CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SALA DE CONJUECES Conjuez Ponente: Héctor Santaella Quintero Bogotá D. C., tres (3) de diciembre de dos mil veinticuatro (2024) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente: 25000-23-42-000-2015-00244-02 (6490-2019) Demandante: José Ignacio Umbarila Rodríguez Demandada: Nación – Fiscalía General de la Nación Tema: Prima especial (artículo 15, Ley 4a de 1992) – auxilio de cesantías Decisión: Sentencia de segunda instancia Procede la Sala de Conjueces a decidir el recurso de apelación presentado por la parte demandada en contra de la sentencia del 4 de septiembre de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, mediante la cual accedió parcialmente a las súplicas de la demanda.
I.
ANTECEDENTES 1.1 Medio de control1: El señor José Ignacio Umbarila Rodríguez mediante apoderada, concurrió ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo a formular medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra LA NACIÓN – FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN, para que se acojan las pretensiones que a continuación se precisan. 1.2 Pretensiones: Se declare la nulidad del oficio OPER 20143100028051 del 12 de mayo de 2014 y la Resolución 2-0643 del 7 de julio de 2014, expedidos por el Departamento de Administración de Personal y la Secretaria General de la FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN (en adelante LA FGN), a través de los cuales negó la petición dirigida a obtener la reliquidación de sus prestaciones.
Conforme con lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, pidió se ordene a la entidad demandada: TERCERA: […] le reliquide y pague su remuneración y prestaciones sociales, a partir del 1 de enero de 2009, al tenor de lo ordenado en el Decreto 01251 de 2009, incluyendo al establecer lo que por todo concepto percibe anualmente el Magistrado de las Altas Cortes, los ingresos laborales totales anuales de carácter permanente que devenga, que son: asignación básica, gastos de representación, prima de navidad, auxilio de cesantía y la prima especial de servicio, liquidada con base en los ingresos laborales totales anuales de carácter permanente que devengan los 1 Ff. 34 a 44. 2 Expediente: 25000-23-42-000-2015-00244-02 (6490-2019) Demandante: José Ignacio Umbarila Rodríguez Demandada: Nación – Fiscalía General de la Nación Congresistas, es decir: sueldo básico, gastos de representación, prima de servicios, prima de navidad, “prima de localización y vivienda, prima de salud” sustituidas estas dos últimas por la prima especial de servicios mediante el Decreto 2170 de 2013 y auxilio de cesantía, conforme lo normado en el artículo 15 de la Ley 4 de 1992, el Decreto 10 de 1993, y las sentencias proferidas por la Jurisdicción Administrativa.
CUARTA: […] cancelar […] las diferencias adeudadas por concepto de su remuneración y sus prestaciones sociales a partir del 1 de enero de 2009, al tenor de lo ordenado en el Decreto 01251 de 2009, estableciendo lo que por todo concepto percibe anualmente el Magistrado de las Altas Cortes, incluyendo todos los ingresos laborales totales anuales de carácter permanente que devenga […].
QUINTA: Que igualmente se condene a LA NACIÓN - FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN, a que la remuneración […] y sus prestaciones sociales en adelante y con carácter permanente se cancelen en la forma indicada en las pretensiones anteriores. SEXTA: Que se ordene a LA NACIÓN - FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN, a que el pago de la diferencia salarial y las prestaciones sociales adeudadas […] desde el 1 de enero de 2009, se imputen con cargo al ordinal “Otros - Otros conceptos de servicios personales autorizados por ley, como lo ordena el Decreto 01251 de 2009”.
SEPTIMA: Ordenar el reconocimiento y pago del ajuste del valor a que haya lugar con motivo de la disminución del poder adquisitivo del salario y demás emolumentos, según lo dispuesto en el Artículo 187, inciso final del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, tomando como base la variación del índice de precios al consumidor (IPC) certificado por el DANE mes a mes.
OCTAVA: Que igualmente se condene a LA NACIÓN - FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN, a que si no da cumplimiento a la sentencia dentro del término previsto en el Artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, reconozca y pague […] los intereses ordenados en dicha norma. NOVENA: Que LA NACIÓN - FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN, deberá cumplir la sentencia proferida dentro del término establecido en el Artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
DÉCIMA: Que se condene a LA NACIÓN - FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN, a pagar las costas del proceso de conformidad con el Artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 1.3 Fundamentos fácticos: El señor José Ignacio Umbarila Rodríguez indicó que, se desempeña en LA FGN como Fiscal Especializado de Bogotá, lo cual le da derecho a que se le liquide su remuneración teniendo en cuenta el valor correspondiente al 70% de lo que por todo concepto perciba anualmente un Magistrado de Alta Corte, es decir, en el porcentaje indicado en el Decreto 1251 de 2009.
Afirma que presentó petición con la cual solicitó el reconocimiento y pago de las diferencias adeudadas al tenor de lo consignado en el Decreto 1251 de 2009, pues al establecerse lo que por todo concepto devenga un Magistrado de Alta Corte, se omitió el valor de las cesantías percibidas por los Congresistas al liquidar la prima especial de servicio.
