CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá, D. C., veintinueve (29) de junio de dos mil veintitrés (2023). Radicado: 25000-23-42-000-2015-02186-02 Nº Interno: 2638-2022 Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP Demandado: Ana Leonor Gómez de Contreras Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho - Ley 1437 de 2011 Tema: Lesividad.

Pensión gracia (expediente digital). La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada en contra de la sentencia del 24 de febrero de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda presentada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, en adelante UGPP.

ANTECEDENTES 1. La demanda 1.1 Pretensiones La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP-, mediante apoderado judicial, acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, para solicitar la nulidad de la Resoluciones núms. 7661 del 27 de julio de 1995 y UGM 009056 del 19 de septiembre de 2011, por medio de las cuales reconoció y reliquidó una pensión gracia de jubilación a favor de la señora Ana Leonor Gómez de Contreras.

A título de restablecimiento del derecho la parte actora solicitó se ordene a la demandada (i) reintegrar la totalidad de las sumas pagadas por concepto de pensión gracia, debidamente indexadas (ii) y pagar costas. Los hechos en que se fundamentan las pretensiones, son los siguientes: Relató que la señora Ana Leonor Gómez de Contreras nació el 12 de mayo de 1943 y prestó sus servicios como docente en el departamento de Cundinamarca, desde el 24 de abril de 1964 hasta el 25 de marzo de 1973 y, en el Ministerio de Educación Nacional, del 11 de julio de 1973 al 11 de abril de 1994.

Manifestó que, mediante Resolución núm. 7661 del 27 de julio de 1995, Cajanal EICE reconoció a favor de la docente una pensión gracia de jubilación, en cuantía de $512.526,80, efectiva a partir del 12 de mayo de 1993, reliquidada con la inclusión de nuevos factores salariales a través de la Resolución núm. UGM 009056 del 19 septiembre de 2011. 1.2 Normas violadas y concepto de violación De la Constitución Política, el artículo 128.

La Ley 114 de 1912. La Ley 116 de 1928. La Ley 37 de 1933. La Ley 91 de 1989. El Decreto 2277 de 1979. Como concepto de violación adujo que con la expedición de los actos administrativos demandados se incurrió en violación de las normas antes mencionadas, al conceder una pensión gracia sin el cumplimiento de los requisitos, pues la señora Ana Leonor Gómez de Contreras no acreditó 20 años de servicio como docente en el nivel territorial o nacionalizado.

Precisó que la accionada laboró como docente con vinculación nacional desde el 11 de julio de 1973 hasta el 11 de abril de 1994, tiempo que no es computable para efectos del reconocimiento de una pensión gracia de jubilación. 2. Contestación de la demanda La señora Ana Leonor Gómez de Contreras, a través de apoderado, se opuso a las pretensiones de la demanda e indicó que ha disfrutado pacíficamente de su pensión gracia de jubilación, a la cual accedió con el cumplimiento de los requisitos legales.

Como excepciones propuso: ineptitud sustantiva de la demanda, cosa juzgada, inexistencia de la obligación, buena fe y caducidad. 4. La sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, mediante sentencia proferida el 24 de febrero de 2022, declaró la nulidad de los actos administrativos demandados.

(Sin condena en costas). En primer lugar, señaló que la accionada se desempeñó como docente en el departamento de Cundinamarca, desde el 24 de abril de 1964 al 25 de marzo de 1973, esto es, por un tiempo total de servicios de 8 años, 11 meses y 2 días. Además, laboró desde el 5 de mayo de 1976 hasta el 30 de diciembre de 2001 como docente nombrada por el Ministerio de Educación Nacional, con vinculación de carácter nacional.

Manifestó que dichos tiempos no son computables a efectos de pensión gracia de jubilación, toda vez que la aludida prestación no está prevista para los docentes nacionales, sino para los educadores locales o regionales. Refirió que la señora Gómez de Contreras, de forma concomitante, ingresó como profesora de tiempo parcial al Distrito Capital, a partir del 26 de marzo de 1973 y mediante Decreto 717 del 8 de julio de 1975, fue ascendida al cargo de profesora de tiempo completo, desde el 1 de junio de 1975, hasta la fecha de su retiro, el 1 de septiembre de 2000.

