1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Bogotá D. C., dieciséis (16) de junio de dos mil veinticinco (2025). Radicado: 11001-03-15-000-2025-03100-00 Accionante: SANTANA DISTRIBUCIONES MÉDICAS S.A.S Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE LA GUAJIRA Y OTRO Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – Procedencia excepcional / FALTA DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL – Se acudió a la acción de tutela con el propósito de reabrir la discusión definida y se pretende convertir la acción de tutela en una instancia adicional del proceso ejecutivo.
SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Corresponde a la Sala pronunciarse en relación con la acción de tutela instaurada por la Sociedad Santana Distribuciones Médicas S.A.S., de conformidad con lo consagrado en el artículo 86 de la Constitución, el Decreto Ley 2591 de 1991 y el Decreto 333 del 20211. I. A N T E C E D E N T E S La demanda 1.
El 22 de mayo de 2025, la Sociedad Santana Distribuciones Médicas S.A.S. presentó acción de tutela en contra del Tribunal Administrativo de La Guajira y el Juzgado Primero Administrativo Mixto del Circuito de Riohacha con el fin de obtener el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia, trabajo, mínimo vital y del principio constitucional de buena fe.
Hechos relevantes 2. Mediante apoderado judicial, la Sociedad Santana Distribuciones Médicas S.A.S. presentó una demanda ejecutiva en contra de la E.S.E. Hospital Santa Rita de Cassia con el fin de que se librara mandamiento de pago por la suma de $98.457.170.16 por el concepto del capital adeudado en relación de la celebración y ejecución del contrato de suministro No. CPS 20-239 del 2020. 3.
La primera instancia le correspondió al Juzgado Primero Administrativo Mixto del Circuito de Riohacha quien mediante auto del 27 de octubre de 2023 resolvió i) abstenerse de librar mandamiento de pago a favor del ejecutante; ii) devolver los anexos sin necesidad de desglose; iii) archivar el expediente y iv) reconoció 1 Que ingresó al despacho para fallo el 6 de junio de 2025.
Radicación número: 11001-03-15-000-2025-03100-00 Accionante: Santana Distribuciones Médicas S.A.S Accionado: Tribunal Administrativo de La Guajira y otro Referencia: Acción de tutela (Primera instancia) 2 personería al abogado Adel Abel Junco Castrillón. La anterior decisión se fundamentó en que no se aportaron todos los documentos requeridos con el propósito de integrar un título ejecutivo complejo, sin que se acreditara una obligación clara, expresa y exigible de conformidad con el artículo 297 de la Ley 1437 de 201, por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA). 4.
Contra dicha decisión, el apoderado de la parte demandante interpuso recurso de apelación. A través de providencia del 31 de marzo de 2025, Tribunal Contencioso Administrativo de La Guajira confirmó en su integralidad la decisión de primera instancia con fundamento en que los documentos aportados con la demanda y los cuales conforman el título ejecutivo cuya ejecución se pretenden, no lograron acreditar el cumplimiento de las condiciones contractuales para hacer exigible la obligación que se reclama.
Sumado a que en los procesos ejecutivos no procede la inadmisión de la demanda para que la parte ejecutante conforme en debida forma el mandamiento ejecutivo. Pretensiones 5. Solicita la parte accionante lo siguiente [transcripción textual]: “PRIMERO: AMPARAR los derechos fundamentales de SANTANA DISTRIBUCIONES MÉDICAS S.A.S. al debido proceso, acceso a la justicia y buena fe.
SEGUNDO: DEJAR SIN EFECTOS el auto del 27 de octubre de 2023 del Juzgado Primero Administrativo Mixto de Riohacha y el auto del 31 de marzo de 2025 del Tribunal Administrativo de La Guajira.
TERCERO: ORDENAR al Juzgado de primera instancia que, en el término de 48 horas, admita la demanda ejecutiva, valore integralmente el título ejecutivo complejo y decida de fondo conforme a los criterios constitucionales y jurisprudencia vigente”. Fundamentos de la demanda de tutela 6. La parte accionante sostiene que se vulneraron los siguientes derechos fundamentales i) al debido proceso, puesto que las decisiones imponen unas cargas probatorias que son imposibles de cumplir por la parte ejecutante, al exigir documentos cuya expedición depende de la entidad estatal que incumplió su obligación de designar un supervisor; ii) el acceso a la administración de justicia porque se niega una acción ejecutiva cuando la omisión no es atribuible al accionante, más aún cuando se encontraba fundada en documentos y pruebas que acreditaban la obligación pero que no fueron valorados de manera adecuada; iii) principio de buena fe porque el contratista no contó con la certificación de cumplimiento no hay una constancia de objeción por parte de la entidad y iv) trabajo y mínimo vital debido a que el no pago injustificado a un contratista que ha cumplido Radicación número: 11001-03-15-000-2025-03100-00 Accionante: Santana Distribuciones Médicas S.A.S Accionado: Tribunal Administrativo de La Guajira y otro Referencia: Acción de tutela (Primera instancia) 3 afecta su validez, capacidad operativa y subsistencia de sus empleados así como las obligaciones correspondientes. 7.
A su vez, expresó que la Corte Constitucional2 ha reconocido la procedencia de la acción de tutela para controvertir providencias judiciales de manera excepcional, pero se deben cumplir con unos requisitos generales como ocurre en el presente caso y unas causales específicas. 8. En consecuencia de lo anterior, precisó que se presenta i) un defecto fáctico, dado que no se valoraron de manera adecuada los documentos que acreditaban la ejecución del contrato; ii) defecto sustantivo porque se interpretó de forma restrictiva el concepto de título ejecutivo complejo exigiendo situación que resultan imposibles por culpa del deudor; iii) desconocimiento del precedente judicial, puesto que el Consejo de Estado ha reconocido la ausencia del acta de liquidación no impide la ejecución, siempre que existan pruebas equivalentes del cumplimiento y iv) vulneración del principio pro actione porque se negó el acceso al proceso sin permitir correcciones ni valorar el silencio administrativo positivo. 9.
