CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de marzo de dos mil veintitrés (2023) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Número único de radicación: 110010315000-2023-01088-00 Referencia: Acción de tutela Actora: GLORIA MERCEDES ROJAS ESCOBAR Y OTRAS. TESIS: SE DENIEGA EL AMPARO SOLICITADO.
NO ERA PROCEDENTE QUE LA SECCIÓN TERCERA DE ESTA CORPORACIÓN CONDENARA A UNA ENTIDAD QUE CARECÍA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA MATERIAL. NO SE TRATA DE UN ASPECTO MERAMENTE FORMAL. DERECHOS FUNDAMENTALES: AL DEBIDO PROCESO Y AL ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la solicitud de tutela presentada por las actoras contra la SECCIÓN TERCERA -SUBSECCIÓN “A”- DEL CONSEJO DE ESTADO1. 1 En adelante la SECCIÓN TERCERA. 2 Número único de radicación: 110010315000-2023-01088-00 Actora: GLORIA MERCEDES ROJAS ESCOBAR Y OTRAS.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.- ANTECEDENTES I.1.- La solicitud Las señoras GLORIA MERCEDES ROJAS ESCOBAR, GLORIA MARCELA y SANDRA PAOLA PEÑALOZA ROJAS, actuando a través de apoderado, en ejercicio de la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, solicitaron la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, los cuales, a su juicio, le fueron vulnerados por la SECCIÓN TERCERA de esta Corporación, al haber proferido en segunda instancia la sentencia de 23 de septiembre de 2022, dentro del medio de control de reparación directa identificado con el número único de radicación 250002336000-2019-00120-01.
I.2.- Hechos Indicaron que el 8 de agosto de 1989, el señor JULIO CÉSAR PEÑALOZA recibió un disparo por arma de fuego mientras se encontraba en la plaza central de Soacha en el marco del evento de recibimiento del entonces candidato presidencial LUIS CARLOS GALÁN SARMIENTO. 3 Número único de radicación: 110010315000-2023-01088-00 Actora: GLORIA MERCEDES ROJAS ESCOBAR Y OTRAS.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Comentaron que cinco días después, producto de la herida y por la gravedad de la intervención quirúrgica que le practicaron, el señor JULIO CÉSAR PEÑALOZA falleció. Informaron que el 11 de julio de 2012, la Corte Suprema de Justicia declaró crimen de lesa humanidad el homicidio del señor JULIO CÉSAR PEÑALOZA, en calidad de delito conexo al magnicidio del señor LUIS CARLOS GALÁN. Agregaron que la Corte Suprema de Justicia también encontró probado que la POLICÍA NACIONAL actuó de forma omisiva, en la medida en que dicha institución conocía de la visita del candidato presidencial y fue requerida para activar los dispositivos de seguridad, no obstante, no ejecutó las medidas necesarias para un evento de tal importancia política y del riesgo que generaba.
Expusieron que además el Consejo de Estado al analizar casos relacionados con dichos hechos, “[…] encontró que el Departamento Administrativo de Seguridad (en adelante DAS) desvió las investigaciones sobre el magnicidio de Luis Carlos Galán […]”. Adujeron que en el año 2019, en calidad de esposa e hijas del señor 4 Número único de radicación: 110010315000-2023-01088-00 Actora: GLORIA MERCEDES ROJAS ESCOBAR Y OTRAS.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co JULIO CÉSAR PEÑALOZA, promovieron demanda en ejercicio del medio de control de reparación directa contra la NACIÓN- MINISTERIO DE DEFENSA- POLICÍA NACIONAL, esta última, en calidad de sucesora procesal del DAS, con la finalidad de obtener el pago de los perjuicios causados por el homicidio de su familiar.
Manifestaron que el proceso aludido fue identificado con el número único de radicación 250002336000-2019-00120-00 y atribuido para su trámite en primera instancia a la SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN “A”- DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA2. Comentaron que, en la contestación de la demanda, la POLICÍA NACIONAL propuso, entre otras, la excepción previa de indebida representación “[…] sustentada en que, para la fecha de los hechos, la entidad que se encontraba a cargo de los funcionarios que debían proveer seguridad era el DAS y que esta función la heredó la Unidad Nacional de Protección –UNP-, siendo la llamada a suceder procesalmente en este caso […]”. 2 En adelante el TRIBUNAL. 5 Número único de radicación: 110010315000-2023-01088-00 Actora: GLORIA MERCEDES ROJAS ESCOBAR Y OTRAS.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Expusieron que mediante auto de 1o. de octubre de 2020, entre otros aspectos, el TRIBUNAL declaró “[…] no probadas las excepciones de: i) caducidad y ii) la denominada indebida representación. Esta decisión no fue objeto de ningún recurso y quedó ejecutoriada […]”.
Explicaron que el 10 de mayo de 2021, en el curso de la audiencia inicial, expusieron ante el TRIBUNAL el tema de la sucesión procesal del DAS; no obstante, dicha autoridad judicial se abstuvo de resolver el asunto en ese momento, a la espera del desarrollo del proceso y resolver en otra oportunidad más oportuna. Agregaron que el 3 de marzo de 2022, el TRIBUNAL profirió la sentencia de primera instancia, en la que accedió de forma parcial a las pretensiones de la demanda, no obstante, haber determinado que, en efecto, la POLICÍA NACIONAL sí era la sucesora procesal del DAS.
Adujeron que interpusieron el recurso de apelación respectivo, en razón a que “[…] no se declaró la responsabilidad agravada del Estado por graves violaciones de derechos humanos, aun cuando es un hecho que implica un crimen de relevancia internacional; y (ii) porque el Tribunal sólo ordenó las reparaciones por daño moral y 6 Número único de radicación: 110010315000-2023-01088-00 Actora: GLORIA MERCEDES ROJAS ESCOBAR Y OTRAS.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co dejó de lado otro tipo de reparaciones, como el lucro cesante y las medidas de satisfacción, aun cuando se presentaron elementos probatorios suficientes para que se otorgaran […]”. Precisaron que, por su parte, la POLICÍA NACIONAL apeló la sentencia aludida, entre otras razones, porque en su sentir no era la llamada a suceder procesalmente al DAS en ese caso, conforme con lo dispuesto en el Decreto Ley 4057 de 31 de octubre de 20113.
