Radicación: 13001-23-33-000-2016-00843-01 (5425-2024) Demandante: Teodora Andrea Franco Chávez Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: Elizabeth Becerra Cornejo Bogotá D.C., dieciséis (16) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 13001-23-33-000-2016-00843-01 (5425-2024) Demandante: Teodora Andrea Franco Chávez Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP– Tema: pensión gracia, reconocimiento.
Subtema 1: financiación con recursos del situado fiscal. Subtema 2: naturaleza de la plaza. Subtema 3: presupuestos para el reconocimiento de la pensión gracia. Tiempo de servicio válido. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la actora contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, el 31 de agosto de 2023, que negó las pretensiones de la demanda.
I. SÍNTESIS DEL CASO Teodora Andrea Franco Chávez, en condición de docente, presentó demanda contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) con el objetivo de obtener el reconocimiento y pago de la pensión gracia. La UGPP negó la solicitud al considerar que no cumplía con el requisito de tiempo de servicio territorial o nacionalizado, porque la mayor parte del servicio docente oficial derivó de una vinculación de carácter nacional.
La demandante afirma que los actos administrativos que negaron su petición son nulos, porque los documentos aportados acreditan los presupuestos previstos en la ley para acceder al derecho. II.
ANTECEDENTES 2.1. Demanda 2.1.1. Pretensiones Radicación: 13001-23-33-000-2016-00843-01 (5425-2024) Demandante: Teodora Andrea Franco Chávez Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 1. Teodora Andrea Franco Chávez, mediante apoderado judicial, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el 5 de septiembre de 2016, con las siguientes pretensiones1: (i) Declarar la nulidad de las resoluciones 56129 del 30 de diciembre de 20152, 008998 del 26 de febrero de 20163 y 12679 del 18 de marzo de 20164, mediante las cuales la UGPP le negó la pensión gracia por no acreditar 20 años de servicio como docente nacionalizado o territorial, pues parte del tiempo lo prestó en virtud de un nombramiento del orden nacional, lapso que no es computable para la pensión gracia. (ii) Condenar a la UGPP a reconocer y pagar la pensión gracia, con los reajustes establecidos en el artículo 187 del CPACA y los intereses moratorios en los términos establecidos en la Ley 100 de 1993 (art. 141).
(iii) Condenar en costas a la entidad demandada conforme al artículo 188 del CPACA. 2.1.2. Hechos 2. Como fundamento de las pretensiones, la demandante expuso, en síntesis, los siguientes hechos: (i) Nació el 18 de agosto de 1961, por lo que cumplió 50 años el 18 de agosto de 2011. (ii) Laboró por más de 20 años en el departamento de Bolívar; la primera vinculación como docente nacionalizada, del 1 de junio de 1978 al 24 de abril de 1979 y, la segunda, como docente nombrada por el alcalde municipal de Morales (Bolívar), desde el 21 de diciembre de 1993.
(iii) Solicitó el reconocimiento de la pensión gracia ante la UGPP el 28 de septiembre de 2015. (iv) La UGPP negó la solicitud, por no encontrar acreditado el requisito de 20 años en la docencia oficial del orden departamental, distrital, municipal o nacionalizado, ya que parte del tiempo lo prestó con nombramiento del orden nacional, periodo que no es válido para acceder al derecho pensional. 2.1.3.
Normas violadas y concepto de violación 3. La demandante citó como normas violadas las siguientes: la Constitución Política, artículos 1, 2, 4, 5, 6, 13, 23, 25, 46, 48, 53, 58, 228 y 336; la Ley 114 de 1913, artículos 1, 3, 4; la Ley 116 de 1928, artículo 6; el Decreto Ley 2277 de 1979, artículo 3 y la Ley 91 de 1989, artículo15. 4.
En el concepto de violación, la demandante afirmó que los actos administrativos demandados violaron el régimen especial docente, al desconocer el derecho legítimo que le asiste de acceder a la pensión gracia, pese a cumplir los requisitos legales, especialmente, el tiempo de servicio en plazas territoriales o nacionalizadas. 1 Samai, índice 2, 5ED_EXPEDIENTE_13001233300020160084.
NroActua 2, pág. 37 al 47. 2 Samai, índice 00002, 5ED_EXPEDIENTE_13001233300020160084 NroActua 2, 01, pág. 21 al 25. 3 Samai, índice 00002, 5ED_EXPEDIENTE_13001233300020160084 NroActua 2, 01, pág. 27 al 31. 4 Samai, índice 00002, 5ED_EXPEDIENTE_13001233300020160084 NroActua 2, 01, pág. 33 al 36. Radicación: 13001-23-33-000-2016-00843-01 (5425-2024) Demandante: Teodora Andrea Franco Chávez Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 2.2.
Contestación de la demanda 5. El apoderado de la UGPP se opuso a la totalidad de las pretensiones de la demanda y propuso las excepciones de inexistencia de la obligación; cobro de lo no debido; falta de derecho para pedir; prescripción de mesadas y buena fe. 6. Manifestó que, conforme a la Ley 114 de 1913, solo tienen derecho a la pensión gracia los docentes vinculados al sector público antes del 31 de diciembre de 1980, que cumplan los requisitos de edad, tiempo y buena conducta establecidos en dicha norma.
En el caso concreto, la demandante no aportó material probatorio que acredite el servicio como docente con anterioridad a la fecha mencionada. 7. Asimismo, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha sido pacífica al señalar que la pensión gracia, por su carácter excepcional y régimen especial, está destinada exclusivamente a los docentes vinculados al servicio educativo en plazas territoriales o nacionalizadas.
Conforme con lo acreditado en la demanda, el vínculo laboral de la actora, posterior a diciembre de 1993, corresponde a una vinculación de carácter nacional. En consecuencia, dicho período no resulta válido para el cómputo del tiempo de servicio requerido para acceder a la pensión. 8. De igual manera, precisa que la Ley 114 de 1913 exige, además, que el docente no haya recibido ni reciba una pensión o recompensa de carácter nacional.
Entonces, si el docente, así sea territorial, recibe salarios de la Nación (Sistema General de Participaciones), no es beneficiario de la pensión gracia, situación en la que se encuentra la señora Franco Chávez5. 2.3. Sentencia de primera instancia 9. El Tribunal Administrativo de Bolívar, mediante sentencia del 31 de agosto de 2023, negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la actora6. 10.
Al fundamentar la decisión, el tribunal consideró que, si bien la demandante acreditó una vinculación de tipo nacionalizado desde el 11 de mayo de 1978 hasta el 25 de abril de 1979, no logra cumplir el requisito de tiempo de servicio exigido. 11. Lo anterior, porque según consta en el formato único para la expedición del certificado de historia laboral, expedido por la Secretaría de Educación Departamental de Bolívar, la vinculación de la actora en la Institución Educativa de El Dique, ubicada en el municipio de Morales, desde el 21 de diciembre de 1993, es de carácter nacional, motivo por el cual no resulta válido para el cómputo del tiempo de servicio7. 2.4.
Recurso de apelación 12. La actora presentó reparos frente a la valoración probatoria, pues, a su juicio, la decisión se sustentó en el formato único para la expedición de certificados laborales, 5 Samai, índice 00002, 5ED_EXPEDIENTE_13001233300020160084 NroActua 2, 01, pág. 61 a 69. 6 Samai, índice 00002, 5ED_EXPEDIENTE_13001233300020160084 NroActua 2, sentencia primera instancia. 7 Samai, índice 00002, 5ED_EXPEDIENTE_13001233300020160084 NroActua 2, archivo 4, pág. 19 a 21.
Radicación: 13001-23-33-000-2016-00843-01 (5425-2024) Demandante: Teodora Andrea Franco Chávez Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 que señaló como nacional la vinculación docente en el municipio de Morales, sin apreciar ese documento en conjunto con el Decreto 174 del 21 de diciembre de 1993, en el que consta que el acto de nombramiento fue expedido por el alcalde municipal, hecho que demuestra el carácter nacionalizado de la plaza. 13.
Advirtió que los recursos del situado fiscal, si bien son de origen nacional, pasan a ser propiedad del ente territorial cuando son transferidos para la financiación del servicio de educación. Al respecto, el artículo 356 de la Constitución Política establece que las entidades territoriales son titulares de las transferencias del Sistema General de Participaciones, por lo que se entiende que se trata de recursos propios.