De otra parte, expresó que se presentó una omisión del deber legal de la entidad y traslado de la carga probatoria al contratista por no considerar que la no expedición del acta de liquidación y la falta de certificación de cumplimiento fue consecuencia directa de una conducta omisiva de la entidad estatal, cuando fue la que incumplió su deber de designar un supervisor o interventor, de acuerdo con el artículo 83 de la Ley 1474 de 2011 y el artículo 80 de 1993.
El Consejo de Estado3 se ha pronunciado en varias ocasiones y ha señalado que no puede imputarse al contratista el incumplimiento de las condiciones contractuales o legales. 10. Puso de presente que, el título ejecutivo complejo se puede integrar sin acta de liquidación cuando existen otros documentos suficientes, de acuerdo con la jurisprudencia contencioso-administrativa y expresó que en su momento, se allegaron los siguientes documentos: i) contrato debidamente suscrito; ii) facturas electrónicas no objetadas; iii) certificados de disponibilidad presupuestal; iv) registros presupuestales; comunicaciones sin respuesta que configuran silencio administrativo positivo; v) copia del acta de reconocimiento y acuerdo de pago de la obligación y iv) copia del pago de la seguridad social, lo cual conforma un título ejecutivo complejo, válido, exigible y suficiente de acuerdo con el artículo 297 del CPACA y el artículo 488 del CGP. 11.
De otra parte, se afecta el principio de proporcionalidad y razonabilidad probatoria debido a que la Corte Constitucional ha advertido que no se deben imponer cargas imposibles o desproporcionadas a los ciudadanos porque afectaría el núcleo esencial del debido proceso y el acceso a la administración de justicia. Asimismo, se transgrede el precedente judicial del Consejo de Estado sobre la 2 Mencionó sentencias como la SU-961 de 1999, SU-1184 de 2001, T-949 de 2003, T-173 de 2013, SU-640 de 1998, entre otros. 3 Transcribió algunos apartes de las sentencias 66001-23-31-000-2000-00291-01(30518) y 05001- 23-31-000-1997-03264-01(39391).
Radicación número: 11001-03-15-000-2025-03100-00 Accionante: Santana Distribuciones Médicas S.A.S Accionado: Tribunal Administrativo de La Guajira y otro Referencia: Acción de tutela (Primera instancia) 4 “subsanabilidad” y rechazo de plano porque los jueces omitieron el deber de permitir la subsanación de documentos (copias simples) de conformidad con el principio pro actione4.
Trámite en primera instancia 12. A través de auto del 27 de mayo de 2025, el despacho sustanciador admitió la tutela de la referencia; ordenó notificar al Tribunal Administrativo de la Guajira y al Juzgado Primero Administrativo Mixto del Circuito de Riohacha como accionado; a la E.S.E. Hospital Santa Rita de Cassia como tercero interesado en las resultas del proceso.
Además, requirió al Juzgado Primero Administrativo Mixto del Circuito de Riohacha para que allegara copia digital del expediente del proceso ejecutivo con radicado 4001-33-40-001-2023-00387-00/01 y reconoció personería adjetiva a la abogada Anggi Carolina Orozco Mendoza. Intervenciones 13. El Tribunal Administrativo de la Guajira sostuvo que la parte actora solo se limitó a señalar en qué consistía cada uno de los defectos, sin precisar o subsumir los conceptos al caso concreto. 14.
Sumado a lo anterior, adujo que, la jurisprudencia ha configurado que en ciertos eventos se deben cumplir algunas carga por parte del extremo actor para que se configure el defecto fáctico, para esto transcribió un aparte de la sentencia 11001- 03-15-000-2015-03442-00 del Consejo de Estado en la que se explican las características de los eventos de i) omisión de decreto y práctica de pruebas indispensables para fallar en el asunto; ii) Desconocimiento del acervo probatorio determinante para identificar la veracidad de los hechos alegados por las partes; iii) valoración irracional o arbitraria de las pruebas aportadas y iv) dictar sentencia con fundamento en pruebas obtenidas con violación del debido proceso. 15.
Con base en lo anterior, expuso que no es recibido la argumentación de la parte accionante porque la motivación de la providencia objeto de censura demuestra que no se incurrió en ninguno de los eventos de configuración del defecto fáctico. Por el contrario, la autoridad judicial demandada indicó que esta decisión fue producto de una valoración adecuada e integral de los documentos que obran en el expediente.
Con base en la jurisprudencia relevante, se valoró cada prueba de manera individual y en conjunto para determinar si existía o no el título ejecutivo cuya ejecución se pretendía. 16. En cuanto al defecto material, el Tribunal cuestionado determinó que lejos de aplicar e interpretar de manera restrictiva las normas que regulan la materia, la Corporación eligió la decisión de acuerdo con la Ley 1437 del 2011 y el Código General del Proceso en cuanto a la conformación del título ejecutivo.
Esto también 4 Hizo alusión a sentencias como la T-1064 de 2006 de la Corte Constitucional y auto del 14 de junio de 2019 (61805) del Consejo de Estado. Radicación número: 11001-03-15-000-2025-03100-00 Accionante: Santana Distribuciones Médicas S.A.S Accionado: Tribunal Administrativo de La Guajira y otro Referencia: Acción de tutela (Primera instancia) 5 se sustentó en la interpretación jurisprudencial de las normas para determinar su alcance y su aplicación al caso concreto. 17.
