11001031500020230382001 — Consejo de Estado

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: Alberto Montaña Plata Bogotá DC, 29 de enero de 2024 Radicación: 11001-03-15-000-2023-03820-01 Demandante: Dilia Margarita Martínez Verbel Demandado: Tribunal Administrativo de Sucre y otro Referencia: Acción de tutela.

Sentencia de Segunda instancia Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL | Relevancia constitucional Síntesis del caso: La parte demandante enjuició la sentencia mediante la cual se confirmó la decisión de primera instancia que negó las pretensiones de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho relacionado con la declaratoria de insubsistencia del nombramiento de la demandante en un cargo que ocupaba en la Universidad de Sucre.

De acuerdo con la competencia asignada1, procede la Sala a resolver la impugnación presentada por la parte actora contra la Sentencia proferida el 23 de agosto de 2023 por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante la cual se negaron las pretensiones de la solicitud de amparo2. Contenido: 1. Antecedentes. 2.

Consideraciones. 3. Decisión 1.

ANTECEDENTES Contenido: 1.1. Posición de la parte demandante. 1.2. Sentencia de primera instancia e impugnación. 1.1. Posición de la parte demandante 1. El 13 de julio de 2023, Dilia Margarita Martínez Verbel presentó acción de tutela contra el Juzgado 2 Administrativo de Sincelejo y el Tribunal Administrativo de Sucre, para obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia e igualdad, así como del principio de confianza legítima, los cuales consideró vulnerados con ocasión de las Sentencias de 30 de marzo de 2022 y 23 de febrero de 2023, proferidas por las autoridades judiciales demandadas, respectivamente, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 70001-33-33-002-2019-00369-00/01. 1 Artículo 86 de la Constitución Política, Decretos 2591 de 1991, 1382 de 2000, 1069 de 2015, 1983 de 2017 y 333 de 2021 y Acuerdo 80 de 2019 de esta Corporación. 2 “Primero. Negar el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia de Dilia Margarita Martínez Verbel, en la solicitud de tutela presentada contra el Tribunal Administrativo de Sucre y el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Sincelejo, de conformidad con la parte motiva de esta providencia.” Radicación: 11001-03-15-000-2023-03820-01 Demandante: Dilia Margarita Martínez Verbel Demandado: Tribunal Administrativo de Sucre y otro Referencia: Acción de tutela.

Segunda instancia Decisión: Revoca - declara improcedencia ______________________________________________________________________________________________________________ 2 de 8 2. A título de amparo constitucional, la parte actora solicitó (se trascribe): “Primero: TUTELAR los derechos fundamentales al Debido Proceso (art.29 C.N.), Acceso a la Administración de Justicia (arts.228-229 C.N.), Confianza Legítima, Derecho a la Igualdad (art.13 C.N.), violados por los despachos accionado mediante las sentencias de fecha 30 de marzo de 2022 y, en consecuencia: Segundo: se DEJE SIN EFECTO las sentencias aludidas del JUZGADO SEGUNDO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE SINCELEJO y del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SUCRE.

Tercero: ORDENAR al Tribunal Administrativo de Sucre que dicte una nueva sentencia atendiendo los parámetros constitucionales y legales respecto de la naturaleza constitucional y legal de carrera del empleo de “Profesional Universitario” adscrito a la “Oficina Jurídica” de la Universidad de Sucre y como efecto aplique el parágrafo 2 del artículo 41 de la 909 de 2004 en concordancia con la sentencia SU-917/10.

CUARTO: EXORTAR a los despachos judiciales accionados para que en el futuro acojan la regla constitucional del artículo 125 constitucional en armonía con la jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional al respecto.” 3. Como hechos relevantes, a partir del escrito de tutela y sus anexos, fueron narrados los siguientes: 4. 1) Dilia Margarita Martínez Verbel se vinculó a la Universidad de Sucre en 2011, a través de un contrato de prestación de servicios. 5. 2) Mediante Acuerdo No. 19 de 2012, el Consejo Superior de la Universidad de Sucre creó cargos administrativos de libre nombramiento y remoción adscritos a la Oficina Jurídica. 6. 3) En el 2013, dicha universidad abrió una convocatoria pública para proveer los cargos creados, y la señora Martínez Verbel resultó escogida para desempeñar el cargo de profesional universitario de la Oficina Jurídica, decisión que fue plasmada en la Resolución No. 121 de 11 de febrero de 2013. 7. 4) El 17 de junio de 2019, a través de Resolución No. 801, proferida por la Rectoría de la Universidad de Sucre, Dilia Margarita Martínez Verbel fue declarada insubsistente del cargo de profesional universitaria que desempeñaba. 8. 5) La señora Martínez Verbel presentó demanda3 contra la Universidad de Sucre, orientada a obtener la nulidad de la Resolución No. 801 de 17 de junio de 2019. 3 En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

Radicación: 11001-03-15-000-2023-03820-01 Demandante: Dilia Margarita Martínez Verbel Demandado: Tribunal Administrativo de Sucre y otro Referencia: Acción de tutela. Segunda instancia Decisión: Revoca - declara improcedencia ______________________________________________________________________________________________________________ 3 de 8 9. 6) La demanda fue conocida por el Juzgado 2 Administrativo de Sincelejo quien, mediante Sentencia de 30 de marzo de 2022, negó las pretensiones de la demanda, tras considerar que, al tratarse de un cargo de libre nombramiento y remoción (a) la ausencia de motivos para la desvinculación de la servidora no viciaba la decisión;

(b) el nominador podía disponer libremente su provisión y retiro y; (c) en todo caso, no se acreditaron intenciones del nominador distintas del buen servicio. 10. 7) Contra la anterior decisión, la parte demandante presentó recurso de apelación, en el que manifestó que (a) se desconoció la regla respecto de que los empleos en órganos y entidades del Estado son de carrera, contemplada en el artículo 125 de la Constitución;

(b) se omitió realizar una valoración probatoria de las funciones del cargo, para concluir que el mismo pertenecía al régimen de carrera; (c) se desconocieron precedentes de la Corte Constitucional, tales como las Sentencias C-405 de 1995 y T-686 de 2014, y (d) se interpretó de manera inadecuada el artículo 69 de la Constitución y los artículos 28 y 75 de la Ley 30 de 1992, pues a partir del principio de autonomía universitaria se inobservaron las disposiciones que reglamentaban la carrera administrativa.

Además, se dejó de tener en cuenta que en la Ley 909 de 2004, el empleo de profesional universitario no figuraba como un cargo de libre nombramiento y remoción. 11. 8) El 23 de febrero de 2023, el Tribunal Administrativo de Sucre confirmó la decisión de primera instancia, al determinar que no existía ningún vicio para declarar la nulidad del acto demandando.

En ese sentido, mencionó que el principio de autonomía universitaria contemplado en la Ley 30 de 1992, otorgó a las instituciones de educación superior la facultad de expedir sus propios estatutos y reglamentos, por lo que la Universidad de Sucre, en uso de esa facultad, determinó que el cargo de profesional universitario que ocupaba la demandante era de libre nombramiento y remoción, y no le otorgaba derechos de carrera, ni fuero de estabilidad, y el nominador no estaba en la obligación de motivar el acto que conllevaba a su desvinculación. Adicional a ello, precisó que, en principio, la Ley 909 de 2004 no era aplicable a empleados de entes universitarios. 12.

Para la parte actora, el fundamento de la vulneración radicó en que las autoridades judiciales accionadas, con su decisión, trasgredieron el artículo 125 de la Constitución; también desconocieron lo dispuesto en los artículos 3 y 5 de la Ley 909 de 2004, sobre la clasificación de los empleos, en concordancia con las Sentencias de la Corte Constitucional C-195 de 1994, C-371 de 2019, y del Consejo de Estado de 1 de junio de 2022, proferida en el expediente No. 11001-03-15-000-2021-01766-01.

Adicional a ello, consideró que se dejaron de valorar las funciones específicas del empleo que desempeñó y la declaración de Vicente Periñan Petro, en calidad de Rector de la Universidad de Sucre. 14. Con base en lo anterior, a juicio de la parte demandante, las autoridades judiciales podían concluir que la naturaleza del cargo que desempeñó en la Universidad de Sucre, no era de libre nombramiento y remoción, sino que se trataba de un cargo de carrera administrativa. 1.2.

Sentencia de primera instancia e impugnación 15. Mediante Sentencia de 23 de agosto de 2023, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado negó la solicitud de amparo. Para ello, se centró en analizar los reparos de la Sentencia que resolvió la controversia en segunda instancia y concluyó que la autoridad judicial analizó la naturaleza del cargo e indicó que, aunque la provisión estuvo precedida de una convocatoria, ese aspecto no implicaba que cambiara la naturaleza del empleo, por lo que la demandante podía ser removida de su cargo, en uso de la facultad discrecional. 16.

Así indicó que, luego de analizados los reparos expuestos por la señora Martínez Verbel en su escrito de tutela, se evidenció que la providencia cuestionada era razonada y se encontraba justificada y que lo que realmente existía era una inconformidad de la demandante con la decisión adoptada. 17. La parte actora impugnó la decisión de primera instancia. En su escrito, indicó que, en atención a que en la Ley 30 de 1992 hubo un vacío respecto de cuáles eran los cargos de libre nombramiento y remoción y de carrera, era necesario remitirse a lo dispuesto en los artículos 3 y 5 de la Ley 909 de 2004, en los que no figuraba el empleo de profesional universitario como de libre nombramiento y remoción. Adicional a ello, señaló que ese argumento estaba soportado en el artículo 125 de la Constitución. 18.

La parte demandante agregó que (1) el juez constitucional de primer grado no analizó las sentencias de la Corte Constitucional relacionadas con el tema de la naturaleza de los cargos de carrera y de libre nombramiento y remoción, y (2) se omitió valorar las pruebas que demostraban que el cargo de profesional universitario que la demandante desempeñó no tenía funciones directivas, de mando, de manejo o dirección.

2. CONSIDERACIONES DE LA SALA Contenido: 2.1. Identificación de la providencia objeto de estudio. 2.2. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial. 2.3. Conclusión. Radicación: 11001-03-15-000-2023-03820-01 Demandante: Dilia Margarita Martínez Verbel Demandado: Tribunal Administrativo de Sucre y otro Referencia: Acción de tutela.

Segunda instancia Decisión: Revoca - declara improcedencia ______________________________________________________________________________________________________________ 5 de 8 2.1. Identificación de la providencia objeto de estudio 19. La Sala, al igual que la autoridad constitucional de primer grado, se centrará en analizar los reparos invocados respecto de la Sentencia de segunda instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Sucre el 23 de febrero de 2023, puesto que, pese a que también se enjuició la sentencia de primera instancia proferida por el Juzgado 2 Administrativo de Sincelejo, lo cierto es que, con ocasión del recurso de apelación, la decisión del tribunal fue la que resolvió el litigio.

Asimismo, ante una eventual decisión favorable a las súplicas de amparo, será la autoridad que resolvió la controversia en segunda instancia, la encargada de dar cumplimiento a lo que se ordene. 2.2. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial4 20. La Sala revocará la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la acción de tutela y, en su lugar, declarará la improcedencia de la misma por falta de relevancia constitucional, toda vez que se logró advertir que la parte demandante pretendió que su controversia se sometiera a una instancia adicional al proceso ordinario. 21.

De conformidad con la Corte Constitucional, (se trascribe) “el juez [de tutela] no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones”5. 22. En ese sentido, la Sala Plena del Consejo de Estado, en Sentencia de 5 de agosto de 2014, adujo expresamente que el requisito que se analiza requiere la conjunción de 2 elementos: la carga argumentativa por parte del demandante en la que explique la relevancia de la controversia para el juez de tutela6; que la solicitud de amparo no se presente con el objeto de obtener una nueva instancia7; y que se trate de una controversia sobre derechos fundamentales y no asuntos de simple legalidad8. 4 El siguiente análisis se hace de conformidad con el orden establecido por la Corte Constitucional en la Sentencia T-066 de 2019. 5 Corte Constitucional, Sentencia C-590 de 2005. 6 Consejo de Estado.

Sala Plena, Sentencia de 5 de agosto de 2014, Exp. 11001-03-15-000-2012-02201-01. “El primer elemento dice relación con la carga argumentativa del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales. No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales.// A juicio de la Sala, si bien es cierto que el juez de tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que el actor tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional.” 7 Ídem.

“El segundo elemento supone que el procedimiento de tutela no puede erigirse en una instancia procesal adicional. En consecuencia, en caso [de] que de la acción de tutela se derive que esa es la pretensión del actor, la decisión será rechazarla o declararla improcedente.” 8 Ídem. “La tutela contra providencias judiciales supone siempre una discusión en torno a derechos fundamentales.

No está concebida para cuestiones de mera legalidad o de apreciación judicial que no involucre aquellos. Dichas cuestiones carecerían de relevancia constitucional.” Radicación: 11001-03-15-000-2023-03820-01 Demandante: Dilia Margarita Martínez Verbel Demandado: Tribunal Administrativo de Sucre y otro Referencia: Acción de tutela.

Segunda instancia Decisión: Revoca - declara improcedencia ______________________________________________________________________________________________________________ 6 de 8 23. Asimismo, la Corte Constitucional ha señalado que la relevancia constitucional tiene por finalidades preservar la competencia e independencia del juez ordinario, restringir la acción de tutela a asuntos donde se afecten los derechos fundamentales e impedir que esta se convierta en una instancia adicional9. 24.

Lo anterior obedece a que, si bien, la parte actora refirió que la cuestión discutida era de relevancia constitucional, en razón a que (se trascribe): “el asunto presupone la mayor importancia por tratarse de la afectación de los derechos fundamentales al Debido Proceso -art.29 C.P.-, Acceso a la Administración de Justicia -arts.228 y 229 C.P.-, el derecho al Trabajo-arts.25 y 53 C.P.- de la accionante, a causa de las sentencias de primera instancia del Juzgado 2° Administrativo y del Tribunal Administrativo de Sucre, que resultan abiertamente inconstitucionales por afectar derechos fundamentales.

Con énfasis, en el recurso de apelación, advertimos sobre la existencia de gravísimas inconsistencias”, lo cierto es que tal argumento no resulta suficiente para explicar por qué era necesaria la intervención del juez de tutela, de cara a la decisión adoptada por el juez ordinario, pues se presentó, junto con los reparos hechos a la decisión enjuiciada, como simples diferencias o discrepancias interpretativas respecto la decisión del juez natural de la causa. 25.

Además, los reparos planteados en el escrito de tutela sobre una trasgresión del artículo 125 de la Constitución, una indebida interpretación normativa, un desconocimiento de sentencias de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado y la aparente omisión en el análisis de unas pruebas, relacionados con la naturaleza del cargo de profesional universitario que ocupaba la demandante, en realidad se presentaron como una reiteración de lo que ya había sido expuesto en el proceso ordinario10 y como una discrepancia interpretativa con la decisión del juez de la nulidad y restablecimiento del derecho, con el fin de reabrir el debate sobre la nulidad del acto administrativo demandado. 26.

Esos reparos fueron abordados y resueltos por el Tribunal Administrativo de Sucre a través de la Sentencia de 23 de febrero de 2023, en la cual la referida autoridad judicial hizo referencia a que la creación de un cargo de 9 Corte Constitucional, Sentencias T-422 de 2018 y T-555 de 2019. 10 En el recurso de apelación, la parte actora argumentó (se trascribe): “DEFECTO POR VIOLACIÓN DIRECTA DE LA CONSTITUCIÓN: Desconoce el alcance de la regla constitucional que prevé́ “Los empleos en los órganos y entidades del Estado son de CARRERA” (art.125).

( ) DEFECTO FACTICO: omitió́ llevar a cabo la valoración probatoria en procura de examinar las funciones concretas del empleo de Profesional Universitario, desempeñado por la demandante, para poder concluir su exclusión de la carrera. ( ) VIOLACIÓN DE LOS PRECEDENTES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL: ( ) Con manifiesto esguince el fallo da por sentado que de las funciones desempeñadas por la demandante se deriva una especial “confianza”, lo cual es contraevidente y absurdo, Primero, por ignorar el concepto constitucional vinculante de qué constituye “especial confianza” para la Corte;

Segundo, en vista de que para arribar a esa conclusión ni siquiera se detuvo a examinar las funciones cumplidas por la actora. ( ) DEFECTO SUSTANTIVO: incurre la decisión en un defecto sustancial constitucional con ocasión de inobservar los preceptos legales que regulan la carrera administrativa. (Ley 30 de 1992 y Ley 909 de 2004).” Radicación: 11001-03-15-000-2023-03820-01 Demandante: Dilia Margarita Martínez Verbel Demandado: Tribunal Administrativo de Sucre y otro Referencia: Acción de tutela.

Segunda instancia Decisión: Revoca - declara improcedencia ______________________________________________________________________________________________________________ 7 de 8 libre nombramiento y remoción por parte de la Universidad de Sucre obedecía a su autonomía universitaria lo cual no estaba en pugna con el artículo 125 de la Constitución, ya que si bien dicha disposición se refería los principios generales del Sistema de Carrera Administrativa, lo cierto era que existía una excepción como lo eran los mencionados cargos de libre nombramiento y remoción. 27.

Adicional a lo anterior puso de presente que la autonomía universitaria se encontraba consagrada en la Ley 30 de 1992 y no había lugar a dar aplicación a la Ley 909 de 2004, pues esta, en principio, no era aplicable a empleados de entes universitarios. Señaló que no hubo un desconocimiento del precedente, pues no se evidenciaba que existiera una regla de unificación relacionada con la naturaleza del cargo del que fue declarada insubsistente la demandante. 28.

En atención a lo expuesto, y a las pruebas que obraban en el expediente, determinó que el acto administrativo demandando no requería motivación y, en consecuencia, no se debía declarar su nulidad. 29. En ese orden, se recuerda que las diferencias interpretativas que existieren entre el demandante y el juez natural de la causa no constituyen, por sí mismas, la justificación para que el juez de tutela revise las decisiones del juez ordinario.

En otras palabras, la presentación simple de las discrepancias entre lo decidido por el juez y el criterio de quien enjuicia dicha decisión vía tutela, no da por cumplido el requisito de explicar por qué el asunto es constitucionalmente relevante. Más, si se trata de una tutela contra providencia judicial, pues este es un mecanismo constitucional de amparo de derechos fundamentales de carácter excepcional11. 2.3.

Conclusión 30. La Sala revocará la sentencia impugnada que negó las pretensiones de la acción de tutela y, en su lugar, la declarará improcedente por no superarse el requisito de relevancia constitucional. 3. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, 11 Sobre el carácter excepcional de la tutela contra providencia judicial: Corte Constitucional, Sentencias SU-659 de 2015, SU-116 de 2018 y T-269 de 2018.

RESUELVE

PRIMERO: REVOCAR la Sentencia de tutela proferida el 23 de agosto de 2023, por el Tribunal Administrativo de Sucre, que negó las pretensiones de la demanda. En su lugar, se dispone DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela presentada por Dilia Margarita Martínez Verbel, de conformidad con lo expuesto.

SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes por el medio más expedito (artículo 30 del Decreto 2591 de 1991), enviándoles copia de la decisión que se adopta y advirtiéndoles que para interponer cualquier solicitud contra la misma deberán dirigirla, dentro del término legal, al correo electrónico dispuesto por la Secretaría General para tal fin12.

TERCERO: Por Secretaría General REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

CUARTO: Por Secretaría General de esta Corporación, PUBLICAR la presente providencia en la página web del Consejo de Estado.

NOTIFÍQUESE, CÓPIESE Y CÚMPLASE Fallo discutido y aprobado en sesión de Sala de la misma fecha. Firmado electrónicamente MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Con aclaración de voto Firmado electrónicamente FREDY IBARRA MARTÍNEZ Firmado electrónicamente ALBERTO MONTAÑA PLATA 12 secgeneral@consejodeestado.gov.co.