Es decir, que dicha vinculación perduró por un total de 27 años, 6 meses y 6 días. Así entonces, se constató que la accionada fue nombrada en propiedad como docente de tiempo completo por la Nación - Ministerio de Educación Nacional el 02 de febrero de 1976, estando nombrada en el Distrito Capital (1-06-1975), con ello ocupó dos cargos como docente de tiempo completo.

Precisó que, de conformidad con el Decreto 2450 de 1975, el Ministerio de Educación modificó el programa de jornadas adicionales y en su artículo 18, señaló que: “No podrán ser nombrados para jornadas adicionales en planteles privados profesores o maestros que están trabajando de tiempo completo en la docencia oficial. Si dichos profesores o maestros puedan aceptar su nombramiento so pena de incurrir en causal de mala conducta.

La transgresión de esta norma será sancionada de acuerdo con las disposiciones vigentes sobre la materia”. Igualmente, refirió que el Decreto 2668 de 1976 estipuló la prohibición en los siguientes términos: “Artículo 9° No podrán ser nombrados para jornadas adicionales profesores o maestros que estén trabajando de tiempo completo en la docencia oficial, ni dichos profesores o maestros podrán aceptar su nombramiento so pena de incurrir en causal de mala conducta.

La transgresión de esta norma será sancionada de acuerdo con las disposiciones vigentes sobre la materia ( )”. En consecuencia, consideró que la señora Gómez de Contreras, al encontrarse nombrada como docente de tiempo completo en la docencia oficial, y aceptar el nombramiento por parte del Ministerio de Educación Nacional, incurrió en causal de mala conducta, que tuvo ocurrencia durante todo el lapso en que prestó el servicio.

Destacó que tal situación ilegal no puede dar lugar a la consolidación de derecho alguno. Manifestó que la prestación de servicios en el sector nacional imposibilitaba a la accionada para vincularse con otra entidad del orden territorial, en virtud del artículo 64 de la Constitución de 1886, el artículo 128 de la Constitución Política de 1991, la Ley 4 de 1992 y el artículo 1 del Decreto 1713 de 1960, que exceptuaba las asignaciones de los docentes de carácter oficial, siempre que no se tratara de profesorado de tiempo completo.

En cuanto al reintegro de dineros, consideró que la UGPP no acreditó la mala fe de la demandada; razón por la cual, no se encuentra una justificación válida para que se le exija el reintegro de las sumas de dinero pagadas. 5. El recurso de apelación 5.1.El apoderado de la parte demandada solicita que se revoque la sentencia de primera instancia. Alegó que el Tribunal no podía endilgar una causal de mala conducta que no fue argumentada por la entidad accionante, porque con ello desconoce el principio de congruencia. Destacó que nunca fue disciplinada ni sancionada por mala conducta, debido al desempeño de dos cargos de tiempo completo en calidad de docente; por el contrario, sí existe prueba de que desarrolló su labor como docente con honradez, consagración y buena conducta.

Solicitó tener en cuenta el principio de favorabilidad laboral y pro homine, con las garantías del debido proceso, como quiera que no se encuentra probada la mala conducta imputada. Explicó que cuenta con un derecho adquirido, porque el Decreto 2450 de 1975, que dispuso la prohibición de desempeñar un cargo de tiempo completo de forma concomitante con la jornada adicional, fue expedida cuatro meses después de su nombramiento. 6.

Alegatos de conclusión En auto del 14 de julio, el despacho sustanciador admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada y prescindió del decreto de pruebas en segunda instancia; por tanto, en virtud del numeral 5 del artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, no se corrió traslado a las partes para alegar. II. CONSIDERACIONES 1.

Competencia El presente asunto es competencia de esta Corporación, de conformidad con lo establecido en inciso primero del artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, según el cual el Consejo de Estado conoce en segunda instancia de las apelaciones contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos. 2.