En lo que se refiere al desconocimiento del precedente vertical, el Tribunal expresó que basta con revisar la sentencia recurrida y evidenciar que está fundamentada en precedente jurisprudenciales aplicables al caso. En efecto, en su parecer, se apoyó en providencias del Consejo de Estado para determinar la exigibilidad del título ejecutivo.
Sumado a lo anterior, la accionante consideró que se debía dar oportunidad de subsanar los yerros o defectos del título ejecutivo, cuando lo cierto es que no procede la inadmisión de la demanda para que la parte ejecutante conforme en debida forma el mandamiento ejecutivo, como reiterada y pacíficamente lo ha entendido el máximo ente de lo contencioso administrativo5. 18.
Concluyó que, la acción de tutela está instituida para la protección de los derechos fundamentales y no para estructurarla como una nueva instancia procesal. 19. La ESE Hospital Santa Rita de Cassia indicó que si bien suscribió el contrato de suministro No. CPS 20-239 de 2020 con la parte accionante, una vez revisados los informes no presentó la documentación establecida por la entidad para realizar los pagos correspondientes (seguridad social, certificación de cumplimiento de los servicios prestados)6 20.
De otro lado, la entidad de salud expuso que los requisitos del título ejecutivo no cumplió con los requisitos establecidos en la jurisprudencia, como son los requisitos de forma y de fondo. 21. Por último, precisó que la falta de designación del supervisor, existía la cláusula décima del contrato en la que se indica que “DÉCIMA SEGUNDA.
SUPERVISION. La supervisión de este contrato será ejercida por el TECNICO ADMINISTRATIVO - ALMACENISTA DEL HOSPITAL en lo que atañe a la oportunidad, calidad del servicio, cantidad del servicio, eficiencia, satisfacción del usuario y los soportes de la atención individual de cada paciente y efectuará las observaciones, siempre por escrito, requerida para el óptimo cumplimiento de las obligaciones, igualmente expedirá los informes, conceptos, certificaciones o autorizaciones derivadas del proceso de auditoría o supervisión”.
Además, en lo que se refiere a los recursos contra el auto que niega total o parcialmente el mandamiento ejecutivo es importante traer a colación el artículo 438 del Código General del Proceso7. 5 Sección Tercera, Subsección A, auto del 14 de junio de 2019, expediente 61.805. 6 “SEXTA: FORMA DE PAGO: Se pagará al CONTRATISTA, en pagos equivalente al valor de facturación presentada, que serán cancelados una vez se verifique el cumplimiento en el objeto del presente contrato, previa certificación por parte del Supervisor.
Para los efectos de pago el Contratista deberá presentar la factura o cuenta de cobro anexando fotocopias de: Contrato con su Certificado de Disponibilidad y Registro Presupuestal, Certificación de cumplimiento de los servicios prestados por parte del Supervisor, pago de la seguridad social.” 7 “ARTÍCULO 438. RECURSOS CONTRA EL MANDAMIENTO EJECUTIVO.
El mandamiento ejecutivo no es apelable; el auto que lo niegue total o parcialmente y el que por vía de reposición lo revoque, lo será en el suspensivo. Los recursos de reposición contra el mandamiento ejecutivo se tramitarán y resolverán conjuntamente cuando haya sido notificado a todos los ejecutados.”. Radicación número: 11001-03-15-000-2025-03100-00 Accionante: Santana Distribuciones Médicas S.A.S Accionado: Tribunal Administrativo de La Guajira y otro Referencia: Acción de tutela (Primera instancia) 6 22.
El Juzgado Primero Administrativo Mixto del Circuito de Riohacha intervino a través de diferentes memoriales. Inicialmente, en relación con el requerimiento de enviar el expediente, el juzgado señaló que “su despacho”8 no puede remitir el proceso ordinario porque, desde el 26 de febrero de 2024, se encuentra en poder de la autoridad judicial que resuelve la apelación y esta no lo ha devuelto, a pesar de que resolvió el recurso. 23.
De manera posterior, el juzgado remitió el enlace del expediente y un informe de tutela en el que indica que al momento de proferir la providencia impugnada fue respetuoso y garante de los derechos que hoy considera conculcados el acto. La autoridad judicial indicó que aplicó la jurisprudencia vigente al momento del pronunciamiento judicial. 24.
Además, precisó que tales documentos carecían de solemnidades, por lo que impedían librar el mandamiento de pago deprecado de conformidad con lo establecido en el artículo 245 y 246 del Código General del Proceso y la jurisprudencia del Consejo de Estado. Tanto así que la decisión fue confirmada por el Tribunal accionado en todas sus partes la providencia recurrida al considerar que no se habían acreditado por parte del ejecutante el haber cumplido con lo derivado del contrato estatal para obligar al deudor de efectuar el pago pactado. 25.
Por último, el juzgado consideró que resulta improcedente la acción de tutela porque se presenta una falta de carga argumentativa respecto de sus causales generales y específicas. A su juicio, la parte accionante busca reabrir el debate por medio de una tercera instancia. II. C O N S I D E R A C I O N E S Competencia 26. Esta Subsección es competente para conocer de esta acción de tutela, en primera instancia, conforme el artículo 37 del decreto 2591 de 1991.
Problema jurídico 27. En primer lugar, la Subsección debe establecer si la acción de tutela de la referencia satisface los requisitos de procedibilidad formal, y en caso de resolver positivamente el anterior interrogante, se formulará el problema jurídico de fondo. 28. Con el fin de resolver el primer problema jurídico, de manera sucinta, la Subsección reiterará el precedente constitucional sobre procedencia de tutela contra providencias, y posteriormente resolverá el caso concreto. 8 No precisa a quién se refiere.
