CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero Ponente: María del Pilar Bahamón Falla Bogotá D.C., veinte (20) de marzo de dos mil veinticuatro (2024) Radicación número: 11001-03-06-000-2024-00011-00. Partes: E.S.E. Hospital San José de Aguadas (Caldas), Dirección Territorial de Salud de Caldas, y Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Asunto: Autoridad competente para resolver una solicitud de reconocimiento y pago de un bono pensional por el tiempo laborado en una institución hospitalaria pública. Reiteración. La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de la función prevista en los artículos 39 y 112 numeral 10 de la Ley 1437 de 20111, respectivamente modificados por los artículos 2° y 19 de la Ley 2080 de 20212 procede a estudiar el presunto conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia. I.
ANTECEDENTES Con base en la información consignada en los documentos que obran en el expediente, se exponen los antecedentes que dan origen al presunto conflicto de competencias. 1. La E.S.E. Hospital San José de Aguadas, Caldas, en calidad de entidad certificadora expidió la Certificación Electrónica de Tiempos Laborados CETIL número 202105890801035000080001 del 8 de mayo de 2021 en la que hizo constar, entre otros aspectos, que el departamento de Caldas, a través de la Dirección Territorial de Salud es responsable de las cotizaciones de la señora Nohora Ramírez Ramírez, identificada con la cédula de ciudadanía núm. 25.231.952, correspondientes al período comprendido entre el 1° de enero de 1994 y el 31 de marzo de 1996 durante el cual laboró en la mencionada entidad hospitalaria. 2.
El 7 de marzo de 2023, la administradora de fondos de pensiones Porvenir S.A. (en adelante Porvenir S.A.) envió a la Dirección Territorial de Salud de Caldas solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional en favor de la señora 1 «Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo». 2 «Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción».
Conflicto 11001030600020240001100 Nohora Ramírez Ramírez, por el período laborado en el Hospital San José, entre el 1° de enero de 1994 y el 31 de marzo de 1996. 3. Mediante oficio del 29 de marzo de 2023, la Dirección Territorial de Salud de Caldas objetó el reconocimiento y pago del bono pensional de la señora Nohora Ramírez Ramírez solicitado por Porvenir S.A., y señaló como responsable de ello a la E.S.E. Hospital San José de Aguadas, Caldas. 4.
El 19 de mayo de 2023, la E.S.E. Hospital San José de Aguadas, Caldas expidió nuevamente el certificado CETIL de la señora Nohora Ramírez Ramírez, sin efectuar modificación alguna respecto de la entidad responsable de las cotizaciones efectuadas a su favor por el período durante el cual laboró en la mencionada institución hospitalaria, esto es, entre el 1° de enero de 1994 y el 31 de marzo de 1996, reiterando que ello corresponde a la Dirección Territorial de Salud de Caldas. 5.
El 17 de noviembre de 2023, planteó ante la Sala de Consulta y Servicio Civil conflicto de competencias administrativas, con el fin de que se defina a cuál entidad corresponde efectuar el reconocimiento y pago del bono pensional en favor de la señora Nohora Ramírez Ramírez por el tiempo laborado en el Hospital San José de Aguadas, Caldas, entre el 1° de enero de 1994 y el 31 de marzo de 1996.
II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado en su inciso 3° por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021, se fijó edicto en la Secretaría de la Sala, con el fin de que las autoridades involucradas y los particulares interesados presentaran sus alegatos o consideraciones en el trámite del presente conflicto.
En el expediente consta que se comunicó la existencia del conflicto a Porvenir S.A., a la E.S.E. Hospital San José de Aguadas, Caldas, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a la Dirección Territorial de Salud de Caldas y a la señora Nohora Ramírez Ramírez. Según informe secretarial del 2 de febrero de 2024, dentro del término de fijación del edicto se presentaron consideraciones por parte del Hospital San José de Aguadas, Caldas, de la Dirección Territorial de Salud de Caldas y del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES E INTERVINIENTES 1. E.S.E. Hospital San José de Aguadas, Caldas Conflicto 11001030600020240001100 Manifestó carecer de competencia para reconocer y pagar el bono pensional del que sería beneficiaria la señora Nohora Ramírez Ramírez. Lo anterior por cuanto sólo a partir del 23 de julio de 1998 adquirió personería jurídica, fecha en la que fue expedido por parte del Concejo del municipio de Aguadas, Caldas, el Acuerdo número 17, por el cual la institución Hospitalaria San José se transformó en una empresa social del Estado.
Agregó que, por lo anterior, no puede ser considerado jurídicamente como patrono o empleador de la solicitante respecto de los períodos correspondientes al bono reclamado, esto es, del 1° de enero de 1994 al 31 de marzo de 1996; y en consecuencia, el reconocimiento y pago del bono pensional de la señora Ramírez Ramírez debe ser asumido por la Nación (Ministerio de Hacienda y Crédito Público) y los entes territoriales (municipios, distritos y departamentos), con fundamento en lo previsto en la Ley 100 de 1993, en el artículo 61 de la Ley 715 de 2001 y en el artículo 78 de la Ley 1438 de 2011, entre otras normas. 2.
Dirección Territorial de Salud de Caldas Mencionó que, entre otros ex trabajadores, la señora Nohora Ramírez Ramírez fue beneficiaria de contrato de concurrencia que cubrió el pasivo pensional correspondiente al período comprendido entre el 1° de septiembre de 1979 y el 31 de diciembre de 1993; y que, con cargo a dicho contrato fue reconocido y pagado el bono pensional de la señora Ramírez Ramírez correspondiente al período por ella laborado en el hospital San José de Aguadas, Caldas, entre el 15 de mayo de 1992 y el 31 de diciembre de 1993.
Conforme a lo anterior, negó su competencia para reconocer bonos de períodos posteriores al 31 de diciembre de 1993, es decir, de tiempos no cubiertos por el contrato de concurrencia. Y puntualmente frente al bono correspondiente al período reclamado y objeto del conflicto de competencias, esto es, del 1° de enero de 1994 al 31 de marzo de 1996, negó también ser competente, al considerar que para tal época era una Unidad Administrativa Especial adscrita al despacho del gobernador del departamento de Caldas, motivo por el cual, debe aplicarse lo dispuesto en el artículo 2.12.3.8.2.8 del Decreto 1068 de 2015, según el cual, las entidades territoriales, en este caso el departamento de Caldas, pueden financiar el pasivo pensional con recursos acumulados en el Fondo Nacional de las Entidades Territoriales (FONPET).
Adicionalmente, expresó que la Circular 009 del 2 de octubre de 2018 expedida por el gobernador de Caldas y el secretario de hacienda del departamento estipula que, «el pasivo pensional causado en las entidades hospitalarias por el período entre el 01/01/1994 hasta la fecha de afiliación al Sistema General de Pensiones, debe ser asumido por el empleador, salvo que demuestre que hizo descuentos a los funcionarios Conflicto 11001030600020240001100 (25%) por concepto de pensión y que fueron girados al Fondo de Prestaciones Sociales de la Dirección Territorial de Salud de Caldas, en conjunto con el aporte a su cargo como empleador (75%), caso en el cual lo asumirá la Dirección Territorial de Salud de Caldas», situación que en el caso materia del conflicto no sucedió, tal como lo certificó la E.S.E. Hospital San José de Aguadas, Caldas.
Por último, solicitó que se declare la improcedencia del conflicto de competencias o que, de manera subsidiaria, se declare que las entidades competentes para responder la solicitud de reconocimiento del bono pensional materia de conflicto, son, directamente la gobernación de Caldas y la E.S.E. Hospital San José de Aguadas, Caldas. 3.
Ministerio de Hacienda y Crédito Público Manifestó que las obligaciones a su cargo, antes asignadas al extinto Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud se restringen a colaborar con la financiación del pasivo prestacional causado a 31 de diciembre de 1993 en favor de los beneficiarios certificados conforme lo dispuesto en el artículo 33 de la Ley 60 de 1993, en la Ley 715 de 2001 y en el Decreto 530 de 1994, más no le corresponde asumir el pasivo de los hospitales y/o entidades de salud, pues son estos, en calidad de empleadores, los que deben responder por tal pasivo hasta tanto no se hagan los respectivos cruces de cuentas y se celebren los correspondiente contratos de concurrencia. Agregó que, el pasivo originado con posterioridad al 31 de diciembre de 1993 es decir, entre el 1º de enero de 1994 y el 30 de junio de 1995 debe ser financiado en su totalidad por el empleador.
Finalizó expresando que el pasivo pensional por el tiempo laborado por la señora Nohora Ramírez Ramírez en la E.S.E. Hospital San José de Aguadas, Caldas hasta el 31 de diciembre de 1993 se encuentra financiado, y que, el pasivo generado por períodos posteriores a esa fecha debe ser reconocido y pagado por el mencionado hospital. IV. CONSIDERACIONES 1.
La competencia general del Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, en los conflictos de competencias administrativas La parte primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) regula el «procedimiento administrativo». Su título III se ocupa del «procedimiento administrativo general», cuyas «reglas generales» están contenidas en el capítulo I del que forma parte el artículo 39, modificado en su inciso 3° por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021, que dispone: Conflicto 11001030600020240001100 Artículo 39.
Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.
En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado. […].
En el mismo sentido, el artículo 112 numeral 10 del código en cita, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080 de 2021 prevé que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es la siguiente: Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo. [ ].
Con base en las disposiciones mencionadas, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencias administrativas, a saber: i. Que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta El asunto que se discute es administrativo, particular y concreto. Surge de la solicitud de Porvenir S.A. orientada a determinar la autoridad responsable de resolver de fondo la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional correspondiente al tiempo laborado por la señora Nohora Ramírez Ramírez entre el 1° de enero de 1994 y el 31 de marzo de 1996 en el Hospital San José de Aguadas, Caldas. ii.