Anotaron que mediante sentencia de 23 de septiembre de 2022, la SECCIÓN TERCERA de esta Corporación revocó la decisión recurrida al estimar que la POLICÍA NACIONAL no era la entidad llamada a responder en ese caso, dado que el sucesor procesal del DAS era el Patrimonio Autónomo constituido para tal efecto y administrado por la Fiduprevisora S.A. I.3.- Fundamentos de la solicitud Argumentaron que la presente acción de tutela cumple con el requisito de relevancia constitucional porque “[…] es un caso que 3 “Por el cual se suprime el Departamento Administrativo de Seguridad (DAS), se reasignan unas funciones y se dictan otras disposiciones”. 7 Número único de radicación: 110010315000-2023-01088-00 Actora: GLORIA MERCEDES ROJAS ESCOBAR Y OTRAS.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co muestra la necesidad de aplicar estándares convencionales cuando hay una responsabilidad imputable al Estado por graves violaciones de derechos humanos […]” y, además en razón a que se “[…] configura una situación materialmente injusta que resulta incompatible con las garantías constitucionales y convencionales, lo cual requiere una corrección jurídica […]”.
Adujeron que al proferir la sentencia cuestionada, el TRIBUNAL incurrió en defecto sustantivo, porque aplicó el estándar ordinario y no el convencional, pese a tratarse de un caso en el que están inmersas víctimas de graves violaciones a derechos humanos. Agregaron que la “[…] falta de aplicación de ese estándar convencional llevó al Consejo de Estado a estudiar aspectos formales del proceso, como la adecuada sucesión procesal del DAS, con el objetivo de limitar y centrar la discusión únicamente en el estudio de la admisibilidad del medio de control […]”.
Expusieron que aunque la decisión estaba fundada en una norma vigente “[…] no es adecuada en la medida en que debía aplicar el estándar de protección convencional, dada la condición de las accionantes de víctimas de una grave violación de derechos humanos 8 Número único de radicación: 110010315000-2023-01088-00 Actora: GLORIA MERCEDES ROJAS ESCOBAR Y OTRAS.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co […]”. Arguyeron que los artículos 8.1, 25 y 63.1 de la Convención Interamericana de Derechos Humanos establecen que toda persona tiene derecho al acceso a la administración de justicia y, en caso de ser víctima de una grave violación de derechos imputable al Estado, a recibir una reparación justa por los daños, lo que incluye “[…] (i) el acceso a un recurso sencillo y rápido ante jueces y tribunales competentes;
(ii) el derecho a recibir una sentencia en donde se dé respuesta al recurso en un término razonable; (iii) el derecho a que la decisión judicial que se tome sea efectivamente cumplida […]”. Explicaron que si bien era importante definir qué entidad debía asumir la responsabilidad por los daños imputados al DAS, dicho problema responde esencialmente a un aspecto previo para la conformación del litigio y no a una decisión orientada a la justicia material.
Afirmaron que la SECCIÓN TERCERA no tuvo en cuenta la sentencia de la Corte Suprema de Justicia, emitida contra el entonces director del DAS, el señor MIGUEL MAZA MÁRQUEZ, puesto que no efectuó un análisis de fondo y erróneamente concluyó que a la POLICÍA 9 Número único de radicación: 110010315000-2023-01088-00 Actora: GLORIA MERCEDES ROJAS ESCOBAR Y OTRAS.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co NACIONAL no se le reprochó ninguna omisión, acción o extralimitación, cuando de esta sentencia claramente se desprende el daño antijurídico y el nexo de causalidad. Arguyeron que la autoridad judicial accionada no valoró todas las piezas procesales y se centró únicamente en el escrito de la demanda, sin tener en cuenta los alegatos finales de los accionantes, cuando estos resultaban determinantes para establecer la sucesión procesal del DAS.
Aseveraron que la SECCIÓN TERCERA les impuso una carga desproporcionada al considerar que era su responsabilidad, en el impulso del medio de control, el no haber conformado adecuadamente la legitimidad en la causa por pasiva. I.4.- Pretensiones Como consecuencia de lo anterior, las actoras pretenden lo siguiente: “[…]PRIMERA.
Proteger los derechos fundamentales al debido proceso y a la administración de justicia vulnerados por el Consejo de Estado.
SEGUNDO. Dejar sin efectos la sentencia de segunda instancia proferida el 7 de octubre del 2022 por el Consejo de Estado, 10 Número único de radicación: 110010315000-2023-01088-00 Actora: GLORIA MERCEDES ROJAS ESCOBAR Y OTRAS. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Subsección A, Sección Tercera en la que se resolvió revocar la sentencia del 3 de marzo de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca sobre el medio de reparación directa radicado por mi apoderada y sus hijas, Gloria Marcela Peñaloza Rojas y Sandra Paola Peñaloza Rojas.
TERCERO. Ordenar al juez de segunda instancia que resuelva integralmente el recurso de apelación presentado por la CCJ el 25 de marzo de 2022 en contra de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca frente al medio de reparación directa radicado por mi apoderada y sus hijas, Gloria Marcela Peñaloza Rojas y Sandra Paola Peñaloza. […]”.
I.5.- Defensa I.5.1.- La SECCIÓN TERCERA de esta Corporación manifestó que, en efecto, en la sentencia cuestionada se determinó que el daño se le imputó a una entidad que no estaba llamada a responder, dado que los hechos no eran responsabilidad de la POLICÍA NACIONAL, pues no participó en ellos y no ostentaba la condición de sucesora procesal de la entidad que habría causado el daño, esto es, el DAS.
Agregó que en la medida en que la entidad demandada no era la llamada a responder, resultaba innecesario pronunciarse sobre los demás argumentos de las apelaciones, en aplicación del artículo 282 del Código General del Proceso -CGP. Indicó que no pasó por alto la importancia de los asuntos en los 11 Número único de radicación: 110010315000-2023-01088-00 Actora: GLORIA MERCEDES ROJAS ESCOBAR Y OTRAS.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cuales se alega la grave violación de derechos humanos; sin embargo, el hecho de que las pretensiones versen sobre una situación con tales connotaciones no constituye un habilitante para que se condene patrimonialmente a una entidad por hechos que le resultan ajenos y frente a los cuales no tuvo injerencia y tampoco tenía la condición de garante ni de sucesor procesal.
Expuso que en el caso de tutelas interpuestas contra decisiones dictadas por las Altas Cortes es necesaria la configuración de una anomalía de tal entidad que exija la imperiosa intervención del juez constitucional, lo cual no ocurre en este asunto, pues en la respectiva providencia se efectuó un análisis serio y razonado de la situación fáctica, jurídica y probatoria.