Radicación número: 11001-03-15-000-2025-03100-00 Accionante: Santana Distribuciones Médicas S.A.S Accionado: Tribunal Administrativo de La Guajira y otro Referencia: Acción de tutela (Primera instancia) 7 Procedibilidad de tutela contra providencia. Reiteración de precedente 29. El medio constitucional de amparo es un instrumento eficaz de protección de derechos fundamentales, cuando quiera que ellos se vean en riesgo o sean afectados por hechos u omisiones de una autoridad pública -incluidas las autoridades judiciales10- e inclusive de particulares 11.
Con todo, la procedibilidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales, precisa de un mayor rigor, dadas las presunciones de acierto y validez que los acompañan, y por ello tiene un carácter excepcional. Todo ello en guarda de los principios de seguridad jurídica y autonomía judicial, en tanto que la acción de tutela no puede constituirse en un mecanismo adicional, alterno, o paralelo para discutir las providencias judiciales emitidas por el juez natural en cada asunto 12.
Causales genéricas de procedencia, reiteración de precedente. 30. La excepcionalidad de la tutela contra providencia se ha enmarcado a partir de requisitos de procedencia o causales de procedibilidad que han venido reiterándose por la Corte Constitucional. En primer lugar, las denominadas causales genéricas de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales posibilitan el estudio de fondo del asunto y que se han resumido así13: “a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.
Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable.
De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible. f. Que no se trate de sentencias de tutela.
Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas”. 31.
Toda acción de tutela dirigida contra una providencia debe satisfacer las seis causales genéricas de procedencia, y al menos una específica. A continuación, se Radicación número: 11001-03-15-000-2025-03100-00 Accionante: Santana Distribuciones Médicas S.A.S Accionado: Tribunal Administrativo de La Guajira y otro Referencia: Acción de tutela (Primera instancia) 8 examina si la providencia atacada satisface los requisitos de procedibilidad general.
Si los satisface, se proseguirá con el examen dirigido a resolver el problema jurídico de fondo. 32. En relación con el requisito de relevancia constitucional, las Sentencias SU-033 de 201814, SU-128 de 202115 y la SU-215 de 202216, la Corte Constitucional ha indicado que la acción de tutela es improcedente cuando es utilizada para cuestionar providencias judiciales con base en argumentos de índole legal que ya fueron estudiados y resueltos dentro del proceso judicial ordinario y es utilizada como una tercera instancia para reabrir debates probatorios ya precluidos17.
Se indica que: “[e]ste enfoque impide que el mecanismo de amparo constitucional sea utilizado indebidamente como una instancia adicional para discutir los asuntos de índole probatorio o de interpretación de la ley que dieron origen a la controversia judicial” y que la tutela se use para mostrar razones de “inconformidad con las decisiones adoptadas por los jueces naturales”. 33.
La Sentencia SU-128 de 2021 precisó que no es suficiente con que la parte actora alegue la violación del derecho fundamental al debido proceso para entender acreditado el requisito general de procedencia de relevancia constitucional. A título de ejemplo, se ha indicado que un asunto carece de relevancia constitucional cuando: “la discusión se limita a la mera determinación de aspectos legales de un derecho, como, por ejemplo, la correcta interpretación o aplicación de una norma procesal, salvo que de ésta se desprendan claramente violaciones de derechos fundamentales”. 34.
Las providencias de unificación citadas han indicado que el juez de tutela debe declarar improcedente la acción cuando: (i) no tienen el alcance para desarrollar la constitución política o determinar el alcance de un derecho fundamental; (ii) que la controversia se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que no se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales. 35.
En el caso concreto, la acción de tutela interpuesta por Santana Distribuciones Médicas S.A.S. no implica un asunto de relevancia constitucional, pues el objetivo de la parte actora es que se admita la demanda ejecutiva y valore integralmente el título ejecutivo complejo. En efecto, los argumentos del escrito de tutela, si bien invocan normas constitucionales, se limitan a presentar disconformidades de la demandante respecto de los autos cuestionados, es decir, se acude al medio constitucional como si fuese una tercera instancia. Una muestra de ello es que la parte actora indica que se desconocieron los defectos fáctico, sustantivo y desconocimiento del precedente judicial.
En este sentido, el actor no demostró que los juzgadores ordinarios hayan incurrido en yerros que afecten la validez de las decisiones judiciales cuestionadas. 36. La Sala observa que el defecto fáctico alegado surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. Para que se demuestre la ocurrencia de este vicio es necesario que el Radicación número: 11001-03-15-000-2025-03100-00 Accionante: Santana Distribuciones Médicas S.A.S Accionado: Tribunal Administrativo de La Guajira y otro Referencia: Acción de tutela (Primera instancia) 9 error en el juicio valorativo de la prueba sea de tal entidad que resulta ser ostensible, flagrante y manifiesto, y el mismo debe tener una incidencia directa en la decisión, pues el juez de tutela no puede convertirse en una instancia revisora de la actividad de evaluación probatoria del juez que ordinariamente conoce de un asunto, según las reglas generales de competencia. De tal suerte que los desacuerdos respecto de la decisión tomada -como ocurre en este caso particular- no son relevantes desde el punto de vista constitucional, sino que se trata de disensos propios de la facultad de administrar justicia. 37.