Sin embargo, añade, ello le fue negado por el Departamento de Administración de Personal de LA FGN mediante el oficio No. 20143100028051 del 12 de mayo de 2014, decisión confirmada por la Resolución No. 2-0634 del 7 de 3 Expediente: 25000-23-42-000-2015-00244-02 (6490-2019) Demandante: José Ignacio Umbarila Rodríguez Demandada: Nación – Fiscalía General de la Nación julio siguiente, expedida por la Secretaria General al desatar el recurso de apelación. Agrega que el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992 dispone que los Magistrados de las Altas Cortes tienen derecho al pago mensual de una prima especial de servicios que sumada a los demás ingresos, igualen lo percibido por los integrantes del Congreso de la República, la cual debe liquidarse tomando como base todo lo devengado por un Congresista, tales como sueldo básico, gastos de representación, primas de localización, vivienda, salud, servicios y navidad y cesantías.
Por esto, afirma, “la omisión de la inclusión de la cesantía devengada por el Congresista en la liquidación de la prima especial de servicios hace que el cálculo de lo que por todo concepto percibe anualmente el Magistrado de las Altas Cortes sea errado, afectando [su] remuneración […] a partir del 1 de enero de 2009”. 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto: Cita como disposiciones constitucionales y legales violentadas por los actos administrativos enjuiciados, las siguientes;
Constitución Política, artículos 2, 4, 6, 25, 53, 58 y 230. Ley 4ª de 1992, artículos 2 (literal a) y 15. Código Civil, artículo 27. Ley 153 de 1887, artículo 5. Ley 1395 de 2010, artículo 115. Ley 169 de 1896, artículo 4. Ley 1437 de 2011, artículo 137. Decreto 1039 de 2011, artículo 2. Los Decretos 10 de 1993, 1251 de 2009, 723 de 2009 y 1388 de 2010.
Precisa que las cesantías que devengan los congresistas corresponde a un ingreso anual laboral permanente, por lo que dicho factor hace parte de los ingresos y debe ser calculado dentro del valor a equiparar con los ingresos laborales totales de los magistrados de las altas cortes. Y que, por lo tanto, no hay razón para que la entidad demandada no la tenga en cuenta en la liquidación de la prima especial de servicios que reciben estos últimos altos dignatarios para así establecer correctamente la base para fijar su remuneración, en atención al Decreto 1251 de 2009.
Por consiguiente, sostiene que la entidad “está en la obligación de incluir el valor de las cesantías que percibe el Congresista, con el fin de determinar el valor real de lo que por todo concepto percibe anualmente el Magistrado de las Altas Cortes, mediante la correcta liquidación de la prima especial de servicios, cuyo desconocimiento evidencia la violación de la Ley 4 de 1992, en sus artículos 15 y 2, el Decreto 10 de 1993, el Decreto 1251 de 2009, en concordancia con los preceptos constitucionales de que trata los artículos 2, 4, 6, 25 y 53 por lo que es procedente la declaratoria de nulidad solicitada y que se acceda a las peticiones de la demanda”. 4 Expediente: 25000-23-42-000-2015-00244-02 (6490-2019) Demandante: José Ignacio Umbarila Rodríguez Demandada: Nación – Fiscalía General de la Nación 1.5 Contestación de la demanda2: La entidad demandada, se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda y solicitó se desestimen, al manifestar que los actos que se reprochan se limitan a cumplir un deber legal impuesto por el legislador a través del Decreto 1251 de 2009, el cual ordena realizar el pago de los porcentajes dependiendo del cargo sobre el valor correspondiente al 70% de lo que por todo concepto perciba anualmente un magistrado de Alta Corte.
Asegura que la Sala de Consulta y Servicio Civil – Sala de Conjueces del Consejo de Estado, le respondió el 16 de mayo de 2011 al Ministerio del Interior que los ingresos de los congresistas están señalados taxativamente en el Decreto 801 de 1992. Y explica que estos son: asignación mensual, gastos de representación, prima de localización, prima de salud y prima semestral, por lo que la prima especial de servicios es de carácter excepcional, lo cual no da lugar a que se incluyan aspectos diferentes a los que el legislador contempló para su reconocimiento, es decir, no es dable la inclusión del auxilio de cesantías pretendido por el accionante. 1.6 Sentencia de primera instancia3: El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, en providencia del 4 de septiembre de 2019, accedió parcialmente a las pretensiones formuladas en la demanda (sin condena en costas), al determinar que, en atención a la sentencia de unificación del 18 de mayo de 2016 (expediente 2010-00246-02), el auxilio de cesantías es un ingreso laboral recibido de manera permanente por los jueces de todas las jurisdicciones, por lo que sí se debe tenerse en cuenta para la liquidación de la prima especial de servicios de los funcionarios señalados en el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992.
Explica que al accionante le es aplicable el Decreto 1251 de 2009, el cual establece en su artículo 1º que los Fiscales Delegados ante los jueces penales del circuito especializado, entre otros, percibirán para el 2009, el 47.7% del valor correspondiente al 70% de lo que por todo concepto devenga un magistrado de las Altas Cortes. Y que ello es así, por cuanto el 2 de julio de 2009 tomó posesión, en período de prueba por tres meses, del cargo de Fiscal Delegado ante Jueces Especializados, posteriormente, con Resolución No. 0-5430 del 27 de noviembre de 2009, fue nombrado en propiedad, posesionándose el 3 de diciembre siguiente.
