Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: Alberto Montaña Plata Bogotá DC, 24 de abril de 2023 Radicación: 11001-03-15-000-2023-00434-00 Demandante: Ruth Indira Hernández Ardila Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F Naturaleza: Acción de tutela.
Sentencia de primera instancia Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL/ Subsidiariedad Síntesis del caso: La parte actora enjuició la sentencia de segunda instancia en la que se accedió a las pretensiones de una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho por contrato realidad, en la que, entre otros, se estableció como criterio de liquidación los honorarios pactados cuando existía un cargo equivalente al objeto contractual en la planta de personal de la entidad contratante.
De acuerdo con la competencia asignada1, procede la Sala a resolver, en primera instancia, la acción de tutela presentada por Ruth Indira Hernández Ardila contra la Subsección F de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Contenido: 1. Antecedentes. 2. Consideraciones. 3. Decisión. 1.ANTECEDENTES Contenido: 1.1.
Posición de la parte demandante. 1.2. Posición de la parte demandada y terceros. 1.1. Posición de la parte demandante 1. El 31 de enero de 2023, Ruth Indira Hernández Ardila, a través de apoderado judicial, presentó acción de tutela contra la Subsección F de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por la presunta afectación de sus derechos al debido proceso, igualdad y acceso a las administración de justicia, así como del principio de buena fe, con ocasión de la Sentencia 29 de noviembre de 2022 dictada por la autoridad accionada en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 11001-33-35-012-2018-00058-00/01. 2.
A título de amparo constitucional, la parte actora solicitó (se trascribe): 1 Artículo 86 de la Constitución Política, Decretos 2591 de 1991, 1382 de 2000, 1069 de 2015, 1983 de 2017 y 333 de 2021 y Acuerdo 80 de 2019 de esta Corporación. Radicación: 11001-03-15-000-2023-00434-00 Demandante: Ruth Indira Hernández Ardila Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F Naturaleza: Acción de tutela.
Sentencia de primera instancia Decisión: Declarar improcedente _____________________________________________________________________________________________________________ 2 de 8 “Con fallo de tutela amparando los derechos fundamentales al DEBIDO PROCESO, IGUALDAD, BUENA FE y ACCESO A LA ADMISITRACIÓN DE JUSTICIA, ruego a los Honorables Consejeros de Estado, lo siguiente:
PRIMERO: Dejar sin valor, ni efecto jurídico la sentencia proferida por el H. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN “F”, el veintinueve (29) de noviembre de dos mil veintidós (2022), M.P. Luis Alfredo Zamora Acosta que decidió modificar la providencia de primer grado por medio de la cual se accedió a las súplicas invocadas en el escrito introductorio, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado No. 11001-3335-012-2018-00058-01.
SEGUNDO: Que se ordene al H. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN “F” en un término no mayor a treinta (30) días, se sirva proferir una nueva decisión dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por RUTH INDIRA HERNÁNDEZ ARDILA contra SUBRED INTEGRADA DE SERVICIOS DE SALUD NORTE E.S.E., identificado con el radicado No. 11001-3335-012-2018-00058-01, en el que se respete el precedente jurisprudencial decantado por el H. CONSEJO DE ESTADO en asuntos de primacía de la realidad, ordenando la liquidación de las prestaciones sociales conforme al salario que percibe una empleada de planta que para el caso concreto es el de auxiliar de enfermería.” 3.
Como hechos relevantes, a partir del escrito de tutela y sus anexos, se destacan los siguientes: 4. 1) Ruth Indira Hernández Ardila suscribió contratos de prestación de servicios con la Subred Integrada de Servicios de Salud Norte ESE, desde el 28 de agosto de 2003 hasta el 30 de noviembre de 2016, para desempeñarse como auxiliar de enfermería. 5. 2) Con ocasión de su desvinculación, el 8 de mayo de 2017, la señora Hernández Ardila solicitó el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales, legales y extralegales, propias del cargo de planta equivalente al objeto de su contrato. 6. 3) Mediante Oficio No. 201711000074051 del 15 de mayo de 2017, el gerente de la Subred Integrada de Servicios de Salud Norte ESE negó la mencionada petición. 7. 4) El 14 de febrero de 2018, la señora Hernández Ardila presentó demanda orientada a obtener la nulidad del Oficio No. 201711000074051 del 15 de mayo de 2017 y, consecuencialmente, el pago de las prestaciones reclamadas. 8. 5) El 26 de febrero de 2020, el Juzgado 12 Administrativo de Bogotá accedió a las pretensiones de la demanda, tras considerar que de las Radicación: 11001-03-15-000-2023-00434-00 Demandante: Ruth Indira Hernández Ardila Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F Naturaleza: Acción de tutela.