Resulta importante realizar un recuento del proceso del cual se deriva la controversia con el fin de dilucidar que, lo que busca el accionante es reactivar el debate jurídico del proceso ejecutivo, cuando lo cierto es que, el mecanismo judicial de protección de los derechos fundamentales no comporta una instancia adicional. En suma, en dicho proceso el 27 de octubre de 2023 el Juzgado Primero Administrativo Mixto del Circuito de Riohacha, concluyó que: “(…) Ahora bien, para efectos de dilucidar el caso concreto, es preciso indicar que un título ejecutivo bien puede ser, entre otros, SINGULAR o COMPLEJO, el primero de ellos debe estar contenido en un solo documento, como por ejemplo un título valor —Letra de cambio, cheque, pagaré etc.—, y el último referido se caracteriza porque se integra por un conjunto de documentos, como por ejemplo un contrato o convenio; para que los mismos sean valorados en conjunto, con miras a establecer si constituyen una obligación clara expresa y exigible a favor del ejecutante como lo consagra el artículo 297, numeral 3 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo anteriormente aludido.
Atendiendo que el título ejecutivo que se pretende conformar en el presente caso se deriva de facturas de venta derivadas de un contrato de prestación de servicios suscrito entre el demandante y la empresa social del Estado que se pretende ejecutar, es evidente que se subsume dentro de las características de un contrato estatal, y por ende su exigibilidad no se constituye dentro de los títulos simples; ya que por regla general los mismos se enmarcan dentro de un título de carácter COMPLEJO, así lo ha expresado el Honorable Consejo de Estado al esgrimir6: (…) En este orden de ideas, es claro que tanto en los contratos como en las órdenes de prestación de servicios, es posible que se presenten incumplimientos atribuibles a cualquiera de las entidades estatales que participen en la relación contractual, y de allí surja el ejercicio de la acción ejecutiva contractual, casos en los cuales el título ejecutivo no se integrará solamente con la copia auténtica de los mismos; sino que la demanda deberá acompañarse, entre otros, —ya que se debe examinar cada caso concreto y determinar sus particularidades— de los siguientes documentos: 1) Copia auténtica del contrato u órdenes de prestación de servicios, si existen actas adicionales, contratos que lo modifican y en ellos conste la obligación que se pretende ejecutar, deberán igualmente anexarse con la demanda. 2) Copia auténtica del Certificado de Disponibilidad Presupuestal y Registro Presupuestal. 3) Las actas parciales de obra de servicios, facturas, cuentas de cobro etcétera.
Radicación número: 11001-03-15-000-2025-03100-00 Accionante: Santana Distribuciones Médicas S.A.S Accionado: Tribunal Administrativo de La Guajira y otro Referencia: Acción de tutela (Primera instancia) 10 4) La acreditación del contratista de encontrarse a paz y salvo con el pago de los aportes parafiscales relativos al Sistema de Seguridad Social Integral, así como los propios del Sena, ICBF, y Cajas de Compensación Familiar, cuando corresponda. 5) Cuando quien haya celebrado el contrato, no sea el representante legal de la entidad estatal respectiva, sino que la suscripción del contrato estatal se hizo en virtud de la delegación, será necesario, además, acompañar la copia autenticada del acto administrativo que confirió dicha delegación. Descendiendo al asunto sub lite, sea lo primero reiterar que la obligación por parte de la entidad ejecutada surgió como consecuencia de las distintas facturas derivadas de la celebración del contrato de suministro No. CPS 20-239 DE 2020, cuyo objeto era “SUMINISTRO DE PRODUCTOS FARMACÉUTICOS Y MEDICINALES, MATERIAL MEDICO QUIRÚRGICO, DE ODONTOLOGÍA, LABORATORIO, RAYOS X, SUMINISTROS DE EPP Y BIOSEGURIDAD, Y SUMINISTRO DE EQUIPOS DE COMPUTO PARA LA ESE HOSPITAL SANTA RITA DE CASSSIA DE DISTRACCIÓN”.
Así las cosas, es dable advertir que los asuntos de contratación estatal están sometidos a ciertas consignas y solemnidades estipuladas en la Ley 80 de 1993, y las mismas deben ser de obligatorio cumplimiento; por lo tanto, quien pretenda la ejecución de un contrato estatal deberá acreditar el cumplimiento cabal de cada una de las cláusulas a las cuales quedó sometida en virtud de dicho contrato, para así poder determinar la existencia del incumplimiento de la parte contraria.
Una de las solemnidades que se constituye en requisito sine qua non, consiste precisamente en aportar los documentos que se pretendan ejecutar en original o copia auténtica, tal y como se desprende de lo regulado en los artículos 245 y 246 del Código General del Proceso, y lo ha manifestado el Honorable Consejo de Estado en distintas oportunidades al destacar8: (…) Tal hermenéutica venía dada de la posición asumida por la misma Corporación en sala plena al manifestar9: Así las cosas, no le es jurídicamente viable al Despacho, con fundamento en los documentos aportados al proceso, a efectos de acreditar el título ejecutivo, librar el mandamiento de pago deprecado, toda vez que, el contrato y las facturas fueron aportados en copia simple.
Aunado a ello, se vislumbra del contrato aportado con el fin de constituir el título ejecutivo complejo, que, en su cláusula sexta denominada “FORMA DE PAGO”, se estipularon ciertos requisitos previos con los cuales debía cumplir el contratista para efectos de obligar a la E.S.E. demandada a proceder con el pago del mismo, de la siguiente forma10: “SEXTA – FORMA DE PAGO: Se pagará al CONTRATISTA, en pagos equivalente al valor de la facturación presentada, que serán cancelados una vez se verifique el cumplimiento en el objeto del presente contrato, previa certificación por parte del Supervisor.