I.5.2.- El TRIBUNAL, vinculado en calidad de tercero con interés directo en las resultas del proceso, destacó que la presente acción de tutela está dirigida contra la SECCIÓN TERCERA del Consejo de Estado. Aseguró que es respetuoso de las decisiones que dentro del ejercicio de sus propias competencias, desarrolla y cumple el Consejo de Estado, en este caso, de la sentencia que profirió al desatar los 12 Número único de radicación: 110010315000-2023-01088-00 Actora: GLORIA MERCEDES ROJAS ESCOBAR Y OTRAS.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co recursos de apelación presentados contra de la sentencia de 3 de marzo de 2022. Agregó que, en ese orden de ideas daría “[…] cumplimiento a las decisiones que se profieran en segunda instancia o en sede de tutela [ ]”. I.5.3.- La POLICÍA NACIONAL, vinculada en calidad de tercera con interés directo en las resultas del proceso, solicitó declarar su falta de legitimación en la causa por pasiva.
Afirmó que no está llamada a responder por lo que pretende la actora dado que, conforme con el Decreto Ley 4057 de 2011, no le fueron trasladadas las funciones del DAS relacionadas con la protección de las personas, sin que para la fecha en la que ocurrieron los hechos origen de la controversia tuviera asignada dicha función. Sostuvo que tampoco está llamada a responder en el presente asunto, dado que no hace parte de la estructura de la Rama Judicial, por lo que no tiene injerencia en las decisiones que haya adoptado la SECCIÓN TERCERA de esta Corporación. 13 Número único de radicación: 110010315000-2023-01088-00 Actora: GLORIA MERCEDES ROJAS ESCOBAR Y OTRAS.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co II.- CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia La Sala es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con lo previsto en el artículo 1º del Decreto 333 de 6 de abril de 2021 y en virtud del artículo 2º del Acuerdo número 377 de 11 de diciembre de 2018 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de las acciones de tutela entre las Secciones; y del artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019 de la misma Sala, que asigna a esta Sección el conocimiento de las acciones de tutela.
Cuestión previa La Sala pone de presente que previo al planteamiento del problema jurídico, resulta necesario precisar los extremos de la litis para efectos de determinar, tanto el punto de derecho en discusión, como el alcance del contenido de la sentencia. La Sala advierte que la POLICÍA NACIONAL solicitó su desvinculación del presente caso, por falta de legitimación en la 14 Número único de radicación: 110010315000-2023-01088-00 Actora: GLORIA MERCEDES ROJAS ESCOBAR Y OTRAS.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co causa por pasiva. Cabe señalar que la Corte Constitucional, mediante sentencia T-1001 de 30 de noviembre de 2006, se refirió a la falta de legitimación en la causa por pasiva en los siguientes términos: “[…] En relación con la falta de legitimidad por pasiva, esta Corporación en la Sentencia T-416/97 M.P. José Gregorio Hernández, dijo lo siguiente: “2.1.
La legitimación en la causa es un presupuesto de la sentencia de fondo porque otorga a las partes el derecho a que el juez se pronuncie sobre el mérito de las pretensiones del actor y las razones de la oposición por el demandado, mediante sentencia favorable o desfavorable. En resumen, la legitimación en la causa es una calidad subjetiva de las partes en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso.
(…). La legitimación pasiva se consagra como la facultad procesal que le atribuye al demandado la posibilidad de desconocer o controvertir la reclamación que el actor le dirige mediante la demanda sobre una pretensión de contenido material. Si bien la tutela se establece por la Constitución como un proceso preferente y sumario, con ello no se quiso consagrar un instrumento judicial carente de garantías procesales, en donde la brevedad y celeridad procesal sirvan de excusa para desconocer los derechos de las partes o de los terceros, de manera que en dicho proceso, como en cualquier otro, el juez debe lograr que la actuación se surta sin vulnerar los principios de legalidad y contradicción. La identificación cabal del demandado es una exigencia que tanto la Constitución como el Decreto 2591 de 1991 15 Número único de radicación: 110010315000-2023-01088-00 Actora: GLORIA MERCEDES ROJAS ESCOBAR Y OTRAS.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co avalan. Según aquélla, la acción de tutela se promueve contra autoridad pública y, en ciertos casos, contra los particulares por la acción u omisión que provoque la violación de los derechos fundamentales de las personas, y lo mismo señala el segundo estatuto."[[2]].
(Negrilla fuera de texto). Y más adelante, en sentencia T-519 de 2001 M.P. Clara Inés Vargas, esta misma Corporación anotó que: " cuando del trámite procesal se deduce que el demandado no es responsable del menoscabo de los derechos fundamentales del actor, no puede, bajo ninguna circunstancia, concederse la tutela en su contra. La legitimación por pasiva de la acción de tutela se rompe cuando el demandado no es el responsable de realizar la conducta cuya omisión genera la violación, o cuando no es su conducta la que inflige el daño […]” (Destacado de la Sala).
En el presente caso, independientemente de la prosperidad o no de las pretensiones de la solicitud de amparo, comoquiera que la POLICÍA NACIONAL fue sujeto procesal dentro del proceso ordinario origen de la controversia, es claro que debía ser notificada de la existencia del presente trámite, en razón al interés directo que le asiste en las resultas de este, en particular, porque en últimas lo que las actoras pretenden es que responda por las pretensiones que allí discutieron.
En consecuencia, la Sala denegará la solicitud de desvinculación de la POLICÍA NACIONAL, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de la presente providencia. 16 Número único de radicación: 110010315000-2023-01088-00 Actora: GLORIA MERCEDES ROJAS ESCOBAR Y OTRAS. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La acción de tutela contra providencias judiciales Un primer aspecto que interesa resaltar, es que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 2012 (Expediente núm. 2009-01328, Actora: Nery Germania Álvarez Bello, Consejera ponente doctora María Elizabeth García González), en un asunto que fue asumido por importancia jurídica y con miras a unificar la jurisprudencia, consideró que es procedente la acción de tutela contra providencia judicial cuando se esté en presencia de la violación de derechos constitucionales fundamentales, debiéndose observar al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente.
En sesión de 23 de agosto de 2012, la Sección Primera adoptó como parámetros jurisprudenciales a seguir, los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de otros pronunciamientos que esta Corporación o aquella elaboren sobre el tema, lo cual fue reiterado en la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, con ponencia del Consejero Jorge Octavio Ramírez Ramírez (Expediente núm. 2012-02201-01). 17 Número único de radicación: 110010315000-2023-01088-00 Actora: GLORIA MERCEDES ROJAS ESCOBAR Y OTRAS.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En la mencionada sentencia la Corte Constitucional señaló los requisitos generales y especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, así: “[…] Los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales son los siguientes: a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.
Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones[4]. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes. b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable[5].
De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración[6].
De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales 18 Número único de radicación: 110010315000-2023-01088-00 Actora: GLORIA MERCEDES ROJAS ESCOBAR Y OTRAS.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos. d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora[7].
No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible[8].
Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos. f. Que no se trate de sentencias de tutela[9].
Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas. … Ahora, además de los requisitos generales mencionados, para que proceda una acción de tutela contra una sentencia judicial es necesario acreditar la existencia de requisitos o causales especiales de procedibilidad, las que deben quedar plenamente 19 Número único de radicación: 110010315000-2023-01088-00 Actora: GLORIA MERCEDES ROJAS ESCOBAR Y OTRAS.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co demostradas. En este sentido, como lo ha señalado la Corte, para que proceda una tutela contra una sentencia se requiere que se presente, al menos, uno de los vicios o defectos que adelante se explican. a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales[10] o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. i. Violación directa de la Constitución. […]” (Destacado fuera del 20 Número único de radicación: 110010315000-2023-01088-00 Actora: GLORIA MERCEDES ROJAS ESCOBAR Y OTRAS.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co texto) En el caso bajo examen, las actoras pretenden que se deje sin efecto la sentencia de 23 de septiembre de 2022, proferida por la SECCIÓN TERCERA de esta Corporación, dentro del medio de control de reparación directa identificado con el número único de radicación 250002336000 2019 00120 01, mediante la cual dicha autoridad denegó las pretensiones de la demanda.
La controversia tiene origen en una demanda de reparación directa presentada en el año 2019 por las actoras contra la POLICÍA NACIONAL como sucesora procesal del extinto DAS, con ocasión del homicidio del señor JULIO CÉSAR PEÑALOZA SÁNCHEZ en el año 1989, en hechos relacionados con el asesinato del entonces candidato presidencial LUIS CARLOS GALÁN SARMIENTO.
El disenso de las actoras radica en que, en su sentir, la SECCIÓN TERCERA incurrió en el defecto sustantivo, al no aplicar al caso los estándares convencionales y haber denegado las pretensiones de la demanda por el hecho de que la POLICÍA NACIONAL en realidad no fuese la sucesora procesal del DAS para el caso analizado. 21 Número único de radicación: 110010315000-2023-01088-00 Actora: GLORIA MERCEDES ROJAS ESCOBAR Y OTRAS.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En sentir de las accionantes, la autoridad judicial accionada centró su decisión en aspectos formales, en detrimento de la materialización de sus derechos al acceso a la justicia y sustantivos como víctimas de un delito de lesa humanidad. Por otro lado, las accionantes aseguraron que la SECCIÓN TERCERA no tuvo en cuenta que a la POLICÍA NACIONAL también se le reprocharon omisiones, conforme con la sentencia proferida por la Corte Suprema de Justicia contra el entonces director del DAS, además que no estimó sus alegaciones y les impuso cargas desproporcionadas.
Por lo anterior, la Sala debe determinar si el caso cumple con los presupuestos generales de procedibilidad de la acción de tutela y, de ser así, establecer si la SECCIÓN TERCERA de esta Corporación vulneró los derechos deprecados e incurrió en el defecto sustantivo, al haber proferido la sentencia de 23 de septiembre de 2022. La Sala observa que en el presente caso, se cumple con el requisito de la relevancia constitucional, por cuanto las actoras plantearon con suficiente carga argumentativa las razones por las cuales, en su criterio, se han vulnerado sus derechos fundamentales y se configuró 22 Número único de radicación: 110010315000-2023-01088-00 Actora: GLORIA MERCEDES ROJAS ESCOBAR Y OTRAS.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el defecto alegado; contra la decisión cuestionada no proceden recursos y tampoco se estructuran las causales de los recursos extraordinarios de revisión (artículo 248 y ss. del CPACA) y unificación de jurisprudencia (artículo 256 y ss., ídem); la acción de tutela se interpuso en un plazo razonable4, la solicitud identifica los hechos y derechos que se estiman lesionados; y, por último, no se trata de una acción de tutela contra sentencia de tutela.
Visto que el presente caso cumple con los requisitos generales de procedibilidad, la Sala hará mención al marco jurídico del defecto alegado, para enseguida resolver el fondo del asunto en el caso concreto. Del defecto sustantivo En relación con el defecto sustantivo, la Corte Constitucional5 ha precisado que este se presenta cuando “[…] la autoridad judicial aplica una norma claramente inaplicable al caso o deja de aplicar la que evidentemente lo es, u opta por una interpretación que contraría 4 Así lo determinó la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014 (Expediente nro. 2012-02201, Consejero ponente: doctor Jorge Octavio Ramírez Ramírez). 5 Corte Constitucional, Sentencia SU-195 del 12 de marzo de 2012.
M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. 23 Número único de radicación: 110010315000-2023-01088-00 Actora: GLORIA MERCEDES ROJAS ESCOBAR Y OTRAS. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co los postulados mínimos de la razonabilidad jurídica […]”. En ese orden de ideas, respecto de los eventos que dan lugar a conceder el amparo a los derechos fundamentales que resulten vulnerados por la configuración del defecto sustantivo, en sentencia T-949 de 20096, la Corte Constitucional señaló los siguientes: “[…] (i) cuando la decisión judicial tiene como fundamento una norma que no es aplicable, porque a) no es pertinente b) ha perdido su vigencia por haber sido derogada, c) es inexistente d) ha sido declarada contraria a la Constitución, e) a pesar de que la norma en cuestión está vigente y es constitucional, “no se adecúa a la situación fáctica a la cual se aplicó, porque a la norma aplicada, por ejemplo, se le reconocen efectos distintos a los expresamente señalados por el legislador”.
(ii) cuando pese a la autonomía judicial, la interpretación o aplicación de la norma al caso concreto, no se encuentra, prima facie, dentro del margen de interpretación razonable o “la aplicación final de la regla es inaceptable por tratarse de una interpretación contraevidente (interpretación contra legem) o claramente perjudicial para los intereses legítimos de una de las partes” o cuando en una decisión judicial “se aplica una norma jurídica de manera manifiestamente errada, sacando del marco de la juridicidad y de la hermenéutica jurídica aceptable tal decisión judicial […]” 6 M.P Mauricio González Cuervo. 24 Número único de radicación: 110010315000-2023-01088-00 Actora: GLORIA MERCEDES ROJAS ESCOBAR Y OTRAS.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De igual forma, la Corte Constitucional7 ha dicho que al examinar estos eventos, el Juez de tutela se debe limitar a verificar esa ruptura con el ordenamiento constitucional o legal, pues su decisión “[…]no puede constituirse en un escenario para la evaluación acerca del grado de convencimiento que ofrecen los razonamientos elaborados por el Juez ordinario, sino que se restringe a identificar la incompatibilidad entre estos y las normas jurídicas que regulan la materia debatida en sede jurisdiccional […]”.
