CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., ocho (8) de agosto de dos mil veinticinco (2025) CONSEJERA PONENTE (E2): NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-03423-01 Referencia: Acción de tutela Actor: JOSÉ FAUSTINO AYALA GUZMÁN TESIS: SE CONFIRMA LA IMPROCEDENCIA DE LA SOLICITUD DE AMPARO POR INCUMPLIR EL REQUISITO GENERAL DE LA INMEDIATEZ.
DERECHOS FUNDAMENTALES: DEBIDO PROCESO, SEGURIDAD SOCIAL Y VEJEZ. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por el actor contra la sentencia de 3 de julio de 2025, mediante la cual la SECCIÓN QUINTA DEL CONSEJO DE ESTADO1 declaró improcedente la solicitud de amparo. I.
ANTECEDENTES 1 En adelante la Sección Quinta. 2 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-03423-01 Actor: JOSÉ FAUSTINO AYALA GUZMÁN I.1.- La solicitud El señor JOSÉ FAUSTINO AYALA GUZMÁN, actuando en nombre propio, en ejercicio de la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la seguridad social y a la vejez, los cuales estima vulnerados por la SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN “C”- DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA2, al proferir la sentencia de 18 de julio de 2018, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 2014-00274-01.
I.2.- Hechos Explicó que presentó demanda en ejercicio del medio control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP)3, con el fin que se declarara la nulidad de las resoluciones núms. UMG 033618 del 16 de febrero y UGM 055772 del 13 de septiembre de 2012, a través de las cuales se negó la 2 En adelante el Tribunal. 3 En adelante la UGPP. 3 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-03423-01 Actor: JOSÉ FAUSTINO AYALA GUZMÁN sustitución de la pensión gracia solicitada en calidad de compañero permanente de la señora BERTHA GARZÓN BARRAGÁN (q.e.p.d), quien falleció el 16 de septiembre de 2005.
Adicionalmente, a título de restablecimiento del derecho, solicitó que se condenara a la referida entidad a reconocer y pagar a su favor la pensión de sobrevivientes y el correspondiente retroactivo, a partir del 17 de septiembre de 2005. Indicó que a la demanda le fue asignado el número único de radicación 2014-00274-00 y le correspondió en primera instancia al JUZGADO CINCUENTA Y TRES ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ4 que, mediante sentencia de 19 de septiembre de 2016, accedió a las pretensiones de la demanda al encontrar que, para la fecha de fallecimiento de la señora GARZÓN BARRAGÁN (q.e.p.d.), se encontraba vigente la Ley 100 de 23 de diciembre de 1993, por lo que se remitió a las disposiciones previstas en los artículos 46 y 47 que prevén que, tendrá derecho a la pensión de sobrevivientes del cónyuge supérstite o de la compañera 4 En adelante JUZGADO. 4 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-03423-01 Actor: JOSÉ FAUSTINO AYALA GUZMÁN permanente, quien acredite que estuvo haciendo vida marital con el causante hasta su muerte y convivió con el fallecido de manera continua durante los cinco años inmediatamente anteriores a su deceso.
Inconforme con lo anterior, la UGPP presentó recurso de apelación ante el TRIBUNAL que, mediante sentencia de 18 de julio de 2018, revocó la decisión inicial y, en su lugar, denegó las pretensiones de la demanda, por cuanto no evidenció prueba fehaciente que le permitiera determinar que existió una convivencia o una unión marital de hecho entre el demandante y la señora GARZÓN BARRAGÁN, que hubiera subsistido hasta los últimos días de vida de la causante.
I.3. Fundamentos de derecho A juicio del actor, en el trámite del proceso ordinario, se aportaron las pruebas necesarias para demostrar la convivencia efectiva que sostuvo con la señora GARZÓN BARRAGÁN (q.e.p.d.), por un espacio superior a 12 años. 5 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-03423-01 Actor: JOSÉ FAUSTINO AYALA GUZMÁN Afirmó que la autoridad judicial accionada otorgó valor probatorio al informe presentado por el investigador de la empresa CYZA, sin considerar que las manifestaciones consignadas en dicho documento no coincidían con los hechos expuestos por él, los cuales fueron corroborados mediante testimonios de personas que tuvieron conocimiento de la convivencia en cuestión. Aseveró que el TRIBUNAL incurrió en una indebida valoración probatoria, porque no tuvo en cuenta los documentos y testimonios aportados y practicados en el curso del proceso ordinario.
