CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero Ponente: María del Pilar Bahamón Bogotá D. C. Radicación: 11001-03-06-000-2022-00026-00. Referencia: Conflicto negativo de competencias. Actor: Corte Constitucional Sala Plena. Partes: Juzgado Penal del Circuito de Villeta (Cundinamarca), Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Cundinamarca y Procuraduría General de la Nación. Asunto: Autoridad competente para conocer la queja de acoso laboral de dos empleadas de la Rama Judicial.

SALVAMENTO DE VOTO Con el natural respeto por la decisión mayoritaria de la Sala, me permito presentar las razones por las cuales me aparto de lo resuelto en el asunto de la referencia, en el que se decide el conflicto negativo de competencias suscitado entre el Juzgado Penal del Circuito de Villeta (Cundinamarca), la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Cundinamarca y la Procuraduría General de la Nación. En la resolución del conflicto la Sala se arrogó competencias que no tiene y procedió a definir y otorgar una competencia jurisdiccional, en cabeza de la Procuraduría General de la Nación para conocer de la queja por acoso laboral elevada por la señora Brenda Lorena Pereira Álvarez, contra la señora Clara Inés Cifuentes Jiménez, secretaria del Juzgado Promiscuo de Familia del Circuito de Villeta (Cundinamarca).

La razón fundamental de mi disenso es que no puede el intérprete hacer decir a la norma todo lo contrario de lo que ella consagra, o si se quiere, en el adagio jurídico y hermenéutico, afirmar que cuando la norma es clara no puede el intérprete desatender su tenor. La simpleza de la diferencia entre la decisión y mi concepto es muy sencilla: La Sala tiene competencia legal para resolver conflictos de competencia administrativa, según reza el título y el contenido concreto del artículo 39 del CPACA.

Por lo tanto, no tiene competencia para resolver conflictos jurisdiccionales Radicación: 1100103060002022002600 o, como en el presente caso, bajo un desafortunado precedente, otorgar una competencia jurisdiccional sin ningún fundamento legal, lo cual resulta contrario a la lógica jurídica. De esta argumentación y premisa principal se derivan varias consecuencias, en especial, que la norma legal se refiera a conflictos de competencia administrativa, es decir, que se trate de una función administrativa.

En ninguna parte de la norma se dice o se puede inferir que la atribución legal otorgada a la Sala está referida a la autoridad administrativa, sino a que exista una competencia administrativa. En otras palabras, el criterio mandatorio de la ley es el funcional, esto es, la naturaleza de la función, no el orgánico, la naturaleza de la autoridad que controvierte la competencia. La decisión de la Sala, de contera, también produce las distorsiones y efectos que se señalarán a continuación y, adicionalmente, desconoce abiertamente el precedente que había sostenido y reiterado la Sala desde el año 2014 y hasta diciembre de 2021. 1.

La decisión y sus fundamentos contradicen el ámbito y alcance legal de la competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil, esto es, definir conflictos de competencia administrativa. El artículo 39, reiterado por el artículo 112 numeral 10 del CPACA, señala: Artículo 39. Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada.

La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal. […] Resaltado fuera de texto En concordancia con lo anterior, el numeral 10 del artículo 112 del código en cita, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080 de 2021, dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es la siguiente: […] Radicación: 1100103060002022002600 10.

Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo. […] Resaltado fuera de texto La Sala de Consulta y Servicio Civil ha señalado, de manera reiterada, en todas sus decisiones, que uno de los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa es que el conflicto surja o recaiga sobre una actuación de naturaleza administrativa.

Lo que determina la competencia de la Sala para resolver conflictos de competencias es la naturaleza administrativa del asunto que debe ser conocido por la autoridad que se declare competente. Por su parte, no existe elemento normativo que permita deducir, interpretar o siquiera inferir que la función de la Sala de Consulta y Servicio Civil recae sobre un tema de naturaleza judicial.

Por lo tanto, no puede declarar la competencia de una autoridad que ejerce funciones jurisdiccionales, sea esta administrativa o judicial. 2. La improcedencia de que la Sala declare competencias de naturaleza jurisdiccional conlleva a la contradicción de aplicar las reglas del procedimiento general administrativo a asuntos de carácter judicial.