Caso concreto Mediante la sentencia de 23 de septiembre de 2023, proferida en segunda instancia dentro del medio de control de reparación directa origen de la controversia, la SECCIÓN TERCERA de esta Corporación denegó las pretensiones de la demanda, con base en el siguiente análisis: “[…] 2. Decisión de los cargos de apelación 2.1.
Legitimación en la causa por pasiva - la Nación- Ministerio de Defensa-Policía Nacional no era la llamada a suceder procesalmente al extinto DAS El Tribunal Administrativo de Cundinamarca concluyó que, 7 Sentencia T-310 de 2009, M.P Luis Ernesto Vargas Silva. 25 Número único de radicación: 110010315000-2023-01088-00 Actora: GLORIA MERCEDES ROJAS ESCOBAR Y OTRAS.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co aunque las acciones y omisiones en las que se edificaban las pretensiones versaban sobre actuaciones del DAS, lo cierto era que la llamada a comparecer al proceso y, por ende, a responder por la condena era la Policía Nacional, pues con ocasión de la supresión del DAS se le asignaron las funciones de protección en el marco de las cuales se presentaron los hechos, de manera que había adquirido la condición de sucesora procesal, en los términos previstos en el Decreto 4057 de 2011 en concordancia con el artículo 68 del CGP.
A su vez, en su recurso de apelación, la Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional indicó que las normas de sucesión procesal establecidas en el Decreto 4057 de 2011 aplicaban a los procesos en curso para la fecha de supresión del DAS y frente a aquellos que tuviesen relación con las funciones reasignadas en tal momento a otras autoridades, supuestos que no se cumplían en el sub lite, toda vez que la demanda de la referencia fue presentada en 2019 y, en todo caso, las funciones de protección no se le atribuyeron a la demandada, sino a una autoridad distinta, a la Unidad Nacional de Protección. Además, el artículo 68 del CGP no resultaba aplicable a este caso, en cuanto la sucesión procesal derivada de la extinción del DAS fue regulada en el Decreto 4057 de 2011, mientras que la normativa civil citada se refería a procesos propios de la jurisdicción ordinaria.
Para efectos de resolver el presente cargo, la Subsección precisa que: i) la imputación versa sobre hechos ocurridos en 1989, en los que estuvo implicado el DAS; ii) a través del Decreto 4057 de 2011, el Gobierno Nacional suprimió dicho departamento administrativo, y iii) la demanda de la referencia fue radicada en 2019, contra la Policía Nacional, por estimarse que era la sucesora procesal de la directamente implicada, en cuanto le fueron trasladadas las funciones de protección pertinentes, incluso desde antes de la supresión, lo que no era óbice para aplicar las reglas adoptadas con ocasión de la extinción de la entidad.
Así las cosas, la Sala debe determinar si las funciones del DAS, en el marco de las cuales ocurrieron los hechos objeto de debate, fueron trasladadas a la Policía Nacional y si ello habilitaba a la demandada para que formulara las pretensiones en su contra, al amparo del Decreto 4057 de 2011. 2.1.1. Supresión del DAS y alcance del Decreto 4057 de 26 Número único de radicación: 110010315000-2023-01088-00 Actora: GLORIA MERCEDES ROJAS ESCOBAR Y OTRAS.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2011 El Presidente de la República, a través del Decreto – Ley 4057 del 31 de octubre de 2011, suprimió el Departamento Administrativo de Seguridad –DAS– y, con el fin de garantizar la eficiencia de los servicios que este prestaba, dispuso la redistribución de sus funciones entre otras entidades del Estado.
En tal contexto, en virtud del artículo 3 2ibídem, asignó las funciones del suprimido DAS a la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia, a la Policía Nacional, a la Unidad Nacional de Protección y a la Fiscalía General de la Nación. A cada entidad se le confirió una función derivada del artículo 2 del Decreto 643 de 2004, así: Entidad Función Unidad Administrativa Especial Migración Colombia Ejercer el control migratorio de nacionales y extranjeros y llevar el registro de identificación de extranjeros.
Fiscalía General de la Nación Ejercer funciones de Policía Judicial, en coordinación con la Fiscalía General de la Nación, para investigaciones de carácter criminal, relacionadas con la naturaleza y finalidad institucionales Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional Ejercer funciones de Policía Judicial, en coordinación con la Fiscalía General de la Nación, para investigaciones de carácter criminal, relacionadas con la naturaleza y finalidad institucionales.
Unidad Nacional de Protección Brindar seguridad al Presidente de la República y su familia, Vicepresidente y su familia, Ministros y ex Presidentes de la República; la información relacionada 27 Número único de radicación: 110010315000-2023-01088-00 Actora: GLORIA MERCEDES ROJAS ESCOBAR Y OTRAS. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co con su seguridad tiene reserva legal.
El mismo artículo 1829 del Decreto-Ley 4057 de 2011 señaló que i) el DAS quedaría a cargo de los procesos judiciales y reclamaciones en su contra hasta que culminara el proceso de supresión; luego de lo cual ii) tales asuntos “en curso” recaerían sobre las entidades del poder ejecutivo a las cuales se les hubiesen asignado las funciones del DAS y iii) si tales controversias versaban sobre una función que no fue asumida por una entidad de la rama ejecutiva el Gobierno nacional determinaría la entidad que se ocuparía de ellos.
Luego, el artículo 730 del Decreto 1303 de 2014 -reglamentario del Decreto 4057 de 2011- dispuso, de un lado, que los procesos y conciliaciones judiciales que a esa fecha no hubiesen sido recibidos por las entidades a las que se les reasignaron las funciones del DAS serían entregados a las receptoras –incluida la Fiscalía General de la Nación31-; además, tratándose de asuntos “que no deban ser asumidos por las entidades a las cuales se trasladaron funciones o se incorporaron servidores” serían asumidos por la Agencia de Defensa Jurídica del Estado.