Además, desconoció las decisiones judiciales adoptadas por el JUZGADO PROMISCUO DE FAMILIA DE HONDA, en el que se declaró la existencia de la unión marital de hecho entre el actor y la señora GARZÓN BARRAGÁN (q.e.p.d.), y por el JUZGADO en la que se valoraron adecuadamente las pruebas presentadas y se aceptaron como veraces los testimonios de vecinos y amigos que confirmaron su convivencia con la causante.
Indicó que el proceso penal adelantado en su contra y la decisión objeto de tutela le causaron una grave afectación moral y psicológica. Desde entonces, ha padecido un estado de depresión que le ha 6 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-03423-01 Actor: JOSÉ FAUSTINO AYALA GUZMÁN generado diversos problemas de salud, afectando sus capacidades para desplazarse, alimentarse y desenvolverse en su vida personal y cotidiana.
I.4.- Pretensiones La parte actora solicitó el amparo de sus derechos fundamentales invocados como violados y, en consecuencia: “[…]
PRIMERO: Que se tutelen mis derechos fundamentales al DEBIDO PROCESO Y A MI DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL Y LOS DERECHOS DE LAS PERSONAS ADULTAS MAYORES, vulnerados por el H. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCION SEGUNDA SUBSECCION "С".
SEGUNDO: Se ordene al despacho accionado que tome las (sic) decisión que en derecho correspondan, y de esa forma revoque la sentencia de segunda instancia proferida en el proceso por el (sic) medio de control de NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHО del JUZGADO 53 ADMINISTRATIVO DE LA ORALIDAD DEL CIRCUITO DE BOGOTA (sic) SECCION (sic) SEGUNDA […]”.
(Negrilla del texto). I.5.- Defensa I.5.1.- El TRIBUNAL manifestó que no se vulneraron los derechos fundamentales invocados por el accionante, toda vez que la sentencia cuestionada se profirió con fundamento en el análisis fáctico y jurídico correspondiente al caso. 7 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-03423-01 Actor: JOSÉ FAUSTINO AYALA GUZMÁN I.6.- Intervinientes I.6.1.- El JUZGADO solicitó que se declare la improcedencia de la acción, por no cumplirse con los requisitos de subsidiariedad e inmediatez, dado que el actor pretende utilizar este mecanismo de amparo constitucional como una tercera instancia para controvertir una sentencia proferida en el año 2018, con el propósito de obtener una interpretación probatoria favorable a sus pretensiones.
Sostuvo que en el proceso ordinario se agotaron las etapas procesales correspondientes, en las que se garantizaron los derechos de defensa, contradicción y debido proceso de las partes. Asimismo, afirmó que se realizó un examen riguroso de las pruebas aportadas al expediente. I.6.2.- La UGPP solicitó que se denieguen las pretensiones de la demanda, puesto que la providencia censurada se ajusta al ordenamiento jurídico y los planteamientos del accionante no prueban la vulneración de sus derechos fundamentales.
Añadió que no se acreditó el cumplimiento de los requisitos generales y específicos de procedibilidad de la acción de tutela contra 8 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-03423-01 Actor: JOSÉ FAUSTINO AYALA GUZMÁN providencias judiciales, ni se evidenció la existencia de un perjuicio irremediable o de un riesgo eminente que derivara en su prosperidad.
II.
FUNDAMENTOS DEL FALLO IMPUGNADO La SECCIÓN QUINTA, mediante sentencia de 3 de julio de 2025, declaró improcedente la solicitud de amparo al considerar que no se cumplió con el requisito de la inmediatez, comoquiera que la providencia cuestionada de 18 de julio de 2018, fue notificada el 24 de ese mes y año, mientras que la acción de tutela se presentó el 4 de junio de 2025, esto es, superando el término de 6 meses establecido por la jurisprudencia constitucional.