Para los efectos de pago el Contratista deberá presentar la factura o cuenta de cobro anexando fotocopias: Contrato con su Certificado de Disponibilidad y Registro Presupuestal, Certificación de cumplimiento de los servicios prestados por parte del Supervisor, pago de la seguridad social ” (Negrillas y subrayas fuera del texto) Radicación número: 11001-03-15-000-2025-03100-00 Accionante: Santana Distribuciones Médicas S.A.S Accionado: Tribunal Administrativo de La Guajira y otro Referencia: Acción de tutela (Primera instancia) 11 Conforme lo anterior, dentro del plenario no existe constancia o acreditación del cabal cumplimiento del contrato para constituir a la entidad demandada en deudora, ya que solo se aportaron al plenario el contrato, las facturas, los registros presupuestales, los certificados de disponibilidad; sin embargo, brillan por su ausencia la certificación de cumplimiento de los servicios prestados por parte del Supervisor y la planilla de aportes de seguridad social.
Ahora bien, el pago de los aportes al Sistema General Integral de Seguridad Social, se encuentra regulado en el inciso segundo del artículo 41 de la Ley 80 de 1993, en virtud de la modificación realizada por el artículo 23 de la Ley 1150 de 200711, con el objeto de combatir la evasión y la mora en el pago de esas obligaciones por parte de los contratistas, para lo cual se consignó en su parágrafo 1º que, para el pago de cada contrato estatal sería necesaria la acreditación del estado al día en el pago de los aportes parafiscales relativos al Sistema de Seguridad Social Integral (Salud, Pensión y Aporte de Riesgos Profesionales).
En tal sentido, el profesor Mauricio Fernando Rodríguez Tamayo ha enunciado que: “para iniciar la ejecución de un contrato estatal será menester que el contratista pruebe encontrarse a paz y salvo por esos conceptos… No sucederá lo mismo respecto a los pagos a las Cajas de Compensación Familiar y las otras obligaciones con el Sistema Integral de Seguridad Social, que siguen vigentes y por lo tanto se constituyen en requisitos de ejecución del contrato estatal”; por lo tanto, encuentra esta agencia judicial que tampoco es posible librar mandamiento ejecutivo por la carencia de constancia o acreditación del pago de aportes a salud, pensión etcétera, como se obligó al contratista en la cláusula cuarta aludida up supra.
Por último, y no por ello menos importante, no se aportaron al plenario constancias de presentación de la respectiva factura ante la entidad ejecutada, en este caso, la E.S.E. Santa Rita de Cassia, situación que en efecto no integra en debida forma el título ejecutivo complejo, teniendo en cuenta que como se anotó anteriormente y se colige de las normas y jurisprudencias citadas, cada contrato que se pretende hacer valer como parte del título complejo debe ir acompañado de todos los documentos que le permitan al fallador tener certeza de la existencia de la obligación que se reclama, y no puede este requisito ostentarlo uno de los documentos, pues este hecho afecta la constitución del título ejecutivo como en el presente caso.
Por tal motivo, se hace imperativo para esta agencia judicial abstenerse de librar mandamiento de pago a favor del ejecutante, debido a que en el caso concreto no se aportaron todos los documentos requeridos con el propósito de integrar un título ejecutivo complejo, no acreditándose de esta manera una obligación clara, expresa y exigible de conformidad con el artículo 297 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (…).” 38.
Lo anterior fue confirmado por el Tribunal Contencioso Administrativo de la Guajira mediante auto del 31 de marzo de 2025: “(…) Descendiendo al caso concreto, se tiene que, la parte ejecutante se encuentra en desacuerdo con la decisión proferida en primera instancia mediante la cual el Juzgado Primero Administrativo Mixto del Circuito de Riohacha negó el mandamiento de pago solicitado dentro del medio de control de la referencia. En virtud de lo anterior, a esta Sala le compete determinar si, el conjunto de documentos aportados por la parte demandante constituyen un título ejecutivo Radicación número: 11001-03-15-000-2025-03100-00 Accionante: Santana Distribuciones Médicas S.A.S Accionado: Tribunal Administrativo de La Guajira y otro Referencia: Acción de tutela (Primera instancia) 12 complejo y en él consta una obligación clara expresa y actualmente exigible, a la luz de las normas que rigen la materia.
Para ello, debe precisarse en primera medida que, El Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, estableció en el capítulo Título IX el proceso ejecutivo en materia contenciosa administrativa, sin embargo, sólo reguló lo i) relativo a los actos jurídicos constituyentes del título, encontrándose entre ellos, "1.
Las sentencias debidamente ejecutoriada proferidas por la jurisdicción de los contenciosos administrativo, mediante las cuales se condene a una entidad pública al pago de sumas de dinerarias", ii) el procedimiento específico para los títulos ejecutivos prescritos en los numerales 1 y 2 del artículo 297 y iii) la ejecución en materia de contratos y condenas impuestas a entidades públicas en el artículo 299, el cual impone el deber de observar las reglas establecidas en el Código de Procedimiento Civil – hoy Código General del Proceso, y, en lo que tiene que ver, con los aspectos no regulados en el CPACA se debe remitir a la normatividad procesal civil, conforme a lo prescrito en el artículo 306 del ibídem.
En cuanto a los ejecutivos en materia contractual, El numeral 3 del artículo 297 CPACA establece que prestan mérito ejecutivo los contratos, los documentos en que constan sus garantías, el acta de liquidación del contrato o cualquier otro acto proferido con ocasión de la actividad contractual que contenga obligaciones claras, expresas y exigibles.
Una obligación es expresa cuando es manifiesta en la misma redacción del título, es clara si está determinada en el título y se entiende en un solo sentido, y es exigible cuando puede demandarse su cumplimiento, porque no está pendiente de un plazo o condición o porque es pura y simple3. El título ejecutivo puede ser simple cuando la obligación consta en un solo documento o complejo cuando se deriva de varios documentos.