De otro lado, el Congreso de la República expidió la Ley 1753 de 201532, la cual, en su artículo 238, dispuso que un patrimonio autónomo administrado por la fiduciaria La Previsora S.A. se ocuparía de los procesos judiciales que no guardaran relación con las funciones trasladadas a las entidades receptoras o que por cualquier otra razón carecieran de autoridad administrativa responsable. […] Es así como el 15 de enero de 201633, en cumplimiento de lo señalado en el artículo 238 de la Ley 1753 de 2015, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en calidad de fideicomitente, Fiduciaria La Previsora S.A., en condición de fiduciaria y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, como beneficiaria, celebraron el contrato de fiducia mercantil 6.001- 2016.
Posteriormente, el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, mediante el artículo 1 del Decreto 108 del 22 de enero 2016 y, con la salvedad de que fueran atendidos y pagados con cargo al patrimonio autónomo creado por el artículo 238 de la Ley 1753 de 2015, asignó a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado los procesos judiciales 28 Número único de radicación: 110010315000-2023-01088-00 Actora: GLORIA MERCEDES ROJAS ESCOBAR Y OTRAS.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en los que se desvinculara a la Fiscalía General de la Nación como sucesor procesal del DAS y los que no guarden relación con funciones trasladadas a las entidades receptoras. No obstante, cabe advertir que el parágrafo 3 del artículo 6 del Decreto 4085 de 201136 señaló que la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado en ningún caso tendría la condición sustancial de parte demandada en los procesos que se adelanten contra las demás entidades públicas, razón por la cual contra ella no podían dirigirse pretensiones ni ser convocada a los procesos a ningún título y en ningún caso asumiría las obligaciones patrimoniales de las entidades públicas en cuyo nombre actuara.
De ahí que la representación judicial del patrimonio autónomo creado en atención a lo previsto en el artículo 238 de la Ley 1753 de 2015 se radica en la respectiva entidad fiduciaria, por manera que es por su intermedio que debe acudir a los procesos contra el extinto DAS, que no guarden relación con las funciones trasladadas a las entidades receptoras o que por cualquier otra razón carecieran de autoridad administrativa responsable, sin que deba vincularse a la Agencia de Defensa Jurídica del Estado.
En ese orden de ideas, se advierte que los procesos promovidos en contra del extinto DAS, que versaran sobre asuntos cuya naturaleza no correspondiera con las funciones que fueron trasladadas a las entidades señaladas en el Decreto-ley 4057 de 2011, debían ser atendidos por la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado desde la supresión de la entidad -11 de julio de 2014- y hasta el 15 de enero de 2016, cuando se constituyó el patrimonio autónomo previsto en el artículo 238 de la Ley 1753 de 2015.
A partir de la constitución del patrimonio autónomo, por mandato legal, los referidos procesos deben ser atendidos por el Patrimonio Autónomo “PAP Fiduprevisora S.A. Defensa Jurídica Extinto Departamento Administrativo de Seguridad -DAS- y su Fondo Rotatorio”, cuya vocera es la Fiduciaria La Previsora S.A. 2.1.2. Alcance del Decreto 4057 de 2011 frente a los hechos objeto de debate y las funciones asignadas a la Policía Nacional En el presente asunto no se reúnen los presupuestos del artículo 18 del Decreto 4057 de 2011 –en concordancia con el artículo 3 ibídem-, dado que el de la referencia no era un proceso en curso 29 Número único de radicación: 110010315000-2023-01088-00 Actora: GLORIA MERCEDES ROJAS ESCOBAR Y OTRAS.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co para cuando se suprimió el DAS y la Policía Nacional no asumió las funciones de protección de personas para sucederlo procesalmente, según la disposición legal en mención. Sobre el particular se tiene que, con ocasión de la supresión del DAS, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 18 del Decreto- Ley 4057 de 2011, en concordancia con el artículo 3 del mismo Decreto, a la Policía Nacional le fueron asignadas las funciones correspondientes a llevar los registros delictivos y de identificación nacionales y a expedir los certificados judiciales, con base en los informes o avisos que deben rendir oportunamente las autoridades judiciales, no así la de protección de funcionarios.
De ahí que, ni cuando la referida función fue asignada a la Policía Nacional ni cuando pasó a la Unidad Nacional de Protección, las normas correspondientes previeron que alguna de estas entidades respondería por asuntos imputados al DAS por hechos ocurridos en la época de su existencia. De modo que, como no existe disposición expresa que así lo disponga, la Policía Nacional no debe responder por los daños derivados de los hechos que ocurrieron con ocasión de la muerte de Luis Carlos Galán Sarmiento, dado que, aunque a tal entidad se le asignó la función de protección, lo cierto es que ello ocurrió años atrás de la supresión y no existe norma que le hubiese impuesto el deber de hacerse cargo de las condenas que tengan como fundamento hechos irregulares cometidos por el DAS antes de su supresión. En las condiciones analizadas, la Policía Nacional no está llamada a responder por imputaciones contra el extinto DAS, ni en virtud de las normas de supresión ni las de carácter general por las que se le asignaron funciones de protección antes de la supresión del mencionado departamento administrativo […]” 3.
Caso concreto: falta de legitimación en la causa por pasiva de la Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional La Policía Nacional no está llamada a responder por los hechos objeto de controversia y, por ende, no está legitimada, porque el ordenamiento jurídico no le impone esa carga, lo que sí ocurre, por ejemplo, con los procesos judiciales existentes al momento de la supresión que versaran sobre falencias con 30 Número único de radicación: 110010315000-2023-01088-00 Actora: GLORIA MERCEDES ROJAS ESCOBAR Y OTRAS.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ocasión de la función de antecedentes judiciales, sin que en ellos la Policía Nacional ostentara la “representación del DAS”, sino que pasaba a ser su sucesora procesal por mandato de la ley. En tal evento, la Policía Nacional en condición de sucesora procesal se convertiría en parte, pues ocuparía el lugar del que estaba llamado a responder y lo haría con su propio patrimonio.
Lo anterior, por cuanto es de la esencia de la sucesión procesal que un sujeto responda por los hechos de otro, bien sea en virtud de la ley o de la convención, por tal razón, el que en la demanda se atribuyan los hechos al DAS y no a la Policía Nacional no permite inferir que esta segunda entidad sea representante de la primera. […] A pesar de que en la demanda se atribuyen los hechos al DAS en un contexto en el que el patrimonio autónomo constituido mediante la Ley 1753 de 2015 debió ser el accionado, la parte actora no lo demandó, sino que formuló sus pretensiones contra un sujeto distinto, por considerar que recibió la función pertinente años atrás de la supresión y que debía responder, incluso, por los delitos cometidos por personal del DAS.