Sentencia de primera instancia Decisión: Declarar improcedente _____________________________________________________________________________________________________________ 3 de 8 pruebas se infería la desnaturalización de la relación contractual2. En consecuencia, resolvió (se trascribe): “PRIMERO: DECLARAR la nulidad del oficio 20171100074051 del 15 de mayo de 2017, suscrito por la gerente de la SUBRED INTEGRADA DE SERVICIOS DE SALUD NORTE E.S.E., de conformidad con la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: A título de restablecimiento del derecho, se ORDENA a la SUBRED INTEGRADA DE SERVICIOS DE SALUD NORTE E.S.E. lo siguiente: - RECONOCER y PAGAR a la señora RUTH INDIRA HERNÁNDEZ ARDILA las prestaciones sociales a que tenga derecho el personal de planta que desempeñe las funciones AUXILIAR DE ENFERMERÍA causadas con base para realizar la liquidación el valor de los honorarios pactados y posterioridad al 08 de mayo de 2014 (por prescripción trienal) tomando como descontando los devengados por la actora en virtud de los contratos de prestación de servicios. - LIQUIDAR Y CONSIGNAR al Fondo de Pensiones al que se encuentre afiliada la ACTORA, las diferencias de las cotizaciones entre lo pagado por la actora y la reliquidación que aquí se ordena, durante todo el tiempo que se mantuvo la relación laboral encubierta en contratos de prestación de servicios, de conformidad con la parte motiva de la presente sentencia.
TERCERO: DECLARAR la PRESCRIPCIÓN de los derechos causados con anterioridad al 08 de mayo de 2014, salvo los aportes al sistema de pensiones, de conformidad con lo previamente expuesto.” 9. 6) La parte demandante presentó recurso de apelación contra la mencionada decisión de primer grado “en lo desfavorable”, bajo el argumento según el cual, para las controversias sobre contrato realidad, “los derechos no nacen en la celebración de los contratos sino en la ejecutoria de la sentencia que los reconoce”.
En ese orden, debía reconocerse las prestaciones sobre el periodo que se declaró la prescripción. 10. 7) El 29 de noviembre de 2022, la Subsección F de la sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca modificó la sentencia del Juzgado 12 Administrativo de Bogotá, concretamente, en lo que respecta a los periodos frente a los cuales se declaró la prescripción, para fijar como fecha de corte el 27 de agosto de 2006 y no el 8 de mayo de 2014 como lo estableció el juez de primer grado3, (se trascribe): 2 En lo que respecta al caso concreto encontró acreditado el elemento de la subordinación, comoquiera que las pruebas documentales y testimoniales daban cuenta del cumplimiento de horarios y el ejercicio de “funciones propias de enfermería, que eran ordenadas y supervisadas por el personal médico y la coordinadora de turno del hospital”. 3 “La anterior conclusión fuerza entonces la modificación del numeral segundo de la sentencia de primera instancia en el sentido de indicar que como consecuencia del restablecimiento del derecho la entidad accionada deberá reconocer y pagar a la señora Ruth Indira Hernández Ardila las prestaciones sociales a que tenga derecho el personal de planta que se desempeñe las funciones Auxiliar de Enfermería causadas con posterioridad al 3 de noviembre de 2006 al 30 de noviembre de 2016 (por prescripción trienal) tomando como base para realizar la liquidación el valor de los honorarios pactados y descontando lo ya pagado.