Además, es posible corregir los defectos formales de la demanda ejecutiva y, por ello, el juez puede inadmitirla, pero cuando se trata de los requisitos del título ejecutivo el demandante no puede completar, adicionar o mejorar este título y por ello procede su rechazo y no su inadmisión4. En cuanto a los requisitos del título ejecutivo, el máximo ente de lo contencioso administrativo, ha señalado recientemente lo siguiente: (…) En línea con lo anterior, se tiene que, la parte ejecutante allegó junto con la demanda los siguientes documentos: - Copia de las facturas FV-2-515 del 23/07/2020 FV-2-516 del 23/07/2020 FV-2-517 del 23/07/2020 FV-2526 del 5/08/2020 FV-2-555 del 26/08/2020 FV-2- 583 del 25/09/2020 FV-2-584 del 25/09/2020 DF-2-1 del 29/09/2020 FV-2-668 del 30/11/2020 FV-2-669 del 30/11/2020 FV-2-695 del 15/12/2020 FV-2-712 del 28/12/2020 FV-2-713 del 28/12/2020 FV-2-732 del 22/01/2021 FV-2-733 del 22/01/2021 FV-2-736 del 25/01/2021 FV-2-838 del 23/06/2021 FV-2-877 del 22/09/2021.
(fl 37, 38, 39, 31, 32, 28, 23, 42, 43, 44, 47, 48, 51, 52, 53, 56, 57 del expediente.) - Contrato No. CPS 20-239 de 2020, suscrito entre a E.S.E. Hospital Santa Rita de Cassia y Santana Distribuciones Médicas S.A.S (fl 15-18 del expediente digital) - Registros Presupuestales de Compromisos de las facturas (fl 33, 29, 26, 21, 40, 45, 49, 54 del expediente digital) - Certificados de Disponibilidad Presupuestal (fl 34, 30, 27, 22, 41, 46, 50, 55 del expediente digital) - Certificado de existencia y representación legal de la sociedad demandante (fl 50-54 del expediente digital).
Radicación número: 11001-03-15-000-2025-03100-00 Accionante: Santana Distribuciones Médicas S.A.S Accionado: Tribunal Administrativo de La Guajira y otro Referencia: Acción de tutela (Primera instancia) 13 De las pruebas arrimadas al plenario, la Sala advierte que la parte demandante pretende la ejecución de un título ejecutivo complejo, compuesto por el contrato No.CPS 20-239 de 2020, las facturas derivadas del mismo, y sus respectivos anexos, frente a los cuales debe analizarse si logran contener una obligación clara expresa y exigible en contra de la entidad demandada.
En el recurso de apelación la parte demandante alegó que, los documentos que conformaban el título ejecutivo demostraban la existencia de una obligación clara, expresa y exigible en favor de su representado, por lo que se tornaba procedente librar mandamiento de pago, con fundamento en los argumentos reseñados en el acápite respectivo.
Sin embargo, contrario a lo afirmado por el recurrente, los documentos aportados como título ejecutivo no demuestran con certeza la exigibilidad de la obligación que se pretende ejecutar, ello por cuanto, la misma, fue sometida a un plazo o condición, cuyo acaecimiento no se demostró en el sub lite. Es así, como del análisis del contrato No. CPS 20-239 de 2020, se advierte que, la cláusula sexta estipuló en cuanto a la forma de pago del contrato, lo siguiente: En cuanto a la exigibilidad de la obligación, el máximo ente de lo contencioso administrativo en un caso de similares circunstancias fácticas señaló lo siguiente: (…) Las consideraciones esbozadas por el Consejo de Estado en las providencias en cita, permiten establecer que, cuando se pretenda la ejecución de un contrato estatal dentro del cual se haya supeditado el pago o desembolso dentro del mismo a una serie de plazos o condiciones, tal obligación no será exigible hasta tanto se acredite la ocurrencia o cumplimiento de las mismas.
En el sub lite, está demostrado que el acuerdo contractual suscrito por las partes supeditó o condicionó el desembolso final no solo a la prestación del servicio objeto del contrato, sino a que tal aspecto hubiese sido certificado por el supervisor de acuerdo contractual y se acreditara el pago de la seguridad social, documentos que si bien reposan en el plenario, no fueron aportados en la oportunidad probatoria respectiva, lo que no permite a esta sala otorgarles valor probatorio, impidiendo tener certeza sobre la efectiva y completa ejecución contractual a cargo del contratista, tal y como lo sostuvo el juez de primera instancia. Y es que, contrario a lo afirmado por el recurrente, si le está dado al juez contencioso verificar el cumplimiento del objeto contractual, pues ello, como ha sido decantado por la jurisprudencia del Consejo de Estado, hace parte de la exigibilidad del título, siendo un presupuesto necesario para que se torne procedente ordenar el pago de la obligación reclamada.
Radicación número: 11001-03-15-000-2025-03100-00 Accionante: Santana Distribuciones Médicas S.A.S Accionado: Tribunal Administrativo de La Guajira y otro Referencia: Acción de tutela (Primera instancia) 14 En ese escenario, no tiene vocación de prosperidad el argumento de la alzada en lo que atañe a la presunción de buena fe, pues el hecho de que se aporte el contrato y las facturas, no implica per se, que se haya prestado efectivamente el servicio, y mucho menos que esté probado en el proceso, pues se reitera, es carga del ejecutante demostrar el carácter exigible de la obligación que cuya ejecución pretende, lo que no ocurrió en el sub examine.