Que, simultánea o sucesivamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación administrativa particular La Dirección Territorial de Salud de Caldas, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la E.S.E. Hospital San José de Aguadas, Caldas han negado competencia para resolver la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional al que pueda tener derecho la señora Nohora Ramírez Ramírez por el tiempo laborado comprendido entre el 1° de enero de 1994 y el 31 de marzo de 1996, en el Hospital San José de Aguadas, Caldas, hoy empresa social del Estado.
Conflicto 11001030600020240001100 iii. Que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, en todo caso, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo En el presente caso, una de las autoridades involucradas es del orden nacional, esto es, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Las demás, es decir, la Dirección Territorial de Salud de Caldas, y la E.S.E. Hospital San José de Aguadas, Caldas son del orden territorial. Por lo anterior, se concluye que la Sala es competente para conocer del presente conflicto negativo de competencias administrativas. 2. Suspensión de los términos legales El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) ordena: «mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán»3.
En consecuencia, el procedimiento consagrado en el artículo 39 de la mencionada Ley 1437 de 2011, modificado en su inciso 3° por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021, para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas.
El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones. Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión. 3.
Aclaración previa sobre el alcance de la decisión El artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado en su inciso 3° por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021 otorga a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo en concreto. Por lo tanto, esta Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o 3 La remisión al artículo 14 del CPACA debe entenderse hecha al artículo 1° de la Ley Estatutaria 1755 de 2015.
Conflicto 11001030600020240001100 el derecho que se reclama ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime la competencia. Las eventuales alusiones que se hagan a los aspectos jurídicos o fácticos propios del caso concreto serán exclusivamente las necesarias para establecer las reglas de competencia. No obstante, le corresponde a la autoridad que sea declarada competente verificar los fundamentos de hecho y de derecho de la petición o del asunto de que se trate, así como las pruebas que obren en el respectivo expediente administrativo, para adoptar la decisión de fondo que sea procedente.
Debe agregarse que la decisión de la Sala sobre la asignación de competencia se fundamenta en los supuestos fácticos puestos a su consideración en la solicitud y en los documentos que hacen parte del expediente del conflicto. 4. Problema jurídico y síntesis del conflicto De conformidad con los antecedentes relacionados en el presente asunto, corresponde a la Sala determinar cuál es la autoridad competente para resolver la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional a que haya lugar en favor de la señora Nohora Ramírez Ramírez por el tiempo que laboró en el Hospital San José de Aguadas, Caldas, hoy empresa social del Estado, entre el 1º de enero de 1994 y el 31 de marzo de 1996.
La E.S.E. Hospital San José de Aguadas, Caldas considera no ser competente para pronunciarse sobre la referida solicitud, por cuanto sólo hasta el 23 de julio de 1998 adquirió personería jurídica, de modo que, no puede ser considerado como empleador de la señora Ramírez, ni responsable del pasivo pensional que se hubiere causado durante la época en la que prestó sus servicios a la institución hospitalaria.
La Dirección Territorial de Salud de Caldas niega competencia para el reconocimiento y pago del derecho pensional discutido, en tanto para la época de su causación era una Unidad Administrativa Especial adscrita al despacho del gobernador del departamento, de manera que, en teste caso, el contenido económico del derecho se debe financiar con recursos del Fondo Nacional de las Entidades Territoriales (FONPET).
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, por su parte, indica que, no le corresponde financiar el pasivo pensional del sector salud causado con posterioridad al 31 de diciembre de 1993, y que, en el caso concreto, la competencia para ello recae en el empleador de la señora Nohora Ramírez Ramírez, que a su juicio es la E.S.E. Hospital San José de Aguadas, Caldas.
Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala abordará los siguientes temas: i) Antecedentes normativos del Sistema Nacional de Salud. Reiteración. Conflicto 11001030600020240001100 ii) El proceso de descentralización del sector salud. Reiteración. iii) Las competencias y procedimientos para garantizar el pago del pasivo prestacional del sector salud.
Reiteración. iv) Conclusiones del recuento normativo. v) Los bonos pensionales. Reiteración. 5. Análisis normativo y consideraciones jurídicas 5.1. Recuento normativo del Sistema Nacional de Salud. Reiteración4 A continuación, se realiza un recuento evolutivo de las principales disposiciones que abordan lo referente al Sistema Nacional de Salud: • Decreto Ley 2470 de 19685 Este decreto reorganizó el Ministerio de Salud Pública y definió el Sistema Nacional de Salud como el conjunto de organismos con la finalidad específica de procurar la salud de la comunidad (artículo 1º).
Dicho sistema quedó organizado en los niveles nacional, seccional y territorial (artículo 2°). Al definir los niveles del sistema6, el legislador extraordinario dejó la dirección del sistema, su organización y sus funciones administrativas en los niveles nacional y seccional, en tanto que integró el nivel local con las instituciones y dependencias que directamente prestan el servicio de salud, entre ellas, los hospitales; adicionalmente, al nivel local se le asignó la competencia de ejecutar los programas de salud pública en su jurisdicción. • Ley 9ª de 19737 La Ley 9ª de 1973 otorgó facultades extraordinarias al presidente de la República para reorganizar el Sistema Nacional de Salud y el Ministerio de Salud Pública.
En concreto, dichas facultades se otorgaron para: i) adscribir o vincular al Sistema Nacional de Salud 4 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 13 de diciembre de 2022, radicación 11001-03-06-000-2022-00098-00; Decisión del 27 de agosto de 2019, radicación 11001-03-06-000- 2019-00041-00; Decisión del 21 de abril de 2020, radicación 11001-03-06-000-2019-00213-00. 5 «Por el cual se reorganiza el Ministerio de Salud Pública». 6 Decreto Ley 2470 de 1968.
Artículo 3º. El nivel nacional está constituido por el Ministerio de Salud Pública y los organismos adscritos y vinculados a él. // Artículo 4º. El nivel seccional está constituido por los servicios seccionales de salud a los cuáles compete las siguientes funciones: a) Adecuar los planes y programas de salud a las condiciones regionales y locales y adelantar su ejecución; b) Supervisar, asesorar, coordinar y evaluar el desarrollo de los programas de salud en su territorio. //Artículo 5º.
El nivel local está constituido por los recursos ejecutivos del Sistema de Salud Pública, tales como hospitales, centros y puestos de salud, y demás instituciones de salud existentes y las que en el futuro se creen. A este nivel corresponde ejecutar los programas de salud pública en su jurisdicción. 7 «Por la cual se reviste al presidente de la República de facultades extraordinarias para reorganizar el Sistema Nacional de Salud y el Ministerio de Salud Pública y se dictan otras disposiciones pertinentes».
Conflicto 11001030600020240001100 las entidades creadas por ley que prestaban servicios de atención médica y los servicios de atención médica de otras entidades del sector público; ii) suprimir, fusionar, sustituir o reformar las entidades descentralizadas adscritas o vinculadas al Ministerio de Salud Pública y transferir a otros organismos del Estado las actividades no específicas del sector salud; iii) dictar las normas fundamentales de organización y funcionamiento de las entidades de asistencia pública y las asociaciones e instituciones de utilidad común dedicadas a la prestación de servicios de salud; iv) determinar la organización y el régimen de funcionamiento de los servicios seccionales de salud que funcionaban en las capitales de departamentos, intendencias, comisarías y en el Distrito Especial de Bogotá, y v) elaborar el Estatuto de Personal y escala salarial para los empleados oficiales que prestaban sus servicios en el Sistema Nacional de Salud, con base en la política general fijada y dentro de las posibilidades presupuestales.
En ejercicio de tales facultades fueron expedidos, entre otros, los Decretos Leyes 056, 350, 356 y 694 de 1975, que se sintetizan a continuación: • Decreto Ley 056 de 19758 El artículo 1º de este decreto definió nuevamente el Sistema Nacional de Salud como el «conjunto de organismos, instituciones, agencias y entidades que tengan como finalidad específica procurar la salud de la comunidad, en los aspectos de promoción, protección, recuperación y rehabilitación».
Además, determinó una organización básica del sistema para su dirección en los niveles nacional, seccional y local (artículo 4°), y dispuso la adscripción a la misma, de las entidades creadas por ley, ordenanza departamental, acuerdo municipal, intendencial o comisarial y otras entidades del sector público que prestaban servicios de atención médica, con la sola excepción de las que formaban parte del sector de la Defensa Nacional (artículo 5°).
Igualmente, para efectos del Sistema Nacional de Salud definió qué debía entenderse por subsistemas nacionales de inversión, información, planeación, suministros y personal; por entidades adscritas al sistema y por entidades vinculadas al sistema (artículo 2°). Estableció que las entidades adscritas al sistema nacional de salud, como entidades de asistencia pública, son «todas las personas jurídicas de derecho público que presten servicios de salud a la comunidad, reciban o no aportes del estado», y las entidades vinculadas, como entidades de asistencia pública, son «todas las personas jurídicas de derecho privado que presten servicios de salud a la comunidad, reciban o no aportes estatales». 8 «Por el cual se sustituye el Decreto-ley número 654 de 1974 y se dictan otras disposiciones».
Conflicto 11001030600020240001100 También dispuso que los servicios seccionales de salud funcionarían como dependencias técnicas del Ministerio de Salud Pública (artículo 8°) al que, entre otros asuntos, le correspondía aprobar los planes seccionales de salud (artículo 9°). Además, incorporó las intendencias, las comisarías y las secretarías de salud de los departamentos y del Distrito Especial de Bogotá al respectivo servicio seccional de salud (artículo 10°).
Respecto del nivel seccional, ordenó su división en Unidades Regionales de Salud, que correspondían a determinadas áreas geográficas, y dispuso que, en cada unidad regional, las instituciones ejecutoras de los programas de salud tendrían una organización homogénea en el aspecto técnico y administrativo (artículo 19). A esas unidades les asignó las siguientes funciones: i) formular los planes y programas regionales de acuerdo con la política nacional de salud; ii) supervisar y coordinar las actividades de los organismos locales de salud; iii) realizar las actividades que les delegara el servicio seccional y iv) aplicar a los organismos locales de salud el régimen de adscripción o de vinculación que estableciera la ley (artículo 21).
