CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá, D. C., ocho (8) de junio de dos mil veintitrés (2023). Radicado: 25000-23-42-000-2018-00789-02 Nº Interno: 3464-2020 Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP Demandado: Miguel María Calderón Beltrán Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho - Ley 1437 de 2011 Tema: Lesividad.

Pensión gracia. La Sala decide los recursos de apelación interpuestos por las partes demandada y demandante contra de la sentencia del 17 de abril de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda presentada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, en adelante UGPP.

ANTECEDENTES 1. La demanda 1.1 Pretensiones La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP-, mediante apoderado judicial, acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, para solicitar la nulidad de las Resoluciones núms. 6680 del 30 de septiembre de 1992 y 20945 del 30 de octubre de 1997, por medio de las cuales, Cajanal EICE en liquidación reconoció y reliquidó una pensión gracia de jubilación a favor del señor Miguel María Calderón Beltrán. A título de restablecimiento del derecho la parte actora solicitó se ordene al demandado reintegrar la totalidad de las sumas pagadas por concepto de pensión gracia, debidamente indexadas.

Los hechos en que se fundamentan las pretensiones, son los siguientes: Relató que el señor Miguel María Calderón prestó sus servicios como docente en el departamento de Cundinamarca desde el 1 de marzo de 1955 hasta el 28 de febrero de 1973 y, en el Ministerio de Educación Nacional, del 1 de marzo de 1973 al 30 de mayo de 1985. Manifestó que, mediante Resolución núm. 06680 del 30 de septiembre de 1990, Cajanal EICE reconoció a favor del señor Miguel María Calderón Beltrán una pensión gracia de jubilación, efectiva a partir del 28 de diciembre de 1989.

Indicó que, a través de la Resolución núm. 020945 del 30 de octubre de 1997, Cajanal EICE reliquidó la pensión gracia del accionado, por retiro definitivo del servicio. 1.2 Normas violadas y concepto de violación De la Constitución Política, los artículos 1, 2, 6, 121, 122, 128 y 209. De la Ley 114 de 1912, los artículos 1, 3 y 4. De la Ley 116 de 1928, el artículo 6.

De la Ley 37 de 1933, el artículo 3. Del Decreto 224 de 1972, el artículo 2. De la Ley 43 de 1975, los artículos 1 y 2. De la Ley 91 de 1989, el artículo 15. Como concepto de violación adujo que con la expedición de los actos administrativos demandados se incurrió en violación de las normas antes mencionadas, al conceder una pensión gracia sin el cumplimiento de los requisitos, pues el accionado no acreditó veinte años de servicio docente en el nivel territorial y/o nacionalizado. 2.

Contestación de la demanda El señor Miguel María Calderón Beltrán, a través de apoderado, se opuso a las pretensiones de la demanda. Manifestó que cumple con los requisitos para el reconocimiento de una pensión gracia de jubilación, pues cumplió 50 años de edad, cuenta con más de veinte años de servicio en el nivel territorial y/o nacionalizado, inclusive antes del 31 de diciembre de 1980 y desempeñó su labor con honradez y consagración. Expresó que, en virtud del principio de confianza legítima, no es viable que la administración solicite la nulidad de su pensión gracia de jubilación, pasados veintiséis años desde el reconocimiento.

Además, indicó que accedió al derecho pensional con anterioridad al 31 de diciembre de 1989, razón por la que solo le aplican los criterios legales y jurisprudenciales vigentes hasta ese momento. Propuso las excepciones que denominó: ausencia de vicios en el acto administrativo, prescripción de la exigibilidad, caducidad de la acción, ausencia de requisito de procedibilidad, inexistencia de la obligación y cobro de lo no debido. 3.

Medida cautelar Mediante auto del 1 de junio de 2018 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca suspendió provisionalmente las Resoluciones núms. 6680 del 30 de septiembre de 1992 y 20945 del 30 de octubre de 1997, expedidas por Cajanal EICE, que reconocieron y reliquidaron la pensión gracia de jubilación del señor Miguel María Calderón Beltrán. En consecuencia, ordenó suspender el pago de la mesada derivada de la prestación reconocida.