Así las cosas, decidió que, “la entidad demandada no efectuó la liquidación de la remuneración del demandante, con el 47.7% para el año 2009 y 47.9% para los años 2010 a 2012 del 70% de lo que por todo concepto devengó un Magistrado de alta Corte, porque no tuvo en cuenta que a ellos se le debía incluir el auxilio de cesantías como factor para liquidar la prima especial, en consecuencia se encuentra desvirtuada la presunción de legalidad de los actos administrativos demandados”.
En consecuencia, ordenó la reliquidación de su remuneración a partir del 16 de diciembre de 2010, al encontrar probado la prescripción trienal. 2 Ff. 133 a 145. 3 Ff. 236 a 250. 5 Expediente: 25000-23-42-000-2015-00244-02 (6490-2019) Demandante: José Ignacio Umbarila Rodríguez Demandada: Nación – Fiscalía General de la Nación 1.7 Recurso de apelación: La Nación – Fiscalía General de la Nación4, inconforme con la decisión de primera instancia, interpuso recurso de apelación por intermedio de apoderada judicial, en el cual solicita se revoque la sentencia y se nieguen las pretensiones.
Esto, por estimar que las cesantías tienen como finalidad cubrir el riesgo de falta de ingresos cuando el empleado queda cesante, es decir, no se recibe por la labor desempeñada, por lo que no es dable percibirla como remuneración. Expone asimismo que con fundamento en la sentencia C-609 de 1999 de la Corte Constitucional, las cesantías anuales de los magistrados de las Altas cortes, no se deben incluir para liquidar la asignación de los funcionarios y empleados de la Fiscalía. Y añade que por esta razón “en la remuneración del peticionario no se debe tener en cuenta como factor salarial las cesantías, toda vez que éstas por analogía las reciben anualmente los Congresistas, no como remuneración por la labor desarrollada sino como una prestación social que el Gobierno Nacional no ha decretado tener en cuenta para liquidar salarios”.
II. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación fue concedido mediante auto del 1º de noviembre de 20195 y admitido por esta Corporación a través de proveído del 2 de mayo de 20226, en cumplimiento del artículo 247 del CPACA. Mediante providencia del 3 de octubre de 20237, se prescindió de audiencia de alegaciones y juzgamientos y se corrió traslado para alegar, oportunidad aprovechada solo por la parte demandante.
En su escrito, el extremo demandante señala que, debe confirmarse el fallo objeto de apelación, toda vez que no se le ha reconocido el “70% de lo que por todo concepto perciben anualmente los Magistrados de Alta Corte, pues no se han incluido las cesantías que perciben los Congresistas, las cuales de conformidad con las normas señaladas, hacen parte integrante de los "ingresos laborales totales anuales de carácter permanente " percibidos por estos, y por tanto de la Prima de Servicios que perciben los Magistrados de Altas Cortes.
Monto total que sirve de parámetro para calcular el porcentaje de la remuneración devengada por los jueces y fiscales al tenor de lo ordenado por el Decreto 1251 de 2009”. III. CONSIDERACIONES DE LA SALA8 3.1 Competencia: 4 Ff. 253 a 256. 5 F. 274 y 275. 6 F. 295. 7 F. 297. 8 La metodología aquí empleada para presentar los argumentos de la Sala sigue las pautas contenidas en el libro de la Escuela Judicial “Rodrigo Lara Bonilla”: “Argumentación judicial: construcción, reconstrucción y evaluación de argumentaciones orales y escritas”.
Bogotá, 2008. Asimismo, se tiene en cuenta el “Manual de Escritura Jurídica”, publicado en agosto de 2018 por la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 6 Expediente: 25000-23-42-000-2015-00244-02 (6490-2019) Demandante: José Ignacio Umbarila Rodríguez Demandada: Nación – Fiscalía General de la Nación El Consejo de Estado, en calidad de superior funcional, es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos en contra de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos, conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA.
Con todo, se destaca que el artículo 328 del Código General del Proceso, establece que “[e]l juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley». Asimismo, dispone que «[e]l juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella”. 3.2 Nota preliminar: Los Magistrados de la Sección Segunda del Consejo de Estado expresaron su impedimento para conocer de este proceso, el cual fue aceptado9.
Luego de agotado el respectivo sorteo de Conjueces, le ha correspondido a esta Sala conocer en segunda instancia de este proceso. La Sala de Conjueces, al no encontrar causal de nulidad que invalide lo actuado, procede de conformidad, en ejercicio de sus facultades legales. 3.3 problema jurídico: De acuerdo con los argumentos expuestos en el recurso de apelación, el presente asunto se contrae a determinar si le asiste derecho al señor José Ignacio Umbarila Rodríguez, para reclamar la reliquidación de sus prestaciones sociales con base en el Decreto 1251 de 2009, con inclusión de las cesantías devengadas por los magistrados de las Altas Cortes, esto es, con incidencia de la prima especial de servicios prevista en el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992. 3.4 La argumentación de la Sala: Dada la naturaleza del asunto que se debate, las consideraciones de la Sala de Conjueces serán breves.
Para ello se seguirá este orden expositivo: en primer lugar, se presentará la jurisprudencia unificada vigente; en segundo lugar, se estudiará el marco normativo; y en tercer lugar, se abordará el caso concreto. 3.4.1 Marco jurídico y jurisprudencial: Esta prima mensual sin carácter salarial, denominada en la jurisprudencia como prima especial de servicios, está consagrada en el art. 14 de la Ley 4ª de 199210. 9 Ff. 293. 10 ARTÍCULO 14.
El Gobierno Nacional establecerá una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico, sin carácter salarial para los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, Agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial y para los Jueces de la República, incluidos los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar, excepto los que opten por la escala de salarios de la Fiscalía General de la Nación, con efectos a partir del primero (1o.) de enero de 1993. 7 Expediente: 25000-23-42-000-2015-00244-02 (6490-2019) Demandante: José Ignacio Umbarila Rodríguez Demandada: Nación – Fiscalía General de la Nación Ahora bien, el reconocimiento del derecho a una prima especial comienza a tener efectos desde del 1º de enero de 1993, desde entonces, el Gobierno Nacional regula mediante decreto reglamentario el régimen salarial y prestacional para los servidores públicos de esta entidad.
Así, el decreto 53 de 1993 en su artículo 2º replicó la posibilidad de elegir, de tal forma que se presentan tres situaciones diferenciables: 1. Los servidores públicos de la Fiscalía General de la Nación no acogidos según lo dispuesto por el Decreto 2699 de 1991, quienes no optaban por el régimen establecido en el Decreto 53 de 1993 y continuaban con el régimen salarial vigente que provenía de las entidades en las que se encontraban vinculados antes de su incorporación en la planta de personal de la entidad. 2.
Los servidores públicos que se encontraban en la anterior situación o que se regían por el artículo 54 del Decreto 2699 de 1991 y que decidieron acogerse al nuevo régimen salarial y prestacional establecido en el decreto 53 de 1993 para la Fiscalía General de la Nación. 3. Los servidores públicos que se vincularon de manera posterior al 28 de febrero de 1993 a la Fiscalía General de la Nación, lo cuales quedan sometidos al régimen salarial y prestacional previsto en el Decreto 53 de 1993.
El legislador tuvo que pronunciarse sobre la prima especial del artículo 14 de la ley 4 de 1992, a efectos de precisar su alcance respecto de los servidores públicos de LA FGN. En efecto, en el artículo primero de la Ley 332 de 1996 determinó con claridad que la prima especial, en los supuestos que resulte aplicable para esta la entidad, constituye parte del ingreso básico de liquidación sólo para efectos de la liquidación de la pensión de jubilación. Posteriormente, el legislador consideró que existía confusión respecto de la aplicación de la prima especial a los servidores públicos de la Fiscalía General de la Nación, razón por la cual profirió la ley 476 de 1998, la cual en su artículo primero dispuso: Aclárase el artículo 1o. de la Ley 332 de 1996, en el sentido de que la excepción allí consagrada que hace alusión a la Ley 4a. de 1992, no se refiere a los Fiscales de la Fiscalía General de la Nación que se acogieron a la escala salarial establecida en el Decreto 53 de 1993, ni a quienes se vincularen con posterioridad a dicho decreto.
En consecuencia, para estos servidores, la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 6o. del Decreto 53 de 1993 y los decretos posteriores que lo subrogan o lo adiciona, tendrá carácter salarial para efectos de la determinación del salario base de liquidación de la pensión de jubilación. Igualmente tendrán derecho a la prima de que trata el presente artículo, los delegados departamentales del Registrador Nacional del Estado Civil, los Registradores del Distrito Capital y los niveles Directivo y Asesor de la Registraduría Nacional del Estado Civil.
PARÁGRAFO. Dentro del mismo término revisará el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la Rama Judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad. 8 Expediente: 25000-23-42-000-2015-00244-02 (6490-2019) Demandante: José Ignacio Umbarila Rodríguez Demandada: Nación – Fiscalía General de la Nación Ahora bien, frente al reconocimiento de la prima especial de servicios para los servidores de LA FISCALÍA, se acogen las reglas de unificación expuestas en la Sentencia SUJ-023-CE-S2-202011, del 15 de diciembre de 2020, en la cual se estableció en el numeral segundo de la parte resolutiva, lo siguiente:
SEGUNDO. UNIFICAR JURISPRUDENCIA respecto a la prima especial de que trata el artículo 14 de la ley 4ª de 1992 y su reconocimiento a aquellos Fiscales que acogieron al régimen salarial del Decreto 53 de 1993 o que se hayan vinculado de manera posterior a la entidad, en los siguientes términos: 1. La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación mensual de los servidores públicos beneficiarios de esta.
En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor. 2. La prima especial constituye factor salarial sólo para determinar el ingreso base de liquidación de la pensión de jubilación. 3. A partir de la entrada en vigor de la Ley 476 de 1998 los empleados públicos de la Fiscalía que se acogieron al régimen salarial consagrado en el Decreto 53 de 1993 o se hayan vinculado a la entidad con posterioridad tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente. 4.
Los empleados públicos de la Fiscalía que se acogieron al régimen salarial consagrado en el Decreto 53 de 1993 o se hayan vinculado a la entidad con posterioridad tienen derecho desde 1998 a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30% que había sido excluido a título de prima especial.” 5.
Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá́ en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí́ se reconocerá́ hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969. Queda así definido conforme a la sentencia de unificación ya mencionada, que la prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de ésta y que la prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de pensión de jubilación. Igualmente, que los empleados públicos de la Fiscalía que se acogieron al régimen salarial consagrado en el Decreto 53 de 1993 o se hayan vinculado a la entidad con posterioridad tienen derecho desde 1998 a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30% que había sido excluido a título de prima especial. 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sala de Conjueces, Consejero ponente: Jorge Iván Rincón Córdoba, del 15 de diciembre de 2020, radicación número: 73001-23-33-000-2017-00568-01(5472-18)SUJ-023-CE-S2-2020, Actor: Nayibe Lorena Pérez Castro, Demandado: Fiscalía General de la Nación. 9 Expediente: 25000-23-42-000-2015-00244-02 (6490-2019) Demandante: José Ignacio Umbarila Rodríguez Demandada: Nación – Fiscalía General de la Nación Ahora bien, el artículo 15 dispone la creación de una prima especial de servicios, dirigida a un grupo de empleados, cuyos salarios que no deberán superar los ingresos laborales devengados por los Congresistas, pues así esta preceptuado;
ARTÍCULO 15. <Aparte tachado INEXEQUIBLE, ver Jurisprudencia Vigencia> Los Magistrados del Consejo Superior de la Judicatura, de la Corte Suprema de Justicia, de la Corte Constitucional, del Consejo de Estado, el Procurador General de la Nación, el Contralor General de la República, el Fiscal General de la Nación, el Defensor del Pueblo y el Registrador Nacional del Estado Civil tendrán una prima especial de servicios, sin carácter salarial, que sumada a los demás ingresos laborales, igualen a los percibidos en su totalidad, por los miembros del Congreso, sin que en ningún caso los supere.
El Gobierno podrá fijar la misma prima para los Ministros del Despacho, los Generales y Almirantes de la Fuerza Pública. El artículo 15 de la Ley 4 de 1992 estatuyó así la prima especial de servicios para un limitado grupo de funcionarios del más alto rango de la Rama Judicial y órganos independientes. Estableció que ellos tendrán derecho a que sus ingresos sean igualados a la totalidad de los percibidos por los miembros del Congreso de la República.
Este grupo de funcionarios lo componen los Magistrados del Consejo Superior de la Judicatura, de la Corte Suprema de Justicia, de la Corte Constitucional, del Consejo de Estado, el Procurador General de la Nación, el Contralor General de la República, el Fiscal General de la Nación, el Defensor del Pueblo y el Registrador Nacional del Estado Civil.
En desarrollo de esta norma, el Gobierno Nacional profirió el Decreto 10 de 1993, cuyo artículo 1º estableció que la prima especial de servicios debía corresponder a “la diferencia entre los ingresos laborales totales anuales recibidos por los miembros del Congreso y los que devenguen los funcionarios que tienen derecho a ella”. A continuación, el artículo 2º del decreto en cita precisó que “Para establecer la prima especial de servicios prevista en el presente Decreto, se entiende que los ingresos laborales totales anuales percibidos por los Miembros del Congreso son los de carácter permanente, incluyendo la prima de Navidad”.
Al respecto, en sentencia de 18 de mayo de 2016, esta Sala de Conjueces sostuvo al respecto lo siguiente: Teniendo en cuenta que la ley determina como finalidad de la prima especial de servicios la equiparación de los ingresos percibidos por los Magistrados de las Altas Cortes a aquellos que devengan los miembros del Congreso de la República, mal podría señalarse que un decreto que cumple la función de reglamentar dicha Ley podía establecer cosa distinta.
De hecho, el Decreto 10 de 1993 no lo hizo. Todo lo contrario, tal cuerpo normativo desarrolló de manera precisa los términos en los que debía darse la equiparación en el ingreso de los más altos funcionarios de varias ramas del poder público al señalar que había de efectuarse sobre la totalidad de los ingresos laborales anuales recibidos por unos y otros.
Es claro, entonces, que en ninguna de las normas que contienen el régimen de la prima especial de servicios se hizo la distinción entre salario y prestaciones sociales. Se habló, en cambio, de ingresos laborales totales. (…) 10 Expediente: 25000-23-42-000-2015-00244-02 (6490-2019) Demandante: José Ignacio Umbarila Rodríguez Demandada: Nación – Fiscalía General de la Nación Las cesantías percibidas por los miembros del Congreso de la República han sido consideradas ingresos laborales anuales permanentes por la jurisprudencia del Consejo de Estado en ocasiones anteriores12, lo que tiene plena razón de ser pues se trata de una erogación que realiza el empleador anualmente a favor de su trabajador y que se causa por cada día de trabajo del empleado.
De allí que esta corporación haya concluido que el auxilio de cesantías debe ser tenido en cuenta para realizar la liquidación de la prima especial de servicios de los funcionarios mencionados en el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992, quienes tienen derecho a percibir una suma equivalente a lo que por todo concepto devengan los congresistas.
Este régimen tiene una clara incidencia en la determinación de la bonificación por compensación de los servidores públicos que se encuentran sujetos al Decreto 610 de 1998 pues el mismo, de manera semejante al artículo 1º del Decreto 10 de 1993, previó la nivelación salarial al 60%, 70% y 80% “… de lo que por todo concepto devenguen los Magistrados del Consejo Superior de la Judicatura, de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado” (subraya fuera del texto), para los años 1998, 1999, 2000 y siguientes, respectivamente.
En este sentido, y teniendo en cuenta que la prima especial de servicios no solo es un ingreso laboral sino que también cuenta con un carácter salarial limitado en atención a lo decidido por la Corte Constitucional en la sentencia C-681 del 6 de agosto de 2003, habría que señalarse que no existen razones para que se haga abstracción de la misma, o de cualquiera de los factores que se tienen en cuenta para su liquidación, al momento de fijar el monto a cancelar por concepto de bonificación por compensación a favor de los servidores mencionados en el artículo 2º del Decreto 610 de 1998.