Por su parte, el artículo 22 del citado decreto dispuso que el Ministerio de Salud Pública, en acuerdo con el servicio seccional de salud, determinaría el hospital de la región que tendría la dirección del Sistema Nacional de Salud en la respectiva Unidad, el cual se denominaría Hospital Sede de la Unidad Regional. • Decreto Ley 350 de 19759 Mediante este decreto se estableció la organización y el régimen de funcionamiento de los Servicios Seccionales de Salud, como organismos básicos para la dirección del sistema nacional de salud a nivel departamental, intendencial, comisarial y del Distrito Especial de Bogotá, haciendo remisión expresa sobre varios de estos asuntos a lo señalado en el Decreto 056 de 1975.
Adicionalmente, determinó la organización y funcionamiento de las Unidades Regionales de Salud. • Decreto Ley 356 de 197510 Este decreto estableció el régimen de adscripción y vinculación de las entidades que prestan servicios de salud. Estableció que las entidades de derecho público que presten servicios de salud a la comunidad estaban adscritas al sistema nacional de salud, dependían administrativamente de los organismos de dirección del sistema, y el personal que en 9 «Por el cual se determina la organización y funcionamiento de los Servicios Seccionales de Salud y de las Unidades Regionales». 10 «Por el cual se establece el régimen de adscripción y vinculación de las entidades que prestan servicios de salud».
Conflicto 11001030600020240001100 ellas laboraba estaba sujeto a la situación legal y reglamentaria de los empleados públicos (artículo 2°). Dispuso que los planes y programas que elaboraban y desarrollaban las entidades adscritas debían ser integrados a los planes nacionales, seccionales y regionales de salud (artículo 3°) y sus actividades debían someterse a las disposiciones que regulaban los subsistemas nacionales de inversión, suministros, planeación, información, personal y de las demás disposiciones que se implementaran para el desarrollo del sistema (artículo 4°).
Adicionalmente, previó que quedarían adscritas al sistema nacional de salud en el respectivo nivel, las entidades de derecho público que se crearan para prestar servicios de salud, las entidades existentes cuyo objeto principal era la prestación de los servicios de salud y las dependencias de las entidades de derecho público que prestaban servicios de salud, así su objeto principal no fuera el de prestar dichos servicios (artículos 5° y 6°).
De otro lado, consagró que las entidades de derecho privado que prestaban servicios de salud se entendían vinculadas al sistema nacional de salud (artículo 9°), y quedaban sometidas a la vigilancia y control de los organismos de dirección del sistema en sus respectivos niveles, los cuales debían velar por el cumplimiento de las disposiciones que regulaban la prestación de los servicios de salud (artículo 10°).
Agregó que las entidades sin ánimo de lucro vinculadas al sistema debían cumplir con una serie de obligaciones, entre otras: i) someter a la aprobación del organismo competente de la dirección del sistema nacional de salud sus planes y programas de salud, ii) someter a la aprobación de los organismos del sistema los proyectos de inversión, dotación e investigación en salud, iii) someter a la aprobación del organismo competente de la dirección del sistema el proyecto anual de presupuesto cuando la entidad reciba aportes del Estado, iv) vincular su personal de acuerdo con las normas técnicas del estatuto de personal de salud (artículo 12).
En su junta directiva debía existir representación del Ministerio de Salud Pública y del Jefe del Servicio Seccional de Salud respectivo (artículo 13). Precisó que estas instituciones de utilidad común y las demás sin ánimo de lucro que estuvieran vinculadas al sistema seguían rigiéndose por sus propios estatutos, los cuales debían ser ajustados a las disposiciones que regulaban el funcionamiento del sistema (artículo 14).
Estableció las diferentes categorías de hospitales para la organización de los niveles de atención médica, así: hospital universitario, hospital regional y hospital local (artículo 17). Y, prescribió que los hospitales que funcionaran como establecimientos públicos adscritos al Ministerio de Salud Pública pasarían a ser dependencias administrativas del respectivo servicio seccional de salud en los términos de adscripción señalados en el Decreto Ley 356 y dejarían de ser establecimientos públicos (artículo 19).
Conflicto 11001030600020240001100 Por último, otorgó a los organismos de dirección del sistema y a sus entidades adscritas la posibilidad de celebrar contratos con las entidades vinculadas para el mejor desarrollo del sistema (artículo 21). • Decreto Ley 694 de 197511 Por medio de este decreto se estableció «el estatuto de personal para el Sistema Nacional de Salud», y se unificó el régimen de personal aplicable a los empleados oficiales vinculados a los organismos, dependencias e instituciones que integraban el Sistema Nacional de Salud en todos sus niveles (creados por ley, ordenanza o acuerdo) y remitió a las disposiciones nacionales para llenar los vacíos que la reglamentación del sector salud tuviera en la materia.
Esta norma confirió la categoría de empleados públicos a aquellas personas que prestaban sus servicios en cargos permanentes de los organismos de dirección del Sistema Nacional de Salud y en sus entidades adscritas, dándoles la posibilidad a aquellas personas que tuviesen la calidad de trabajadores oficiales a la entrada en vigencia del decreto de conservar tal calidad (artículo 2°).
Respecto a las entidades vinculadas al sistema nacional de salud, les condicionó la posibilidad de recibir aportes del Estado a la obligación de adaptar su régimen de administración de personal a los principios básicos del Decreto 694 y su reglamento (artículo 8°). 5.2. El proceso de descentralización del sector salud. Reiteración12 Como lo ha señalado la Sala13, antes de la Constitución Política de 1991 se inició el proceso de trasformación y descentralización del sector salud.
Con la expedición de la Ley 10 de 1990 se reorganizó el Sistema Nacional de Salud, como se expone a continuación: • Ley 10 de 199014 11 «Por el cual se establece el Estatuto de Personal para el Sistema Nacional de Salud». 12 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 13 de diciembre de 2022, radicación 11001-03-06-000-2022-00098-00 y Decisión del 21 de abril de 2020, radicación 11001-03-06-000-2019- 00213-00. 13 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.
Decisión del 30 de octubre de 2018, radicación 11001-03-06-000-2018-00132-00. 14 «Por la cual se reorganiza el Sistema Nacional de Salud y se dictan otras disposiciones». //Artículo 52. Vigencia. La presente ley rige a partir de la fecha de su publicación. Deroga expresamente los Decretos Extraordinarios 350, 356 y 526 de 1975 y todas las disposiciones legales que le sean contrarias.
Reforma, en lo pertinente, las disposiciones legales sobre situado fiscal. El Decreto Extraordinario 694 de 1975 queda igualmente modificado, por cuanto sus disposiciones se aplicarán al Ministerio de Salud y a las entidades descentralizadas del orden nacional que prestan servicios de salud, excepto las Conflicto 11001030600020240001100 Esta ley abordó los siguientes aspectos principales: i) Precisó que la salud seguía siendo un servicio a cargo de la Nación administrado en asocio de las entidades territoriales, sus entes descentralizados y las personas privadas autorizadas (artículo 1º); ii) Definió el sistema en torno a los procesos de fomento, prevención, tratamiento y rehabilitación; iii) Señaló que el sistema estaba conformado por «el conjunto de entidades públicas y privadas del sector salud, como, también, en lo pertinente, las entidades de otros sectores que inciden en los factores de riesgo para la salud»; iv) Sujetó las organizaciones locales y seccionales de salud, que autónomamente establecieran las entidades territoriales, «a las normas científicas para el control de los factores de riesgo para la salud» que dictara el Ministerio de Salud; v) Ordenó la pertenencia «al nivel administrativo nacional o de la entidad territorial correspondiente», de las entidades descentralizadas creadas o que se crearan para prestar servicios de salud, conforme al acto de creación (artículo 4º).
También asignó a las entidades territoriales y a sus descentralizadas la dirección y prestación de los servicios de salud; y precisó que: i) el primer nivel de atención en el orden municipal comprendía los hospitales locales, los centros y puestos de salud y, ii) los niveles segundo y tercero de atención, en los departamentos, las intendencias, las comisarías, los distritos y las áreas metropolitanas comprendían los hospitales regionales, universitarios y especializados.
De igual forma, previó la prestación de servicios de atención médica por la Nación. Posteriormente se expidió la siguiente norma: • Ley 60 de 199315 Esta ley consolidó el proceso de descentralización del sector salud, para lo cual: i) Definió los servicios y las competencias en temas de salud a cargo de las entidades territoriales y de la Nación; adscritas al Ministerio de Defensa y sus normas referentes a la Carrera Administrativa se continuarán aplicando en los términos del artículo 27 de esta ley. 15 «Por la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones».
Esta ley fue derogada por Ley 715 de 2001. Conflicto 11001030600020240001100 ii) Estableció las reglas para que los departamentos, los distritos y los municipios asumieran las funciones de dirección y administración del servicio de salud, así como su prestación directa; iii) Adoptó una serie de disposiciones tendientes a precisar las responsabilidades del nivel nacional y del nivel territorial en materia salarial y prestacional; iv) Estableció un mecanismo para identificar el pasivo prestacional del sector salud y definir las responsabilidades que asumirían la Nación y las entidades territoriales para garantizar su pago. 5.3 Las competencias y procedimientos para garantizar el pago del pasivo prestacional del sector salud.
Reiteración16 Este aspecto se desarrolla principalmente, a través de la siguiente normativa: • Ley 60 de 199317 Esta disposición creó el Fondo Nacional para el Pago del Pasivo Prestacional del Sector Salud como una cuenta especial de la Nación, sin personería jurídica, con independencia contable y estadística, con el fin de garantizar el pago del pasivo prestacional de los empleados de ese sector, por concepto de cesantías, reserva de pensiones y pensiones de jubilación, causadas hasta el 31 de diciembre de 1993.