Problema jurídico En los términos del recurso de apelación presentado por la parte demandada se establecerá si procede revocar la sentencia de primera instancia. Para el efecto, se analizará si a la señora Ana Leonor Gómez de Contreras cumple con los requisitos legales para el reconocimiento de una pensión gracia de jubilación, pese a haberse desempeñado como docente nacional y haber sido nombrada en dos empleos como docente de tiempo completo. 2.1.

Marco normativo La pensión de jubilación gracia La pensión gracia fue consagrada mediante el artículo 1º de la Ley 114 de 1913 en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales, que hayan servido en el magisterio por un término no menor de 20 años. Posteriormente, la Ley 116 de 1928 extendió el beneficio de la pensión gracia a los empleados docentes, profesores de las escuelas normales y a los inspectores de instrucción pública, autorizando a los docentes, según el artículo 6, a completar el tiempo requerido para acceder a la pensión, sumando los servicios prestados en diversas épocas, tanto en la enseñanza primaria como en la normalista, al asimilar para tales efectos la inspección de instrucción pública a la enseñanza primaria.

Por su parte, la Ley 37 de 1933, según el artículo 3, amplió el beneficio de la pensión gracia a los maestros de escuela que hubieren completado el tiempo de servicios señalado por la ley en establecimientos de enseñanza secundaria. Así mismo, el literal a) del numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, limitó la vigencia temporal del derecho al reconocimiento de la pensión gracia para los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos legales, al señalar textualmente la norma que: “(…) Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la nación.” La disposición trascrita fue objeto de análisis por la Sala Plena del Consejo de Estado, en el cual se fijaron algunos lineamientos sobre la pensión gracia, así: “(…) La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad (…) También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…).siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.

Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley.” Ahora bien, para determinar el carácter o naturaleza del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 2018 previó las siguientes pautas jurisprudenciales: “i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.

Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.

Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones”.

En reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2-2022 del 11 de agosto de 2022 la Sección Segunda fijó como regla jurisprudencial la interpretación del artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, refiriendo que “Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento”.

Las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución tanto en sede administrativa como judicial. 2.2. Hechos probados (i) La señora Ana Leonor Gómez de Contreras nació el 12 de mayo de 1943.

Vinculación con el departamento de Cundinamarca - nacionalizada (ii) Según el formato único de expedición de historia laboral emitido el 12 de agosto de 2016 por la Secretaría de Educación de Cundinamarca, la señora Ana Leonor Gómez de Contreras laboró como docente de primaria, con carácter nacionalizada, nombrada en propiedad mediante Decreto 562 del 16 de abril de 1964, hasta el 1 de junio de 1973.

Acreditó un total de 8 años, 11 meses y 1 día. (iii) Obra copia del Decreto núm. 562 de 16 de abril de 1964, por medio del cual, el gobernador de Cundinamarca nombró a la señora Ana Leonor Gómez de Contreras como docente de segunda categoría en el Municipio de Sésquile. Tomó posesión el 24 de abril de 1964 ante el jefe de división de personal del ente territorial.

Distrito de Bogotá - territorial (iv) Según formato único de información laboral emitido el 14 de julio de 2016 por la Secretaría de Educación del distrito de Bogotá D.C., la señora Gómez de Contreras laboró en propiedad, con vinculación nacionalizada, y reportó las siguientes novedades: (v) Mediante Decreto 0533 del 13 de abril de 1973, el alcalde del distrito de Bogotá D.C. nombró a la accionada como profesora por horas en la división de educación media.

A través del Decreto 717 del 8 de julio de 1975 fue ascendida al cargo de profesora de tiempo completo en la misma división, a partir del 1 de junio de 1975. (vi) A través de la Resolución núm. 2782 del 14 de agosto de 2000, la secretaria de educación del distrito de Bogotá D.C. aceptó la renuncia de la señora Gómez de Contreras en el Colegio Distrital La Amistad, a partir del 1 de septiembre de 2000.