Así mismo, en lo que respecta al reconocimiento de los aportes a seguridad social en pensión, el restablecimiento del derecho impone la verificación de la cotización a efectos de determinar si existen o no mayores valores, se realizarán con fundamento en los honorarios pactados en los contratos y respecto de las cotizaciones realizadas por la actora en la ejecución de los contratos, los cuales abarcarán desde el 16 de junio de 2006 al 30 de noviembre de 2016, salvo las interrupciones ya comprobadas, ello de conformidad con la sentencia de unificación de 25 de agosto de 2016.
Radicación: 11001-03-15-000-2023-00434-00 Demandante: Ruth Indira Hernández Ardila Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F Naturaleza: Acción de tutela. Sentencia de primera instancia Decisión: Declarar improcedente _____________________________________________________________________________________________________________ 4 de 8 “PRIMERO. - MODIFÍCASE los numerales segundo y tercero de la sentencia proferida el 26 de febrero de 2020 por el Juzgado 12 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, dentro del medio de control promovido por la señora Ruth Indira Hernández Ardila, contra la Subred Integrada de Servicios de Salud Norte ESE., que se ordenará así: SEGUNDO.-A título de restablecimiento del derecho, ORDENASE a la Subred Integrada de Servicio de Salud Norte E.S.E., lo siguiente: a) Reconocer y pagar a la señora Ruth Indira Hernández Ardila las prestaciones sociales a que tenga derecho el personal de planta que se desempeñe las funciones Auxiliar de Enfermería causadas con posterioridad al 3 de noviembre de 2006 al 30 de noviembre de 2016 (por prescripción trienal) tomando como base para realizar la liquidación el valor de los honorarios pactados y descontando lo ya pagado. b) Liquidar y consignar al Fondo de Pensiones al que se encuentre afiliada la actora, las diferencias de las cotizaciones entre lo pagado por la actora y la reliquidación que aquí se ordena, para lo cual la accionada deberá tomar (durante el tiempo comprendido entre el 16 de junio de 2006 al 30 de noviembre de 2016, salvo las interrupciones ya comprobadas, el ingreso base de cotización (IBC) pensional de la demandante (los honorarios pactados), mes a mes, y si existe diferencia entre los aportes realizados como contratista y los que se debieron efectuar, cotizar al respectivo fondo de pensiones la suma faltante por concepto de aportes a pensión solo en el porcentaje que le correspondía como empleador.
Para efectos de lo anterior, la actora deberá acreditar las cotizaciones que realizó al mencionado sistema durante sus vínculos contractuales y en la eventualidad de que no las hubiese hecho o existiese diferencia en su contra, tendrá la carga de cancelar o completar, según el caso, el porcentaje que le incumbía como trabajadora. TERCERO.- Declárase la prescripción de los derechos causados desde el 16 de junio de 2006 al 27 de agosto de 2006, salvo los aportes al sistema de pensiones, de conformidad con lo previamente expuesto.
SEGUNDO. – CONFÍRMASE en lo demás.” 11. Como fundamento de la vulneración, la parte actora indicó que la autoridad accionada desconoció la Sentencia de Unificación de 25 de agosto de 2016 de la Sección Segunda del Consejo de Estado, Rad. 2013- 00260-01 (0088-2015), en relación con el criterio de liquidación de las prestaciones reconocidas (honorarios pactados), ya que el cargo de auxiliar de enfermería sí existía en la planta de personal4.
Razón por la cual aquella tesis divergente adoptada por la Subsección F de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca resultó contraria a los principios de igualdad y favorabilidad laboral. Así mismo se modificará el numeral tercero en el sentido de declarar la prescripción de los derechos causados desde el 16 de junio de 2006 al 27 de agosto de 2006, salvo los aportes al sistema de pensiones, de conformidad con lo previamente expuesto.” 4 “En ese sentido, resulta evidente que, la autoridad judicial accionada, está desconociendo el precedente judicial emitido por la misma sección segunda, pues en este caso, modificó la sentencia de primer grado, disponiendo que, las prestaciones sociales, se liquidarían conforme a los honorarios pactados en los respectivos contratos de prestación de servicios, sin percatarse que en el plenario se acreditó la existencia del cargo de auxiliar de enfermería en la planta de personal de Subred Integrada de Servicios de Salud Norte E.S.E., por ende, debía ordenarse la liquidación conforme al salario de una empleada de planta, como más adelante se desarrollará.” Radicación: 11001-03-15-000-2023-00434-00 Demandante: Ruth Indira Hernández Ardila Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F Naturaleza: Acción de tutela.
Sentencia de primera instancia Decisión: Declarar improcedente _____________________________________________________________________________________________________________ 5 de 8 12. Frente a la subsidiariedad, la parte actora manifestó que (se trascribe): “se encuentra demostrado este requerimiento, toda vez que, no se cuenta con otro mecanismo ordinario o extraordinario para cuestionar la providencia atacada, pues nótese que la misma fue emitida en segunda instancia por el H. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN "F", la que al ocuparse de resolver el recurso de apelación interpuesto por la entidad oficial, modificó la sentencia primer grado y, ordenó que las prestaciones sociales se liquidaran sobre la base de los honorarios pactados en los contratos de prestación de servicios.” 1.2.
Posición de la parte demandada y terceros5 13. La Subsección F de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca presentó informe en el que, luego de hacer un recuento procesal del pleito ordinario, indicó que los motivos de la apelación se circunscribieron exclusivamente al tema de la prescripción, sin hacer mención alguna a lo relativo al criterio de liquidación con fundamento en los honorarios pactados, el cual había sido determinado desde la decisión del juez de la nulidad de primera instancia. 14.
El Juzgado 12 Administrativo de Bogotá6 y la Subred Integrada de Servicios de Salud Norte ESE, pese a que fueron debidamente notificados, guardaron silencio.
2. CONSIDERACIONES DE LA SALA Contenido: 2.1. Identificación de derechos. 2.2. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial. 2.3. Conclusión. 2.1. Identificación de derechos 15. Pese a que la parte accionante señaló en su solicitud de amparo como violados distintos derechos fundamentales, así como principios constitucionales, esta Sala centrará su análisis en la vulneración del derecho al debido proceso, pues ante una presunta vulneración de garantías constitucionales en el marco de una actuación judicial, cobra relevancia estudiar si este derecho fue lesionado durante el desarrollo del trámite judicial ordinario.
Aunado a ello, la vulneración de los demás derechos y principios surge como consecuencia de la misma afrenta al debido proceso. En consecuencia, en el evento de encontrar lesionado ese derecho, existirá razón suficiente para conceder el amparo. 5 Mediante Auto de 2 de febrero de 2023, el despacho ponente resolvió: (1) ADMITIR la acción de tutela presentada por Ruth Indira Hernández Ardila, mediante apoderado judicial, contra la Subsección F de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y, (2) VINCULAR al Juzgado 12 Administrativo de Bogotá y a la Subred Integrada de Servicios de Salud Norte ESE, como terceros con interés en el asunto. 6 Debe aclarase que el juzgado en comento remitió, con destino a este proceso, copia del expediente No. 2018- 00058-00/01.
Radicación: 11001-03-15-000-2023-00434-00 Demandante: Ruth Indira Hernández Ardila Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F Naturaleza: Acción de tutela. Sentencia de primera instancia Decisión: Declarar improcedente _____________________________________________________________________________________________________________ 6 de 8 2.2.
Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial7 16. En el presente caso, la Sala declarará la improcedencia de la acción de tutela, por no satisfacer el requisito de subsidiariedad. 17. Para estudiar este requisito, debe aclararse que lo pretendido por la parte actora es que se deje sin efectos la providencia enjuiciada, por considerar que desconoció el precedente judicial. 18.
En concordancia con lo anterior, resulta preciso recordar que el artículo 6.18 del Decreto 2591 de 1991, que desarrolló el artículo 869 Constitucional, señaló que la tutela resulta improcedente cuando existan otros recursos o medios de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 19.
La Corte Constitucional10 ha sostenido que es un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos, pues de no ser así, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales. 20. En ese orden de ideas, en el presente caso, no se configuró el mencionado requisito (subsidiariedad) porque: 1) la parte actora no reclamó a través del recurso de apelación los reparos que hoy hace por medio de la acción de tutela y, 2) no se alegó y mucho menos acreditó un perjuicio irremediable. 21. 1) El criterio de liquidación de prestaciones sobre los honorarios pactados no fue objeto de apelación por parte de la señora Hernández Ardila, pese a que el mismo fue determinado por el juez de la nulidad y restablecimiento del derecho en primera instancia. Es decir, si la accionante no estaba de acuerdo con la forma en que se tasaron sus prestaciones, con fundamento en los honorarios pactados en lugar del salario correspondiente a cargo de planta equivalente, debería haber apelado esa decisión en 7 El siguiente análisis se hace de conformidad con el orden establecido por la Corte Constitucional en la Sentencia T-066 de 2019. 8 “Artículo 6. causales de improcedencia de la tutela.
La acción de tutela no procederá: 1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante.
(…)” 9 “Artículo 86—Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública.
La protección consistirá en una orden para que aquél respecto de quien se solicita la tutela, actúe o se abstenga de hacerlo. El fallo, que será de inmediato cumplimiento, podrá impugnarse ante el juez competente y, en todo caso, éste lo remitirá a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Esta acción sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable (…)”. 10 Corte Constitucional.
Sentencia C-590 de 2005. Radicación: 11001-03-15-000-2023-00434-00 Demandante: Ruth Indira Hernández Ardila Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F Naturaleza: Acción de tutela. Sentencia de primera instancia Decisión: Declarar improcedente _____________________________________________________________________________________________________________ 7 de 8 particular.
No obstante, se enfocó exclusivamente en los extremos temporales para efectos de la prescripción. 22. Es importante destacar que el artículo 328 del CGP, aplicable en este caso según el artículo 306 del CPACA, establece que el juez de segunda instancia solo puede pronunciarse sobre los argumentos expuestos por el apelante. Es decir, si la accionante no presentó una apelación en relación con la valoración de sus prestaciones, el juez de segunda instancia no podía tomar en cuenta esa cuestión al momento de emitir su decisión. 23.
En otras palabras, es necesario tener en cuenta que las partes en un proceso judicial tienen la responsabilidad de presentar sus argumentos y pruebas de manera clara y específica, con el fin de que el juez pueda tomar una decisión bien fundamentada. Si la accionante no presentó una apelación en relación con la valoración de sus prestaciones, no puede pretender que el juez de segunda instancia considere esa cuestión en su decisión. 24. 2) Por último, en el proceso de tutela, la demandante no alegó y, mucho menos, probó, siquiera de forma sumaria, la causación de un perjuicio irremediable que hiciere procedente la tutela como mecanismo transitorio. 2.3.
Conclusión 25. Por lo expuesto, esta Sala concluye que el demandante no agotó los mecanismos ordinarios que tenía a su disposición, es decir, no cumplió con el requisito de subsidiariedad y, por tal motivo, se abstendrá de emitir pronunciamiento sobre los demás requisitos generales y las causales específicas de procedibilidad y, en consecuencia, declarará improcedente el amparo solicitado. 3.DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE el amparo solicitado por Ruth Indira Hernández Ardila, por las razones expuestas en esta providencia. Radicación: 11001-03-15-000-2023-00434-00 Demandante: Ruth Indira Hernández Ardila Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F Naturaleza: Acción de tutela. Sentencia de primera instancia Decisión: Declarar improcedente _____________________________________________________________________________________________________________ 8 de 8 SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes por el medio más expedito (artículo 30 del Decreto 2591 de 1991), enviándoles copia de la decisión que se adopta y advirtiéndoles que para interponer cualquier recurso y/o solicitud contra la misma, deberán dirigirlo, dentro del término legal, al correo electrónico dispuesto por la Secretaría General para tal fin11.
TERCERO: De no ser impugnada esta providencia, por Secretaría, REMITIR a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
CUARTO: Por Secretaría General de esta Corporación, PUBLICAR la presente providencia en la página web del Consejo de Estado.
NOTIFÍQUESE, CÓPIESE Y CÚMPLASE Fallo discutido y aprobado en sesión de Sala de la misma fecha. Firmado electrónicamente FREDY IBARRA MARTÍNEZ Firmado electrónicamente MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Firmado electrónicamente ALBERTO MONTAÑA PLATA 11 secgeneral@consejodeestado.gov.co