De acuerdo con lo previsto en el artículo 33 de esta ley, el Fondo Prestacional del Sector Salud se creó para garantizar el pago del pasivo prestacional de ese sector con las siguientes características: i) El pasivo prestacional de los servidores del sector salud era el causado hasta el 31 de diciembre de 1993, por concepto de cesantías, reservas para pensiones y pensiones de jubilación. ii) Los beneficiarios eran los servidores que estuvieron vinculados a las siguientes instituciones o dependencias del sector salud: a) las que pertenezcan al subsector oficial, b) las del subsector privado cuando se trate de instituciones que hayan estado sostenidas y administradas por el Estado, y aquellas privadas que se liquiden y cuyos bienes se destinen a una entidad pública, y c) de naturaleza jurídica indefinida, cuando se trate de instituciones que hayan estado sostenidas y 16 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 13 de diciembre de 2022, radicación 11001-03-06-000-2022-00098-00 y Decisión de 27 de agosto de 2019, radicación 11001-03-06-000- 2019-00041-00. 17 «Por la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones».
Esta ley fue derogada por Ley 715 de 2001. Conflicto 11001030600020240001100 administradas por el Estado o que se liquiden y cuyos bienes se destinen a una entidad pública. iii) El Gobierno nacional, por medio de reglamento, establecería la forma en que la Nación y las entidades territoriales concurrirían al pago del pasivo pensional. • Ley 100 de 199318 La Ley 100 de 1993 crea el Sistema Integral de Seguridad Social para «garantizar la cobertura de las prestaciones de carácter económico, de salud y servicios complementarios».
En su artículo 242 se refiere al sector salud y al fondo del pasivo en los siguientes términos: Artículo 242. FONDO PRESTACIONAL DEL SECTOR SALUD. El fondo del pasivo prestacional para el sector salud, de que trata la Ley 60 de 1993, cubrirá las cesantías netas acumuladas y el pasivo laboral por pensiones de jubilación causado a 31 de diciembre de 1993.
El costo adicional generado por concepto de la retroactividad de cesantía del sector salud que a la vigencia de esta Ley tienen derecho a ello, conforme al artículo 33 de la Ley 60 de 1993, y para los fines previstos en esta, será asumido por el Fondo del Pasivo Prestacional y las entidades territoriales, en los plazos y términos de concurrencia que establece la misma Ley.
A partir de la vigencia de la presente Ley no podrán reconocerse ni pactarse para los nuevos servidores del sector salud, retroactividad en el régimen de cesantía a ellos aplicable. En el caso de que las instituciones a que se refiere el artículo 33 de la Ley 60 de 1993 y para los efectos allí previstos, estén reconociendo por un régimen especial un sistema pensional distinto del exigido por la entidad de previsión social a la cual se afilien o se encuentren afiliados los trabajadores correspondientes, la pensión será garantizada por el Fondo del Pasivo Prestacional y las entidades territoriales, hasta el momento en que el trabajador reúna los requisitos exigidos por la entidad de previsión y los diferenciales de pensión serán compartidos y asumidos por el Fondo, las entidades territoriales y la mencionada entidad provisional, en la proporción que a cada cual le corresponda.
Las entidades del sector salud deberán seguir presupuestando y pagando las cesantías y pensiones a que están obligadas hasta tanto no se realice el corte de cuentas con el fondo prestacional y se establezcan para cada caso la concurrencia a que están obligadas las entidades territoriales en los términos previstos en la Ley 60 de 1993.
PARÁGRAFO. Para los efectos de lo dispuesto en el presente artículo, entiéndase por cesantías netas, las cesantías acumuladas menos las pagadas a 31 de diciembre de 1993. [Resalta la Sala]. 18 «Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones». Conflicto 11001030600020240001100 Destaca la Sala que el inciso final del artículo 242 de la Ley 100 impuso a las entidades del sector salud la obligación de continuar «presupuestando y pagando» las cesantías y las pensiones hasta cuando se realizara el corte de cuentas que permitiría establecer las obligaciones de las entidades territoriales para concurrir con la Nación en el Fondo del Pasivo. • Decreto Reglamentario 530 de 199419 Este decreto, que reglamentó las Leyes 60 de 1993 y 100 de 1993, reiteró la naturaleza y características del Fondo Nacional del Pasivo Pensional del Sector Salud (artículo 1º) y precisó el objeto del fondo así: ARTÍCULO 2º.
OBJETO DEL FONDO NACIONAL DEL PASIVO PRESTACIONAL DEL SECTOR SALUD. El Fondo tiene por objeto garantizar el pago de la deuda prestacional del sector salud, causada o acumulada a diciembre 31 de 1993 por concepto de cesantías, reservas para pensiones y pensiones de jubilación, cuya obligación se atribuye a la Nación de conformidad con lo dispuesto en los artículos 33 de la Ley 60 de 1993, 242 de la Ley 100 de 1993 el presente Decreto.
Parágrafo. Para los efectos del presente Decreto, el Fondo Nacional del Pasivo Prestacional del Sector Salud, se denominará en adelante Fondo del Pasivo. [Resalta la Sala]. De la norma transcrita se observa que, de acuerdo con el reglamento, la deuda garantizada con el fondo del pasivo sería la atribuida a la Nación. El artículo 8° del decreto en mención reiteró el contenido de los numerales 1° y 2° del artículo 33 de la Ley 60 de 1993 para precisar los sujetos beneficiarios de ese fondo del pasivo.
Por su parte, el artículo 10 estableció el procedimiento para efectos del reconocimiento de la calidad de beneficiario del fondo del pasivo que debían adelantar «las entidades y dependencias del sector salud» que consideraran estar en los subsectores oficial, privado y de naturaleza indefinida relacionados en el artículo 33 de la Ley 60 de 1993.
Ese procedimiento impuso la obligación expresa a las dependencias o entidades de salud, de enviar la información de las personas vinculadas o que estuvieron vinculadas al 31 de diciembre de 1993 para incluirlas como beneficiarias en el Fondo Nacional del Pasivo Prestacional del Sector Salud. También previó que estas entidades debían solicitar al Ministerio de Salud, por intermedio de la Dirección Seccional de Salud o de la Dirección Distrital, el 19 «Por el cual se reglamentan los artículos 33 de la Ley 60 de 1993 y 242 de la Ley 100 de 1993».
Conflicto 11001030600020240001100 reconocimiento de «personal activo, pensionado o retirado» de la entidad o dependencia que no tuviera totalmente garantizado el pago del pasivo prestacional. Además, estableció el deber de darle suficiente publicidad, mediante medios de amplia circulación, a esa convocatoria, para que los trabajadores de dicho sector que creyeran ser beneficiarios del fondo del pasivo se identificaran y suministraran la información laboral necesaria y así determinar el estado de la deuda prestacional.
Ahora bien, el artículo 11 prescribió que vencido el término de nueve meses a partir de la fecha de entrada en vigencia del citado decreto (8 de marzo de 1994), no se podrían presentar más solicitudes para el reconocimiento de la calidad de beneficiario del fondo del pasivo, pero advirtió que tal consecuencia no significaba la pérdida de los derechos prestacionales de los servidores.
El citado decreto en el capítulo IV reglamentó el «régimen de concurrencia» o responsabilidad de la Nación, de los entes territoriales y las instituciones privadas en el pago de la deuda prestacional del sector salud, y dispuso que tratándose de instituciones públicas: i) La Nación respondería por la totalidad de la deuda de las instituciones del orden nacional; y ii) La Nación respondería por la deuda de las instituciones de salud que no pertenecieran al orden nacional, en proporción a su participación en el situado fiscal; los departamentos, municipios y el distrito capital participarían en la proporción que en el mismo situado tuviera cada uno. Por lo anterior, para cubrir la deuda relacionó las fuentes de recursos, y estableció los criterios y reglas a seguir.
De igual forma, ordenó la celebración de los contratos de concurrencia entre la Nación y las entidades territoriales que participan en el pago de la deuda de la institución, en los cuales se debía establecer, por lo menos, el monto de la deuda, las fuentes de financiación de las entidades territoriales, la periodicidad de los compromisos adquiridos por la Nación y las entidades territoriales para el pago del saneamiento progresivo de la deuda, las cláusulas compromisorias que garanticen el estricto cumplimiento efectivo por cada una de las partes y las entidades a las que debían hacerse los giros.
Posteriormente, el artículo 9° del Decreto 3061 de 199720 adicionó el siguiente artículo al analizado Decreto 530 de 1994: ARTICULO 9o. Se adiciona un artículo al Decreto 530 de 1994, así: Artículo 31. En los cálculos actuariales no se incluirá el pasivo pensional correspondiente a las cuotas partes 20 «Por el cual se adiciona y modifica parcialmente el Decreto 530 de 1994 y se dictan otras disposiciones».
Conflicto 11001030600020240001100 del personal que se hubiese retirado con anterioridad a la fecha del cálculo y no hubiere solicitado la emisión de su bono pensional. En la fecha en que dichos afiliados soliciten la emisión de su bono, se incluirá en la actualización anual del cálculo del pasivo prestacional el valor correspondiente a las cuotas partes que debe la institución de salud de conformidad con las normas aplicables y sólo será necesario reajustar los convenios de concurrencia cuando esta inclusión exceda el valor total incluido en éste.
Se autoriza a las partes concurrentes para realizar los ajustes necesarios entre los diferentes conceptos prestacionales. Por último, respecto al régimen de concurrencia tratándose de instituciones privadas del sector salud, el Decreto 530 de 1994, en su capítulo IV, dispuso que: i) La Nación a través del fondo del pasivo asumiría el porcentaje de la deuda prestacional en proporción a su participación en el total de la financiación de dichas instituciones; ii) Los departamentos y municipios asumirían el porcentaje de la deuda prestacional en un volumen de recursos equivalente a la proporción en que han participado en el total de la financiación con sus aportes presupuestarios y las rentas de destinación específica que han asignado para las instituciones privadas en cuestión, incluyendo las rentas cedidas; iii) Cada institución privada asumiría el pago de la deuda en un monto equivalente a la proporción en que ha participado en su propia financiación y con sus recursos presupuestarios propios. • Ley 715 de 200121 En virtud de esta ley se ordenó la supresión del Fondo del Pasivo Prestacional para el Sector Salud, creado por el artículo 33 de la Ley 60 de 1993, y se asignó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público la atención del pago de las cesantías y las pensiones de los beneficiarios del mencionado fondo del pasivo.