Ministerio de Educación Nacional - nacional (iii) Por medio de la Resolución núm. 1820 del 9 de abril de 1976, el Ministerio de Educación Nacional nombró a la señora Ana Leonor Gómez de Contreras en el programa de jornadas adicionales del distrito especial de Bogotá D.C.. Posesionada el 5 de mayo de 1976 ante el secretario general de dicha cartera ministerial.

(iv) Obra copia de la Resolución núm. 0241 del 21 de enero de 1982, por medio de la cual, el Ministerio de Educación Nacional trasladó a la señora Ana Leonor Gómez de Contreras como profesora de tiempo completo en el Instituto Jorge Eliécer Gaitán Cortés, por terminación de jornada adicional, en el distrito de Bogotá D.C.. (v) Mediante la Resolución núm. 9812 del 14 de enero de 2002, el secretario de educación distrital aceptó la renuncia de la señora Ana Leonor Gómez de Contreras, como docente del establecimiento Colegio Nacional Nicolás Esguerra, a partir del 30 de diciembre de 2001.

Actuación administrativa (i) Mediante Resolución núm. 7661 del 27 de julio de 1995, la Caja Nacional de Previsión Social reconoció a favor de la señora Ana Leonor Gómez de Contreras una pensión gracia de jubilación, por la suma mensual de $512.526, a partir del 12 de mayo de 1993, con fundamento en los siguientes tiempos: (ii) A través de la Resolución núm. UGM 009056 del 19 de septiembre de 2011, la UGPP reliquidó la pensión gracia de jubilación de la señora Ana Leonor Gómez de Contreras, en cumplimiento de un fallo proferido por el Juzgado 21 Administrativo de Bogotá. 2.3.

Caso concreto La UGPP demanda la nulidad de los actos administrativos a través de los cuales reconoció y reliquidó una pensión gracia de jubilación a favor de la señora Ana Leonor Gómez de Contreras, pues según indica, no cumple con el requisito de 20 años de servicio docente con vinculación territorial o nacionalizada al haberse desempeñado como maestra nacional.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda y declaró la nulidad de los actos acusados. Explicó que la docente laboró simultáneamente y, de tiempo completo, al servicio del Ministerio de Educación Nacional y del distrito de Bogotá durante casi toda su carrera docente; en esa medida, desconoció normas de carácter constitucional y legal, percibiendo doble erogación del tesoro público e incurriendo con ello en una causal de mala conducta.

La parte demandada recurrió dicha decisión, alegando que nunca fue sancionada ni amonestada con ocasión a su doble vinculación, máxime cuando la prohibición de desempeñar dos cargos de tiempo completo se dispuso mediante el Decreto 2450 de 1975, el cual entró a regir cuatro meses después de su nombramiento. Agregó que el Tribunal desconoció el principio de congruencia, pues la UGPP no alegó la causal de mala conducta como fundamento para declarar la nulidad de los actos acusados.

Descendiendo al caso concreto, la Sala procederá a estudiar, en primer término, si la señora Ana Leonor Gómez de Contreras acreditó el tiempo requerido para el reconocimiento de una pensión gracia de jubilación. Pues bien, lo primero que se observa es que la Cajanal EICE en Liquidación, mediante Resolución núm. 7661 del 27 de julio de 1995, reconoció a favor de la señora Ana Leonor Gómez de Contreras una pensión gracia, efectiva a partir del 12 de mayo de 1993, con fundamento en los siguientes tiempos: “(…) (…)” En virtud de lo anterior, se observa que Cajanal EICE tuvo en cuenta para su reconocimiento los tiempos acreditados por la accionada al servicio del Ministerio de Educación Nacional, hecho que en principio permite deducir que la prestación fue concedida sin el cumplimiento de los requisitos legales, puesto que la norma exige que los 20 años de servicio para acceder a la pensión gracia deben obedecer a vinculaciones en el nivel territorial y/o nacionalizado.

Sin embargo, la recurrente alegó que cuenta con el tiempo requerido para acceder a la pensión gracia de jubilación. Pues bien, de las pruebas allegadas al expediente, se observa que la señora Gómez de Contreras prestó sus servicios desde el 11 de julio de 1973 hasta el 1 de septiembre de 2000 en el distrito de Bogotá D.C., por más de 27 años, con vinculación nacionalizada, como se aprecia en la certificación expedida por el referido ente territorial el 14 de julio de 2016.

No obstante lo anterior, se advierte que la accionada se desempeñó de forma simultánea y de tiempo completo en dos instituciones educativas como docente, uno en el nivel territorial y otro en el nivel nacional. En este punto se aclara, que si bien la maestra inicialmente fue vinculada en el distrito de Bogotá D.C. por horas, lo cierto es que a partir del 1 de junio de 1975 fue ascendida a profesora de tiempo completo, mediante Decreto 717 del 8 de julio de 1975.

Lo dicho anteriormente, se resume así: Ahora bien, es menester precisar que la accionada fue nombrada por el Ministerio de Educación Nacional en el programa de jornadas adicionales del distrito de Bogotá D.C. Sobre el particular, el Decreto 2450 de 1975 señaló en su artículo 18 que: “No podrán ser nombrados para jornadas adicionales en planteles privados profesores o maestros que están trabajando de tiempo completo en la docencia oficial.

Si dichos profesores o maestros puedan aceptar su nombramiento so pena de incurrir en causal de mala conducta. La transgresión de esta norma será sancionada de acuerdo con las disposiciones vigentes sobre la materia”. En el mismo sentido, el artículo 9 del Decreto 2668 de 1976 refirió que: “No podrán ser nombrados para jornadas adicionales profesores o maestros que estén trabajando de tiempo completo en la docencia oficial, ni dichos profesores o maestros podrán aceptar su nombramiento so pena de incurrir en causal de mala conducta.

La transgresión de esta norma será sancionada de acuerdo con las disposiciones vigentes sobre la materia ( )”. En este punto, aunque la recurrente alega que dicho precepto no le es aplicable en la medida en que se vinculó al servicio docente con anterioridad a su expedición, lo cierto es que para la fecha de su nombramiento en el Ministerio de Educación Nacional, el 9 de abril de 1976, el Decreto 2450 de 1975 ya se encontraba vigente, pues fue publicado en el diario oficial el 11 de diciembre de 1975.

De suerte que con su desconocimiento incurrió en la consecuencia jurídica prevista, referida a la mala conducta. Aunado a lo anterior, es claro que el periodo durante el cual la demandante ejerció dos cargos docentes de tiempo completo, esto es, entre el 5 de mayo de 1976 y el 1 de septiembre de 2000 (más de 24 años), estuvo incursa en la prohibición contemplada en el artículo 64 de la Constitución Política de 1886 y el 128 de la Constitución Política de 1991, según la cual, ”nadie podrá desempeñar simultáneamente más de un empleo público ni recibir más de una asignación que provenga del tesoro público, o de empresas o de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado, salvo los casos expresamente determinados por la ley”.

Ahora bien, se aclara que la docente Ana Leonor Gómez de Contreras no se encontraba cobijada por las excepciones legalmente previstas para los docentes, que para el efecto estableció el Decreto Ley 1713 de 1960, cuando dispuso: "Art. 1° Nadie podrá recibir más de una asignación que provenga del tesoro público o de empresas o instituciones en que tenga parte principal el Estado, salvo las excepciones que se determinan a continuación: a) Las asignaciones que provengan de establecimientos docentes de carácter oficial, ­ siempre que no se trate de profesorado de tiempo completo ( )”.

Lo anterior, hasta la entrada en vigencia de la Ley 4 de 1992, a partir de la cual, quedó prohibido para una misma persona ocupar en forma simultánea dos cargos, independientemente de su dedicación, permitiéndose solamente recibir en forma adicional honorarios por hora cátedra. Sobre el particular, esta Corporación expresó lo siguiente: ”En resumen, tanto bajo el régimen constitucional anterior como el actual y la legislación, al docente oficial de vinculación de tiempo completo se le ha permitido desempeñar la cátedra (por horas, limitadas en su número según la normatividad del año) y por tanto, recibir un salario por la primera vinculación y honorarios por la segunda.