Advirtió que aun cuando el actor sostuvo que la decisión adoptada por el TRIBUNAL le causó una grave afectación moral y psicológica, al punto de provocarle un estado de depresión, acompañado de diversos problemas de salud que han comprometido su movilidad, su alimentación y otros aspectos de su vida personal y cotidiana, tales afirmaciones no constituyen una justificación válida para flexibilizar este presupuesto jurisprudencial, máxime cuando no se allegó prueba sumaria que las sustente. 9 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-03423-01 Actor: JOSÉ FAUSTINO AYALA GUZMÁN III.
FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN El actor impugnó la decisión de primera instancia y solicitó que se revoque y, en su lugar, se efectúe una debida valoración probatoria y se reconozca su derecho a acceder a la sustitución pensional reclamada. Señaló que la acción de tutela de la referencia cumple con los requisitos de procedencia, puntualmente el de inmediatez, dado que sus condiciones personales de salud mental, edad y dependencia económica respecto de la señora GARZÓN BARRAGÁN (q.e.p.d.), le impidieron acudir antes a este mecanismo de amparo constitucional, por lo que pidió flexibilizar este presupuesto con el fin de salvaguardar sus derechos prestacionales, los cuales son considerados imprescriptibles.
Para el efecto, mencionó que aportó con el escrito de tutela copia de la historia clínica en la que consta que está siendo tratado por la especialidad de psiquiatría en la entidad EMCOSALUD, sede Ibagué. IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA 10 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-03423-01 Actor: JOSÉ FAUSTINO AYALA GUZMÁN Competencia La Sala es competente para conocer de la presente impugnación, de conformidad con lo previsto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 19 de noviembre de 1991, por el cual se reglamenta la acción de tutela establecida en el artículo 86 de la Constitución Política, en concordancia con el artículo 2º del Decreto 333 de 6 de abril de 2021 y el artículo 13 del Acuerdo número 80 de 12 de marzo de 2019, proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de negocios entre las secciones.
La acción de tutela contra providencias judiciales Un primer aspecto que interesa resaltar, es que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 2012 (expediente núm. 2009-01328, Actora: Nery Germania Álvarez Bello, consejera María Elizabeth García González), en un asunto que fue asumido por importancia jurídica y con miras a unificar la jurisprudencia, consideró que es procedente la acción de tutela contra providencia judicial cuando se esté en presencia de la violación de derechos constitucionales fundamentales, debiéndose observar al efecto los parámetros fijados hasta el momento 11 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-03423-01 Actor: JOSÉ FAUSTINO AYALA GUZMÁN jurisprudencialmente.
En sesión de 23 de agosto de 2012, la Sección Primera adoptó como parámetros jurisprudenciales a seguir, los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de otros pronunciamientos que esta Corporación o aquella elaboren sobre el tema, lo cual fue reiterado en la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, con ponencia del consejero Jorge Octavio Ramírez Ramírez (expediente núm. 2012-02201-01).
En la mencionada sentencia la Corte Constitucional señaló los requisitos generales y especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, así: “[…] Los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales son los siguientes: a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.
Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones[4]. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes. b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona 12 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-03423-01 Actor: JOSÉ FAUSTINO AYALA GUZMÁN afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable.
De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos. d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora.
No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible.
Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos. 13 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-03423-01 Actor: JOSÉ FAUSTINO AYALA GUZMÁN f. Que no se trate de sentencias de tutela.
Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas. […] Ahora, además de los requisitos generales mencionados, para que proceda una acción de tutela contra una sentencia judicial es necesario acreditar la existencia de requisitos o causales especiales de procedibilidad, las que deben quedar plenamente demostradas.
En este sentido, como lo ha señalado la Corte, para que proceda una tutela contra una sentencia se requiere que se presente, al menos, uno de los vicios o defectos que adelante se explican. a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales[10] o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley 14 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-03423-01 Actor: JOSÉ FAUSTINO AYALA GUZMÁN limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. i. Violación directa de la Constitución. […]” (Negrilla fuera del texto). Caso concreto En el presente asunto, la Sala advierte que la parte actora pretende que se deje sin efecto la providencia de 18 de julio de 2018, proferida por el TRIBUNAL, por medio de la cual se revocó la sentencia dictada el 19 de diciembre de 2016 por el JUZGADO, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 2014-00274-01, y en su lugar, negó las pretensiones de la demanda.