Habiendo señalado que el auxilio de cesantías es un ingreso laboral percibido de manera permanente por los jueces de mayor jerarquía de todas las jurisdicciones, es evidente que resultaría violatorio del principio de igualdad que surge del artículo 13 de la Constitución Política de Colombia el señalar que esta prestación social carece de tal naturaleza únicamente con el propósito de disminuir la base de liquidación de la bonificación por compensación de la que son acreedores los funcionarios mencionados en el artículo 2º del Decreto 610 de 1998.
En consecuencia, se concluye que únicamente teniendo en cuenta los pagos que el Estado debe realizar a los Congresistas por concepto de cesantías puede calcularse la diferencia total entre lo que ellos perciben y la asignación de los Magistrados de las Altas Cortes para, así, determinar el valor de la prima especial de servicio a la que tienen derecho estos últimos.
Aunque la prima del artículo 15 de la Ley 4 de 1992 está consagrada a favor de un limitado grupo de funcionarios del más alto rango de la Rama Judicial y los órganos de control, el esquema de remuneración previsto por la legislación y su reglamentación a favor de estos funcionarios impacta en el otra clase de servidores públicos al servicio de estas instancias. 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sala de Conjueces, Sentencia de 4 de mayo de 2009, Rad.
No. 250002325000200405209 02, C.P., Dr. Luis Fernando Velandia Rodríguez 11 Expediente: 25000-23-42-000-2015-00244-02 (6490-2019) Demandante: José Ignacio Umbarila Rodríguez Demandada: Nación – Fiscalía General de la Nación Así, por ejemplo, para el caso sub lite el artículo 1º del Decreto 1251 del 14 de abril de 200913 dispone lo siguiente: ARTÍCULO 1°.
Para la vigencia de 2009, la remuneración que por todo concepto perciba el Juez Penal del Circuito Especializado, el Coordinador de Juzgado Penal del Circuito Especializado, el Fiscal Delegado ante Juez Penal de Circuito Especializado, el Juez de Dirección o de Inspección y el Fiscal ante Juez de Dirección o de Inspección será igual al cuarenta y siete punto siete por ciento (47.7%) del valor correspondiente al setenta por ciento (70%) de lo que por todo concepto perciba anualmente el Magistrado de las Altas Cortes.
A partir de 2010, y con carácter permanente, dicha remuneración será equivalente al cuarenta y siete punto nueve por ciento (47.9%) del valor correspondiente al setenta por ciento (70%) de lo que por todo concepto perciba anualmente el Magistrado de las Altas Cortes. En este orden de ideas, es patente que el monto de base o de referencia para el cálculo de los salarios y beneficios salariales de los funcionarios de la Rama Judicial reglados por el Decreto 1251 de 2009 impone tener en cuenta los pagos que el Estado debe realizar a los Congresistas por concepto de cesantías, fruto de ser ello imperioso para los beneficiarios de la prima del artículo 15 de la Ley 4 de 1992. 3.5 Hechos probados: Del material probatorio traído al plenario, se destaca: a. Cédula de ciudadanía del señor José Ignacio Umbarila Rodríguez, queda cuenta que nació el 27 de octubre de 1957, por lo que en la actualidad cuenta con 67 años de edad (f. 2 c. ppal.). b. Certificados salariales del 15 de enero de 2013 y 23 de enero de 2018, emitidos por la tesorera de la Fiscalía General, en el que se evidencia que desde el enero de 2010 a diciembre de 2017, al accionante se le pagó por sus servicios, sueldo, gastos de representación, primas de servicios, navidad, servicios y vacaciones, bonificaciones por servicios, judicial y por actividad judicial, «DECRETO 1251» y vacaciones (ff.23 a 25 y 179 a 187 c. ppal). c. Constancia de los ingresos mensuales y anuales percibidos por los magistrados de las Altas Cortes, incluidas las cesantías, entre 2009 y 2016, proferida por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial (ff. 27 a 31 y 173 a 175 c. ppal). d. Resolución 0-2027 del 20 de mayo de 2009 (ff. 27 y 28 c. exp. administrativo), con la cual se efectúa un nombramiento en período de prueba, por tres (3) meses, a favor del demandante, para desempeñar el empleo de Fiscal Delegado ante Jueces Especializados, adscrito a la Unidad Nacional de Fiscalía Delegada contra el secuestro y la extorsión, posesionado el 2 de julio de esa anualidad. 13 Por el cual se dictan disposiciones en materia salarial.
El Ministro del Interior y de Justicia de la República de Colombia, Delegatario de funciones presidenciales mediante Decreto 1225 de 2009, en desarrollo de las normas generales señaladas en la Ley 4ª de 1992. 12 Expediente: 25000-23-42-000-2015-00244-02 (6490-2019) Demandante: José Ignacio Umbarila Rodríguez Demandada: Nación – Fiscalía General de la Nación e. Resolución 0-5430 del 27 de noviembre de 2009 (ff. 69 a 71 c. exp. administrativo), suscrita por la Fiscalía y en la cual se nombra en propiedad al actor, en el cargo de Fiscal Delegado ante Jueces de Circuito Especializados, del que tomó posesión el 3 de diciembre siguiente. f. Derecho de petición radicado el 16 de diciembre de 2013 (ff. 3 a 5 c. ppal), mediante el cual el demandante le solicitó a la Fiscalía;
A)- Efectuar la liquidación de la prima especial de servicios con base en la totalidad de los ingresos laborales anuales de carácter permanente que devengan los Congresistas es decir: sueldo básico, gastos de representación, prima de servicios, prima de navidad, “prima de localización y vivienda, prima de salud”, estas dos sustituidas por la prima especial de servicios mediante el Decreto 2170 de 04 de octubre de 2013 y el auxilio de cesantía, como lo sostiene la jurisdicción administrativa en diferentes fallos: B) - Establecer el valor de lo que por todo concepto recibe anualmente el Magistrado de las Altas Cortes incluyendo los ingresos laborales totales anuales de carácter permanente que son: asignación básica, gastos de representación, prima de navidad, auxilio de cesantía y la prima especial de servicio (liquidada conforme los fallos proferidos por la Jurisdicción Administrativa en la forma indicada en el literal anterior): C) - Liquidado conforme el procedimiento de los literales anteriores el valor de lo que por todo concepto percibe anualmente el Magistrado de las Altas Cortes se aplica el porcentaje establecido en el Decreto 1251 de 2009 para la liquidación, reconocimiento y pago de las diferencias salariales y prestacionales adeudadas a mi mandante y la manera en que se le deberá cancelar hacia el futuro. g. Oficio OPER 20143100028051 del 12 de mayo de 2014, expedido por el jefe del departamento de administración de personal de LA FGN, mediante el cual da respuesta a la solicitud del actor, al declararla improcedente, puesto que, ha liquidado y pagado la asignación salarial y prestacional de sus servidores, con sujeción a lo establecido en los decretos dictados por el Gobierno Nacional para cada vigencia fiscal, los cuales también disponen que ninguna autoridad podrá establecer o modificar el régimen salarial estatuido en las normas (ff. 6 a 8 c. ppal). h. Con recurso de apelación del 21 de mayo de 2014, el demandante reprochó la decisión administrativa, el cual fue resuelto desfavorablemente con Resolución 2-0643 del 7 de julio de 2014, al confirmarse lo adoptado en precedencia, bajo el argumento de que; [S]e puede establecer que la Entidad le ha dado cabal cumplimiento a lo ordenado en el Decreto 1251 del 14 de abril de 2009, y sus normas concordantes, puesto que el Doctor JOSÉ IGNACIO UMBARILA RODRÍGUEZ, como Fiscal Delegado ante Juez Penal de Circuito Especializado, desde la expedición del Decreto en mención ha recibido de manera mensual el 47.7% para el año 2009 y a partir del año 2010 el 47,9%, del 70% de lo que por todo concepto perciba anualmente el Magistrado de Altas Cortes, de conformidad con lo cancelado por la Rama Judicial a dichos servidores (ff. 9 a 22 c. ppal).
De las pruebas relacionadas, se halla que (i) el demandante se vinculó a LA FISCALÍA el 2 de julio de 2009, en período de prueba por tres meses, para ejercer 13 Expediente: 25000-23-42-000-2015-00244-02 (6490-2019) Demandante: José Ignacio Umbarila Rodríguez Demandada: Nación – Fiscalía General de la Nación como Fiscal Delegado ante Jueces Especializados.
Posteriormente, con 0-5430 del 27 de noviembre de 2009, fue nombrado en ese mismo empleo, del cual tomó posesión el 3 de diciembre siguiente, sin que se advierta fecha de terminación. Y que (ii) el 16 de diciembre de 2013 solicitó la liquidación de la prima especial de servicios del artículo 15 de la Ley 4ª de 1992, de acuerdo con el total de ingresos totales anuales devengados por los magistrados de las Altas Cortes, con aplicación de los porcentajes del Decreto 1251 de 2009; no obstante, la entidad le negó el requerimiento a través de los actos que censura, es decir, el Oficio OPER 20143100028051 del 12 de mayo de 2014 y la Resolución 2-0643 del 7 de julio del mismo año. 3.6 Análisis del caso concreto: En el asunto bajo revisión, LA FISCALÍA interpuso recurso de apelación en contra de la sentencia emitida en primera instancia al considerar que los actos que se cuestionan fueron expedidos en aplicación cabal de las normas que regulan el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos.
En este sentido, afirma que no es procedente la inclusión del auxilio de cesantías, dado que no son percibidas por los parlamentarios por la labor que desarrollan sino como una prestación que “el Gobierno Nacional no ha decretado tener en cuenta para liquidar salarios”. Por otro lado, expresa que, no le corresponde regular salarios y prestaciones sociales, por lo que solicita la revocatoria de la decisión del a quo y la negación de las pretensiones de la demanda.
En ese orden, el problema jurídico a resolver, conforme se expuso de manera precedente, consiste en determinar si para definir la remuneración, prestaciones sociales y beneficios del demandante corresponde tener en cuenta lo que por todo concepto percibe anualmente el Magistrado de las Altas Cortes, incluyendo el auxilio de cesantías cancelado a los congresistas, al ejercer como Fiscal Delegado ante Jueces Especializados del Circuito.