En virtud de lo antes expuesto, la Policía Nacional no está en la obligación de asumir las consecuencias de las posibles irregularidades cometidas por el DAS antes de su supresión, de acuerdo con los hechos materia de la litis, pues carece de legitimación en la causa por pasiva, lo que conlleva a la negativa de las pretensiones. Como consecuencia de todo lo anterior, la Sala considera innecesario pronunciarse sobre los demás argumentos de las apelaciones47 y revocará la sentencia impugnada para, en su lugar, negar las pretensiones de la demanda […]”.
Conforme con la transcripción en cita la Sala advierte que en la providencia cuestionada la SECCIÓN TERCERA de esta Corporación, partió del hecho de que la demanda promovida por las actoras había 31 Número único de radicación: 110010315000-2023-01088-00 Actora: GLORIA MERCEDES ROJAS ESCOBAR Y OTRAS. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sido radicada contra la POLICÍA NACIONAL, por cuanto estimaron que era la sucesora procesal de la entidad directamente implicada, esto es, del DAS.
Con base en dicha premisa, la autoridad judicial aludida precisó que debía determinar como primera medida si las funciones del DAS, en el marco en el que ocurrieron los hechos origen de la controversia, fueron trasladadas a la POLICÍA NACIONAL, de forma que esa situación habilitara para que las pretensiones fueran formuladas en su contra.
La SECCIÓN TERCERA analizó el Decreto Ley 4057 de 2011, en el que se dispuso la supresión del DAS, para establecer que conforme con sus artículos 3 y 17 los procesos judiciales contra dicha autoridad serían asumidos por las autoridades a las cuales se les hubiese asignado sus funciones, sin perjuicio de que frente a las que no fueran redistribuidas correspondería al Gobierno determinar la entidad que se ocuparía de dichos casos.
La autoridad judicial accionada estableció que la sucesión procesal del DAS por los hechos objeto de la demanda, de acuerdo con lo previsto en los artículos mencionados, no le correspondía a la 32 Número único de radicación: 110010315000-2023-01088-00 Actora: GLORIA MERCEDES ROJAS ESCOBAR Y OTRAS. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co POLICÍA NACIONAL, ni a ninguna de las otras entidades receptoras de las funciones allí mencionadas.
La accionada estableció que, en ese orden de ideas, debía acudirse al artículo 238 de la Ley 1753 de 9 de junio de 20158 que previó la creación de un patrimonio autónomo administrado por la Fiduciaria La Previsora S.A., el cual se encargaría de atender los litigios en los que hiciera parte el extinto DAS, en los asuntos que no hubiesen sido atribuidos a alguna entidad en los términos señalados.
Con base en las anteriores proposiciones, la SECCIÓN TERCERA estableció que la parte actora debió haber demandado al patrimonio autónomo aludido, sin que la POLICÍA NACIONAL fuese la entidad que debía responder, al no ser la sucesora procesal del DAS. La autoridad judicial accionada aclaró que aunque la POLICÍA NACIONAL participó en el esquema de seguridad del entonces candidato presidencial LUIS CARLOS GALÁN SARMIENTO, por cuyo atentado falleció el señor JULIO CÉSAR PEÑALOZA SÁNCHEZ, lo cierto es que la imputación que las actoras perseguían 8 “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo país”. 33 Número único de radicación: 110010315000-2023-01088-00 Actora: GLORIA MERCEDES ROJAS ESCOBAR Y OTRAS.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co derivaba de la falla en el servicio de seguridad que habría cometido el entonces DAS. Ahora bien, las actoras no cuestionan el hecho de que la SECCIÓN TERCERA haya concluido, con base en la normatividad que aplicó, que la POLICÍA NACIONAL no sea la sucesora procesal del DAS para el caso origen de la controversia.
El disenso radica en que en su sentir la conclusión de la SECCIÓN TERCERA “[…] se centró en aspectos formales del procedimiento, como la sucesión procesal del DAS, y no en impartir justicia material ante una grave violación de derechos humanos imputada al Estado […]”, esto último que debió ser analizado desde una perspectiva convencional que imponía el deber de reparar el daño que fue causado.
Al respecto la Sala advierte que no se encuentra configurado el defecto sustantivo alegado, dado que si bien no se desconoce que el Estado debe reparar los daños antijurídicos que le sean imputables por la acción o la omisión de sus autoridades, no podía atribuirse la responsabilidad a una entidad que no ejecutó los hechos que fundamentaban la imputación que las actoras pretendían que se 34 Número único de radicación: 110010315000-2023-01088-00 Actora: GLORIA MERCEDES ROJAS ESCOBAR Y OTRAS.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co hiciera frente al daño, el cual fue atribuido al DAS, este último que tampoco fue sucedido procesalmente por la POLICÍA NACIONAL. Ahora bien, es claro que con base en una perspectiva convencional ciertos aspectos de los procesos de reparación directa relacionados con graves violaciones de derechos humanos pueden flexibilizarse, como es el caso de los estándares probatorios9, no obstante dicha situación no implica que pueda omitirse establecer si hay o no un vínculo sustancial entre la parte demandada y el acaecimiento de los hechos que originaron la formulación de la demanda (legitimación en la causa por pasiva material), porque tal aspecto lejos de ser una formalidad, es una garantía derivada del derecho fundamental al debido proceso de quien es llamado a responder por determinada actuación y, en particular, un requisito de mérito para la prosperidad de las pretensiones.
Respecto de la legitimación en la causa material, tanto activa como pasiva, como elemento necesario para que se puedan acceder a las 9 Corte Constitucional, sentencia SU060/21: “[…] La jurisprudencia constitucional ha reconocido la necesidad de que el juez ordinario flexibilice los estándares probatorios frente a la demostración de la acción u omisión del Estado, otorgando mayor protagonismo a la prueba indiciaria, en atención a las dificultades probatorias que comportan los casos que comprometen graves afectaciones a los derechos humanos, como los denominados falsos positivos o ejecuciones extrajudiciales […]”. 35 Número único de radicación: 110010315000-2023-01088-00 Actora: GLORIA MERCEDES ROJAS ESCOBAR Y OTRAS.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co pretensiones de una demanda, esta Sala ha precisado10: “[…]17. La legitimación en la causa es un elemento necesario para acceder a las pretensiones de la demanda, por lo que es indispensable demostrar que existe identidad entre: i) la parte demandante y la persona que tiene interés en el objeto del litigio (legitimación en la causa por activa); y ii) la parte demandada y la persona que, de acuerdo a la relación sustancial, tenga el deber de responder frente a las pretensiones de la demanda (legitimación en la causa por pasiva). 18.