Además, el artículo 61 estableció que, de acuerdo con los convenios de concurrencia, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y las entidades territoriales tendrían a su cargo la obligación de financiar el pago de las mesadas y bonos pensionales que constituía el pasivo pensional a cargo del fondo suprimido. Esta obligación se cumpliría mediante la suscripción de los contratos de concurrencia por medio de los que se pactan las responsabilidades compartidas entre la Nación y las entidades territoriales, para el pago del pasivo. 21 «Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros».
Conflicto 11001030600020240001100 Por su parte, el artículo 62 ibidem conservó los convenios de concurrencia y ordenó que se continuaran aplicando los procedimientos del fondo suprimido, para que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público asumiera el pago de las obligaciones de la Nación. Respecto de estos actos jurídicos dispuso:
ARTÍCULO
62. CONVENIOS DE CONCURRENCIA. Para efectos de los convenios de concurrencia, los cuales deberán ser suscritos a partir de la vigencia de la presente ley por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, se continuarán aplicando los procedimientos del Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud, la forma en que concurren las diferentes entidades para cubrir el pasivo prestacional, la forma de cálculo del mismo, su actualización financiera y actuarial, las obligaciones de los convenios de concurrencia y los requisitos que deben acreditarse. […].
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público deberá revisar y actualizar en forma periódica el valor de la deuda prestacional, definiendo la responsabilidad de cada uno de los entes que suscribe el convenio de concurrencia.
PARÁGRAFO. Para efectos de lo ordenado en el presente artículo, el Gobierno Nacional definirá la información, condiciones y términos que considere necesarios. [Resalta la Sala]. Esta ley, igualmente, dispuso que los recursos existentes en el Fondo del Pasivo Prestacional para el Sector Salud fueran trasladados al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, así como los demás recursos que por ley se encontraban destinados al fondo, para que, con cargo a dichos recursos, se efectuaran los pagos correspondientes y se financiara el pago de los pasivos prestacionales del sector salud (artículo 63). • Decreto Reglamentario 306 de 200422 Este decreto reglamentó específicamente los artículos 61, 62 y 63 de la Ley 715 de 2001 y señaló que su objeto era reglamentar el procedimiento general para el reconocimiento y pago del pasivo prestacional del sector salud causado a diciembre 31 de 1993 por concepto de cesantías netas y reservas requeridas para el pago de pensiones legalmente reconocidas de las instituciones de salud públicas o privadas, en cuya financiación deban contribuir en virtud de la Ley 715 de 2001, la Nación a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y los entes territoriales cuando a ello hubiere lugar.
También dispuso que el pasivo prestacional causado a 31 de diciembre de 1993 estaba constituido por las cesantías, las pensiones, la reserva pensional de activos y retirados. Respecto de esta última reserva estableció que comprendía el pago de bonos o cuotas 22 «Por el cual se reglamentan los artículos 61, 62 y 63 de la Ley 715 de 2001».
Conflicto 11001030600020240001100 partes de bonos de servidores públicos «de las instituciones hospitalarias» retirados antes del 31 de diciembre de 1993. Así, el artículo 2º dispuso lo siguiente: ARTÍCULO 2°. PASIVO PRESTACIONAL. El pasivo prestacional causado a 31 de diciembre de 1993 está constituido por: […]. d) Reserva pensional de retirados.
Las reservas requeridas para el pago de bonos o las cuotas partes de bonos de los servidores públicos que prestaron sus servicios en las instituciones hospitalarias beneficiarias y se encontraban retirados a dicha fecha. […]. [Resalta la Sala]. Por su parte, el artículo 8° reiteró que los beneficiarios del pasivo prestacional del sector salud eran los servidores públicos y trabajadores privados que fueron reconocidos, en esa calidad, por el entonces Ministerio de Salud.
Sin embargo, ese reconocimiento debía ser revisado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, entidad que determinaría si debía hacerse o no alguna modificación. Ahora bien, vale la pena mencionar que la Sección Segunda de esta Corporación, mediante sentencia del 21 de octubre de 201023 decretó la nulidad parcial de la expresión «y las instituciones hospitalarias concurrentes» contenida en el literal d) del artículo 3°, en los incisos 3° y 4° del numeral 1° del artículo 7° y en los artículos 10° y 11 del Decreto 306 de 2004, por considerar que el Gobierno nacional excedió la potestad reglamentaria, dado que la Ley 715 de 2001 había dispuesto la obligación de concurrir al pago del pasivo pensional solamente a la Nación y a las entidades territoriales.
Respecto de esta decisión, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público elevó consulta a esta Sala para aclarar la situación descrita en la sentencia sobre la manera de distribuir dicho pasivo pensional y revisar la posibilidad de que el Gobierno nacional expidiera reglas para la distribución del remanente del pasivo prestacional. La Sala de Consulta y Servicio Civil en Concepto 2089 del 21 de marzo de 2012 precisó: Encuentra la Sala que la expresión declarada nula -y las instituciones hospitalarias concurrentes- sólo aparece textualmente en el literal d) del artículo 3° del decreto objeto del control, más no en los demás apartes y artículos enunciados en la parte resolutiva de la sentencia, razón por la cual corresponde desentrañar las razones que ésta pudo tener para incluir dichas disposiciones en su decisión de nulidad.
“Dicen los mencionados textos del decreto 306 del 2004: […]. 23 Consejo de Estado -Sección Segunda-. Sentencia del 21 de octubre de 2010, radicación 11001032500020050012500 (5242-2005). Conflicto 11001030600020240001100 El análisis de estos tres artículos permite a la Sala concluir que a pesar de que no contienen literalmente la expresión declarada nula, sí imponían a las instituciones de salud la obligación de concurrir al pago del pasivo prestacional, carga que el Consejo de Estado consideró ilegal por contrariar la norma reglamentada, al imponer a las entidades hospitalarias una obligación que la ley 715 radicó sólo en cabeza de la Nación y las entidades territoriales.
Para la Sala son entidades hospitalarias para efectos del fallo analizado, las instituciones públicas y privadas de acuerdo a la naturaleza jurídica que tenían a 31 de diciembre de 1993. […]. En tal medida, según la providencia, las instituciones hospitalarias públicas y privadas no son responsables financieras como concurrentes frente al pasivo pensional del sector salud causado a 31 de diciembre de 1993. [Resalta la Sala]. • Ley 1438 de 201124 Esta ley reformó el Sistema General de Salud.
En su artículo 78 prevé:
ARTÍCULO
78. PASIVO PRESTACIONAL DE LAS EMPRESAS SOCIALES DEL ESTADO E INSTITUCIONES DEL SECTOR SALUD. En concordancia con el artículo 242 de la Ley 100 de 1993 y los artículos 61, 62 y 63 de la Ley 715 de 2001, el Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y los entes territoriales departamentales firmarán los contratos de concurrencia y cancelarán el pasivo prestacional por concepto de cesantías, reserva para pensiones y pensiones de jubilación, vejez, invalidez y sustituciones pensionales, causadas en las instituciones del sector salud públicas causadas (sic) al finalizar la vigencia de 1993 con cargo a los mayores recursos del monopolio de juegos de suerte y azar y del fondo pensional que se crea en el Proyecto de Ley de Regalías.
PARÁGRAFO. Concédase el plazo mínimo de dos (2) años, contados a partir de la entrada en vigencia de la presente ley, para que las entidades territoriales y los hospitales públicos le suministren al Ministerio de Hacienda y Crédito Público la información que le permita suscribir los convenios de concurrencia y emitan los bonos de valor constante respectivos de acuerdo a la concurrencia entre el Gobierno Nacional y el ente territorial departamental.
El incumplimiento de lo establecido en el presente artículo será sancionado como falta gravísima. Con esto se cumplirá con las Leyes 60 y 100 de 1993 y 715 de 2001 que viabilizan el pago de esta deuda que no es responsabilidad de las ESE, pues ellas no tenían vida jurídica antes de diciembre de 1993. En ese entonces eran financiados y administrados por los departamentos y el Gobierno Nacional. [Resalta la Sala]. 24 «Por medio de la cual se reforma el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones».
Conflicto 11001030600020240001100 Como se observa, el parágrafo establece la obligación de las entidades territoriales y de los hospitales públicos, de entregar la información sobre el pasivo prestacional, de las vigencias anteriores a 1993 al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a efectos de que este pueda suscribir el contrato de concurrencia con el ente territorial. • Decreto 700 de 201325 Este decreto reglamentó, nuevamente, los artículos 61, 62 y 63 de la Ley 715 de 2001 y estableció la distribución de la concurrencia entre la Nación y las entidades territoriales para la financiación de las entidades del sector salud.
En su artículo 1º dispuso que la responsabilidad de asumir la financiación del pasivo causado hasta el 31 de diciembre de 1993, por concepto de cesantías y pensiones de los trabajadores del sector salud que hubieran sido reconocidos como beneficiarios del extinto Fondo del Pasivo Prestacional, es de la Nación y las entidades territoriales.
Además, el artículo 2º determinó el procedimiento mediante el cual la Nación, por medio del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y las entidades territoriales, debían asumir la proporción de pago de la concurrencia y excluyó de la concurrencia en el pago del pasivo pensional del Fondo del Pasivo Prestacional de Salud causado hasta el 31 de diciembre de 1993, a las instituciones hospitalarias.