Así las cosas, de acuerdo con lo previsto por el artículo 1º del Decreto 1251 del 14 de abril de 2009, se tiene que para los funcionarios allí señalados corresponde recibir una remuneración del 47.7% del valor del 70% que por todo concepto reciba un Magistrado de Alta Corte; porcentaje que se incrementa al 47.9% desde el 2010 y en adelante.
En esta circunstancia, queda claro que el señor Umabrila Rodríguez es merecedor de lo allí consignado al acreditarse que desde el 2 de julio de 2009 se desempeña como Fiscal Delegado ante Jueces de Circuito Especializados, empleo para el que fue nombrado en propiedad a partir del 3 de diciembre siguiente. En lo que respecta al auxilio de cesantías, esta Sala de Conjueces, en la precitada sentencia de unificación del 18 de mayo de 2016, manifestó que “[l]as cesantías percibidas por los miembros del Congreso de la República han sido consideradas ingresos laborales anuales permanentes por la jurisprudencia del Consejo de Estado en ocasiones anteriores14, lo que tiene plena razón de ser pues se trata de una erogación que realiza el empleador anualmente a favor de su trabajador y que se causa por cada día de trabajo del empleado. // De allí que esta corporación haya 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sala de Conjueces, Sentencia de 4 de mayo de 2009, Rad.
No. 250002325000200405209 02, C.P., Dr. Luis Fernando Velandia Rodríguez. 14 Expediente: 25000-23-42-000-2015-00244-02 (6490-2019) Demandante: José Ignacio Umbarila Rodríguez Demandada: Nación – Fiscalía General de la Nación concluido que el auxilio de cesantías debe ser tenido en cuenta para realizar la liquidación de la prima especial de servicios de los funcionarios mencionados en el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992, quienes tienen derecho a percibir una suma equivalente a lo que por todo concepto devengan los congresistas”.
De lo explicado, se extrae que el auxilio de cesantías es una compensación que recibe el empleado por cada año de servicios, equivalente a un salario básico mensual, lo cual es de carácter permanente hasta el cese de actividades, siendo, además, devengada por los Congresistas de la República y considerada como ingresos laborales anuales permanentes por esta Corporación en sendas providencias, así las cosas, el emolumento hace parte de la liquidación de la prima especial de servicios prevista en el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992.
Hechas tales precisiones, es evidente que al demandante le corresponde la liquidación de su remuneración con inclusión de lo que por todo concepto devenga un Magistrado de Alta Corte, incluidas las cesantías; lo cual riñe con la alegado por la entidad demandada en el recurso de apelación, al afirmar que las cesantías anuales de estos altos dignatarios no se deben tener en cuenta para liquidar la asignación de sus trabajadores.
Argumenta asimismo el demandado que las cesantías percibidas por los Congresistas no son una remuneración “sino como una prestación social que el Gobierno Nacional no ha decretado tener en cuenta para liquidar salarios”. Sobre tal aspecto, recuérdese que, de manera expresa, el artículo 1º del Decreto 1251 de 2009, ordena que la remuneración de los servidores allí descritos será liquidada con base en el valor correspondiente al 70% “de lo que por todo concepto perciba anualmente el Magistrado de las Altas Cortes”.
Por lo tanto, esta Sala no comparte el argumento de la accionada, al resultar contradictorio, dado que, la norma es clara al explicar los fundamentos que deben tenerse en cuenta para la liquidación de los Fiscales Delegados antes jueces de la República. Por otro lado, si LA FISCALÍA lo que quiso dar a entender es que no se trata de una prestación devengada de manera periódica o mensual, lo cierto es que tiene carácter permanente, al ser pagada una vez al año por cada año trabajado hasta el momento de su cese.
Esto la constituye como un factor que hace parte de los ingresos del funcionario mientras este en el desempeño de sus labores o con una relación laboral vigente. En tal virtud, esta Sala confirmará la sentencia de primera instancia que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, al declarar probada la prescripción trienal de las diferencias salariales causadas con anterioridad al 16 de diciembre de 2010, por cuanto se observa que el auxilio de cesantías si es una prestación que se incluye dentro de la liquidación de la prima especial de la norma antes citada.
En consecuencia, se confirma que el señor José Ignacio Umbarila Rodríguez tiene los derechos que le fueron reconocidos por la sentencia de primera instancia, en su calidad de Fiscal Delegado ante Jueces de Circuito Especializados; cargo del que tomó posesión en propiedad el 3 de diciembre siguiente. 15 Expediente: 25000-23-42-000-2015-00244-02 (6490-2019) Demandante: José Ignacio Umbarila Rodríguez Demandada: Nación – Fiscalía General de la Nación Por último, en cuanto a las costas procesales, teniendo en cuenta que según lo dispuesto por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021 “la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal”, y dado que en el sub lite no se evidencia temeridad ni ausencia de fundamento en las pretensiones ni en la oposición a ellas por parte de la entidad demandada, no se condenará en costas.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sala de Conjueces, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 4 de septiembre de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, dentro del proceso promovido por el señor José Ignacio Umbarila Rodríguez en contra de la Nación – Fiscalía General de la Nación.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester. Notifíquese y cúmplase, Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. Firmado electrónicamente HÉCTOR SANTAELLA QUINTERO Conjuez ponente Ausente con excusa LUIS FERNANDO J. TAFUR GALVIS Conjuez Firmado electrónicamente CLARA ELISA CIFUENTES ORTIZ Conjuez CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala de Conjueces en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.