De igual forma, esta Corporación ha determinado la existencia de dos tipos de legitimación, a saber: i) una de hecho, que hace referencia a la circunstancia de obrar dentro del proceso en calidad de demandante o demandado, una vez se ha iniciado el mismo en ejercicio del derecho de acción y en virtud de la correspondiente pretensión procesal, y ii) una material, que da cuenta de la participación o vínculo que tienen las personas -siendo o no partes del proceso-, con el acaecimiento de los hechos que originaron la formulación de la demandada.
En este sentido, no siempre quien se encuentra legitimado de hecho tiene que estarlo materialmente, en consideración a que, si bien puede integrar una de las partes de la litis, ello no implica que, frente a la ley, tenga un interés jurídico sustancial en cuanto al conflicto […]”. (Destacado fuera de texto) Sobre el mismo tópico la SECCIÓN SEGUNDA11 de esta Corporación ha indicado: “[…] De lo anterior, es posible concluir que la legitimación en la 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de Sala de 11 de agosto de 2022, CP Hernando Sánchez Sánchez, número único de radicación, 11001032400020140001300. 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, auto de sala de 31 de enero de 2019, CP Sandra Lisset Ibarra Vélez, número único de radicación 05001-23-33-000-2016- 02345-01. 36 Número único de radicación: 110010315000-2023-01088-00 Actora: GLORIA MERCEDES ROJAS ESCOBAR Y OTRAS.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co causa por pasiva de hecho es un requisito de procedibilidad de la demanda en la medida que se refiere a la capacidad del demandado de ser parte en el proceso, mientras que, la legitimación en la causa por pasiva material es un requisito para la prosperidad de las pretensiones.
Así las cosas, la legitimación en la causa no es constitutiva de excepción de fondo sino que se trata de un presupuesto necesario para proferir sentencia de mérito favorable bien a las pretensiones del demandante o a las excepciones propuestas por el demandado […]” Ahora bien, esta Sala señala que no constituye una carga desproporcionada contra el demandante, el hecho de que para la prosperidad de las pretensiones de la demanda se exija, entre otros aspectos, la existencia de esa relación sustancial entre la parte demandada y los hechos que originan la litis, dado que tratándose del medio de control de reparación directa, el derecho de acción debe ser ejercido a través de un abogado, este último que debe contar con el conocimiento preciso para tal efecto.
Por otro lado, la Sala advierte que, en efecto, era razonable que la SECCIÓN TERCERA no estudiara el caso a partir de la responsabilidad directa de la POLICÍA NACIONAL, dado que las actoras limitaron dicho aspecto, al precisar que esta entidad actuaría como sucesora del DAS, esta última a la que se le atribuían la omisión origen del daño. 37 Número único de radicación: 110010315000-2023-01088-00 Actora: GLORIA MERCEDES ROJAS ESCOBAR Y OTRAS.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En el escrito de la demanda las actoras señalaron: “[….] Relación de causalidad La veracidad de los hechos y el esclarecimiento de los mismos que se ha logrado a través de la investigación y juzgamiento adelantados en la jurisdicción penal, resulta contundente para demostrar la responsabilidad de la entidad demandada por la acción de sus agentes en el homicidio de Julio César Peñalosa Sánchez, razón por la cual se encuentra claramente definida la causalidad entre el hecho y el daño inferido a las demandantes y en consecuencia, la responsabilidad patrimonial del Estado colombiano es notaria e inexcusable, considerando que en ausencia del accionar del Departamento Administrativo de Seguridad -DAS, Julio César continuaría con vida y su familia no hubiese sufrido los perjuicios relacionados con este medio de control. […] 5.
Legitimación en la causa por pasiva En el presente caso la Policía Nacional se encuentra legitimada para actuar como sucesor procesal del extinto Departamento Administrativo de Seguridad DAS, entidad última sobre la cual se endilga responsabilidad en los hechos en que resultó herido y por los que posteriormente fallecería el señor Julio César Peñaloza Sánchez.
Dicha responsabilidad se desprende de las circunstancias probadas en el proceso que derivó en la sentencia del 23 de noviembre de 2016, mediante la cual la Corte Suprema de Justicia condenó al director del DAS para la fecha del atentado, general (r) Miguel Alfredo Maza Márquez. En dicha decisión se tuvo como demostrado que integrantes del DAS facilitaron información sobre la actividad pública del doctor Luis Carlos Galán Sarmiento cambiaron y debilitaron su escolta y no garantizaron su seguridad, lo cual derivó en el atentado que se efectuó el 18 de agosto de 1989, en el cual resultó asesinado el candidato presidencial junto con su escolta Santiago Cuervo y donde Julio César Peñaloza Sánchez recibió las heridas que finalmente acabarían con su vida el 23 de agosto del 38 Número único de radicación: 110010315000-2023-01088-00 Actora: GLORIA MERCEDES ROJAS ESCOBAR Y OTRAS.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co mismo año. Por estos elementos se tiene que la Policía Nacional es la entidad llamada a suceder procesalmente al DAS, dado que el Decreto 4057 de 2011, por el cual se suprimió la entidad, dispuso que los procesos judiciales en curso, una vez extinto el DAS, quedarían a cargo de las entidades de la Rama Ejecutiva que asuman funciones, de acuerdo con la naturaleza y objeto procesal […]”.
(Destacado fuera de texto). En ese orden de ideas, para la Sala ni el análisis ni la decisión contenida en la providencia controvertida resultan caprichosos o arbitrarios, sino que fueron adoptados a partir del alcance dado a las fuentes jurídicas aplicables al caso y a un análisis de las particularidades fácticas de este. Situación distinta es que las actoras no compartan la tesis allí dispuesta, al ser adversa a sus intereses, lo cual no significa que la decisión sea arbitraria, sino que de conformidad con la autonomía judicial de la que goza el juez de conocimiento, la SECCIÓN TERCERA de esta Corporación decidió el asunto sometido a su consideración. Consecuente con lo anterior, la Sala denegará el amparo solicitado, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. 39 Número único de radicación: 110010315000-2023-01088-00 Actora: GLORIA MERCEDES ROJAS ESCOBAR Y OTRAS.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley. F A L L A:
PRIMERO: DENEGAR la solicitud de desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva formulada por la POLICÍA NACIONAL, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: DENEGAR la solicitud de amparo de la referencia, de conformidad con lo señalado en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.
CUARTO: En caso de que esta providencia no sea impugnada y quede en firme, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. 40 Número único de radicación: 110010315000-2023-01088-00 Actora: GLORIA MERCEDES ROJAS ESCOBAR Y OTRAS. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 31 de marzo de 2023. ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente (E) Ausente con permiso NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.