A contrario sensu, no le está permitido ­ situación inhabilitante ­ ejercer más de un cargo de tiempo completo y recibir la segunda remuneración. De otra parte, algunos docentes para pretender la posibilidad de ejercer dos cargos educativos y recibir la doble asignación, alegan que no se superponen los horarios, y que por ello es posible esta situación. Pues, bien, cada jornada educativa (mañana, tarde o noche) aunque no sea igual a 8 horas (de los empleados ordinarios) sí da lugar al sueldo completo y por ello pueden llegar a ejercer dos o más empleos de tiempo completo, lo cual les está prohibido.” Con base en lo expuesto, la Sala destaca que la señora Ana Leonor Gómez de Contreras infringió la prohibición de devengar más de una asignación del tesoro público por más de 24 años, lo que a su vez, trae como consecuencia que incurra en una de las causales de mala conducta previstas en el artículo 46 de la sección cuarta del Decreto 2277 de 1979 sobre mala conducta e ineficiencia profesional, enunciadas así: “ARTICULO

46. CAUSALES DE MALA CONDUCTA. Los siguientes hechos debidamente comprobados constituyen causales de mala conducta; a). La asistencia habitual al sitio de trabajo en estado de embriaguez o la toxicomanía; b). La práctica de aberraciones sexuales. c). La malversación de fondos y bienes escolares o cooperativos; d). El tráfico con calificaciones, certificados de estudio, de trabajo o documentos públicos. e).

La aplicación de castigos denigrantes o físicos a los educandos; f). El incumplimiento sistemático de los deberes o la violación reiterada de las prohibiciones: g). El ser condenado por delito o delitos dolosos; h). El uso de documentos o informaciones falsas para inscripción o ascensos en el Escalafón, o para obtener nombramientos, traslados, licencias o comisiones; i).

La utilización de la cátedra para hacer proselitismo político; j). El abandono del cargo.” (Negrilla fuera del texto). Habida cuenta de lo anterior, la violación reiterada y extendida en el tiempo de la prohibición de percibir doble erogación, constituye, a juicio de esta Sala, una causal de mala conducta de la demandada, pues gran parte del tiempo laborado transcurrió bajo la infracción de una norma de rango constitucional.

Así mismo, se destaca que la permanencia del incumplimiento a lo largo de su carrera docente, lo que forzosamente lleva a concluir que su comportamiento fue inadecuado de forma persistente. En cuanto al reconocimiento de prestaciones que tienen origen en una situación inconstitucional o ilegal, esta Corporación se pronunció así: “De otra parte, es claro que el periodo durante el cual la demandante ejerció dos cargos docentes de tiempo completo, esto es, entre el 4 de marzo de 1978 y el 10 de septiembre de 2000, estuvo incursa en la prohibición contemplada en principio, en el artículo 64 de la Constitución de 1886 y posteriormente, en el artículo 128 de la Constitución Política de 1991, proscripción según la cual, nadie puede recibir más de una asignación que provenga del Tesoro Público o de instituciones o empresas en las cuales tenga parte principal el Estado, salvo las excepciones legalmente establecidas.

En consecuencia, teniendo en cuenta que la demandante ostentó una doble vinculación en el servicio docente y no demostró estar bajo el amparo de alguna de las excepciones previstas en los artículos 1º del Decreto 1713 de 1960, 32 del Decreto 1042 de 1978 y, 19 de la Ley 4ª de 1992, no le es dable reclamar el reconocimiento de una prestación que tuvo origen en una situación inconstitucional e ilegal”.