En efecto, de acuerdo con lo señalado en el artículo 2° ibidem, en la financiación del pasivo prestacional del sector salud causado al 31 de diciembre de 1993, concurrirán: - La Nación a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público «en una suma equivalente a la proporción de la participación del situado fiscal en la financiación de las instituciones de salud, en los cinco (5) años anteriores al 1º de enero de 1994». - Las entidades territoriales (departamentos, municipios y distritos) en donde esté localizada la institución de salud «en una proporción equivalente al porcentaje en que participan las rentas de destinación especial para salud incluyendo las cedidas, en la financiación de las instituciones de salud en los cinco años anteriores al 1º de enero de 1994». - La Nación y las entidades territoriales para el porcentaje restante, esto es, el derivado de los recursos propios de cada entidad hospitalaria, «a prorrata de la participación de cada entidad en la concurrencia».
Lo anterior, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 62 de la Ley 715 de 2001 que, como se señaló en líneas anteriores, asignó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público la competencia para fijar las condiciones a fin de celebrar nuevos convenios de 25 «Por el cual se reglamentan los artículos 61, 62 y 63 de la Ley 715 de 2001».
Conflicto 11001030600020240001100 concurrencia con las entidades territoriales para cubrir el pasivo prestacional no cubierto por el extinto fondo. • Decreto Único Reglamentario 1068 de 201526 Este decreto compiló y racionalizó las normas de carácter reglamentario vigentes al momento de su expedición que regían el sector de Hacienda y Crédito Público.
En virtud de lo establecido en el artículo 1º del Decreto 586 de 2017 se adicionó la parte 12, libro 2, titulo 4 de dicho decreto, en el sentido de establecer el «procedimiento para el cálculo y pago del pasivo pensional del sector salud causado a 31 de diciembre de 1993, del personal certificado como retirado de las instituciones de salud beneficiarias del Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud». • Decreto 586 de 201727 El 5 de abril de 2017 el Gobierno nacional expidió este decreto con el objeto de establecer el procedimiento para el cálculo del pasivo pensional del sector salud generado por el personal retirado a 31 de diciembre de 1993, que haya sido certificado por el extinto Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud, así como el procedimiento para el pago de las reservas asociadas a dicho pasivo y los presupuestos para la suscripción de los contratos de concurrencia, la administración, el giro de esos recursos y la responsabilidad de las instituciones hospitalarias y los entes territoriales (artículo 2.12.4.4.1.).
Entre las consideraciones para la expedición del Decreto se tuvieron las siguientes: Que las instituciones hospitalarias no son sujetos obligados al pago en forma concurrente, de acuerdo a la sentencia del Consejo de Estado del 21 de octubre de 2010, pero deben cumplir con sus obligaciones de carácter presupuestal y de pago en calidad de empleadores, con respecto de los empleados certificados como beneficiarios del extinto Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud, hasta que se efectúe el corte de cuentas que permita la suscripción del contrato de concurrencia, conforme con lo dispuesto en el inciso 5 del artículo 242 de la Ley 100 de 1993, […].
Que acorde con lo expuesto en el considerando anterior, para que a las instituciones hospitalarias se les giren los recursos pagados conforme lo previsto en el artículo 242 de la Ley 100 de 1993, deberán agotar el procedimiento de que trata el presente decreto. Que se requiere regular la administración, giro de los recursos, y responsabilidad de las entidades territoriales y las instituciones hospitalarias, por el incumplimiento de los deberes de enviar información a la Dirección General de Regulación Económica de la Seguridad Social del Ministerio de Hacienda y Crédito Público […]. 26 «Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Hacienda y Crédito Público». 27 «Por el cual se adiciona el Capítulo 4 al Título 4 Parte 12 del Libro 2 del Decreto Único Reglamentario 1068 de 2015 del Sector Hacienda y Crédito Público».
Conflicto 11001030600020240001100 En esa línea, el artículo 2.12.4.4.2 estableció dicho procedimiento. Este inicia con el diseño de formato de información por parte del Ministerio, el cual debía ser diligenciado por las entidades hospitalarias para la entrega de la información «que detalle la relación de las personas por las cuales las instituciones hospitalarias han recibido solicitudes de pago de bonos pensionales, cuotas partes de bonos pensionales, títulos pensionales, o cuotas partes pensionales; así como los pagos efectuados a las administradoras de pensiones u otras entidades que han reconocido pensiones».
Luego de diligenciar dicho formato, las instituciones hospitalarias deberán anexar los soportes y enviarlos a la Dirección General de Regulación Económica de Seguridad Social del Ministerio de Hacienda, dentro de los 6 meses posteriores a la solicitud del formato. Una vez recibida la información, el Ministerio procederá a la revisión de la información para su validación o devolución, según el caso.
Una vez validada la información recibida, el Ministerio expedirá el acto administrativo que corresponda para determinar el monto total del pasivo a concurrir por parte de la Nación, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y las entidades territoriales. El Ministerio reconocerá a las instituciones hospitalarias el valor cobrado, conforme con el tiempo y montos contenidos en el cálculo actuarial.
De otra parte, el artículo 2.12.4.4.3 estableció la obligación para los representantes legales de las instituciones hospitalarias y de las entidades territoriales de entregar, a más tardar a 31 de marzo de cada año, la información de las personas que han realizado solicitudes de pago de bonos pensionales, ante las instituciones hospitalarias, y los pagos efectuados a las administradoras de pensiones u otras entidades que hayan reconocido pensiones.
El decreto también indicó que, efectuada la verificación del valor de la reserva pensional de retirados y determinado el valor del pasivo, la Dirección General de Regulación Económica de la Seguridad Social del Ministerio de Hacienda y Crédito Público procedería a la suscripción o adición de los contratos de concurrencia (artículo 2.12.4.4.4.).
A la par, el parágrafo 2º de este artículo dispuso que «en aquellos casos en que no se haya efectuado el corte de cuentas, ni suscrito el contrato de concurrencia o sus adiciones o modificaciones, se deberá dar aplicación a lo consagrado en el inciso 5 del artículo 242 de la Ley 100 de 1993». Además, dispuso que, ante el evento en el que no se haya suscrito el contrato de concurrencia, las entidades territoriales podrían efectuar anticipos a su concurrencia con los recursos acumulados en el Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales (FONPET), siempre que se hubiera realizado el corte de cuentas de que trata el artículo 242 de la Ley 100 de 199328. 28Artículo 2.12.4.4.5 del Decreto Único Reglamentario del Sector Hacienda y Crédito Público (artículo 1° del Decreto 586 de 2017).
En el evento en que no se haya suscrito el contrato de concurrencia, el Departamento, Municipio o Distrito podrá efectuar anticipos a su concurrencia con los recursos Conflicto 11001030600020240001100 Igualmente, determinó la forma como se administrarían y girarían los recursos al suscribirse los contratos de concurrencia y determinó la responsabilidad de las entidades territoriales y hospitalarias frente a los recursos (artículos 2.12.4.4.5., 2.12.4.4.6. y 2.12.4.4.7.).
Ahora bien, recuerda la Sala que la circunstancia de que las entidades obligadas a reportar al fondo del pasivo creado por la Ley 60 de 1993, su personal retirado antes del 31 de diciembre de 1993, para el reconocimiento de eventuales derechos por concepto de cesantías y pensiones dentro del mencionado fondo y que no hubieran cumplido oportunamente los trámites reglamentados en el Decreto 530 de 1994, no puede tener como consecuencia la pérdida de tales derechos.
En esa medida, el Decreto 586 de 2017 ratifica la posibilidad de que las entidades territoriales y las instituciones hospitalarias reporten al Ministerio de Hacienda y Crédito Público los cobros que les sean hechos por concepto de bonos pensionales y cuotas partes pensionales y, de ser procedente, puedan celebrarse nuevos contratos de concurrencia o adicionarse los iniciales, así como obtener el reembolso de lo pagado en exceso de sus obligaciones, de manera que se cumpla la exigencia de que el beneficiario del pasivo prestacional quede certificado para que la Nación y la entidad territorial asuman el pasivo correspondiente. 5.4.
Conclusiones del recuento normativo A título de conclusiones, la Sala considera importante destacar algunos aspectos del recuento normativo relacionados con el Sistema Nacional de Salud y con los mecanismos creados por el legislador para la financiación del pasivo prestacional del sector salud. Sistema Nacional de Salud a. Respecto al Sistema Nacional de Salud debe recordarse que este fue creado desde 1968, con la expedición del Decreto Ley 2470, y reorganizado, en 1973 por el presidente de la República en ejercicio de las facultades extraordinarias otorgadas mediante la Ley 9ª de ese año. b. Con fundamento en las facultades extraordinarias, mediante el Decreto Ley 056 de 1975 se definió el Sistema Nacional de Salud como el «conjunto de organismos, instituciones, agencias y entidades que tenían como finalidad acumulados en el Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales (FONPET), abonados en el sector salud, de conformidad con lo establecido en el artículo 147 de la Ley 1753 de 2015, el artículo 2.12.3.8.2.6 del presente decreto y demás normas reglamentarias vigentes. // Para tal efecto es necesario que se efectúe el corte de cuentas de que trata el artículo 242 de la Ley 100 de 1993.
Conflicto 11001030600020240001100 específica procurar la salud de la comunidad, en los aspectos de promoción, protección, recuperación y rehabilitación» (artículo 1º). Adicionalmente, se definió que las entidades quedaban integradas al sistema, unas, como entidades adscritas, esto es, todas las personas jurídicas de derecho público que prestaban servicios de salud a la comunidad y, otras, como entidades vinculadas, es decir, todas aquellas personas jurídicas de derecho privado que prestaban servicios de salud a la comunidad.
En ambos casos, dichas personas jurídicas podían recibir o no aportes del Estado (artículo 2°, literales b) y c)29. c. A su vez, el Decreto Ley 356 de 1975 desarrolló el régimen de adscripción y vinculación al Sistema Nacional de Salud y dispuso que las entidades adscritas, es decir, las de derecho público que prestaban servicios de salud, dependerían administrativamente de los organismos de dirección del sistema, y que el personal que laboraba en tales entidades quedaba sujeto a la situación legal y reglamentaria de los empleados públicos (artículo 2°).
Respecto de las entidades vinculadas, es decir, las de derecho privado que prestaban servicios de salud (tal es el caso de las instituciones de utilidad común sin ánimo de lucro) se estableció que, quedaban sometidas a la vigilancia y control frente al cumplimiento de las disposiciones en materia de prestación de servicios de salud a la comunidad por parte de los organismos de dirección del sistema, en el respectivo nivel, y continuaban rigiéndose por sus propios 29 «En torno a las normas enunciadas [artículo 1º y 3º del Decreto Ley 056 de 1975], es conveniente hacer las precisiones siguientes: // - Los términos adscripción y vinculación referidos al Sistema Nacional de Salud, tienen una significación particular, diferente de la atribuida a ellos en la legislación general relativa a la organización administrativa del Estado.
La Corte Suprema de Justicia, al resolver sobre la constitucionalidad de las disposiciones del Decreto- Ley 056 de 1975, que se comentan, puso de presente que con arreglo a ellas la administración de las entidades adscritas está a cargo de la Dirección del Sistema Nacional; respecto de las entidades vinculadas “solo se dispone que las actividades que en materia de salud y asistencia realicen deben cumplirse con estricta sujeción a los reglamentos del servicio ” Asimismo puntualizó que esas entidades vinculadas “como entes de derecho privado no hacen parte de la administración pública, pero sí están vinculadas a ella en los aspectos técnicos propios de las actividades de orden científico, en la misma forma que otras personas de igual naturaleza jurídica lo hacen en servicios públicos como el transporte, la educación, etc.”76».
La siguiente cita es del original del texto: 76Ver sentencia ya citada de 21 de agosto de 1975, Gaceta Judicial Nos. 2393 y 2394, ps. 144 y 145. // Asimismo debe reseñarse el importante salvamento de voto formulado por el Doctor Manuel Gaona Cruz y otros distinguidos Magistrados a la sentencia de la Sala Plena de 19 de septiembre de 1983, que declaró inexequible el artículo 8º. del Decreto-Ley 356 de 1975.
En dicho salvamento se puntualiza que el Sistema Nacional de Salud “es una organización institucional heterogénea pero coordinada por el Estado en su acción conjunta y común de procurar la salud pública” (p.11) y que los criterios de “adscripción” y de “vinculación”, regulados en los Decretos 056 y 356 de 1975 “no tienen que ver con los que rigen la estructura de la administración pública, sino con la actividad o con el servicio público de salud” (p.13).
TAFUR GALVIS, Álvaro. Las personas jurídicas privadas sin ánimo de lucro y el Estado. Ediciones Rosaristas. Colección de Estudios 1984, pp. 107 – 108. Conflicto 11001030600020240001100 estatutos, por lo cual debían ajustarse a las disposiciones que regulaban el funcionamiento del sistema (artículo 14). Mecanismos para la financiación del pasivo prestacional a. En cuanto a los mecanismos para la financiación del pasivo prestacional del sector salud, el legislador creó el Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud como una cuenta especial de la Nación, sin personería jurídica, con independencia contable y estadística (Ley 60 de 1993, artículo 33), el cual, posteriormente, fue suprimido por la Ley 715 de 2001 (artículo 61) que asignó dicha responsabilidad financiera al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, cartera que se haría cargo del giro de los recursos de acuerdo con los convenios de concurrencia30, para lo cual continuaría aplicando los procedimientos del fondo (artículo 62). b. Según la citada Ley 60 de 1993, el pasivo prestacional que se cubriría con los recursos del fondo sería aquel causado hasta el fin de la vigencia presupuestal del año 1993.
Su pago debía ser asumido, de manera concurrente, entre la Nación y las entidades territoriales, según el reglamento, y los beneficiarios serían los servidores que hubieren estado vinculados a las instituciones o dependencias del subsector oficial, del privado o a las indefinidas. Las dos últimas clases de instituciones o dependencias debían haber estado sostenidas o administradas por el Estado, o haberse liquidado y sus bienes haber sido destinados a una entidad pública. c. El artículo 242 de la Ley 100 de 1993 reiteró lo regulado por la Ley 60 de 1993 respecto del fondo, pero, en su último inciso atribuyó a las entidades del sector salud la obligación de «seguir presupuestando y pagando las cesantías y pensiones a que están obligadas hasta tanto no se realice el corte de cuentas con el fondo prestacional y se establezcan para cada caso la concurrencia a que están obligadas las entidades territoriales». d. Según el reglamento del Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud (Decreto 530 de 1994), uno de los requisitos para acceder a los recursos del mismo era cumplir la obligación a cargo de las dependencias o entidades de salud, consistente en enviar una relación completa del personal activo, pensionado o retirado al 31 de diciembre de 1993, que no tuviese garantizado el pago del pasivo prestacional, con el fin de incluirlo como beneficiario del fondo (artículo 10).
De no enviarse dicha información dentro del término establecido se perdería la posibilidad de presentar solicitudes de reconocimiento de beneficiarios del fondo, sin que tal omisión implicara detrimento de los derechos 30 La distribución de la concurrencia estaba reglamentada por el Decreto 700 de 2013 que precisó que la misma se daba entre la Nación y las entidades territoriales, luego de que fuera anulado el Decreto 306 de 2004 que había incorporado como entidades concurrentes a las instituciones del sector salud.
Conflicto 11001030600020240001100 prestacionales de los trabajadores privados y servidores públicos, los cuales se mantenían vigentes de pleno derecho (Decreto 530 de 1994, artículo 11). e. Con la expedición de la Ley 1438 de 2011 se creó una nueva fuente de financiación para el pago del pasivo prestacional de las instituciones del sector salud con los recursos del monopolio de juegos de suerte y azar y del fondo pensional que se crearía con el proyecto de ley de regalías (artículo 78).
Se concedió un plazo de dos años contados a partir de la vigencia de la ley para que las entidades territoriales y los hospitales públicos suministraran al Ministerio de Hacienda y Crédito Público la información necesaria para suscribir los convenios de concurrencia. Adicionalmente se dispuso que, el pago del pasivo pensional no es responsabilidad de las empresas sociales del Estado, pues estas no tenían vida jurídica antes de diciembre de 1993. f. Finalmente, el Decreto 586 de 2017 que adicionó un capítulo al Decreto Único Reglamentario del Sector de Hacienda y Crédito Público (1068 de 2015) estableció el procedimiento para el cálculo del pasivo pensional del sector salud generado en favor del personal retirado a treinta y uno (31) de diciembre de 1993, que hubiese sido certificado por el extinto Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud.
También estableció el procedimiento para el pago de las reservas asociadas a dicho pasivo y los presupuestos para la suscripción de los contratos de concurrencia, la administración y giro de dichos recursos y la responsabilidad de las instituciones hospitalarias y los entes territoriales (artículo 2.12.4.4.1 Decreto 1068 de 2015). 5.5.
Los bonos pensionales. Reiteración31 Como ya lo ha señalado la Sala32, el bono pensional es un documento de contenido crediticio que representa, en dinero, el tiempo de afiliación o de servicios de una persona. Se emite en los casos que establece la ley, y se redime cuando el individuo que ha cumplido los requisitos exigidos en la legislación para obtener su pensión de vejez solicita a la entidad a la cual se encuentra afiliado, el reconocimiento y pago de esta prestación o, en su defecto, el pago de una indemnización sustitutiva de la pensión o la devolución de los aportes efectuados, según el régimen elegido.
El artículo 115 de la Ley 100 de 1993 establece la definición de los bonos pensionales, así:
ARTÍCULO 115. BONOS PENSIONALES. (Reglamentado por el Decreto Nacional 1748 de 1995). Los bonos pensionales constituyen aportes destinados a contribuir a la 31 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión de 27 de agosto de 2019 radicación 11001-03-06-000-2019-00041-00. 32 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.
Decisión del 30 de octubre de 2018, radicación 110010306000201800132 00. Conflicto 11001030600020240001100 conformación del capital necesario para financiar las pensiones de los afiliados al Sistema General de Pensiones. Tendrán derecho a bono pensional los afiliados que con anterioridad a su ingreso al régimen de ahorro individual con solidaridad cumplan alguno de los siguientes requisitos: a) Que hubiesen efectuado cotizaciones al Instituto de Seguros Sociales o las cajas o fondos de previsión del sector público; b) Que hubiesen estado vinculados al Estado o a sus entidades descentralizadas como servidores públicos; c) Que estén vinculados mediante contrato de trabajo con empresas que tienen a su cargo el reconocimiento y pago de las pensiones; […]. [Resalta la Sala].
La Ley 100 además, prevé los casos en que los bonos pensionales deben ser expedidos por la Nación (artículos 118 y 119) y, especialmente, en el artículo 121 dispone:
ARTÍCULO 121. BONOS PENSIONALES Y CUOTAS PARTES A CARGO DE LA NACIÓN. La Nación expedirá un instrumento de deuda pública nacional denominado bono pensional, de la naturaleza y con las características señaladas en los artículos anteriores, a los afiliados al Sistema General de Pensiones, cuando la responsabilidad corresponda al Instituto de los Seguros Sociales, a la Caja Nacional de Previsión Social, o a cualesquiera otra Caja, Fondo o entidades del sector público sustituido por el Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional, y asumirá el pago de las cuotas partes a cargo de estas entidades.
Los bonos a cargo de la Nación se expedirán con relación a los afiliados con anterioridad a la fecha de vigencia de la presente Ley y sobre el valor de la deuda imputable con anterioridad a dicha fecha. También hay lugar al reconocimiento de bono pensional, en favor de la persona que, a partir del 1° de enero de 1993 se traslade del régimen de prima media con prestación definida, al de ahorro individual con solidaridad.
Conforme lo anterior, los bonos pensionales representan el pasivo que debe ser objeto de atención por las entidades que concurren al pago de la pensión de un determinado trabajador, y deben ser emitidos por el empleador o entidad pagadora de pensiones, responsable directo de su pago, entre ellos, la Nación, cuando deba emitirlos conforme las disposiciones analizadas, especialmente cuando se den los supuestos normativos del artículo 121 de la Ley 100 de 1993. 6.
Análisis del caso concreto Procede la Sala a definir cuál es la entidad competente para resolver de fondo la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional al que pueda tener derecho la Conflicto 11001030600020240001100 señora Alba Nohora Ramírez Ramírez por el tiempo que trabajó en el Hospital San José de Aguadas, Caldas, hoy empresa social del Estado, durante el período comprendido entre el 1º de enero de 1994 y el 31 de marzo de 1996.
La E.S.E. Hospital San José de Aguadas, Caldas es una institución pública que mediante el Acuerdo 17 del 23 de julio de 1998, expedido por el Concejo del municipio de Aguadas adquirió la naturaleza de empresa social del Estado del orden municipal. En consecuencia, solo a partir de esa fecha, dicho hospital fue dotado de personería jurídica en tal condición, es decir, de empresa social del Estado.
La Sala ya ha analizado33 que en 1975 se reorganizó el Sistema Nacional de Salud, entendiéndose como el conjunto de organismos, instituciones, agencias y entidades cuya finalidad específica era procurar la salud de la comunidad (Decreto 056 de 1975, artículo 1º), y definiéndose que las personas jurídicas de derecho público que prestaban servicios de salud se consideraban adscritas a dicho sistema, disposición aplicable a todas las instituciones hospitalarias, incluidas las del departamento Caldas.
El Decreto Ley 356 de 1975 que reguló el régimen de adscripción y vinculación de las entidades prestadoras de servicios de salud dispuso en su artículo 2º que las entidades adscritas al Sistema Nacional de Salud, es decir, aquellas cuya naturaleza era pública, pasarían a depender administrativamente de los organismos de dirección del sistema34.
En el departamento de Caldas, el organismo encargado de la dirección a nivel seccional del Sistema Nacional de Salud era el Servicio de Salud de Caldas previsto en la cláusula primera del contrato de fecha 25 de febrero de 197535 celebrado entre el departamento de Caldas y el entonces Ministerio de Salud Pública, como una dependencia administrativa del departamento de Caldas, sometido al régimen departamental (cláusula segunda).
En dicho contrato (cláusula tercera) se determinó que el Servicio de Salud de Caldas comprendería «todos los recursos de salud existentes en el territorio de CALDAS, tales como Hospitales, Centros y Puestos de Salud, agencias de Salud de las entidades descentralizadas y demás Instituciones de Salud y las que establezcan en el futuro a las cuales les corresponderá ejecutar todos los planes y programas de salud de su jurisdicción». 33 Consejo de Estado.
Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 14 de febrero de 2024, radicación 11001-03-06-000-2023-00832-00. 34 «Las entidades de derecho público que presten servicios de salud a la comunidad, están adscritas al sistema nacional de salud, dependen administrativamente de los organismos de dirección del sistema y el personal que en ellas labora está sujeto a la situación legal y reglamentaria de los empleados públicos». [Resalta la Sala]. 35 Expediente digital, archivo 47 (832006), consecutivo Samai 00016.
Conflicto 11001030600020240001100 Así, el Hospital San José de Aguadas, Caldas, a raíz de la reorganización del Sistema Nacional de Salud pasó a depender administrativamente del Servicio de Salud de Caldas, que, a su vez, era una dependencia del departamento de Caldas. Posteriormente, el Servicio de Salud de Caldas que carecía de personería jurídica, pues como se dijo, fue constituido como una dependencia del departamento de Caldas, fue transformado, mediante la Ordenanza 02 del 19 de octubre de 1990 de la Asamblea Departamental de Caldas, en la Dirección Seccional de Salud de Caldas, cuya naturaleza sería la de una unidad administrativa especial adscrita al despacho del gobernador, con régimen de establecimiento público del departamento, y en consecuencia, dotado de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio.
La Dirección Seccional de Salud de Caldas continuó dirigiendo a nivel seccional, el Sistema Nacional de Salud, es decir, continuó administrando el sistema de salud en el departamento de Caldas, el cual estaba integrado, entre otros, por «las entidades o instituciones públicas de seguridad social en lo pertinente a la prestación del Servicio de Salud, sin modificación alguna de su actual régimen de adscripción»36.
En este sentido, el Hospital San José de Aguadas, Caldas pasó a depender administrativamente de la Dirección Seccional de Salud de Caldas, cuya naturaleza, se reitera, correspondía a la de una unidad administrativa especial adscrita al despacho del gobernador, con régimen de establecimiento público del departamento, dotada de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio.
La Dirección Seccional de Salud de Caldas fue transformada mediante Ordenanza 446 del 29 de abril de 2002 en la Dirección Territorial de Salud de Caldas, actualmente en funciones, cuya naturaleza es la de establecimiento público del orden departamental, con personería jurídica, autonomía administrativa, presupuestal y financiera. Aunado a lo anterior, debe tenerse en cuenta que, el departamento de Caldas, a través de la Junta Directiva del antiguo Servicio de Salud de Caldas había creado mediante Acuerdo 149 del 17 de agosto de 1978, el Fondo de Prestaciones Sociales del Servicio de Salud de Caldas, como encargado de cubrir las prestaciones legales consagradas en la ley, a las que tenían derecho las personas afiliadas a la Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal), así como aquellas que habían laborado en el sector salud y que, posteriormente, se hubieren vinculado al servicio de salud o a entidades adscritas.
Así las cosas, cuando el Servicio de Salud de Caldas se transformó en Dirección Seccional de Salud de Caldas, y se creó el Fondo de Prestaciones Sociales de dicha 36 Artículo primero, parágrafo primero, literal d) de la Ordenanza 02 de 1990, de la Asamblea Departamental de Caldas. Conflicto 11001030600020240001100 Dirección (artículo 18 de la Ordenanza 02 del 19 de octubre de 1990), se previó que este último se encargaría de reconocer y pagar las pensiones de los servidores del sector salud del departamento de Caldas, respecto de quienes, en su momento, el empleador hubiere efectuado los correspondientes descuentos por cotización y los hubiere girado al Fondo, junto con sus propios aportes.
En este punto, pasa a analizarse cuál entidad tenía la calidad de empleador de la señora Nohora Ramírez Ramírez para el período comprendido entre el 1° de enero de 1994 y el 31 de marzo de 1996. Como se indicó, el Hospital San José de Aguadas, Caldas, para la época en que se pudo causar el derecho al bono pensional que reclama la señora Ramírez (1º de enero de 1994 a 31 de marzo de 1996) era una dependencia de la antigua Dirección Seccional de Salud de Caldas, hoy Dirección Territorial de Salud de Caldas.
Por lo tanto, la Sala entiende que, dicha Dirección Seccional fungía en ese momento, como empleador de la señora Nohora Ramírez Ramírez, y, por ende, tenía el deber de efectuar los respectivos aportes por concepto de pensión en favor de sus empleados, al Fondo de Prestaciones Sociales de dicha Dirección hasta tanto los mismos fueran afiliados al Sistema General de Pensiones.
En adición, debe recordarse que solo hasta el 23 de Julio de 199837 el Hospital San José de Aguadas, Caldas se trasformó en empresa social del Estado del orden municipal y adquirió personería jurídica, de modo que, con anterioridad a esa fecha, no le era jurídicamente posible adquirir obligaciones de carácter laboral con el personal vinculado a dicha institución. En consecuencia, a la luz de lo dispuesto en el inciso final del artículo 242 de la Ley 100 de 1993, el cual dispone que «[l]as entidades del sector salud deberán seguir presupuestando y pagando las cesantías y pensiones a que están obligadas hasta tanto no se realice el corte de cuentas con el fondo prestacional y se establezcan para cada caso la concurrencia a que están obligadas las entidades territoriales en los términos previstos en la Ley 60 de 1993»; se concluye que, la Dirección Seccional de Salud de Caldas (hoy Dirección Territorial de Salud de Caldas), en su condición de establecimiento público con personería jurídica prestador de los servicios de salud en el departamento, tenía el deber de continuar presupuestando y pagando las obligaciones de orden pensional en favor de los trabajadores del Hospital San José de Aguadas.
En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado 37 Según lo dispuesto por el Acuerdo 17 del 23 de julio de 1998 expedido por el Concejo Municipal de Aguadas, Caldas. Conflicto 11001030600020240001100 RESUELVE:
PRIMERO. DECLARAR competente a la Dirección Territorial de Salud de Caldas, para resolver de fondo la solicitud elevada por Porvenir S.A. referida al reconocimiento y pago del bono pensional al que pueda tener derecho la señora Nohora Ramírez Ramírez, identificada con la cédula de ciudadanía 25.231.952, por el tiempo que laboró en el Hospital San José de Aguadas, Caldas durante el período comprendido entre el 1° de enero de 1994 y el 31 de marzo de 1996.
SEGUNDO. REMITIR el expediente de la referencia a la Dirección Territorial de Salud de Caldas para lo de su competencia.
TERCERO. COMUNICAR esta decisión a Porvenir S.A., a la Dirección Territorial de Salud de Caldas, a la E.S.E. Hospital San José de Aguadas, Caldas, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y a la señora Nohora Ramírez Ramírez.
CUARTO. RECONOCER personería a la abogada Sandra Mónica Acosta García, como apoderada del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
QUINTO. ADVERTIR que los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión.
SEXTO. ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, tal como lo dispone expresamente el inciso 3º del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011. La presente decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE OSCAR DARÍO AMAYA NAVAS MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA Presidente de la Sala Consejera de Estado ANA MARÍA CHARRY GAITÁN JOHN JAIRO MORALES ÁLZATE Consejera de Estado Consejero de Estado REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.