A la citada providencia el actor le atribuye la vulneración de los derechos fundamentales deprecados, habida cuenta que, a su juicio, la autoridad judicial accionada incurrió en una indebida valoración probatoria, al no analizar las sentencias de primera instancia proferidas por el JUZGADO PROMISCUO DE FAMILIA DE HONDA y el JUZGADO, ni los documentos y testimonios que obraban en el expediente, mediante los cuales se demostrada la convivencia 15 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-03423-01 Actor: JOSÉ FAUSTINO AYALA GUZMÁN requerida para la sustitución pensional solicitada.
Sumado a lo anterior, afirmó que se otorgó valor probatorio al informe presentado por el investigador de la empresa CYZA, sin considerar que las manifestaciones consignadas en dicho documento no coincidían con los hechos expuestos por él, los cuales fueron corroborados mediante testimonios de personas que tuvieron conocimiento de la convivencia en cuestión. La presente acción de tutela fue resuelta en primera instancia por la SECCIÓN QUINTA que, mediante sentencia de 3 de julio de 2025, declaró improcedente la solicitud de amparo por incumplimiento del requisito de la inmediatez.
Inconforme con lo anterior, el actor impugnó la decisión de primera instancia y solicitó que se revoque, para lo cual sostuvo que la solicitud de amparo cumple con los requisitos para su procedencia, especialmente el presupuesto de la inmediatez, pues deben tenerse en cuenta sus condiciones personales de salud mental, edad y dependencia económica respecto de la señora GARZÓN BARRAGÁN (q.e.p.d.), que le impidieron acudir antes a este mecanismo de 16 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-03423-01 Actor: JOSÉ FAUSTINO AYALA GUZMÁN amparo constitucional.
Precisado lo anterior, la Sala considera que el problema jurídico a resolver consiste en determinar si en el presente caso se debe confirmar, modificar o revocar la decisión del a quo, para lo cual se verificará si se cumplen con los presupuestos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial, especialmente el requisito de la inmediatez; y, de ser así, se establecerá si el TRIBUNAL vulneró los derechos fundamentales invocados.
En ese orden de ideas, la Sala examinará el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, en especial, el requisito de la inmediatez. Requisito general de procedencia de la inmediatez cuando se controvierten providencias judiciales Al respecto, cabe señalar que la jurisprudencia constitucional ha sostenido, de manera reiterada, que la acción de tutela está instituida como un mecanismo ágil para obtener la protección inmediata de 17 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-03423-01 Actor: JOSÉ FAUSTINO AYALA GUZMÁN los derechos fundamentales que se consideran vulnerados; y que aunque no tenga previsto un término de caducidad para su presentación, es necesario que se invoque tal protección dentro de un plazo razonable y prudente, dado que, “[…] de transcurrir un lapso injustificadamente largo, se desvirtúa la urgencia de la protección y la gravedad de la afectación, por ende, no cabría la procedencia del mecanismo […]”5.
Desde luego que el juez debe valorar las circunstancias de cada caso, para determinar la razonabilidad del tiempo transcurrido entre el momento en que ocurre la presunta vulneración de los derechos y la instauración de la tutela. Este requisito tiene una especial connotación cuando la acción constitucional se ejerce contra una providencia judicial, en razón a que exige un examen más riguroso en aras de preservar los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica y de salvaguardar el interés de terceros, cuya situación podría verse injustamente afectada por el otorgamiento tardío de la protección constitucional. 5 Corte Constitucional, sentencia T-941 de 16 de diciembre de 2013, M.P. doctor Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 18 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-03423-01 Actor: JOSÉ FAUSTINO AYALA GUZMÁN En este sentido, la Corte Constitucional ha señalado que6: “[…] Según la Jurisprudencia Constitucional, la exigencia de inmediatez responde a necesidades adicionales.
En primer lugar, proteger derechos de terceros que pueden verse vulnerados por una tutela ejercida en un plazo irrazonable, caso en el que ‘se rompe la congruencia entre el medio de protección y la finalidad que se busca: la protección integral y eficaz de los derechos fundamentales de las personas’. En segundo lugar, impedir que el amparo ‘se convierta en factor de inseguridad [jurídica]’.
En tercer lugar, evitar ‘el uso de este mecanismo constitucional como herramienta supletiva de la propia negligencia’ en la agencia de los derechos […]”. En el mismo sentido, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, al unificar la jurisprudencia en torno a los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, sostuvo7: “[…] Es de la esencia de este medio de defensa judicial la urgencia en la protección de las garantías constitucionales y el respeto a la seguridad jurídica y los derechos de terceros afectados. […] De ahí que la reacción inmediata o pronta frente a la situación que vulnera o amenaza vulnerar un derecho fundamental sea un elemento consustancial para la protección que se ofrece.
Este requisito que opera de forma general frente a todas 6 Corte Constitucional, sentencia T-1028 de 10 de diciembre de 2010, M. P. Humberto Antonio Sierra Porto. 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 5 de agosto de 2014, op. cit. 19 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-03423-01 Actor: JOSÉ FAUSTINO AYALA GUZMÁN las acciones de tutela es más estricto cuando se interpone contra providencias judiciales, por lo que, como lo ha sostenido la Corte Constitucional, ‘si se deja pasar un tiempo significativo desde el hecho vulneratorio de los derechos, resulta claramente desproporcionado el control constitucional de una providencia judicial por la vía de tutela’.
Por tal razón, debe mediar un término razonable entre la ejecutoria de la decisión judicial que se aduce como violatoria de los derechos fundamentales del accionante y la presentación de la acción de tutela para buscar su amparo. […] Justamente, porque la acción de tutela es un medio excepcional para la protección pronta y eficaz de tales derechos, se requiere que la acción se ejerza en un tiempo razonable, prudencial, requisito que garantiza la realización del principio de seguridad jurídica y, por ende, el de la cosa juzgada, al asegurar que la decisión judicial alcance el grado de certeza material, que la hace definitiva e inmutable. […] [L]a Sala Plena, como regla general, acoge un plazo de seis meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el caso, para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejerce oportunamente […]”.
(Negrilla fuera de texto). En ese sentido, la Sala advierte que de acuerdo con las constancias obrantes en el expediente del proceso origen de la controversia visible en el aplicativo de consulta SAMAI8, la providencia de 18 de julio de 2018, aquí cuestionada, por medio de la cual se decidió en segunda instancia el medio de control de nulidad y restablecimiento 8https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=110013335023201400 274012500023. 20 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-03423-01 Actor: JOSÉ FAUSTINO AYALA GUZMÁN del derecho instaurado por el actor, fue notificada vía correo electrónico el 24 de julio siguiente.
Ahora bien, la Sala observa que la solicitud de amparo de la referencia se presentó el 4 de junio de 2025, esto es, transcurridos más de 6 años, en consecuencia, superados así los 6 meses que han sido estimados por la jurisprudencia como término razonable para impugnar por vía de tutela el contenido de una decisión judicial. En este punto, se resalta que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, en la precitada sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, estableció como razonable el término de 6 meses, sin perjuicio de que el mismo pueda variar ante circunstancias especiales, como ocurre, entre otras, cuando se trata de prestaciones periódicas, en aras de proteger los derechos al “mínimo vital, la dignidad, la salud y la vida de sujetos de especial protección constitucional”.
En el mismo sentido se ha pronunciado la Corte Constitucional, entre otras, en sentencia T-374 de 18 de mayo de 20129, al referirse a la inaplicación del requisito de inmediatez cuando se trata de prestaciones periódicas de carácter vitalicio, así: 9 Corte Constitucional, Sentencia T–315 de 1o. de abril de 2005, M.P. Ponente Jaime Córdoba Triviño 21 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-03423-01 Actor: JOSÉ FAUSTINO AYALA GUZMÁN “[…] La jurisprudencia constitucional también ha dado un alcance específico al requisito de inmediatez en la interposición de la acción de tutela en este tipo de casos.
Si bien a lo largo de sus pronunciamientos la Corte Constitucional ha exigido, como regla general, que entre el hecho que supuestamente da lugar a la violación o amenaza de derechos fundamentales y la interposición de la acción de tutela medie un término razonable, el contenido mismo del requisito de inmediatez varía cuando se trata de una prestación periódica que, como las mesadas pensionales, se vincula directamente al ejercicio de los derechos fundamentales al mínimo vital, la dignidad, la salud y la vida de sujetos de especial protección constitucional.
En suma, dado el carácter periódico y la particular importancia de las mesadas pensionales para el ejercicio de los derechos más básicos de los pensionados, la Corte ha considerado que la actualización continua de los perjuicios presentes y sustantivos derivados de la falta de indexación de la mesada resta relevancia al requisito de inmediatez en la presentación de la tutela.
En otras palabras, como la afectación de los derechos fundamentales por la pérdida de poder adquisitivo de las pensiones se renueva mes a mes y día a día, en forma presente, las personas afectadas en su mínimo vital por esta situación pueden recurrir a la acción de tutela, cumpliendo eso sí con unas reglas que hacen admisible el que se haya prolongado en el tiempo la presentación de la acción [ ]” (Resaltado fuera de texto).
Cabe precisar que con fundamento en la mencionada sentencia de la Corte Constitucional y la jurisprudencia de esta Sección, relacionada con acciones de tutelas promovidas contra providencias judiciales en las que se controvirtieron asuntos sobre prestaciones periódicas, como ocurre en el caso sub lite, la Sala10 concluyó que 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 22 de mayo de 2014, C.P. Marco Antonio Velilla Moreno, radicación número: 11001-03- 15-000-2013-02423-01. 22 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-03423-01 Actor: JOSÉ FAUSTINO AYALA GUZMÁN “[…] siempre que se trate de una acción de tutela contra providencia judicial que verse sobre prestaciones periódicas, se realizará el análisis del cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad, incluido el de inmediatez, el cual deberá efectuarse desde los criterios de i) que se demuestre que la vulneración de los derechos permanezca, esto es, que sea continua y actual, pese a que el hecho que la originó sea muy antiguo respecto de la presentación de la tutela; y ii) que el actor se encuentre en condición de debilidad manifiesta […]” (Destacado fuera del texto).
En lo que respecta al primer requisito mencionado en precedencia, esto es, que se trate de una prestación periódica y, de contera, una vulneración continua y actual, en sentencia de 30 de julio de 20158, la Sala señaló: “[…] La Sección Segunda de esta Corporación se ha pronunciado de manera reiterada y uniforme con relación a qué debe entenderse por prestaciones periódicas.
Así, en proveído de 1° de octubre de 20149, la Sección Segunda del Consejo de Estado, consideró lo siguiente: “No es de recibo la tesis planteada por el recurrente, según la cual el tema que aquí se discute corresponde a la reclamación de prestaciones periódicas, ya que tal calidad se predica tan sólo del derecho a la pensión de jubilación de las personas de la tercera 23 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-03423-01 Actor: JOSÉ FAUSTINO AYALA GUZMÁN edad como claramente lo tiene sentado esta Corporación en su jurisprudencia, como a continuación se precisa en uno de sus apartes: “Si la interpretación sobre lo que debe entenderse por prestación periódica fuera el significado lingüístico de las palabras, sería elemental que el actor tendría razón. No obstante, tal método, cuando la ley se encarga de poner ejemplos sobre los cuales son las prestaciones periódicas, no es eficaz y debe atenderse a la orientación que brinda aquella.
En efecto, el artículo 131,6 letra b) del CCA, se refiere a las pensiones de jubilación y de invalidez como prestaciones periódicas, referencia que debe observase para los efectos del inciso 3º del artículo 136 ibídem, pues la norma en últimas lo que da a entender es que tratándose de derechos que existen durante la vida del titular y después respecto de los beneficiarios llamados a sustituirse también en forma vitalicia (cónyuge, compañera o hijo inválidos), es lógico, justificable y razonable que en cualquier tiempo pueda discutirse tales prestaciones, para diferenciarlas de los demás derechos laborales que no son vitalicios y por consiguiente la definición de las controversias sobre los mismos, debe hacerse en los términos de la caducidad establecida para ellos, vale decir, a meses. […] Visto lo anterior, resulta claro para la Sala que las prestaciones periódicas son aquellos emolumentos que se reciben de manera vitalicia e indefinida y que son susceptibles de ser sustituidos a sus beneficiarios (cónyuge, hijos, hermanos, etc.).
Asimismo, se consideran como tales, aquellos valores devengados de manera constante, en virtud de un vínculo laborar vigente, de tal manera, que si éste se termina, desaparece la calidad de periodicidad de dichos reconocimientos […]” (Resaltado fuera del texto). Frente a lo anterior, para la Sala es importante resaltar que en el presente caso se trata de una prestación periódica, pues, como quedó visto en párrafos anteriores, el actor pretende que a través 24 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-03423-01 Actor: JOSÉ FAUSTINO AYALA GUZMÁN del medio de protección constitucional se deje sin efecto la providencia de 18 de julio de 2018 y, en consecuencia, se ordene el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes.
En cuanto al segundo requisito, relativo a la condición de debilidad manifiesta, conviene traer a colación las precisiones hechas por esta Sección en sentencia de 28 de mayo de 201511, a través de la cual unificó su jurisprudencia frente a la aplicación de los criterios que deben tenerse en cuenta para analizar el requisito de la inmediatez en estos casos particulares, especialmente, el que hace referencia a la “condición de debilidad manifiesta”, en la que señaló: “[…] Pues bien, comoquiera que por medio de la providencia transcrita, se estableció “el criterio que, en adelante observará la Sala para analizar la procedibilidad de la acción de tutela contra providencias que traten de prestaciones periódicas”; en casos como el presente, en que se controvierte una sentencia relacionada con la reliquidación de una prestación periódica, se ha acudido al citado lineamiento Jurisprudencial de manera invariable, para determinar si el hecho de haber superado el plazo prudencial para interponer la acción de tutela merece ser tratado en forma especial, esto es, a la luz de los criterios de ”que i) se demuestre que la vulneración de los derechos permanece en el tiempo, esto es, que es continua y actual, pese a que el hecho que la originó sea muy antiguo 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 28 de mayo de 2015, C.P. María Elizabeth García González, radicación número: 11001- 03-15-000-2015-00001-01. 25 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-03423-01 Actor: JOSÉ FAUSTINO AYALA GUZMÁN respecto de la presentación de la tutela; y que ii) el actor se encuentre en un condición de debilidad manifiesta.” Sin embargo, cuando el tema ha involucrado prestaciones periódicas en las modalidades de pensión o asignación de retiro, la aplicación de dichos criterios frente al requisito de la inmediatez, en cada caso concreto, ha dado lugar a soluciones divergentes, habida cuenta de que la Sala ha aceptado que el pensionado, por el simple hecho de serlo, ostenta una calidad que le permite enervar dicho requisito de procedibilidad, pero también ha entendido que en ocasiones se requieren elementos adicionales a tal condición para proceder al estudio de fondo […] Dichas divergencias merecen ser precisadas y, por lo tanto, en esta oportunidad la Sala, con el propósito de unificar su Jurisprudencia, determinará como lineamiento único y preciso, en cuanto a la exigencia o no del requisito de inmediatez de la tutela contra providencias judiciales, cuando el solicitante del amparo constitucional es un pensionado o persona que goza de Asignación de Retiro, que tal condición no es per se circunstancia que permita enervar el citado requisito, habida cuenta de que es necesario que confluyan elementos adicionales que permitan concluir que el actor se encuentra en “la especial situación” que “convierte en desproporcionado el hecho de adjudicarle la carga de acudir a un juez; por ejemplo el estado de indefensión, interdicción, abandono, minoría de edad, incapacidad física, entre otros”, tal como lo ha señalado la Corte Constitucional en sentencia T-158 de 2006 y esta Sala en el Expediente núm. 2013-02423-01, Consejero Ponente doctor Marco Antonio Velilla Moreno. Obsérvese que la Corte cita, solo a manera de ejemplo, algunas circunstancias que pueden tenerse en cuenta para determinar si el actor está o no en una ESPECIAL SITUACIÓN, que justifique su inactividad en el tiempo frente a la defensa de sus derechos, dentro de las cuales sugiere “el estado de indefensión, abandono, minoría de edad, incapacidad física, entre otras…” sin que éstas constituyan taxatividad alguna.