(Negrilla fuera de texto) Aunado a lo anterior, esta Sala destaca que la pensión gracia fue creada por la Ley 114 de 1913 con el fin de reconocer a los docentes su dedicación, entereza y esfuerzo en su gestión de educación. También con la finalidad de compensar los bajos niveles salariales que percibían los profesores de primaria en las entidades territoriales, respecto de las asignaciones que a su vez, recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; y esta diferencia existía porque en virtud de la Ley 39 de 1903, la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, mientras que la secundaria se encontraba a cargo de la Nación. Teniendo en cuenta que la señora Ana Leonor Gómez de Contreras contaba con dos tipos de vinculación simultánea, una de nivel nacionalizado y otra nacional; el reconocimiento de la pensión gracia no lograba para esta el fin previsto por el legislador, el cual no era otro que lograr una equidad en el salario entre los docentes territoriales y nacionalizados respecto de los nacionales.

La Sala no pasa por alto que la recurrente alegó que se desconoció el principio de congruencia, habida cuenta de que la mala conducta no fue una causal alegada por la UGPP en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. Respecto a este punto, debe decirse que, de acuerdo con lo analizado por esta Subsección, “el estudio del principio de congruencia se efectúa teniendo en cuenta lo expresado en la demanda, esto es, lo que se pretenda, los fundamentos de derecho, las normas violadas y el concepto de violación; elementos que constituyen los requisitos del libelo inicial.

En este orden de ideas, será en la sentencia donde el juez analizará el contenido de la demanda, su contestación y las pruebas, y motivará su decisión exponiendo los razonamientos para fundamentar las conclusiones”. De acuerdo con lo anterior, se observa que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca llegó a la conclusión de que la accionada incurrió en una causal de mala conducta, luego de realizar un análisis integral de los hechos, las pruebas aportadas, las pretensiones y la contestación de la demanda.

Nótese que dicha conducta solo fue endilgada una vez que se analizaron las razones por las cuales Cajanal EICE fundamentó el acto administrativo del reconocimiento de la pensión gracia de jubilación incluyendo tiempos de servicio prestados en el orden nacional. Hecho que controvirtió la recurrente, afirmando que sí contaba con el tiempo requerido de 20 años de servicio en el nivel territorial y/o nacionalizado.

Pues bien, a partir de dicha controversia entre las partes, era dable que el juzgador arribara a tales conclusiones, en uso de su sana crítica y de la valoración objetiva de las pruebas. En consecuencia, luego del análisis realizado y el material probatorio recaudado, se concluye que la accionada no acreditó la exigencia de buena conducta dispuesta en el numeral 4 del artículo 4 de la Ley 114 de 1913 para tener derecho a la pensión gracia, e incumplió la prohibición prevista sobre docentes nombrados en jornadas adicionales en el Decreto 2450 de 1975 y el Decreto 2668 de 1976, por lo que se confirmará la decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en cuanto accedió a declarar la nulidad de los actos administrativos acusados, por las razones expuestas.

Condena en costas Sobre la condena en costas, es importante destacar que no procede de manera automática, pues tal y como se indica en el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, “(…) solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación (…)”. Siendo así, teniendo en cuenta que en el trámite no se observa que se hayan causado, ni de las partes un actuar temerario, esta Sala no condenará en costas a la parte vencida.

III. DECISIÓN Vistas las consideraciones que anteceden, se confirmará la sentencia de primera instancia dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO.- CONFIRMAR la sentencia de primera instancia, proferida el 24 de febrero de 2022, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva.

SEGUNDO. - Sin condena en costas en esta instancia. TERCERO.- Aceptar la renuncia del abogado Cristian Felipe Muñoz Ospina, como apoderado de la UGPP, conforme al memorial allegado el 26 de enero de 2023, visible en índice 12 de la plataforma SAMAI. CUARTO.- Reconocer personería a la abogada Lucía Arbeláez Tobón, como apoderada de la UGPP, en los términos del poder allegado el 31 de enero de 2023, visible en índice 13 de la pltaforma SAMAI.

Devuélvase el expediente al Tribunal de origen para lo de su competencia. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión. CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmada electrónicamente) CARMELO PERDOMO CUÉTER. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR (Firmada electrónicamente) (Firmada electrónicamente)