Las anteriores consideraciones permiten a la Sala establecer que en el presente asunto, los documentos aportados con la demanda y los cuales conforman el título ejecutivo cuya ejecución se pretenden no lograron acreditar el cumplimiento de las condiciones contractuales para hacer exigible la obligación que se reclama, por lo que, al no comprender el título ejecutivo puesto a estudio del juez contencioso una obligación exigible en favor del ejecutante, se impone confirmar la decisión de primera instancia. Finalmente, no escapa a la Sala que, el recurrente sostuvo que, si el a quo consideraba necesario que se aportaran con la demanda los documentos originales o en copia autentica, debió dar oportunidad al ejecutante de subsanar tal yerro, y no de rechazar de plano el mandamiento, sin embargo, tal argumento no tiene asidero jurídico, puesto que, tratándose de procesos ejecutivos, no procede la inadmisión de la demanda para que la parte ejecutante conforme en debida forma el mandamiento ejecutivo.
La anterior afirmación encuentra sustento en las consideraciones expuestas por el tratadista Mauricio Fernando Rodríguez Tamayo, quien en la sexta edición de su libro la acción ejecutiva en la jurisdicción contenciosa administrativa sostuvo que: (…) En virtud de todo lo expuesto, este Tribunal procederá a confirmar la decisión de primera instancia que negó el mandamiento de pago solicitado, atendiendo que la obligación cuya ejecución se pretende no contiene una obligación exigible en favor de la parte ejecutante (…)” 39.
Por lo anterior, la Sala colige que los argumentos planteados en primera y segunda instancia fueron ampliamente discutidos y resueltos dentro de las dos instancias del proceso ejecutivo. Por ejemplo, ello sucede con el contrato aportado en el cual no se presenta ninguna constancia o acreditación de su cumplimiento para constituir a la entidad demandada en deudora porque solo fue aportado junto con las facturas, los registros presupuestales, los certificados de disponibilidad.
Sin embargo, no se encuentra la certificación de cumplimiento de los servicios prestados por parte del Supervisor y la planilla de aportes de la seguridad social documentos que sí reposaban en el plenario. A su vez, como lo indica el Tribunal accionado, no fueron aportados en la oportunidad probatoria respectiva dichos documentos, lo cual impide tener certeza sobre la ejecución contractual a cargo del contratista, motivo por el cual sí se valoraron adecuadamente los documentos aportados y no se presenta un defecto fáctico, ni sustantivo. 40.
De otra parte, el actor sostiene que la orden judicial afecta sus derechos fundamentales por desconocimiento del precedente, sin embargo, la parte actora únicamente transcribió algunos apartes de diferentes sentencias, sin explicar de manera concreta por qué resultan relevantes en su situación específica. Radicación número: 11001-03-15-000-2025-03100-00 Accionante: Santana Distribuciones Médicas S.A.S Accionado: Tribunal Administrativo de La Guajira y otro Referencia: Acción de tutela (Primera instancia) 15 41.
Adicionalmente, la acción de tutela presentada por Santana Distribuciones Médicas S.A.S. carece de relevancia constitucional, pues se limita a controvertir un asunto de índole estrictamente legal, como lo es la configuración de los elementos necesarios para conformar un título ejecutivo complejo en el marco de un proceso contractual. La parte actora no demostró que las autoridades judiciales hubieran incurrido en una violación de derechos fundamentales, sino que simplemente manifestó su desacuerdo con la interpretación y valoración de las pruebas realizada por los jueces naturales.
En consecuencia, el asunto no plantea un problema constitucional que justifique la intervención del juez de tutela, ya que no se acreditó la existencia de un defecto fáctico, sustantivo ni una afectación grave al derecho al debido proceso. 42. En este mismo sentido, el objeto de la tutela gira en torno a la exigibilidad de una obligación derivada de un contrato estatal de suministro, lo cual constituye un asunto económico de naturaleza privada, que debe resolverse a través de los mecanismos judiciales ordinarios.
El debate planteado por la parte actora se restringe a verificar si se cumplieron las condiciones contractuales para el pago, lo que no involucra el desarrollo o la interpretación de un derecho fundamental ni una afectación desproporcionada de estos. Por ello, no es posible activar la tutela como una tercera instancia ni como un escenario paralelo para reabrir controversias que ya fueron resueltas en sede judicial. 43.
En conclusión, la acción carece de relevancia constitucional, pues: (i) acude a argumentos que fueron ampliamente discutidos dentro de las dos instancias del proceso ordinario ejecutivo; (ii) la tutela se utiliza como una tercera instancia para reabrir debates procesales y mostrar una inconformidad con la decisión atacada, mas no para mostrar un yerro que afecte la validez de la misma;
(iii) no se presenta un debate de rango constitucional, o que verse sobre derechos fundamentales, sino se propone un debate de índole legal y facetas infra constitucionales de derechos, como el debido proceso, acceso a la administración de justicia, trabajo, mínimo vital y principio de buena fe. Además, el debate versa sobre un asunto de índole económico, lo que escapa a la competencia del juez de tutela.
(iv) Respecto de los defectos alegados, no se demostró una carga argumentativa que acreditara una vulneración a sus derechos, sino que por el contrario, el Juzgado y Tribunal accionado tomaron sus decisiones de conformidad con un amplio fundamento jurídico y probatorio que conllevaron a abstenerse de librar el mandamiento del pago solicitado. 44.
Por consiguiente, la Subsección estima que es improcedente la petición de amparo constitucional dirigida contra los autos proferidos por el Tribunal Administrativo de La Guajira y el Juzgado Primero Administrativo Mixto del Circuito de Riohacha. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, Radicación número: 11001-03-15-000-2025-03100-00 Accionante: Santana Distribuciones Médicas S.A.S Accionado: Tribunal Administrativo de La Guajira y otro Referencia: Acción de tutela (Primera instancia) 16 III.
R E S U E L V E PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela presentada por la Sociedad Santana Distribuciones Médicas S.A.S en contra del Tribunal Administrativo de La Guajira y el Juzgado Primero Administrativo Mixto del Circuito de Riohacha.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.
TERCERO: De no ser impugnada esta decisión, ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ VF Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha.