Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D. C., siete (7) de septiembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001 03 15 000 2023 02751 01 Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Demandado: Tribunal Administrativo de Córdoba y otro Temas: Tutela contra providencia judicial.
Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Reliquidación de la pensión del señor José Miller Rincón con inclusión de todos los factores salariales. Incumplimiento del requisito de subsidiariedad. No se configura un perjuicio irremediable. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala la impugnación que formula la parte demandante contra la sentencia del 16 de junio de 2023, mediante la cual el Consejo de Estado, Sección Primera, declaró improcedente la tutela interpuesta. 1.
Antecedentes 1.1. La solicitud de tutela La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), por medio de apoderado, promueve acción de tutela contra las providencias del 31 de marzo y del 18 de noviembre de 2022, dictadas por el Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Montería y el Tribunal Administrativo de Córdoba, respectivamente. 2 Radicado: 11001 03 15 000 2023 02751 01 Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) 1.2.
Pretensiones La accionante formula las siguientes súplicas: • PRINCIPALES Primero. AMPARAR los derechos fundamentales deprecados por la UGPP vulnerados por el JUZGADO SEXTO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE MONTERÍA Y EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA – SALA TERCERA DE DECISIÓN por el evidente detrimento del erario que se generó con los fallos controvertidos en razón ala (sic) reliquidación prestacional superior al que realmente tiene derecho.
Segundo. Como consecuencia de lo anterior: a.- DEJAR sin efectos los fallos del 31 de marzo de 2022 y 18 de noviembre de 2022 dictados por el JUZGADO SEXTO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE MONTERÍA Y EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA – SALA TERCERA DE DECISIÓN respectivamente, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho […] 080013333000120170077800, en razón a que aplicó a la prestación del causante, de manera errada la Ley 4 de 1966 y el [D]ecreto 1045 de 1978, para efectos de determinar el IBL y los factores salariales integrantes del mismo, desconociendo así que el único régimen pensional que le era aplicable para ese tema era el del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, pues el causante adquirió su estatus de pensionado en el año 2003, lo que implica que solo podían tenerse en cuenta para la liquidación […] los factores enlistados en el Decreto 1158 de 1994 devengados en el tiempo que le hiciere falta para acceder a la prestación si este fuere inferior a 10 años, lo que hace que desconocer esta situación genere no solo una errada interpretación de la norma que debía regir el caso del señor JOSÉ MILLER RINCÓN sino que se desconozcan las sentencias de unificación de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado que determinan el IBL y los factores [s]alariales que se tienen en cuenta para liquidar las prestaciones de las personas sujetas al régimen de transición, contenida en las sentencias SU-395 de 2017, T-494 de 2017, T-328 de 2018, T-039 de 2018 y decisión del 28 de agosto de 2008, emitidas por la Sala Plena del […] Consejo de Estado dentro del proceso radicado 52001-23-33-000- 2012-00143-01, y que generan un absoluto detrimento a la sostenibilidad financiera del Sistema Pensional por la evidente irregularidad sustancial en las órdenes impartidas. • b. Se ORDENE al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA – SALA TERCERA DE DECISIÓN, dictar nueva sentencia ajustada a derecho de cara a lo regulado en el régimen de transición del artículo 36 de la [L]ey 100 de 1993 y a las sentencias de unificación tanto de la Corte Constitucional como del Consejo de Estado relacionadas en este escrito, esto es revocando la sentencia dictada por el JUZGADO SEXTO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE MONTERÍA para en su lugar negar las pretensiones de la demanda. • SUBSIDIARIAS […] Primero. Sean amparados TRANSITORIAMENTE los derechos fundamentales deprecados por la UGPP y vulnerados por el JUZGADO SEXTO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE MONTERÍA Y EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA – SALA 3 Radicado: 11001 03 15 000 2023 02751 01 Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) TERCERA DE DECISIÓN. Segundo. Como consecuencia de lo anterior se suspendan de manera transitoria los fallos del 31 de marzo de 2022 y 18 de noviembre de 2022 dictados en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho […] 080013333000120170077800, hasta tanto se resuelva el recurso extraordinario que iniciaría en virtud de su orden tutelar. 1.3.
Hechos de la solicitud Como hechos relevantes, el apoderado de la accionante señaló los siguientes: i) El señor José Miller Rincón nació el 14 de septiembre de 1954, y prestó sus servicios al Estado durante veinticinco años, un mes y once días, así: del 13 de noviembre de 1972 al 16 de septiembre de 1984, en el Ministerio de Defensa Nacional; del 11 de febrero de 1975 al 15 de enero de 1977, en el municipio de Paz de Ariporo (Casanare) y, del 30 de septiembre de 1983 al 31 de diciembre de 2003, en el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC).
El último cargo que desempeñó fue el de dragoneante grado 11. ii) Mediante Resolución 4635 del 3 de diciembre de 2003, se le aceptó la renuncia a partir del 1.º de enero de 2004. Adquirió el estatus pensional el 30 de septiembre de 2003, al cumplir veinte años de servicio en el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC). iii) El 16 de julio de 2002, solicitó a la Caja Nacional de Previsión Social (CAJANAL) el reconocimiento de pensión de vejez, la cual fue otorgada a través de la Resolución 4091 del 3 de marzo de 2003, en la que se efectuó la liquidación con el 75 % del promedio de lo devengado durante siete años y nueves meses, según el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, esto es, del 1.º de abril de 1994 al 30 de diciembre de 2001.
Se tuvieron como factores salariales la asignación básica, bonificación de servicios y sobresueldo. La cuantía de la mesada fue de $ 524.220.41, efectiva a partir del 1.º de enero de 2002. iv) Por medio de la Resolución 3138 del 24 de enero de 2005, se reliquidó la pensión del señor Rincón por retiro definitivo del servicio, a partir del 1.º de enero de 2004, con el 75 % del promedio de lo devengado del 1.º de abril de 1994 hasta el 30 de diciembre 4 Radicado: 11001 03 15 000 2023 02751 01 Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) de 2003 y con base en la asignación básica, bonificación de servicios y sobresueldo, por la suma de $ 615.948.19 y a cargo de las entidades que concurrieran en la cuota parte pensional de conformidad con el artículo 2.º de la Ley 33 de 1985. v) Con la Resolución 1170 del 13 de marzo de 2006, CAJANAL negó el reajuste de la pensión de vejez por nuevos factores salariales y teniendo en cuenta el promedio del último año laborado, confirmada mediante la Resolución 6656 del 3 de agosto de 2006, que desató el recurso de reposición. vi) Posteriormente, a través de la Resolución 16858 del 2 de mayo de 2007, reliquidó la pensión en cumplimiento del fallo de tutela del 19 de octubre de 2006, proferido por el Juzgado Primero Penal del Circuito de Villavicencio y, en consecuencia, elevó la cuantía de la mesada a la suma mensual de $ 946.413.75, efectiva a partir del 1.º de enero de 2004, teniendo en cuenta la asignación mensual más alta que hubiere devengado en el último año de servicios, incluyendo las doceavas partes de las primas de vacaciones, navidad, servicios y bonificación por servicios. vii) Inconforme con esas decisiones el señor José Miller Rincón acudió a la jurisdicción contencioso-administrativa, con el fin de obtener la reliquidación de la pensión de vejez conforme con la Ley 32 de 1986, esto es, con el 75 % del promedio de lo devengado en el último año de servicio, adicionando la prima de riesgo y el subsidio de alimentación. viii) El Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Montería al que le correspondió el proceso dictó sentencia el 31 de marzo de 2022, accediendo parcialmente a las súplicas de la demanda; por consiguiente, dispuso el reajuste de la pensión con el 75 % del promedio de los factores acreditados en el último año de servicios, incluyendo los factores salariales enlistados en el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978. ix) Por su parte, el Tribunal Administrativo de Córdoba desató el recurso de apelación mediante fallo del 18 de noviembre de 2022, confirmando la decisión de primera instancia, pues concluyó que el accionante es beneficiario del régimen de transición previsto en el parágrafo quinto transitorio del Acto Legislativo 1 de 2005, y del artículo 5 Radicado: 11001 03 15 000 2023 02751 01 Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) 1.º del Decreto 1950 de 2005, toda vez que a la fecha de entrada en vigor del Decreto 2090 de 2003, estaba vinculado al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC) y cumplía funciones de vigilancia y custodia de internos. x) La obligación impuesta a la extinta Caja Nacional de Previsión Social (CAJANAL) fue trasladada a esa entidad, por lo cual en la actualidad está a cargo de reportar mes a mes al Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional de Colombia (FOPEP) el pago de las mesadas pensionales.
El señor José Miller Rincón se encuentra activo en nómina de pensionados según Resolución 16858 del 2 de mayo de 2007. 1.4. Fundamentos jurídicos La accionante alega que con las sentencias acusadas se vulneraron sus derechos al debido proceso y al acceso a la administración de justicia en conexidad con el principio de sostenibilidad financiera del sistema pensional y se incurrió en defecto sustantivo y desconocimiento del precedente, al efecto esgrimió las siguientes razones: i) Las autoridades demandadas interpretaron incorrectamente la Ley 32 de 1986 o régimen especial de los empleados del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC), pues deciden que la tasa de reemplazo debe ser el 75 % de todos los factores devengados en el último año de servicio y los factores integrantes del ingreso base de liquidación son los previstos en el Decreto 1045 de 1978. ii) En lo anterior no se tuvo en cuenta que el derecho no se consolidó durante la vigencia de esa norma, ya que los veinte años de servicio al INPEC los acreditó el 30 de septiembre de 2003, fecha para la que ya no estaba en vigor y como consecuencia se rige por lo dispuesto en la Ley 100 de 1993, artículo 36, debido a que el señor Rincón tenía quince años de servicio; por tanto, la liquidación del ingreso base de liquidación debe hacerse de acuerdo con lo establecido en el artículo 21 y los factores enlistados en el Decreto 1158 de 1994, que contempla la liquidación con el promedio de lo devengado en el último año de servicio y en las que no aparece el subsidio de alimentación, el cual se ordenó incluir por los demandados para incrementar la pensión. 6 Radicado: 11001 03 15 000 2023 02751 01 Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) iii) Los fallos controvertidos contienen una incorrecta apreciación, porque adoptan el IBL y los factores integrantes con fundamento en normas inexistentes como lo es el Decreto 1045 de 1978 y la Ley 4.ª de 1966, habida cuenta que el señor José Miller Rincón no adquirió su derecho pensional antes del 1.º de abril de 1994, sino con posterioridad, esto es, el 30 de septiembre de 2003, por ende, no era posible aplicarle los factores enlistados en la referida norma, como tampoco para liquidar la prestación con el último año de servicios, ya que ese tema está regulado en la Ley 100 de 1993, artículos 21 y 36 y el Decreto 1158 de 1994, en razón a que fue en vigencia de esas disposiciones que acreditó la edad para pensionarse, lo que denota un desconocimiento del régimen aplicable. iv) En las providencias atacadas igualmente se desconocen los criterios jurisprudenciales de las altas cortes sobre el tema referente a los factores que integran el ingreso base de liquidación y la forma de calcular las prestaciones a las personas sujetas al régimen de transición lo que hace que se genere una vía de hecho por la no aplicación de dichos precedentes para solucionar el caso del señor José Miller, que sin razón alguna se apartaron de lo resuelto en las sentencias de unificación SU-395 de 2017, emitida por la Corte Constitucional y SU-143 de 2018, dictada por el Consejo de Estado. 1.5.
Actuación procesal La acción de tutela se admitió mediante auto del 25 de mayo de 2023, que se ordenó notificar a los magistrados del Tribunal Administrativo de Córdoba y al Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Montería, como demandados. Así mismo, se dispuso la notificación al señor José Miller Rincón como tercero interesado en las resultas de esta acción, para que dentro del término de dos días, y en uso de su derecho de defensa, rindieran el respectivo informe.
Igualmente, se negó la solicitud de suspensión provisional de los efectos de los fallos demandados. 1.6. Intervenciones 7 Radicado: 11001 03 15 000 2023 02751 01 Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) El Tribunal Administrativo de Córdoba, el Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Montería y el señor José Miller Rincón, pese a que fueron debidamente notificados, guardaron silencio. 1.7.
La sentencia que se impugna El Consejo de Estado, Sección Primera, mediante fallo del 16 de junio de 2023, declaró improcedente la solicitud de amparo, por los siguientes motivos: i) De acuerdo con el requisito de la subsidiariedad, la tutela resulta improcedente cuando se utiliza para desplazar los medios de defensa previstos por la ley.
Sin embargo, esa regla encuentra la excepción si el juez constitucional logra determinar que las acciones y recursos ordinarios de defensa no son suficientemente idóneos y eficaces para garantizar la protección de los derechos presuntamente vulnerados o amenazados; y se requiere la protección como mecanismo transitorio para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable. ii) Para que aquel tenga la categoría aludida debe ser actual y las medidas que se requieran para conjurarlo han de ser urgentes; no basta cualquier daño, se exige que sea grave, lo que equivale a una gran intensidad o el menoscabo material o moral en el haber jurídico de la persona; la urgencia y la gravedad determinan que la acción de tutela sea impostergable, debido a que tiene que ser adecuada para restablecer el orden social justo en toda su integridad. iii) Ahora, frente al cumplimiento del requisito de subsidiariedad respecto del recurso extraordinario de revisión señalado en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, si bien la citada norma señaló que se encuentran legitimados por activa para presentarlo «el Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación», lo cierto es que la Corte Constitucional en la sentencia SU–427 del 2016, consideró que con base en el numeral 6 del artículo 6.º del Decreto 5021 de 2009, la UGPP tiene la competencia para iniciar acciones de tal naturaleza. iv) Así mismo, esta corporación ha señalado que las administradoras de pensiones 8 Radicado: 11001 03 15 000 2023 02751 01 Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) deben tomar las medidas necesarias para aplicar el artículo 20 de la Ley 797 y, entre otras, pueden solicitar autorización o aval, a las entidades legitimadas para que se surta el recurso extraordinario señalado conforme con lo dispuesto en la norma ibidem, en armonía con lo señalado en el artículo 251 de la Ley 1437 de 2011. v) De lo anterior se colige que a las administradoras de pensiones les asiste legitimación por activa para la interposición del recurso extraordinario de revisión, cuando se invoca el artículo 20 de la Ley 797.
Esta circunstancia, hace que en principio la acción de tutela sea improcedente, salvo que se evidencie de manera palmaria la ocurrencia del abuso del derecho alegado, caso en el cual, es necesaria la intervención del juez constitucional para el restablecimiento de los derechos fundamentales involucrados, a través de medidas inmediatas de protección como mecanismo transitorio mientras el juez competente decide de fondo las acciones respectivas. vi) En ese sentido, se resalta que la Corte Constitucional en las sentencias SU-631 de 12 de octubre de 2017 y T-034 de 13 de febrero de 2018, estableció una serie de criterios o elementos que pueden ser aplicados para evitar la concesión de derechos pensionales fundamentados en situaciones contrarias a la ley por fraude o abuso del derecho.
El primero —el elemento objetivo— relacionado con el aumento significativo de los ingresos de una persona en el último año de servicios o en el período que sirve de base para calcular el IBL de la pensión; y, el segundo, —el elemento subjetivo— referido a que ese aumento se haya obtenido: i) con un ánimo de defraudar el sistema pensional; ii) mediante una «vinculación precaria» o iii) que se desvirtúe la presunción de buena fe que rige las actuaciones de los particulares. vii) Conforme con lo expuesto, se advierte que la accionante cuenta con otro medio de defensa judicial idóneo para el amparo de su derecho fundamental al debido proceso, toda vez que tiene la posibilidad de presentar el recurso extraordinario de revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 797, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 251 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, para controvertir lo decidido en las sentencias cuestionadas, comoquiera que según las reglas fijadas por la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, tiene legitimación en la causa por activa, para tal efecto. 9 Radicado: 11001 03 15 000 2023 02751 01 Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) viii) Por otra parte, de la revisión del asunto se establece que no se enmarca dentro de los supuestos de procedencia excepcional de la acción de tutela por abuso palmario del derecho, en la medida en que: i) el señor José Miller Rincón prestó sus servicios al Estado desde el 30 de septiembre de 1983 hasta el 31 de diciembre de 2003 en el Instituto Nacional Penitenciario (INPEC); ii) la parte actora no demostró que existe un reconocimiento excesivo del pago de la mesada pensional derivada del cumplimiento de las sentencias judiciales; y, iii) no se ha desvirtuado la presunción de buena fe del beneficiario de la pensión de vejez. ix) En consecuencia, como se ha señalado al resolver problemas jurídicos similares, la situación que se presenta no es irremediable, dado que el perjuicio alegado está en posibilidad de desaparecer, para lo cual la entidad accionante está obligada a hacer uso del recurso extraordinario de revisión, por lo que no resulta lógico considerarlo como insuperable, inminente o impostergable. 1.8.
Impugnación La accionante a través de apoderado impugna la providencia anterior, para que se revoque y, en su lugar, se acceda a las pretensiones que planteó como principales en la solicitud de amparo. Como motivos de inconformidad alega lo siguiente: i) El a quo debió realizar una valoración objetiva de los fundamentos fácticos y jurídicos expuestos en la demanda de tutela y de las pruebas aportadas con el fin de determinar si existe un perjuicio irremediable que amerite considerar que la acción de tutela es el mecanismo idóneo para evitar la materialización del riesgo inminente de pérdida de recursos públicos. ii) La decisión se abstiene de exponer las consideraciones que dan lugar a que se concluya la inexistencia del perjuicio irremediable, pese a que se demostró que la tasa de reemplazo para liquidar la pensión del señor José Miller Rincón era del 75 % pero del promedio de lo devengado en los últimos diez años y los factores eran solo los enlistados en el Decreto 1158 de 1994, pues es beneficiario del régimen de transición de la normativa que regía su prestación solo para efectos de la edad y el tiempo de servicios no así para el cálculo del ingreso base de liquidación los que se rigen 10 Radicado: 11001 03 15 000 2023 02751 01 Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) conforme con lo señalado en los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993; por tanto, incide de forma grave sobre los recursos del sistema general de pensiones. iii) Así las cosas, el perjuicio es inminente y próximo a suceder, porque, aunque se pueda acceder al recurso extraordinario de revisión, la decisión adoptada en las sentencias del 31 de marzo de 2022 y del 18 de noviembre de 2022, en este momento debe ser acatada por la entidad, toda vez que tienen plenos efectos y como lo contempla el parágrafo del artículo 253 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) «en ningún caso, el trámite del recurso […] suspende el cumplimiento de la sentencia». iv) En el presente caso se cumplen los criterios jurisprudenciales que evidencian la presencia de un perjuicio irremediable, comoquiera que: a) es inminente y próximo a suceder, en la medida en que las decisiones atacadas tienen plenos efectos; b) es grave, porque se deben efectuar una serie de pagos de sumas de dineros que comprometen seriamente los recursos del sistema general de pensiones y su sostenibilidad financiera; c) requiere medidas urgentes para superar el daño, aspecto que no puede ser garantizado con el recurso extraordinario de revisión; y d) acarrea la adopción de medidas impostergables, para evitar una grave afectación de los recursos públicos. v) Además, en el escrito de tutela se expuso en forma clara que con los fallos del 31 de marzo de 2022 y del 18 de noviembre de 2022, se genera una evidente vía de hecho y abuso del derecho, por tanto, se justifica la intervención urgente del juez constitucional para proteger el erario, motivo que está señalado como excepción para presentar la solicitud de amparo, aún ante la existencia de otros medios de defensa judicial. 2.
Consideraciones de la Sala 2.1. Competencia De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 86 constitucional y en el inciso segundo del 11 Radicado: 11001 03 15 000 2023 02751 01 Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) artículo 25 del Acuerdo 80 de 2019,1 según el cual «las tutelas que sean de competencia del Consejo de Estado en primera instancia y en segunda instancia se someterán a reparto por igual entre todos los magistrados de la Sala de lo Contencioso Administrativo y serán resueltas por la sección o subsección de la cual haga parte el magistrado a quien le haya correspondido el reparto», esta Sala es competente para conocer de la presente impugnación, interpuesta contra el fallo de tutela proferido por la Sección Primera de esta corporación. 2.2.
Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si en el presente caso, se cumplen los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales para efecto de estudiar por «vía de excepción» los cuestionamientos que plantea la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) contra la providencia del 18 de noviembre de 2022, que profirió el Tribunal Administrativo de Córdoba, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicación 23001 33 33 006 2017 00778 01. 2.3.
De la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela fue prevista en el artículo 86 de la Constitución Política como un mecanismo a través del cual toda persona puede reclamar ante los jueces, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos fundamentales «cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública».
El Decreto 2591 de 1991 reglamentó su ejercicio y, en los artículos 11, 12 y 40, estableció la posibilidad de emplearla para controvertir sentencias ejecutoriadas. Sin embargo, aquellos fueron declarados inexequibles por la Corte Constitucional en la Sentencia C-543 de 1992, pues consideró que atentaban contra los principios de la 1 Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado. 12 Radicado: 11001 03 15 000 2023 02751 01 Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) cosa juzgada y de la seguridad jurídica, además de que transgredían la autonomía e independencia judicial y las normas de competencia que fija la Constitución. No obstante lo anterior, la ratio decidendi de la mentada sentencia abrió la posibilidad para que, de manera excepcional y como mecanismo transitorio, la acción de tutela procediera en aquellos casos en los que «el juez incurriera en dilaciones injustificadas, actuaciones de hecho que desconozcan derechos fundamentales o cuando la decisión pueda causar un perjuicio irremediable».
Bajo este criterio, la jurisprudencia constitucional2 ha evolucionado en torno a la consideración de la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales y ha desarrollado diferentes reglas para su estudio, las cuales, finalmente, convergieron en la Sentencia C-590 de 2005,3 donde la Corte concentró y diferenció las causales genéricas y específicas de procedibilidad necesarias para verificar la oportunidad del amparo.
Como causales genéricas de procedibilidad señaló las siguientes: (i) que la cuestión sea de evidente relevancia constitucional; (ii) que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial, salvo que se trate de evitar un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) que se cumpla el requisito de la inmediatez, contado a partir del hecho que originó la vulneración;
(iv) cuando se trate de una irregularidad procesal, que se señale, de manera clara, el efecto determinante que tiene en la sentencia; (v) que se identifiquen los hechos que generaron la vulneración, los derechos lesionados y que se haya alegado tal violación en el proceso judicial, siempre que haya sido posible; y (vi) que no se trate de sentencias de tutela.
A su vez, como causales específicas de procedibilidad, recogió las siguientes: defecto orgánico, defecto procedimental absoluto, defecto fáctico, defecto material o sustantivo, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente, violación directa de la Constitución; resaltando el hecho de que, para que proceda el amparo, debe estar plenamente demostrada al menos una de ellas. 2T-079 de 1993, T-158 de 1993, T-173 de 1993, T-231 de 1994, T-118 de 1995, T-492 de 1995, T-567 de 1998, SU-047 de 1999, T-382 de 2001, T-1031 de 2001, T-441 de 2003, T-462 de 2003, T-589 de 2003, T-949 de 2003, T-200 de 2004, T-774 de 2004. 3Reiteradas en las sentencias SU-813 de 2007 y SU-913 de 2009. 13 Radicado: 11001 03 15 000 2023 02751 01 Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) El Consejo de Estado, en sentencia del 31 de julio de 2012,4 unificó su jurisprudencia en torno a la procedibilidad excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales, y admitió que debe acometerse su estudio de fondo cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de derechos fundamentales relacionados con el acceso a la administración de justicia, el debido proceso y el derecho de defensa, para lo cual habrá de seguirse los parámetros fijados por la ley y la jurisprudencia. Así mismo, como garantía del principio de la seguridad jurídica, en sentencia del 5 de agosto de 2014,5 acogió un plazo de seis meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el asunto, como tiempo razonable para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejercía oportunamente, es decir, con inmediatez, que debe estudiarse según cada caso concreto, de acuerdo con los presupuestos señalados para el efecto por la Corte Constitucional. 2.4.
El caso concreto. Análisis de la Sala La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) alega la vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia en conexidad con el principio de sostenibilidad financiera del sistema pensional y la configuración de un defecto sustantivo y desconocimiento del precedente con la adopción de la sentencia del 18 de noviembre de 2022, por el Tribunal Administrativo de Córdoba mediante la cual ordenó la reliquidación de la pensión del señor José Miller Rincón. Aduce la entidad accionante tanto en el escrito de tutela como en la impugnación que cuenta con otro medio de defensa judicial; por consiguiente, la inconformidad que plantea respecto a la decisión objeto de censura versa sobre la cuantía de la prestación reconocida, situación que encuadra en la causal del recurso extraordinario de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que dispone lo siguiente: 4 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
C.P. María Elizabeth García González. Expediente radicado 11001-03-15-000-2009-01328-01(IJ). 5 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. C.P. Jorge Octavio Ramírez, expediente radicado 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). 14 Radicado: 11001 03 15 000 2023 02751 01 Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) […] b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables. b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.
Al respecto, se tiene que como lo decidió la primera instancia, el asunto no cumple con el requisito de subsidiariedad, pues no se agotaron los medios ordinarios de defensa que tiene al alcance para controvertir la providencia ahora reprochada. En concreto la entidad accionante, a través de su apoderado, bien puede acudir a la interposición de la acción especial de revisión estatuida en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que tiene como propósito afrontar graves casos de corrupción en materia de reconocimiento pensional y evitar los perjuicios que por esa causa pueda sufrir el erario.
Como la accionante no procedió en consecuencia, estando dentro del término establecido en el inciso cuarto del artículo 251 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), sino que acudió directamente al juez constitucional mediante la solicitud de amparo, la acción de tutela resulta improcedente, dado su carácter residual.
En ese sentido, corresponde verificar si se advierte configurado el perjuicio irremediable que, por excepcionalidad, permite conocer la solicitud de amparo, pese a la existencia de otro medio de defensa judicial, que, como se indicó, para el caso, consiste en el recurso extraordinario de revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003.
Análisis del perjuicio irremediable Acorde con la reiterada jurisprudencia de la Corte Constitucional se ha precisado que únicamente se considerará que un perjuicio es irremediable cuando, de conformidad con las circunstancias del caso particular, sea: a) cierto e inminente, esto es, que no se deba a meras conjeturas o especulaciones, sino a una apreciación razonable de hechos ciertos; b) grave, desde el punto de vista del bien o interés jurídico que lesionaría y de la importancia de dicho bien o interés para el afectado; y c) de urgente 15 Radicado: 11001 03 15 000 2023 02751 01 Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) atención, en el sentido de que sea necesaria e inaplazable su prevención o mitigación para evitar que se consuma un daño antijurídico en forma irreparable.
En el presente caso, la entidad accionante no demostró los motivos por los cuales le resultaba imposible iniciar el trámite del recurso extraordinario de revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, para que el juez natural verifique si la orden impartida en la sentencia del 18 de noviembre de 2022 implica un exceso en la cuantía de lo debido, conforme a la normativa aplicable, dado que argumenta que la inclusión del subsidio de alimentación acarrearía que la mesada del señor José Miller Rincón «se incrementaría en la suma de $50.080 m/cte lo que conlleva a que el causante quede devengando una diferencia que no le asiste al no estar ajustada su mesada pensional a derecho».
Tampoco avizora la Sala que el juez constitucional deba desplazar el medio de defensa judicial anteriormente aludido, en razón a que la parte accionante no aportó los mínimos elementos de juicio que permitan acreditar el perjuicio irremediable en tanto que no le es posible a esta corporación determinar: i) Que la interposición del recurso de revisión no resulta lo suficientemente idónea y eficaz para garantizarle a la accionante la protección de los derechos presuntamente vulnerados o amenazados; ii) Que se requiere la protección constitucional como mecanismo transitorio, pues, de lo contrario, la accionante se enfrentaría a la ocurrencia inminente o próxima a suceder de un perjuicio irremediable frente a sus derechos fundamentales; iii) Que existen hechos de extrema gravedad que representen un detrimento sobre un bien significativo, pues como bien lo afirmó el a quo, no se advierte abuso palmario del derecho de quien solicitó la reliquidación pensional, dado que i) el señor José Miller Rincón prestó sus servicios al Estado desde el 30 de septiembre de 1983 hasta el 31 de diciembre de 2003 en el Instituto Nacional Penitenciario (INPEC); ii) la parte actora no demostró que existe reconocimiento excesivo del pago de la mesada pensional derivada del cumplimiento de las sentencias judiciales que genere una grave 16 Radicado: 11001 03 15 000 2023 02751 01 Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) afectación al erario; y, iii) no se ha desvirtuado la presunción de buena fe del beneficiario de la pensión de vejez.
Como se advierte que ninguno de los supuestos anteriores fue probado, la Sala no examinará la acción de tutela promovida como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable y, en ese sentido, se insiste en que, para el caso, la vía de amparo no puede constituirse en un mecanismo judicial adicional o paralelo a los instrumentos judiciales de defensa previstos por el legislador. 3.
Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en las directrices jurisprudenciales trazadas por el Consejo de Estado en casos análogos fáctica y jurídicamente al que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, se concluye, i) la solicitud de amparo incumple el requisito de subsidiariedad y ii) no se acreditó la presencia de un perjuicio irremediable que viabilice la intervención del juez constitucional.
En tal sentido, la Sala procederá a confirmar la sentencia de la Sección Primera del Consejo de Estado mediante la cual declaró improcedente la acción interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP). En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Confirmar la sentencia del 16 de junio de 2023, que dictó el Consejo de Estado, Sección Primera, mediante la cual declaró la improcedencia de la acción de tutela interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), conforme a la parte considerativa que antecede. 17 Radicado: 11001 03 15 000 2023 02751 01 Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Segundo. Ejecutoriada esta decisión, remitir el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase.
La anterior providencia se estudia y aprueba por la Sala en sesión de la fecha. JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samái. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.
MAM