Además, como la financiación de los fondos educativos regionales exigía la concurrencia de aportes tanto de la Nación como de las entidades territoriales, el servicio prestado por docentes nacionalizados y territoriales se podría entender como nacional al estar financiado con recursos provenientes de las dos fuentes8. 2.5. Trámite procesal en segunda instancia 14.
El despacho, mediante auto del 14 de marzo de 2025, admitió el recurso de apelación conforme al artículo 247 del CPACA, modificado por la Ley 2080 de 2021. No hubo lugar a la presentación de alegatos de conclusión porque las partes no solicitaron la práctica de pruebas en esta instancia9. III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 15.
Al Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, le corresponde el conocimiento del presente asunto en atención a la competencia que le confiere el inciso primero del artículo 150 del CPACA, para conocer de los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias proferidas en primera instancia por los tribunales administrativos. 3.2.
Problema jurídico 16. De acuerdo con el marco de juzgamiento fijado en el recurso de apelación interpuesto por la actora10, la Sala procede a resolver el siguiente problema jurídico: 17. ¿El tiempo de servicio docente prestado por Teodora Andrea Franco Chávez en el municipio de Morales (Bolívar), es válido para acceder al reconocimiento y pago de la pensión gracia, en el entendido de que la plaza ocupada es del orden territorial o nacionalizada? 3.3.
Marco normativo de la pensión gracia –Reiteración jurisprudencial– 8 Samai, índice 00002, 5ED_EXPEDIENTE_13001233300020160084 NroActua 2, RecursoApelación. 9 Samai. índice 00006, 10Autoqueadmite_Admiterec_54252024AutoAdmiteAp NroActua 6. 10 CGP, artículo 320. Radicación: 13001-23-33-000-2016-00843-01 (5425-2024) Demandante: Teodora Andrea Franco Chávez Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 18.
La Ley 114 de 191311 creó una «pensión de jubilación vitalicia» para los maestros de escuelas oficiales que prestaron servicio en el magisterio por un tiempo no menor de veinte años, en cuantía equivalente a la mitad del salario devengado en los dos últimos años de labor o al promedio del sueldo recibido, si este fuese variable, siempre que cumplieran los siguientes requisitos: (i) desempeñar el empleo con honradez y consagración;
(ii) carecer de medios de subsistencia de acuerdo con su posición social y costumbres12; (iii) no recibir otra pensión o recompensa de carácter nacional. 19. La Ley 116 de 192813 extendió la prestación pensional a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de instrucción pública. Posteriormente, la Ley 37 de 193314 cobijó a los maestros que completaron servicios docentes en establecimientos de enseñanza secundaria. 20.
La Ley 43 de 197515 terminó con el régimen de responsabilidades compartidas en materia educativa entre la Nación, los departamentos y los municipios al establecer que «La educación primaria y secundaria oficiales» constituye un servicio público a cargo de la Nación. Por tanto, los gastos que este servicio ocasiona, sufragados por «los Departamentos, Intendencias, Comisarías, el Distrito Especial de Bogotá y los Municipios, serán dé cuenta de la Nación, en los términos de la presente Ley».
Sin embargo, «el nombramiento del personal en los planteles que se nacionalizan por medio de esta Ley, o se hayan nacionalizado anteriormente, continuará siendo hecho por los funcionarios que actualmente ejerzan dicha función». 21. Con ocasión del proceso de nacionalización referido y la posterior centralización en el manejo de las obligaciones prestacionales del personal docente nacional y nacionalizado, la Ley 91 de 1989, por medio de la cual se creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y reguló la forma en que serían asumidas las cargas prestacionales del personal docente luego de la nacionalización, estableció un régimen de transición que buscó amparar la expectativa de los docentes territoriales beneficiarios de la pensión gracia inmersos en el proceso de nacionalización que culminó el 31 de diciembre de 1980. 22.
Así, los docentes vinculados antes de la fecha señalada en precedencia mantienen el beneficio hasta la consolidación de su derecho pensional para proteger la expectativa ante el cambio que implicó la extinción de la prestación por motivo de la nacionalización de la educación. Para los demás docentes, es decir, los vinculados con posterioridad al 31 de diciembre de 1980, tan sólo se reconocería la pensión ordinaria de jubilación. 11 «Que crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela». 12 Derogado por la Ley 45 de 1931. 13 «Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la ley 102 de 1927», sobre aumento y reconocimiento de pensiones. 14 «Por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público y sobre jubilación de algunos empleados». 15 «Por la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los Departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los Municipios, las Intendencias y Comisarías; se redistribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones».
Radicación: 13001-23-33-000-2016-00843-01 (5425-2024) Demandante: Teodora Andrea Franco Chávez Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 23. Entonces, es dable afirmar que el punto de partida para definir si el docente tiene derecho a la pensión gracia se encuentra en la clasificación contenida en la Ley 91 de 1989, cuyo artículo 1.° categorizó y definió a los docentes de la siguiente manera: - Personal nacional.
Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional. - Personal nacionalizado. Son (i) los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1.º de enero de 1976 y (ii) los docentes vinculados a partir de esa fecha a una plaza nacionalizada en virtud del proceso de nacionalización de la educación que se adelantó por disposición de la Ley 43 de 1975. - Personal territorial.
Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial a partir del 1º de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 197516, de manera que la plaza a ocupar haya sido creada exclusivamente por la entidad territorial con cargo a su propio presupuesto. 24. La norma en cita fue estudiada por la Sala Plena de lo Contencioso- Administrativo del Consejo de Estado en sentencia S-699 de 29 de agosto de 199717, en los siguientes términos: La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad (…) También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.
Y, por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley. 25.
La Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante la sentencia de unificación SUJ-11-S2 del 21 de junio de 2018, estableció, además, que la vinculación de los docentes territoriales o nacionalizados no varía cuando en el acto de nombramiento interviene el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la Junta Administradora del respectivo Fondo Educativo Regional.
Lo anterior, porque el pago de las acreencias de estos docentes provenía 16 «En adelante ningún departamento, intendencia o comisaría, ni el Distrito Especial, ni los municipios podrán con cargo a la Nación, crear nuevas plazas de maestros y profesores de enseñanza primaria o secundaria, ni tampoco podrán decretar la construcción de nuevos planteles de enseñanza media, sin la previa autorización, en ambos casos, del Ministerio de Educación Nacional.». 17 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, sentencia S-699 de 29 de agosto de 1997, M.P. Nicolás Pájaro Peñaranda, Actor: Wilberto Therán Mogollón. Radicación: 13001-23-33-000-2016-00843-01 (5425-2024) Demandante: Teodora Andrea Franco Chávez Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 directamente de las rentas del ente territorial o del situado fiscal cuando se sufragaban los gastos a través de los Fondos Educativos Regionales, hoy Sistema General de Participaciones.
En este orden, la sentencia de unificación fijó las siguientes reglas jurisprudenciales: i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales (…), una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2º de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados18, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales (…). v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional y asimismo, este último, certifica la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.
Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar (…). 26. En sentencia de unificación SUJ -030-CE-S2- 2022 del 11 de agosto de 2022, la Sección Segunda unificó criterios para el reconocimiento de la pensión gracia en vigencia de la Ley 91 de 1989. En dicha providencia se estableció la regla para acceder a esa prestación con observancia de lo dispuesto en el artículo 15, numeral 2-a, de donde explicó que los docentes pueden obtener la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento, así: 18 Al respecto, se puede consultar el Decreto 3157 (artículo 34) de 1968, la Ley 43 (artículo 6) de 1975, el Decreto 102 de 1976, la Ley 24 (artículo 54) de 1988, y el Decreto 1706 (artículo 10) de 1989.
Radicación: 13001-23-33-000-2016-00843-01 (5425-2024) Demandante: Teodora Andrea Franco Chávez Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 […] Conforme al anterior lineamiento, el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 no exige que al 31 de diciembre de 1980 el docente debe encontrarse en servicio activo, pues lo que el texto preceptúa es que dicha fecha «es el límite máximo para que el educador se vincule, siendo viable que haya sido con antelación a la mencionada calenda», es decir, que no es válido imponer un requerimiento adicional que no previó el legislador para restringir el acceso a la prestación. Igualmente, esta corporación ha explicado que para el reconocimiento de la pensión gracia a los «docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980», la aludida norma no estableció exigencia alguna frente a los siguientes aspectos: a. contar con determinado período de vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980; b. que los servicios prestados como docente sean continuos o interrumpidos; c. que para la referida fecha el maestro deba tener un vínculo laboral vigente. […] la línea jurisprudencial del Consejo de Estado se ha encaminado a afirmar que la condición para el reconocimiento de la pensión gracia «es que la vinculación del docente territorial sea anterior al 31 de diciembre de 1980, contando tiempos posteriores siempre y cuando se demuestren como nacionalizados o territoriales. […] conforme a lo indicado en la Sentencia C-506 de 2006, en consonancia con los antecedentes legislativos de la Ley 91 de 1989, se concluye que esta disposición buscó proteger las reivindicaciones laborales alcanzadas por los educadores hasta ese momento, dentro de las que se encontraba la pensión gracia de jubilación; por ende, el único límite temporal que se impuso consistió en que los docentes territoriales y nacionalizados demostraran haber ingresado al magisterio con antelación al 31 de diciembre de 1980, pues a ellos se les debería seguir respetando el régimen pensional que los cobijaba, en otras palabras, se protegieron tanto los derechos adquiridos como las expectativas de completar los requisitos para obtener el derecho pensional, pues las normas seguirían proyectando sus efectos en el tiempo para los servidores vinculados en la forma indicada […]. v) La Sentencia C-506 de 2006, antes estudiada, aclara el entendimiento frente al límite temporal fijado por la Ley 91 de 1989, el cual consiste en garantizar el acceso a la pensión gracia de aquellos docentes que se vieron inmersos en el proceso de nacionalización de la educación, es decir, ingresaron con antelación al 31 de diciembre de 1980 y, por lo tanto, no podían ver truncada la posibilidad de completar los requisitos previstos para obtener dicho beneficio por tratarse de una conquista laboral respecto de la cual tenían aspiraciones legítimas […]. 2.5.
Regla de unificación […] Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento. 3.4. Caso concreto 3.4.1.
Verificación del tiempo de servicio docente Radicación: 13001-23-33-000-2016-00843-01 (5425-2024) Demandante: Teodora Andrea Franco Chávez Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 27. En punto a la vinculación de la actora al servicio docente, se encuentra acreditado con la copia del Decreto 413 del 11 de mayo de 1978, que el gobernador del departamento de Bolívar la nombró subdirectora de la Escuela Rural Mixta El Dique del municipio de Morales19. 28.
Mediante Decreto 174 del 17 de diciembre de 1993, el alcalde municipal de Morales (Bolívar) nombró a la actora en un cargo docente del nivel primaria, en la Escuela Rural Mixta El Dique, en los siguientes términos20: Que a solicitud de esta Alcaldía, el Jefe de la Oficina Seccional de Escalafón de Bolívar, certificó en Oficio No. 0579 de fecha Noviembre de 1993, que el educador Franco Chaves Teodora, reúne los requisitos para desempeñar el cargo docente creado en la Escuela Rural Mixta El Dique, mediante la reconversión de las Soluciones Educativas a Plazas Docentes, de acuerdo a la Resolución No. 03695 del 28 de julio de 1993 (…) - Que el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el FER de Bolívar, en Oficio No. D.P. 171, conversión de 1993, certificó: Que existe disponibilidad presupuestal.
(…)
ARTÍCULO 1. Nombrar en propiedad a Franco Chaves Teodora (…), para desempeñar el cargo de Docente de Primaria en la Escuela Rural Mixta El Dique, que funciona en este municipio, Plaza Nacional creada mediante la reconversión de las Soluciones Educativas en Plazas Docentes (Resolución 03695 del 28 de Julio de 1993). 29. El formato único para la expedición de certificado de historia laboral suscrito por el profesional especializado de atención al ciudadano del FOMAG, el 2 de abril de 2013, acredita que la actora prestó servicios como docente en virtud del Decreto de nombramiento 174 de diciembre de 1993, en la institución educativa de El Dique (Bolívar), en el nivel de educación básica secundaria, con «régimen de pensiones nacional», desde el 21 de diciembre de ese año, con estado activo para la fecha de expedición de la certificación21. 30.
Como complemento de lo anterior, el formato único para la expedición de certificado de historia laboral del 15 de agosto de 2015 muestra la primera vinculación de la actora, realizada mediante el Decreto 413 de 11 de mayo de 1978, como docente de nivel primaria, con tipo de vinculación nacionalizado, desde el 1 de junio de 1978 hasta el 25 de abril de 197922. 31.
Las pruebas documentales referidas demuestran que la señora Teodora Andrea Franco Chávez acreditó más de 20 años de servicio como docente oficial, vinculada mediante actos administrativos expedidos por el gobernador de Bolívar y el alcalde municipal de Morales (Bolívar), según consta en las copias de los decretos de nombramiento y los certificados para expedición de historia laboral, así: Periodo Tiempo 19 Samai, índice 00002, 5ED_EXPEDIENTE_13001233300020160084 NroActua 2, Exp.
Dig., pág. 8. 20 Samai, índice 00002, 5ED_EXPEDIENTE_13001233300020160084 NroActua 2, Exp. Dig. pág 14. 21 Samai, índice 002, 5ED_EXPEDIENTE_13001233300020160084 NroActua 2, Exp. Dig., pág. 10. 22 Samai, índice 00002, 5ED_EXPEDIENTE_13001233300020160084 NroActua 2, Exp. Dig., pág. 6. Radicación: 13001-23-33-000-2016-00843-01 (5425-2024) Demandante: Teodora Andrea Franco Chávez Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Institución educativa Cargo Acto administrativo Fecha inicio vinculación Fecha finalización vinculación Escuela Rural Mixta El Dique Subdirectora Decreto 413 de 11 de may. 1978 1/06/1978 25/04/1979 10 meses y 24 días Escuela Rural Mixta El Dique Docente Decreto 174 de 17 de dic. 1993 17/12/1993 Activo a 2 de abril de 201323 19 años, 3 meses y 13 días TOTAL: 20 años, 2 meses y 7 días 32.
El análisis en conjunto de los medios de prueba aportados al expediente, esto es, los actos de nombramiento y los formatos para la expedición de historia laboral, permiten establecer que la demandante prestó la mayor parte del servicio docente mediante una vinculación del orden nacional, tal y como consta en el acto administrativo de nombramiento en el que se indica que el cargo docente corresponde a una «Plaza Nacional». 33.
Al respecto, resulta pertinente precisar que el cotejo del acto de nombramiento del 17 de diciembre de 1993 con el formato único de historia laboral del 2 de abril de 2013 muestra coincidencia en la información, pues se menciona que el cargo docente para el que fue nombrada la actora corresponde a una plaza nacional. 34. En lo atinente al reparo presentado por la actora, según el cual la naturaleza de la plaza depende de la autoridad que expide el acto de vinculación, es necesario señalar que la Ley 43 de 1975, por medio de la cual se nacionalizó la educación primaria y secundaria que oficialmente prestaban los entes territoriales, establece en el artículo 10 que, a partir de este proceso, ningún ente territorial podrá crear nuevas plazas de maestros y profesores de enseñanza primaria o secundaria «sin la previa autorización» del Ministerio de Educación Nacional24.
Bajo este marco normativo, el alcalde municipal de Morales (Bolívar), en el Decreto 174 de diciembre de 1993, precisó que el nombramiento involucraba una plaza nueva, creada en vigencia del proceso de nacionalización, para el programa de «reconversión de las soluciones educativas», con certificado de disponibilidad presupuestal expedido por el Ministerio de Educación Nacional. 35.
Ahora, en relación con el argumento de la recurrente según el cual los recursos del Sistema General de Participaciones transferidos a los entes territoriales para financiar el servicio educativo pasan a ser propiedad de estos con incidencia en la naturaleza de la plaza docente, la Sala reitera las reglas de unificación definidas en la sentencia SUJ-11-S2 de 21 de junio de 201825, según las cuales el origen de estos no incide en la determinación del tipo de vinculación, pues se insiste en que lo «esencialmente relevante frente al reconocimiento de la pensión gracia es la acreditación de la plaza» con carácter territorial o nacionalizado. 23 Samai, índice 002, 5ED_EXPEDIENTE_13001233300020160084 NroActua 2, Exp.