Desde el punto de vista sistemático, es claro que el artículo 39 del CPACA se ubica en el Capítulo I, del Titulo III del CPACA, que establece las reglas generales del procedimiento administrativo general, esto es, las reglas previstas para tramitar asuntos de naturaleza administrativa, y no jurisdiccional. Por lo tanto, cuando el citado artículo se refiere a los conflictos de competencias administrativas, es lógico e imperativo concluir que se refiere a los conflictos que recaen sobre asuntos de naturaleza administrativa, y no jurisdiccional. 3.

La norma legal para resolver conflictos de competencias administrativas establece la suspensión de los términos legales en la actuación administrativa. Con la improcedencia de asignar competencia de carácter jurisdiccional se está incurriendo en la inconsistencia de aplicar la suspensión de actuaciones administrativas para actuaciones judiciales, sin ningún fundamento legal.

Radicación: 1100103060002022002600 Es importante resaltar que el inciso final del art. 39 ibídem señala que mientras se tramita un conflicto de competencia administrativa se suspenderán los términos legales previstos en el artículo 14 del CPACA. Tal como lo ha interpretado la Sala, esto implica que el trámite de los conflictos de competencias suspenden los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones en dichas actuaciones.

Esto no incluye, claramente, la suspensión de los términos legales previstos para las actuaciones judiciales. Arrogarse la facultad de definir una competencia jurisdiccional lleva a la decisión contraria a la lógica del derecho de aplicarle a estas actuaciones judiciales, las reglas previstas en el capítulo I, del título II del CPACA, sobre el procedimiento administrativo. 4.

Lo que el artículo 39 del CPACA ordena es que se trate de un asunto de naturaleza administrativa. Por ende, si la actuación es judicial la Sala no tiene competencia para otorgarla. Textos de la decisión que resultan contrarios a derecho. Cuando la decisión cuestionada tiene que analizar el parámetro legal del artículo 39 del CPACA, en el sentido de que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, realiza varias elucubraciones difíciles de entender para hacer decir a la norma lo contrario de lo que señala.

Los textos principales de los cuales me aparto son1: Con base en las disposiciones mencionadas, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencias administrativas, a saber: i) Que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta. El asunto discutido es de naturaleza administrativa y particular y concreto porque se origina de la queja por acoso laboral interpuesta por la señora Brenda Lorena Pereira Álvarez, citadora del Juzgado Promiscuo del Circuito de Familia de Villeta, contra la señora Clara Inés Cifuentes Jiménez, secretaria del mismo juzgado, con ocasión de asuntos de orden administrativo presuntamente ocurridos en abril de 2019. […] 1 Página 182 de la decisión. Numeral 4.

Radicación: 1100103060002022002600 La naturaleza de la queja de acoso laboral constituye un trámite administrativo que debe presentarse ante el comité de convivencia laboral2 de cada entidad; trámite creado por la Ley 1010 de 2006 con la finalidad de prevenirlo, corregirlo o sancionarlo en el marco de las relaciones de trabajo, con el objetivo de mejorar el clima organizacional y disminuir los riesgos psicosociales.

Y en la administración pública, se asocia a la función disciplinaria la cual hace parte del derecho administrativo sancionador de Estado, cuyas decisiones son susceptibles de ser impugnadas ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en orden a lo cual, la Corte Constitucional en la remisión del presente conflicto manifestó que dichas actuaciones son de naturaleza administrativa […] Al contrario de lo afirmado, el conflicto planteado no recae sobre un asunto de naturaleza administrativa.

A partir de la Ley 2094 de 2021, si la competencia es de la Procuraduría General de la Nación la competencia es de carácter jurisdiccional. No es de recibo el argumento según el cual la queja de acoso laboral constituye un trámite administrativo, pues este solo resulta válido respecto de la etapa que se adelanta ante el comité de convivencia laboral.

Si la conducta de acoso laboral no se logra superar dentro de dicha instancia administrativa inicial (preventiva y correctiva), se hace necesario iniciar una actuación disciplinaria, cuya naturaleza dependerá de la autoridad competente para adelantarla. Por lo anterior, admitir la afirmación general según la cual la función disciplinaria hace parte del derecho administrativo sancionador del Estado sería desconocer que la autoridad más relevante en el control disciplinario externo, esto es, la Procuraduría General de la Nación, ejerce función jurisdiccional.

También implicaría obviar la existencia de órganos de creación constitucional, como lo son la Comisión Nacional de Disciplina Judicial (CNDJ) y las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial (CSDJ), que tienen asignada la función jurisdiccional disciplinaria sobre los funcionarios y empleados de la Rama Judicial, en los términos del artículo 257 de la Constitución Política.

Así las cosas, no consideramos conforme a derecho señalar que decisiones de carácter judicial, como las que emiten estas autoridades en materia disciplinaria, se enmarcan en la órbita del derecho administrativo. Por último, pero sin duda lo más importante, se debe advertir que el argumento que se analiza implica una interpretación distinta en su tenor literal, sistemático y finalista y que, en gracia de discusión, la podríamos llamar extensiva de las normas que regulan la competencia de la Sala. 2 Resolución núm. 652 de 2012 “Por la cual se establece la conformación y funcionamiento del Comité de Convivencia Laboral en entidades públicas y empresas privadas y se dictan otras disposiciones” Radicación: 1100103060002022002600 5.

La posición adoptada en esta decisión contradice el precedente que había afirmado la Sala de Consulta y Servicio Civil desde el año 2014 y que fue modificado en diciembre de 2021 con argumentos que no se comparten Desde el 2014 y hasta diciembre de 2021, en once decisiones, la Sala sostuvo que no tiene competencia para resolver conflictos judiciales de competencia. El núcleo duro de estas decisiones es que la facultad de la Sala depende de si la decisión se le debe otorgar a una autoridad que ejerce una competencia administrativa.

Así, si el conflicto surge entre una autoridad con función jurisdiccional y una autoridad con función administrativa, la Sala solo se declaró competente si al final la competencia se le otorga a la autoridad con función administrativa. Cuando la Sala encontró que la competencia le debería corresponder a la autoridad con función jurisdiccional se declaró inhibida para resolver, porque en ninguna parte de las normas que soportan su competencia se puede, ni siquiera deducir, esta atribución legal de la Sala.

Las decisiones adoptadas desde el año 2014 se configuraron en un precedente y en este se sustenta el presente salvamento de voto. Con dicho precedente, se dejó atrás la tesis adoptada en una decisión del año 2006 y la cual fue retomada solo en una decisión aislada del año 2014. Así, es claro que desde el año 2014 y hasta diciembre del año 2021, la Sala de Consulta y Servicio Civil se pronunció de manera reiterada, en once decisiones3, sobre su competencia para resolver conflictos de competencias en casos que contaban con las mismas características del analizado en esta ocasión: esto es, donde se discute si una decisión debe ser tomada por una autoridad administrativa, mediante acto de la misma naturaleza, o por autoridad jurisdiccional o administrativa, en ejercicio de funciones jurisdiccionales.

El criterio unificado de la Sala en estas decisiones es que, a efectos de decidir los conflictos de competencias surgidos entre una autoridad administrativa en ejercicio 3 Ver: Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 22 de junio de 2021 (radicado núm. 11001-03-06-000-2021-00025-00); Decisión del 11 de mayo de 2020 (radicado núm. 11001-03-06-000-2019-00111-00);

Decisión del 3 de diciembre de 2019 (radicado núm. 11001-03- 06-000-2019-00144-00); Decisión del 17 de septiembre de 2018 (radicado núm. 11001-03-06-000- 2018-00097-00); Decisión del 12 de diciembre de 2017 (radicado núm. 11001-03-06-000-2017- 00065-00); Decisión del 12 de diciembre de 2017 (radicado núm. 11001-03-06-000-2017-00084-00); Decisión del 13 de febrero de 2017 (radicado núm. 11001-03-06-000-2016-00232-00);

Decisión del 17 de marzo de 2016 (radicado núm. 11001-03-06-000-2015-00168-00); Decisión del 7 de diciembre de 2015 (radicado núm. 11001-03-06-000-2015-00163-00); Decisión del 4 de noviembre de 2015 (radicado núm. 11001-03-06-000-2015-00098-00); y Decisión del 12 de diciembre de 2012 (radicado núm. 11001-03-06-000-2012-0102-00). Radicación: 1100103060002022002600 de funciones de la misma naturaleza y una autoridad judicial o administrativa en ejercicio de una función jurisdiccional, debía verificarse previamente si el asunto que dio origen al conflicto era de naturaleza administrativa y si el llamado a asumir la competencia era el funcionario que ejercía funciones administrativas4.

En este orden de ideas, en las decisiones arriba referidas, la Sala se declaró no competente para definir el conflicto de competencias, cuando del análisis del caso concreto se lograba determinar que el asunto sobre el cual versaba el conflicto era de naturaleza jurisdiccional y debía ser resuelto por la autoridad que ejercía funciones jurisdiccionales5.

Sin embargo, en la decisión del 6 de diciembre de 20216, la Sala cambió su posición en la materia, obviando su propio precedente. Al respecto, planteó como fundamento una tesis aislada (expuesta solo en una aislada decisión del año 20067 y otra del año 20148), que ya había sido abandonada por la misma Sala; y citó antecedentes que en realidad no soportan su nueva tesis9.

Por todo lo anterior, resulta claro que la posición asumida por la Sala en el año 2006 y 2014 es residual y había sido abandonada en diez decisiones posteriores a estas y reiteradas hasta diciembre del año 2021. Por último, debe advertirse que tres de las cuatro decisiones citadas en la Decisión bajo el título de «antecedentes relevantes sobre conflictos de competencias administrativas por acoso laboral», en las cuales se le otorga competencia a la Procuraduría General de la Nación, corresponden a pronunciamientos anteriores a la entrada en vigencia de la Ley 2094 de 2021.

Por lo tanto, para esa época dicha autoridad ejercía función disciplinaria administrativa y la Sala estaba habilitada para decidir de fondo el conflicto. 4 Ver: Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 22 de junio de 2021. Radicación número: 11001-03-06-000-2021-00025-00. 5 Bajo el mismo criterio, cuando en conflictos de estas características la Sala de Consulta ha concluido que se trata de un asunto administrativo, ha asumido conocimiento para resolver el asunto: Ver: Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.

Decisión del 18 de junio de 2019, con radicado núm. 11001-03-06-000-2019-00063-00 (C), Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 113 de agosto de 2019, con radicado núm. 11001-03-06-000-2019-00109-00(C) y Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 22 de junio de 2021. Radicación núm. 11001-03-06-000-2021-00025-00. 6 Consejo de Estado.

Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 6 de diciembre de 2021, con radicado núm. 11001-03-06-000-2021-00094-00 7 Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 22 de junio de 2006. Radicado núm. 2006-00059. Conflicto de competencias entre Superintendencia Nacional de Salud y la Superintendencia de Sociedades. 8 Sala de consulta y Servicio Civil.

Decisión del 18 de septiembre de 2014. Radicado núm. 2014- 00168. Conflicto de competencias entre la División de Gestión de Recaudo y Cobranzas de la DIAN Seccional Palmira y Consejo Seccional de la Judicatura del Quindío Sala Jurisdiccional Disciplinaria. 9 Así lo planteó el suscrito en el salvamento de voto presentado a la decisión adoptada por la Sala el 6 de diciembre de 2021, en el asunto radicado con el número 2021-00094.

Radicación: 1100103060002022002600 6. La supuesta inexistencia de una norma expresa que no otorgue a una autoridad la función de resolver estos conflictos de competencias no justifica que la Sala se atribuya una competencia sin fundamento legal y constitucional. Reparos al Auto 859 de 2021 de la Corte Constitucional La decisión de la cual me aparto justifica la competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil para definir el conflicto de competencias, entre otros, en el siguiente argumento, que cito de manera textual: Se considera que tal circunstancia, no afecta la competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil para resolver de fondo el conflicto negativo de competencias que se ha planteado, pues si bien las funciones otorgadas a la Procuraduría General de la Nación son de carácter «jurisdiccional», ese órgano de control no hace parte de la Rama Judicial, es autónomo e independiente de las demás ramas del Poder Público (CP, artículos 117 y 118).

Y, el hecho de que se le haya conferido carácter «jurisdiccional para la vigilancia superior de la conducta oficial de quienes cumplen funciones públicas, inclusive los de elección popular», no la transforma en un órgano de la Rama Judicial, la misma Constitución Política autoriza que «excepcionalmente la ley podrá atribuir función jurisdiccional en materias precisas a determinadas autoridades administrativas» (CP, artículo 116). […] En tal sentido, en el presente caso no existe un conflicto de jurisdicciones y en consecuencia, resulta un imperativo constitucional y legal que la Sala de Consulta y Servicio Civil, resuelva el conflicto negativo de competencias planteado, en cumplimiento de los deberes y atribuciones consagrados en los artículos 29, 236 y 237 de la Constitución Política, 3°, 39 y 112 del CPACA, y 2° y 23 de la Ley 1952 de 2019.

En primer lugar, no comparto la tesis de que no existe una autoridad que resuelva estos conflictos cuando se determine que la competencia es de carácter jurisdiccional. Así como la Sala de Consulta viene resolviendo conflictos entre una autoridad con función jurisdiccional y una autoridad con función administrativa, cuando se concluye que el otorgamiento de la competencia debe dársele a la autoridad con función administrativa, la Corte Constitucional tiene competencia sobre asuntos de carácter jurisdiccional, pues el sustento material que diferencia la función de la Sala de Consulta de la función de la Corte Constitucional es el carácter administrativo o jurisdiccional del asunto que se controvierte, en cuanto a la competencia. Es perfectamente posible que la Corte Constitucional analice si el conflicto versa sobre un asunto jurisdiccional en el que se involucre una jurisdicción como la disciplinaria contra servidores públicos (Procuraduría General de la Nación con Radicación: 1100103060002022002600 funciones jurisdiccionales) y otra función propia de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa (como aquella que ejerce una autoridad administrativa sujeta al control del juez contencioso administrativo).

Esta interpretación resulta necesaria para suplir el vacío normativo, de tal forma que al ciudadano no se le vuelva nugatorio el derecho a que le resuelvan sus peticiones, muchas veces afectas a derechos fundamentales, y cuente con una autoridad que defina los conflictos de competencia sobre los asuntos que le sean de interés. No obstante lo anterior, debe ponerse de presente que la Corte Constitucional, mediante el Auto 859 de 2021, decidió declarase inhibida para pronunciarse sobre el conflicto de competencias suscitado entre el Juzgado Penal del Circuito Villeta y el Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca.

Además, ordenó remitirlo a la Sala por considerar que no se trata de un conflicto de jurisdicciones, sino de un conflicto de competencias administrativas. En concreto, la Corte señaló: La Sala Plena considera importante destacar que (i) el presente conflicto de competencia recae sobre el ejercicio de la función disciplinaria respecto de un empleado de la Rama Judicial;

(ii) la actuación hace parte del derecho administrativo sancionador del Estado; y (iii) se materializa a través de una decisión que es susceptible de control ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En consecuencia, su naturaleza es administrativa. [ ] En consecuencia, para la Sala el ejercicio de la acción disciplinaria, como parte del derecho administrativo sancionador del Estado en contra de un empleado judicial, es de naturaleza administrativa, toda vez que cuenta con control posterior ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

En tal media se reitera que la Corte carece de competencia para resolver el presente conflicto, en la medida que no constituye un conflicto entre jurisdicciones. (Subrayado fuera de texto) Considero de forma respetuosa que esta providencia es equivocada y no puede ser razón suficiente para que la Sala asuma una competencia que no tiene.

En este caso, por tratarse de hechos ocurridos antes del 13 de enero de 2021 y tener la presunta víctima y su presunta agresora la calidad de empleadas judiciales, la competencia es de la Procuraduría General de la Nación, en ejercicio de funciones jurisdiccionales10. 10 La Procuraduría General de la Nación ejerce función disciplinaria jurisdiccional desde la entrada en vigencia de la Ley 2094 de 2021, salvo para los procesos en los cuales al 30 de junio de 2021 se hubiese surtido la notificación del pliego de cargos o instalado la audiencia del proceso verbal.

Radicación: 1100103060002022002600 Así las cosas, el Auto 859 de 2021 yerra en su conclusión relativa a la naturaleza administrativa del asunto objeto del conflicto. Las decisiones que emita la Procuraduría General de la Nación en ejercicio de funciones jurisdiccionales no hacen parte del derecho administrativo sancionador del Estado.

Por las razones expuestas, considero que la Corte Constitucional no debió declararse inhibida. Por el contrario, le correspondía haber asumido competencia y declarar competente a la Procuraduría General de la Nación para ejercer la función disciplinaria jurisdiccional sobre la empleada judicial. En estos términos dejo rendido mi salvamento de voto.

EDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: el presente salvamento de voto fue firmado electrónicamente por el consejero Edgar González López en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.

Fecha ut supra