En contra de la anterior decisión, la parte accionada interpuso recurso de apelación. En auto del 30 de octubre de 2020, la Subsección B de la Sección Segunda de esta Corporación confirmó la decisión de primera instancia. Ello, por cuanto encontró acreditado que el docente prestó sus servicios en una institución educativa del nivel nacional, en virtud de un nombramiento efectuado por el Ministerio de Educación Nacional.

En consecuencia, solo logró acreditar 17 años, 11 meses y 27 días como maestro territorial, los cuales son insuficientes para ser acreedor de la pensión gracia. 4. La sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, mediante sentencia proferida el 17 de abril de 2020, declaró la nulidad de los actos administrativos demandados.

(Sin condena en costas). Expuso que el señor Miguel María Calderón Beltrán no acreditó el requisito temporal para acceder a la pensión gracia de jubilación, puesto que laboró como docente de carácter nacional a partir del 23 de marzo de 1973. Explicó que, en primer lugar, el accionante se desempeñó como docente con vinculación territorial desde el 1 de marzo de 1955 hasta el 28 de febrero de 1973, de acuerdo con la certificación expedida por la Secretaría de Educación del departamento del departamento de Cundinamarca.

En segundo lugar, señaló que el accionado fue nombrado mediante Resolución 2319 del 23 de marzo de 1973 por el Ministerio de Educación Nacional, según se advierte en la constancia de servicios expedida por el Colegio Nacional Restrepo Millán. Hecho que corrobora la misma parte demandada. Así entonces, concluyó que la vinculación del señor Calderón Beltrán, a partir de 1973, es de carácter nacional, pues su vínculo obedeció a la designación realizada directamente por el Ministerio de Educación Nacional, en una plaza del mismo nivel.

En consecuencia, tales tiempos no son computables para efectos de pensión gracia de jubilación. Destacó que no es cierto que el accionado contara con un derecho adquirido, como quiera que la ley exige para el reconocimiento de una pensión gracia que el tiempo computable es el prestado en el nivel territorial y/o nacionalizado. En cuanto a la devolución de las sumas de dinero pagadas por concepto de pensión gracia, señaló que esta no procede, en la medida en que la UGPP no desvirtuó la buena fe de la parte accionada. 5.

El recurso de apelación 5.1. El apoderado de la parte demandada solicita que se revoque la sentencia de primera instancia. Refirió que adquirió el estatus pensional “por edad” en el año 1978, le fue reconocida la pensión gracia de jubilación en el año 1992, y para dicho momento los tiempos nacionales eran computables para efectos de acceder a la prestación. Destacó que, en virtud de la Ley 37 de 1933, se extendió a los maestros nacionales el beneficio de la pensión gracia. Lo anterior, por cuanto la distinción entre oficial y nacional dependía del nivel en que se prestaba el servicio, esto es, primaria oficial o secundaria nacional.

En consecuencia, cuando la mencionada Ley 37 extendió el reconocimiento de la prestación a los docentes de secundaria, realmente se refería a los nacionales. Agregó que laboró por el periodo comprendido entre agosto de 1945 y mayo de 1947 y, desde mayo de 1947 hasta mayo de 1948, en el municipio de Ubaté, tiempo cuya certificación solicitó mediante una comunicación en el año 1985.

Sin embargo, se hace imposible realizar la búsqueda de los archivos que certifiquen tal periodo, pues han transcurrido más de 73 años. Alegó que a la fecha de interposición del recurso cuenta con 93 años de edad y vive con su hija, quien se encuentra desempleada. Además, manifestó que es cabeza de una gran familia compuesta por 6 hijos, 24 nietos y 44 bisnietos, a los cuales socorre económica, moral y espiritualmente, de manera que su mínimo vital se ha visto mermado. 5.2.

El apoderado de la UGPP interpuso recurso de apelación adhesiva. Expresó que hubo una actuación dolosa y de mala fe por la parte demandada al recibir dineros públicos, teniendo conocimiento de que no cumplía con el requisito de 20 años de servicio con vinculación territorial o nacionalizada, de modo que resulta procedente ordenar la devolución de las sumas pagadas a su favor, en virtud del principio de sostenibilidad financiera del Sistema General de Pensiones. 6.

Alegatos de conclusión 6.1. La UGPP solicitó revocar parcialmente la sentencia de primera instancia. Manifestó que procede la devolución de las sumas pagadas por concepto de pensión gracia de jubilación, pues se desvirtúa la buena fe, habida cuenta de que el accionado solicitó el reconocimiento de la prestación teniendo conocimiento de que no contaba con el requisito de veinte años de servicio en el nivel territorial y/o nacionalizado. 7.

El Ministerio Público no emitió concepto. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia El presente asunto es competencia de esta Corporación, de conformidad con lo establecido en inciso primero del artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, según el cual el Consejo de Estado conoce en segunda instancia de las apelaciones contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos. 2.

Problema jurídico En los términos de los recursos de apelación presentados por las partes se establecerá si procede revocar la sentencia de primera instancia. Para el efecto se analizará, en primer lugar, si el señor Miguel María Calderón Beltrán cumple con los requisitos legales para el reconocimiento de una pensión gracia de jubilación. En segundo lugar, se estudiará si hay lugar a ordenar la devolución de las sumas de dinero pagadas al demandado por concepto de mesada pensional. 2.1.

Marco normativo La pensión de jubilación gracia La pensión gracia fue consagrada mediante el artículo 1º de la Ley 114 de 1913 en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales, que hayan servido en el magisterio por un término no menor de 20 años. Posteriormente, la Ley 116 de 1928 extendió el beneficio de la pensión gracia a los empleados docentes, profesores de las escuelas normales y a los inspectores de instrucción pública, autorizando a los docentes, según el artículo 6, a completar el tiempo requerido para acceder a la pensión, sumando los servicios prestados en diversas épocas, tanto en la enseñanza primaria como en la normalista, al asimilar para tales efectos la inspección de instrucción pública a la enseñanza primaria.

Por su parte, la Ley 37 de 1933, según el artículo 3, amplió el beneficio de la pensión gracia a los maestros de escuela que hubieren completado el tiempo de servicios señalado por la ley en establecimientos de enseñanza secundaria. Así mismo, el literal a) del numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, limitó la vigencia temporal del derecho al reconocimiento de la pensión gracia para los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos legales, al señalar textualmente la norma que: “(…) Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la nación.” La disposición trascrita fue objeto de análisis por la Sala Plena del Consejo de Estado, en el cual se fijaron algunos lineamientos sobre la pensión gracia, así: “(…) La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad (…) También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…).siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.

Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley.” Ahora bien, para determinar el carácter o naturaleza del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 2018 previó las siguientes pautas jurisprudenciales: “i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.

Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.

Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones”.

En reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2-2022 del 11 de agosto de 2022 la Sección Segunda fijó como regla jurisprudencial la interpretación del artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, refiriendo que “Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento”.

Las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución tanto en sede administrativa como judicial. 2.2. Hechos probados (i) El señor Miguel María Calderón Beltrán nació el 10 de abril de 1928.

(ii) La jefe de Sección de Kardex de la Secretaría de Educación del departamento de Cundinamarca certificó que el señor Miguel María Calderón Beltrán laboró como educador desde el 2 de marzo de 1955 hasta el 28 de febrero de 1973. (iii) La Secretaría de Educación del distrito de Bogotá D.C. certificó que, según los registros de hoja de vida enviados por el Ministerio de Educación Nacional, el señor Miguel María Calderón Beltrán laboró como docente de tiempo completo desde el 23 de marzo de 1973 hasta el 1 de mayo de 1996.

(iv) El 5 de junio de 1985, el rector del Colegio Nacional Restrepo Millán certificó que el accionante prestó sus servicios a La Nación en dicho plantel, nombrado mediante Resolución núm. 2319 del 23 de marzo de 1973, desde el 23 de marzo de 1973 y a la fecha de expedición de la certificación se encontraba activo. (v) Obra copia de la Resolución núm. 2319 del 23 de marzo de 1973, por medio de la cual, el ministro de educación nacional nombró al señor Miguel maría Calderón Beltrán como profesor de enseñanza secundaria en el Colegio nacional de Bachillerato Restrepo Millán. (vi) El Fondo Educativo Regional de Santa Fé de Bogotá certificó que el señor Miguel María Calderón Beltrán perteneció a la nómina del programa “Planteles nacionales” y se retiró del servicio a partir del 1 de mayo de 1996.

Actos acusados: - Mediante Resolución núm. 006680 del 30 de septiembre de 1992 la Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal EICE reconoció a favor del señor Miguel María Calderón Beltrán una pensión gracia de jubilación, efectiva a partir del 29 de diciembre de 1989 (una vez se hizo compatible el pago de la pensión gracia de forma simultánea a la pensión de jubilación en virtud de la Ley 91 de 1989), con fundamento en los tiempos de servicio prestados en el departamento de Cundinamarca y el Ministerio de Educación Nacional, así: “(…) (…)” - A través de la Resolución núm. 020945 de 30 de octubre de 1997 Cajanal EICE reliquidó la pensión gracia del accionante, por retiro definitivo del servicio, a partir del 1 de mayo de 1996. 2.3.

Caso concreto La UGPP demanda la nulidad de los actos administrativos, a través de los cuales, reconoció y reliquidó una pensión gracia de jubilación a favor del señor Miguel María Calderón Beltrán, a partir del 29 de diciembre de 1989, pues según indica, el accionado no cuenta con veinte años de servicio en el nivel territorial y/o nacionalizado.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda; en consecuencia, declaró la nulidad de los actos administrativos acusados. Concretamente, explicó que la vinculación del señor Miguel María Calderón Beltrán, desde 1973, en adelante, es de carácter nacional, pues su nombramiento obedeció a la designación realizada directamente por el Ministerio de Educación Nacional y en una plaza del mismo nivel.

De suerte que, no cumple con el requisito de contar con veinte años de servicio en el nivel territorial y/o nacionalizado. La parte demandada recurrió dicha decisión, alegando que para la fecha en que le fue reconocida la prestación, era posible computar tiempos nacionales para efectos de pensión gracia de jubilación, en virtud del parágrafo 1 del artículo 3 de la Ley 37 de 1933, el cual extendió el beneficio de la prestación a los docentes de secundaria, quienes tenían el carácter de nacionales.

Por su parte, la UGPP interpuso recurso de apelación adhesiva, solicitando que se ordene la devolución de las sumas pagadas por concepto de pensión gracia, como quiera que se desvirtuó la buena fe del maestro. Descendiendo al caso concreto, la Sala procederá a analizar, en primer término, si el señor Miguel María Calderón Beltrán acreditó el tiempo requerido para el reconocimiento de una pensión gracia de jubilación. Pues bien, lo primero que se observa es que la Cajanal EICE en Liquidación, mediante Resolución núm. 0006680 del 30 de septiembre de 1992, reconoció a favor del accionado una pensión gracia, efectiva a partir del 29 de diciembre de 1989, con fundamento en los siguientes tiempos: “(…) (…)” La Sala observa que Cajanal EICE tuvo en cuenta para su reconocimiento los tiempos acreditados por el accionado al servicio del Ministerio de Educación Nacional, en una plaza del nivel nacional, hecho que permite deducir que la prestación fue concedida sin el cumplimiento de los requisitos legales, puesto que la norma exige que los 20 años de servicio para acceder a la pensión gracia deben obedecer a vinculaciones en el nivel territorial y/o nacionalizado.

En efecto, como quedó evidenciado, en el proceso sub examine el accionado fue nombrado por el Ministerio de Educación Nacional como docente en una institución educativa del mismo orden, mediante la Resolución núm. 2319 del 23 de marzo de 1973, cargo en el que se mantuvo hasta la fecha de su retiro del servicio, el 1 de mayo de 1996. De modo que dichos tiempos no podían ser tenidos en cuenta para efectos de pensión gracia. Por lo tanto, como quiera que el señor Calderón Beltrán solo tuvo vinculación como docente territorial desde el 2 de marzo de 1955 hasta el 28 de febrero de 1973, esto es, por el término de 6476 días, equivalentes a 17 años, 11 meses y 26 días, no cumplía con los requisitos para acceder a la prestación ahora controvertida, a la luz de la Ley 114 de 1913.

Ahora, si bien el accionado señala que la Ley 37 de 1933 extendió la pensión gracia a los docentes de secundaria, que se entendían como nacionales, y por tanto, dichos tiempos son computables para efectos de acceder a la prestación, lo cierto es que tal interpretación es errada, en la medida en que el legislador fue claro al incluir taxativamente a los maestros de secundaria, pero de ninguna forma puede inferirse que ello implicara a los docentes con vinculación nacional.

Aunado a lo anterior, el recurrente alega que también laboró como docente territorial entre agosto de 1945 y mayo de 1947 y, entre mayo de 1947 y mayo de 1948; sin embargo, de tal vinculación no se observa ninguna prueba en el expediente. Por su parte, también indicó que se trata de un derecho adquirido en virtud del principio de confianza legítima; sin embargo, sobre el particular, resulta imperativo precisar que cuando se parte del contexto del reconocimiento de un derecho prestacional sin el cumplimiento de los requisitos legales, mal podría decirse que se trata de un derecho adquirido, pues este nunca se consolidó. En estos casos, la administración cuenta con la facultad de solicitar ante la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, a través de una acción de lesividad, el examen de la legalidad de actos administrativos propios, incluyendo aquellos que se encuentran en firme pero que fueron expedidos bajo el desconocimiento de las normas superiores, como aquí ocurre.

Así las cosas, en el presente asunto se desvirtuó la presunción de legalidad del acto administrativo acusado como quiera que se demostró que el señor Miguel María Calderón Beltrán le fue reconocida una pensión gracia de jubilación sin el cumplimiento de los requisitos previstos en la Ley 114 de 1913, en la medida en que no contaba con veinte años de servicio docente en el nivel nacionalizado y/o territorial.

De la devolución de sumas de dinero La UGPP, en el recurso de apelación adhesiva interpuesto, insiste en que sí procede ordenar a la accionada que reintegre los dineros pagados por concepto de pensión gracia de jubilación, toda vez que no actuó de buena fe, debido a que tenía conocimiento de la ilicitud de los actos acusados. Sobre el particular, observa la Sala que el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo en el artículo 164 numeral 1º literal c) prevé: “(…) no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe”.

La Corte Constitucional en la sentencia C-1049 de 2004 al declarar la exequibilidad del numeral 2 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo (norma que también disponía que la administración no podía recuperar las sumas pagadas a particulares de buena fe) consideró frente a la facultad que tiene el Estado de demandar en cualquier tiempo el acto administrativo que reconoce prestaciones periódicas, que: “En el presente caso, la disposición acusada le otorga a la administración, la facultad de demandar “en cualquier tiempo” los actos administrativos mediante los cuales se reconozcan prestaciones periódicas, precisando que “no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe”.

Quiere ello decir, que la norma acusada, en cuanto le concede a la administración tal facultad, no vulnera los principios de buena fe, confianza legítima y seguridad jurídica, tal y como han sido entendidos por la Corte en múltiples fallos, por cuanto el legislador no está partiendo de la mala fe de los administrados, ni tampoco está defraudando expectativas legítimas que a los mismos se les hubiesen creado.

(…)”. El artículo 164 numeral 1º literal c) del CPACA se lee en consonancia con el artículo 83 de la Constitución Política que señala: “[l]as actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante éstas”. La buena fe es uno de los principios generales del derecho y gobierna las relaciones entre la administración pública y los ciudadanos, así lo indicó la Corte Constitucional en la sentencia C-131 de 2004, quien agregó: “En tal sentido, el mencionado principio es entendido, en términos amplios, como una exigencia de honestidad, confianza, rectitud, decoro y credibilidad que otorga la palabra dada, a la cual deben someterse las diversas actuaciones de las autoridades públicas y de los particulares entre sí y ante éstas, la cual se presume, y constituye un soporte esencial del sistema jurídico; de igual manera, cada una de las normas que componen el ordenamiento jurídico debe ser interpretada a luz del principio de la buena fe, de tal suerte que las disposiciones normativas que regulen el ejercicio de derechos y el cumplimiento de deberes legales, siempre deben ser entendidas en el sentido más congruente con el comportamiento leal, fiel y honesto que se deben los sujetos intervinientes en la misma.

En pocas palabras, la buena fe incorpora el valor ético de la confianza y significa que el hombre cree y confía que una declaración de voluntad surtirá, en un caso concreto, sus efectos usuales, es decir, los mismos que ordinaria y normalmente ha producido en casos análogos. De igual manera, la buena fe orienta el ejercicio de las facultades discrecionales de la administración pública y ayuda a colmar las lagunas del sistema jurídico”.

A su turno, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, en la sentencia de tutela del 8 de junio de 2017 consideró, sobre la buena fe simple, que esta equivale a obrar con lealtad, rectitud y honestidad, y corresponde al Estado desvirtuarla. Dijo la Corte: “Nuestro ordenamiento constitucional y, especialmente, el régimen civil han desarrollado además del concepto de buena fe como mandato constitucional general, la figura de buena fe simple como principio y forma de conducta.

Esta equivale a obrar con lealtad, rectitud y honestidad, es la que se exige normalmente a las personas en todas sus actuaciones. […] De lo anterior pueden extraerse algunas diferencias precisas entre la buena fe simple y la buena fe exenta de culpa. Si bien es cierto que en los dos eventos se parte del supuesto de que la persona obró con lealtad, rectitud y honestidad, la buena fe simple se presume de todas las actuaciones o gestiones que los particulares realizan ante el Estado, de ahí que sea éste quien deba desvirtuarla.

Por su parte, la buena fe exenta de culpa exige ser probada por quien requiere consolidar jurídicamente una situación determinada. Así, la buena fe exenta de culpa exige dos elementos: de un lado, uno subjetivo, que consiste en obrar con lealtad y, de otro lado, uno objetivo, que exige tener la seguridad en el actuar, la cual solo puede ser resultado de la realización actuaciones positivas encaminadas a consolidar dicha certeza”.

Como corolario de lo expuesto, se precisa entonces que en derecho contencioso administrativo, si bien, el Estado tiene la facultad de pedir la nulidad de los actos administrativos que reconozcan prestaciones periódicas, el legislador impone como límite que no puede recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe. Por consiguiente, se debe probar que el beneficiario de la pensión actuó de mala fe al solicitar el reconocimiento o la reliquidación. Esta Subsección en sentencia del 23 de marzo de 2017, analizó la buena fe en un caso de similares condiciones fácticas al presente, donde explicó: “De acuerdo con lo anterior, la norma en comento establece una garantía para los principios de buena fe y confianza legítima de los particulares, pues la devolución de las sumas pagadas por prestaciones periódicas se condiciona a verificar que hayan mediado conductas reprochables encaminadas a defraudar a la administración en orden a obtener tales reconocimientos, de modo que si ello no se logra demostrar, no habrá lugar a ordenar reintegro alguno. El concepto de buena fe hace referencia al comportamiento leal y honesto que deben asumir los particulares y autoridades para mantener un orden justo y permitir el goce efectivo de los derechos y oportunidades de los asociados.

Además, como se expresó previamente, por mandato Constitucional, se presume la buena fe de los particulares en sus relaciones con las autoridades del Estado, siendo deber de quien alegue la mala fe demostrar los hechos sobre los cuales se fundamenta”. En este orden de ideas, dado que la buena fe se presume en la actuación de los particulares ante las autoridades, la UGPP tenía la carga de acreditar que el accionado no obró con lealtad, rectitud y honestidad, sino que por el contrario acudió a maniobras engañosas o documentos falsos, para inducir en error a la administración y a las autoridades judiciales.

En este sentido, se estima que la conducta del pensionado, per se, no denota un actuar fraudulento, ni evidencia la intención de engañar a la administración de justicia, por lo que procede confirmar la decisión de primera instancia sobre el particular. Condena en costas Sobre la condena en costas, es importante destacar que no procede de manera automática, pues tal y como se indica en el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, “(…) solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación (…)”.

Siendo así, teniendo en cuenta que en el trámite no se observa que se hayan causado, ni de las partes un actuar temerario, esta Sala no condenará en costas a la parte vencida. III. DECISIÓN Vistas las consideraciones que anteceden, se confirmará la sentencia de primera instancia dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO.- CONFIRMAR la sentencia de primera instancia, proferida el 17 de abril de 2020, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, por lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. SEGUNDO.- Sin condena en costas en esta instancia. TERCERO.- Devuélvase el expediente al Tribunal de origen para lo de su competencia. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión. CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmada electrónicamente) CARMELO PERDOMO CUÉTER JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR (Firmada electrónicamente) (Firmada electrónicamente)