Justamente por ello, esta Sala introdujo dentro de dicha lista al pensionado, por tratarse de un sujeto de protección especial, conforme lo ha determinado la Jurisprudencia Constitucional. Pero, ocurre que el concepto de sujeto de especial protección incluye, además de los pensionados, a otros grupos de personas, tales como: indígenas, padres y madres cabeza de familia, mujer 26 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-03423-01 Actor: JOSÉ FAUSTINO AYALA GUZMÁN embarazada, menores de edad, minusválidos, ancianos, defensores de derechos humanos, enfermos graves, desplazados, entre otros; sin que sea aceptable concluir que en todos los casos, éstos resulten eximidos de cumplir el requisito de procedibilidad de inmediatez, cuando acudan a la tutela para obtener la pérdida de efectos de una providencia judicial, por el solo hecho de ser denominados sujetos de especial protección […]”.
(Destacado fuera del texto). Así las cosas, se evidencia que el actor argumentó que no acudió de manera oportuna a este mecanismo de amparo constitucional debido a la afectación de su salud mental, su avanzada edad y su dependencia económica respecto de la señora GARZÓN BARRAGÁN (q.e.p.d.). Para el efecto, aportó copia de documentos de su historia clínica de agosto de 2019, en la que consta que asistió a consulta en la especialidad de psiquiatría de EMCOSALUD, sede Ibagué. En ella se consignó como diagnóstico un “[…] TRANSTORNO DE ANSIEDAD […]”.
En tal virtud, la Sala considera que, si bien el registro médico aportado al expediente da cuenta de la existencia de una condición de salud mental, por sí sola, no justifica la inactividad procesal del actor ni constituye un obstáculo insuperable para el ejercicio 27 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-03423-01 Actor: JOSÉ FAUSTINO AYALA GUZMÁN oportuno de la acción de tutela.
Esta conclusión se refuerza ante la ausencia de otros elementos probatorios que den cuenta de la persistencia e impacto funcional de dicha afección a lo largo del tiempo, máxime cuando los documentos aportados datan del año 2019, no obstante que la sentencia cuestionada se notificó con anterioridad el 24 de julio de 201812 y la presente solicitud de amparo fue promovida hasta el 4 de junio de 2025.
Ahora, en relación con la edad del accionante, como se indicó en líneas previas, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha sostenido que el solo hecho de ser un sujeto de especial protección constitucional no lo exime del cumplimiento del requisito de inmediatez. Por lo tanto, aun cuando el actor puso de presente sus condiciones personales de salud mental, edad y dependencia económica respecto de la señora GARZÓN BARRAGÁN (q.e.p.d.), tales afirmaciones no resultan suficientes para flexibilizar el presupuesto de inmediatez. 12 Se resalta que en el medio de control cuestionado el actor actuó a través de un profesional del derecho. 28 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-03423-01 Actor: JOSÉ FAUSTINO AYALA GUZMÁN Cabe resaltar que, aunque la acción de tutela se instauró contra una providencia en la que se decidió negar el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes en calidad de compañero permanente supérstite de la señora GARZÓN BARRAGÁN (q.e.p.d.), esto no significa que automáticamente se omita el examen del requisito de la inmediatez, simplemente se atenúa su rigurosidad, siempre y cuando el accionante demuestre en el proceso que la afectación o vulneración ha sido continuada en el tiempo y que padece de una situación de especial vulnerabilidad, por un estado de indefensión, interdicción, abandono, minoría de edad, incapacidad física, entre otros, circunstancias que no fueron acreditadas en el caso sub examine.
Consecuente con lo anterior, la Sala confirmará la decisión del a quo que declaró improcedente el amparo solicitado por carencia del requisito general de la inmediatez, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley.
F A L L A: 29 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-03423-01 Actor: JOSÉ FAUSTINO AYALA GUZMÁN PRIMERO: CONFIRMAR el fallo impugnado, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 8 de agosto de 2025. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN (E2) OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidenta GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.