por el señor Jairo Alfonso Villa Monsalve ingresó al despacho del Tribunal Administrativo de Antioquia desde el 22 de julio de 2021 para proferir sentencia, la autoridad judicial accionada justificó que dicho proceso se encuentra en turno tras otros sesenta y cuatro expedientes previamente radicados, conforme al orden legal establecido.
En efecto, de acuerdo con la respuesta rendida por el Tribunal y conforme al artículo 18 de la Ley 446 de 1998, así como al artículo 26 de la Ley 2430 de 2024, el juez 4 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia de 15 de septiembre de 2016, rad nº. 11001-03-15-000-2016- 01884-00. M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. 5 Sentencia SU-179 de 2021. 7 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-03535-00 Accionante: Melissa Villa Holguín y otro Acción de tutela – Primera instancia contencioso debe fallar los procesos conforme al orden de ingreso, salvo que exista una causa legal de prelación. En este caso, el despacho indicó que el proceso del señor Villa Monsalve no reúne los supuestos normativos para alterar el turno ordinario, toda vez que se trata de una controversia laboral sobre existencia de contrato realidad, sin elementos que permitan considerarlo de especial trascendencia jurídica o social.
Planteado lo anterior, no se advierte que la autoridad judicial accionada haya incurrido en una dilación injustificada en los términos, ni ha sido negligente en el trámite del proceso, por lo que no se configura una mora judicial que permita acceder a las pretensiones del amparo. La autoridad ha dado trámite al proceso e incluso un rango de tiempo de fecha tentativa de sentencia. Dicho lo anterior, no es posible que el juez de tutela interfiera en la actuación, pues esta se encuentra vigente y bajo la dirección del juez natural del asunto, la acción de tutela tampoco cumple con el requisito de subsidiariedad.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE:
PRIMERO: NEGAR la acción de tutela de Melissa Villa Holguín y Jairo Alfonso Villa Monsalve contra el Tribunal Administrativo de Antioquia-Sala Segunda de Oralidad.
SEGUNDO: En caso de no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito posible 8 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-03535-00 Accionante: Melissa Villa Holguín y otro Acción de tutela – Primera instancia
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE ADRIANA POLIDURA CASTILLO NICOLÁS YEPES CORRALES vf