Dig., pág. 10. 24 En adelante ningún departamento, intendencia o comisaría, ni el Distrito Especial, ni los municipios podrán con cargo a la Nación, crear nuevas plazas de maestros y profesores de enseñanza primaria o secundaria, ni tampoco podrán decretar la construcción de nuevos planteles de enseñanza media, sin la previa autorización, en ambos casos, del Ministerio de Educación Nacional. 25 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, sentencia SUJ2-011-S2 de 21 de junio de 2018. radicado 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014).
Radicación: 13001-23-33-000-2016-00843-01 (5425-2024) Demandante: Teodora Andrea Franco Chávez Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 36. En este orden, la respuesta al problema jurídico es negativa, porque las pruebas documentales demuestran que la demandante ejerció la actividad docente por más de 19 años, en virtud de una vinculación del orden nacional, creada con posterioridad a la entrada en vigor del proceso de nacionalización de la educación, tiempo de servicio que no resulta válido para acceder al derecho pensional reclamado. 3.5.
Conclusión 37. De lo expuesto en precedencia, la Sala concluye que el servicio docente prestado por la actora en virtud del nombramiento realizado mediante el Decreto 174 del 17 de diciembre de 1993, no es computable como tiempo válido para acceder a la pensión gracia, porque se trató de un nombramiento en una plaza nacional, creada en el marco del programa de reconversión de soluciones educativas, con certificado de disponibilidad presupuestal expedido por el Ministerio de Educación Nacional. 4.
Costas 38. En lo atinente a la condena en costas impuesta en primera instancia, la presente providencia acoge, por razones de seguridad jurídica e igualdad, el criterio de interpretación mayoritario26 de la Subsección sobre el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, consistente en que para decretar la condena en costas debe verificarse que la parte vencida actuó de manera temeraria o de mala fe. 39.
Por lo tanto, como la sentencia apelada no sustentó la condena en costas en la acreditación de una conducta temeraria o de mala fe de la demandada, se revocará dicha decisión. 40. En igual sentido, no hay lugar en esta instancia a imponer dicha condena, en atención a que no se advierte que la UGPP haya incurrido en las anteriores conductas.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, 26 La magistrada ponente considera que para condenar en costas a la parte vencida debe acudirse a un criterio objetivo valorativo por varias a razones a saber: (i) El artículo 188 del CPACA mantiene vigente la regla de procedencia en materia de costas para el proceso de lo contencioso administrativo.
(ii) Dicho artículo 188 no excluye la aplicación del CGP, por ejemplo, el artículo 365, según el cual solo habrá lugar a costas «cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación». (iii) La temeridad o mala fe deben ser valoradas por el juez en el escenario previsto en el artículo 80 del CGP, con el propósito de determinar la eventual responsabilidad patrimonial de las partes, «sin perjuicio de las costas».
(iv) El inciso segundo del artículo 188 no elimina el criterio objetivo, por el contrario, amplía su espectro al considerar que en los asuntos en los que se ventila un interés público, antes exceptuados, es posible imponer condena en costas «cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». (v) Los parámetros antes enunciados son producto de una interpretación finalista y sistemática de las normas citadas, sin perjuicio de las de carácter especial como los artículos 265 a 269 del CPACA.
Lo expuesto en consonancia con la sentencia SU-241 de 2024 de la Corte Constitucional, que a propósito del régimen de costas en el CPACA indicó que «puede concluirse que para imponer la condena en costas el juez ya no tiene en cuenta la conducta temeraria o de mala fe de las partes a la hora de condenar en costas, sino la derrota en el proceso y la prueba de su causación, esto es, un criterio objetivo- valorativo.”.
En el mismo sentido: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso - Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 7 de abril de 2016, M.P. William Hernández Gómez, rad. 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-14). Radicación: 13001-23-33-000-2016-00843-01 (5425-2024) Demandante: Teodora Andrea Franco Chávez Demandado: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 FALLA:
PRIMERO. REVOCAR la condena en costas impuesta en primera instancia.
SEGUNDO. CONFIRMAR parcialmente la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Bolívar, el 31 de agosto de 2023, que negó las pretensiones de la demanda presentada por Teodora Andrea Franco Chávez contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP).
TERCERO. Sin condena en costas en ambas instancias. En firme esta providencia, devolver el expediente al Tribunal de origen, previas anotaciones en el aplicativo SAMAI. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI. En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, a través del siguiente enlace https://Samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx