CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A Consejero ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES (E) Bogotá D.C., primero (1°) de diciembre de dos mil veintitrés (2023) Radicación número: 11001-03-15-000-2023-05327-01 Accionante: Sonia Esperanza Coca González Accionado: Tribunal Administrativo de Boyacá Referencia: Acción de Tutela (sentencia de segunda instancia) Tema: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Procedencia excepcional / FALTA DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL - Se discute un aspecto eminentemente económico y personal, propio de la esfera legal del juez natural.
Sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías / SENTENCIA DE UNIFICACIÓN – La Sección Segunda del Consejo de Estado determinó que la sanción moratoria prevista en la Ley 50 de 1990 no es procedente en el caso de los docentes oficiales, debido al régimen especial previsto en la Ley 91 de 1989. Corresponde a la Sala pronunciarse en relación con la impugnación instaurada por Sonia Esperanza Coca González contra la sentencia del 20 de octubre de 2023, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, que declaró improcedente el amparo solicitado1.
I. A N T E C E D E N T E S 1. La demanda El 22 de septiembre de 2023, la señora Sonia Esperanza Coca González, a través de apoderado, instauró una demanda de tutela contra el Tribunal Administrativo de Boyacá, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, seguridad social, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia. 1 Que ingresó para fallo el 27 de noviembre de 2023. 1 Radicación: 11001-03-15-000-2023-05327-01.
Actor: Sonia Esperanza Coca González. Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá. Referencia: Acción de tutela (segunda instancia) La tutelante pretende que se deje sin efectos la sentencia de segunda instancia del 27 de junio de 2023, dictada por el Tribunal Administrativo de Boyacá, pues considera que este fallo incurrió en un defecto sustantivo, al desconocer los principios de favorabilidad y seguridad jurídica (violación directa a la Constitución); desconoció los precedentes aplicables, vulnerando así los derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia, al debido proceso, seguridad social e igualdad. 2.
Hechos relevantes Sonia Esperanza Coca González labora como docente al servicio del Departamento de Boyacá, en calidad de docente oficial, vinculada después del 1 de enero de 1990. Advirtió que, para el 15 de febrero de 2021, no le fueron consignadas sus cesantías al FOMAG por parte del Ministerio de Educación Nacional. El 28 de julio de 2021 presentó un derecho de petición ante el Departamento de Boyacá para que le fuesen pagadas, junto con la sanción moratoria contemplada en la Ley 50 de 1990; la entidad territorial negó la solicitud, mediante el Oficio N°1.2.5.1.1 - 38 del 26 de agosto de 2021.
Contra esta decisión, se interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, con el fin de que se le reconocieran la sanción moratoria y la indemnización por el pago tardío de los intereses a las cesantías, cuyo conocimiento correspondió al Juzgado 1 Administrativo de Tunja2, que negó las pretensiones de la demanda el 14 de diciembre de 2022, pues consideró que el régimen aplicable a la parte actora era el de la Ley 91 de 1989 y no el previsto en la Ley 50 de 1990.
La decisión fue apelada. En segunda instancia, el Tribunal Administrativo de Boyacá confirmó la decisión de primera instancia mediante el fallo del 27 de junio de 2023 -aquí cuestionado-. 2 Expediente No. 15001-33-33-001-2022-00104-00 2 Radicación: 11001-03-15-000-2023-05327-01. Actor: Sonia Esperanza Coca González. Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá. Referencia: Acción de tutela (segunda instancia) 3.
Fundamentos de la demanda de tutela La señora Coca González estimó que la decisión del 27 de junio de 2023 del Tribunal Administrativo de Boyacá incurrió en un defecto sustantivo, al no tener en cuenta el principio de favorabilidad y de seguridad jurídica, así como también desconoció los precedentes aplicables a la materia, por lo que se vulneraron sus derechos de acceso a la administración de justicia y al debido proceso.
Para la parte demandante, la providencia cuestionada incurrió en un defecto sustantivo al desconocer que, en la sentencia SU-332 de 2019, se aplicó el régimen de sanción moratoria previsto en la Ley 50 de 1990, en virtud del principio de favorabilidad, en la medida en que todos los empleadores, entre los que se encuentran las entidades públicas, deben consignar las cesantías, por tardar, el 15 de febrero de cada año. A su vez, sostuvo que es un docente oficial, por lo que es considerado un servidor público y, por consiguiente, le resulta aplicable dicho régimen, según lo manifestó la Corte Constitucional en la sentencia SU-098 de 2018.
Por otra parte, señaló que fueron desconocidos unos pronunciamientos tanto de la Corte Constitucional como del Consejo de Estado, los cuales procedió a relacionar3. Con base en lo anterior, solicitó que se tutelaran sus derechos fundamentales al debido proceso, a la seguridad social, igualdad y de acceso a la administración de justicia, entre otros, dejando sin efectos la sentencia del 27 de junio de 2023 del Tribunal Administrativo de Boyacá y, en su lugar, se le ordenara emitir un fallo que reconociera y ordenara el pago de la sanción moratoria por el no pago oportuno de 3 Entre estas, se encuentran: SU 098 de 17 de octubre de 2018, SU 195 de 2012, SU 336 de 2017 y C-486 de 2016 de la Corte Constitucional, así como las sentencias del Consejo de Estado en los procesos No: 2013-00666-01; 2013-00756-01; 2012-00212-02; 2014-00173-01; 2014-00208-01; 2014-00254-01; 2014-00132-01; 2014-00815-01; 2015-00331-01; 2015-00445-01; 2014-01127-01; 2017-00134-01; 2015-90008-01; 2014-90022-01; 2017-00931-01; 2015-00075-01; 2017-00795-01; 2019-00359-01; 2019-00376-01; 2015-00509-01; 2015-90124-01. 3 Radicación: 11001-03-15-000-2023-05327-01.
Actor: Sonia Esperanza Coca González. Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá. Referencia: Acción de tutela (segunda instancia) las cesantías, así como la indemnización por el no pago oportuno de los intereses derivados de dicha prestación social. 4. La admisión y el trámite de la tutela 4.1. La Sección Primera del Consejo de Estado admitió la demanda de tutela, a través del auto del 27 de septiembre de 2023 y le corrió traslado al Tribunal Administrativo de Boyacá, como autoridad accionada, y como terceros interesados, al Juzgado 8 Administrativo de Tunja, al Ministerio de Educación y al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG) y al Departamento de Boyacá. 4.2.
El Tribunal Administrativo de Boyacá, luego de referirse a la sentencia SU-573 de 2019, providencia que limitó los efectos de la SU-098 de 2018, se opuso a las pretensiones de la demanda y consideró que el demandante buscaba una tercera instancia y debatir un asunto de naturaleza predominantemente económica y de alcance legal. Finalmente, señaló que el fallo aquí cuestionado no transgredió derechos fundamentales, y que fue proferido aplicando el fundamento normativo justificadamente y en debida forma. 4.3.
El Juzgado 1 Administrativo de Tunja, tras hacer un recuento del proceso y referirse a la jurisprudencia sobre la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, solicitó que se declarara la improcedencia de la acción, pues la demanda refleja más una inconformidad con las sentencias de segunda instancia del proceso ordinario, que un escrito que busca prevenir la vulneración de los derechos fundamentales.
En esa medida, la discusión que ahora se propone carece de relevancia constitucional. Finalmente, advirtió que, al no existir una postura unificada o pacífica por parte de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado sobre la posibilidad de que los docentes oficiales, afiliados al FOMAG, reclamen la sanción moratoria por 4 Radicación: 11001-03-15-000-2023-05327-01.
Actor: Sonia Esperanza Coca González. Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá. Referencia: Acción de tutela (segunda instancia) consignación tardía de las cesantías, no es posible afirmar que se ha desconocido el precedente. 4.4. El departamento de Boyacá, después de referirse puntualmente a algunos fundamentos fácticos y jurídicos de la demanda de tutela, manifestó su oposición a la presente demanda, y solicitó que se declarara su improcedencia por falta de relevancia constitucional.
Entre sus argumentos, reiteró algunos de los que expuso en el mencionado Oficio No. 1.2.5.1.1 – 38, y luego señaló la falta de una postura unificada por parte del Consejo de Estado frente al debate alrededor de la sanción moratoria de los docentes oficiales, propuesto por el demandante. Así mismo, reiteró que, como ente territorial, sus competencias no implican el reconocimiento y pago de las cesantías, pues estas funciones corresponden al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
Por lo demás, señaló que el régimen de sanción moratoria previsto en la Ley 50 de 1990 no es aplicable a los docentes oficiales afiliados al FOMAG, debido a que existe un régimen especial que regula el reconocimiento y pago de las cesantías de estas personas, establecido en el Acuerdo 39 de 1998 y la Ley 91 de 1989. Finalmente, analizó cada requisito de procedencia de la tutela contra providencias judiciales y concluyó que la decisión judicial cuestionada se ajustaba a Derecho, por lo que, en su criterio, deben prevalecer los principios de independencia y autonomía judicial. 4.5.
El Ministerio de Educación Nacional se opuso a la presente demanda, pues consideró que carecía de relevancia constitucional, al ser un asunto de alcance puramente legal y de naturaleza predominantemente económica. Igualmente, advirtió que la parte actora no indicó la forma en que sus derechos fundamentales habían sido vulnerados y, en todo caso, tampoco comprometen su supervivencia, de manera que se justifique la intervención del juez constitucional. 5 Radicación: 11001-03-15-000-2023-05327-01.
Actor: Sonia Esperanza Coca González. Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá. Referencia: Acción de tutela (segunda instancia) 4.6. Fiduprevisora S.A., como representante del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG), expresó su oposición a la demanda al indicar que la acción de tutela es improcedente, entre otros motivos, por la diferencia que existe entre la Ley 50 de 1990 y la Ley 91 de 1989 frente a las obligaciones y el procedimiento financiero para consignar los recursos correspondientes a las cesantías.
En similar sentido, advirtió que no se desconoció el precedente aplicable a la materia, pues las circunstancias fácticas de la sentencia SU-098 de 2018, que trataban el caso de un docente oficial que nunca había estado afiliado al FOMAG para el momento en que demandó, no se corresponden con las presentadas en la acción de tutela, por lo que debe aplicarse el criterio fijado en la sentencia C-298 de 2006.
Finalmente, señaló que no hubo vulneración a los derechos fundamentales de la actora en el proceso adelantado ante el Tribunal Administrativo de Boyacá. 5. La sentencia de primera instancia A través de la sentencia del 20 de octubre de 2023, la Sección Primera de esta Corporación declaró improcedente el amparo solicitado, pues consideró que la demanda giraba en torno a la sanción moratoria por consignación tardía de las cesantías, un asunto de naturaleza y alcance predominantemente legal y económico, y, por ende, no encontró que la controversia tuviese relevancia constitucional. 6.
La impugnación La parte actora impugnó el fallo y sus razones de inconformidad versan sobre la aplicación de la Ley 50 de 1990, en lo que concierne a la sanción moratoria por consignación extemporánea, en favor de los docentes del sector oficial y la aparente postura pacífica del Consejo de Estado al respecto, para lo que hace un listado de las sentencias que, en su parecer, respaldan su postura. 6 Radicación: 11001-03-15-000-2023-05327-01.
Actor: Sonia Esperanza Coca González. Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá. Referencia: Acción de tutela (segunda instancia) Por otra parte, consideró que el asunto sí tiene relevancia constitucional, debido a que así lo sostuvo la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia del 23 de marzo de 20234, providencia que transcribe extensamente.
Dicho lo anterior, resume los argumentos expuestos en el escrito inicial e insiste en que la discusión sí versa sobre asuntos de relevancia constitucional y pide que le amparen sus derechos fundamentales: al debido proceso, igualdad, acceso a la administración y a la seguridad social, de acuerdo con las reglas de interpretación derivadas del artículo 53 de la Constitución. II.
C O N S I D E R A C I O N E S La Sala confirmará la decisión del 20 de octubre de 2023, proferida por la Sección Cuarta de esta Corporación, pues, respecto de casos similares, ya se ha pronunciado en el sentido de que no cumplen con el requisito de relevancia constitucional, decantado por la Corte Constitucional en múltiples oportunidades5, especialmente, en la sentencia SU-573 de 2019.
En ese sentido, puede afirmarse que la cuestión que ahora se plantea es meramente económica y de naturaleza legal, como es el reconocimiento de la sanción moratoria6, una prestación accesoria al pago de las cesantías, y la fuente normativa de su aplicación. En efecto, como se ha sostenido en otras oportunidades7, la sanción moratoria por no consignación oportuna de las cesantías no es un derecho fundamental ni está ligada a la satisfacción de una garantía de naturaleza constitucional, de ahí que 7 Consultar, entre otras sentencias, las siguientes: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 3 de marzo de 2023, radicado No. 2022-06017-01;
Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 20 de mayo de 2022, radicado No. 2022-00593-01; Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 17 de junio de 2022, radicado No. 2022-02567-00. 6 Ver Sentencia SU-573 de 2019, Consideraciones 55 a 57. 5 Ver las Sentencias SU-215 de 2022, SU-103 de 2022, SU-128 de 2021 y SU-573 de 2019. 4 Radicado 2023-01063-00.
En dicho proceso, la Sección Primera del Consejo de Estado, mediante Auto del 16 de junio de 2023, declaró la nulidad de todo lo actuado por no haberse notificado al municipio de Neiva, uno de los terceros con interés en ese proceso. La Subsección B de la Sección Segunda de esta Corporación, entonces, procedió a notificarlo y luego, profirió sentencia el 17 de octubre de 2023, negando el amparo de los derechos de la accionante. 7 Radicación: 11001-03-15-000-2023-05327-01.
Actor: Sonia Esperanza Coca González. Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá. Referencia: Acción de tutela (segunda instancia) como se trata de un reconocimiento de fuente legal con carácter netamente patrimonial, no amerita la intervención del juez de tutela. A lo anterior se adiciona que la cuestión que ahora se debate ya fue discutida en la sede ordinaria, en la que también se introdujeron la mayoría de precedentes aquí fueron presentados como desconocidos y que fueron debidamente atendidos por el Tribunal Administrativo de Boyacá de la siguiente manera (transcripción literal, con posibles errores incluidos): II.
CONSIDERACIONES … PROBLEMA JURÍDICO 53. Corresponde a la Sala establecer si: ¿Resultan aplicables las sanciones que establecen los artículos 99 de la Ley 50 de 1990 y 1.º de la Ley 52 de 1975 a la situación de la parte actora, quien funge como docente oficial, goza del régimen anualizado de cesantías y se vinculó en vigencia del Decreto 1252 de 2000? 54.
De la interpretación de la sentencia apelada y los motivos de inconformidad que propone el recurso, la Sala concreta la tesis argumentativa del caso para dirimir el objeto de la litis e igualmente anuncia la posición que asumirá, así: TESIS ARGUMENTATIVA PROPUESTA POR LA SALA 55. El criterio de este Tribunal se dirige a desestimar la posibilidad de que las sanciones que establecen los artículos 99 de la Ley 50 de 1990 y 1.º de la Ley 52 de 1975 sean aplicables a favor de los docentes oficiales que gozan del régimen anualizado de cesantías y se vincularon en vigencia del Decreto 1252 de 2000, como la parte actora, por tres razones: 56.
En primer lugar, aunque el mencionado Decreto 1252 de 2000 estableció que el régimen de cesantías que contempla la Ley 50 de 1990 aplicaría a todos los empleados públicos que se vincularan desde su vigencia, los supuestos de hecho de la sanción moratoria son incompatibles con el régimen docente, porque (i) las cesantías de este grupo de trabajadores no se consigna, sino que los recursos se transfieren gradualmente (de forma mensual) y no llegan a cuentas individuales, y (ii) el giro de los recursos no lo realiza la entidad territorial certificada, que funge como nominador, y tampoco el Ministerio de Educación, aunque es la entidad competente para reconocer las prestaciones sociales de los docentes, sino el Ministerio de Hacienda y Crédito Público (un tercero) de manera directa. 8 Radicación: 11001-03-15-000-2023-05327-01.
Actor: Sonia Esperanza Coca González. Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá. Referencia: Acción de tutela (segunda instancia) 57. En segundo lugar, el régimen docente cuenta con una norma especial respecto de los intereses a las cesantías, la cual es más favorable y no contempla una indemnización por su pago tardío. 58. Y, en tercer lugar, la interpretación que expuso la sentencia SU-098 de 2018 no es aplicable a este caso, debido a que (i) sus supuestos fácticos no son los mismos, y (ii) de acuerdo con la sentencia SU-573 de 2019, el asunto no cuenta con trascendencia constitucional y, por ese motivo, no resulta procedente abordarlo desde la perspectiva de los principios de favorabilidad o igualdad. 59.
En consecuencia, la Sala confirmará la sentencia apelada, que negó las pretensiones de la demanda. (…) 66. …el legislador expidió la Ley 91 de 1989, con la que el reconocimiento y pago de las prestaciones de los docentes oficiales quedó a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio –Fomag– (art. 4.º), el cual se constituyó en un nuevo fondo-cuenta del Estado, administrado a través de una fiducia mercantil (art. 3.º). 67.
Esta regulación determinó que los docentes nacionales y nacionalizados debían afiliarse forzosa y automáticamente al Fomag (art. 4.º) y también modificó el régimen prestacional de todos los educadores oficiales (art. 15). En este orden de ideas, (i) los docentes nacionales, que para ese momento ostentaban un régimen anualizado de cesantías… a cargo del Fomag desde el año 1990 (art. 2.º)…y (ii) todos los docentes oficiales (sin distinción) que se vincularon a partir del 1.º de enero de 1990 quedaron con un régimen anualizado de cesantías (que era el que correspondía a los empleados del orden nacional). 68.
El artículo 6.º de la Ley 63 de 1993 reiteró los anteriores mandatos en relación con el régimen prestacional de los docentes. En la misma línea, el artículo 115 de la Ley General de Educación (L. 115/1994) preceptuó que “[e]l régimen prestacional de los educadores estatales es el establecido en la Ley 91 de 1989, en la Ley 60 de 1993 y en la presente ley”.
Y, posteriormente, el artículo 81 de la Ley 812 de 2003 reafirmó que el régimen prestacional de los docentes es el que aparece en la Ley 91 de 1989. Así las cosas, una conclusión parcial de este análisis consiste en que la Ley 91 de 1989 universalizó para los docentes oficiales el régimen de cesantías anualizadas (…) 75. … [E]sta Corporación ha considerado que la introducción del régimen anualizado de cesantías para los docentes se produjo antes de la expedición de la Ley 50 de 1990, de manera que para ellos esta no era la fuente legal de la prestación. Además, que la Ley 344 de 1996…expresamente dejó a salvo la regulación especial de los docentes.
(…) 9 Radicación: 11001-03-15-000-2023-05327-01. Actor: Sonia Esperanza Coca González. Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá. Referencia: Acción de tutela (segunda instancia) 86… [E]n estricto sentido las cesantías no se consignan a favor de cada docente, sino que dicha cartera los presupuesta globalmente con base en la información que remiten las entidades territoriales certificadas y los gira mensualmente al Fomag de forma directa, más específicamente los 10 últimos días de cada mes (art. 29 L. 1176/2007). 87.
Entonces, frente a los docentes no existe la obligación de consignar la prestación en un solo momento (es gradual) y el giro de los recursos no está a cargo del empleador, sino de una entidad ajena incluso al sector de educación. 88. Por lo tanto, desde la perspectiva del principio de legalidad de las faltas y sanciones, los supuestos de hecho de la sanción que reclama la demanda son incompatibles con los procedimientos presupuestales que prevé la legislación para la financiación y pago de las cesantías y sus intereses.
Esto, sin mencionar que los docentes no poseen cuentas individuales dentro del Fomag (en virtud del principio de unidad de caja) y, por ende, la administración de los recursos a su interior no sigue los mismos parámetros que rigen a los fondos privados de cesantías. (…) 98. El principal argumento de la apelación se refiere a la extensión de las penalidades gracias a los principios de favorabilidad e igualdad, con fundamento en la sentencia SU-098 de 2018.
No obstante, esa providencia no constituye precedente para este caso y, además, la naturaleza meramente económica del asunto hace que no tenga trascendencia constitucional. (…) 100. Teniendo en cuenta lo anterior, la referida sentencia SU-098 de 2018 efectivamente extendió la sanción moratoria que prevé la Ley 50 de 1990 a favor de una docente oficial (no se pronunció sobre la indemnización por el pago tardío de los intereses a las cesantías), pero sus condiciones particulares no son similares a las que presenta este caso, en concordancia con el análisis que efectuó la sentencia SU-573 de 2019. 101.
En el proceso que conoció la alta corporación, la demandante se retiró del servicio y en ese momento descubrió que la entidad territorial respectiva no la afilió al Fomag ni a ningún fondo de cesantías por un error administrativo, lo que significó que nunca consignó a su favor sus cesantías anualizadas. Por esa razón, demandó al municipio respectivo para que reconociera y pagara la sanción moratoria correspondiente, ya que no trasladó al Fomag la obligación de depositar los dineros. 102.
En este asunto, la parte demandante sigue vinculada al servicio, la entidad territorial realizó su afiliación al Fomag oportunamente y en debida forma, no se reprocha la falta de consignación (o mejor, aprovisionamiento) de las cesantías, y las entidades señaladas como responsables de las penalidades son tanto el Departamento de Boyacá como el Ministerio de Educación, sin precisar sus competencias específicas respecto de la supuesta aplicabilidad de la sanción (cuestión que sí era clara en el otro caso). 103.
Estas diferencias tienen la suficiente relevancia como para descartar el carácter de precedente para este asunto, pues los hechos de los casos no son equiparables. (…) 10 Radicación: 11001-03-15-000-2023-05327-01. Actor: Sonia Esperanza Coca González. Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá. Referencia: Acción de tutela (segunda instancia) 107.
Como se vio, para el caso de los docentes no existen varias fuentes de derecho que prevean consecuencias jurídicas disímiles respecto del desembolso extemporáneo de las cesantías anualizadas o de sus intereses a favor de los docentes oficiales, porque, de hecho, este régimen no incluye la indemnización de la Ley 52 de 1975 y las normas referentes a la presupuestación y el aprovisionamiento de los recursos que se transfieren por concepto de cesantías hace jurídicamente imposible que se concreten las condiciones necesarias para el nacimiento de la sanción (existen reglas especiales). 108.
Así las cosas, la supuesta concurrencia de interpretaciones es apenas aparente, pues parte del presupuesto relativo a la existencia de un vacío legal, que en realidad representa la intención del legislador de establecer un régimen particular y propio para los educadores, con dinámicas y beneficios diferentes a los que cobijan a los demás empleados públicos.
Esto también significa que los grupos de trabajadores que pretenden compararse no se encuentran en el mismo plano de igualdad, que es el paso previo e imprescindible para aplicar el juicio integrado de igualdad. 109. Todas las anteriores razones llevan al Tribunal a concluir que los cargos de la apelación no tienen prosperidad y, por ende, la sentencia de primera instancia, que desestimó las pretensiones de la demanda, debe confirmarse.
Cabe destacar que el criterio que acoge esta providencia atiende la posición que asumió la Sala Plena de esta Corporación en sesión del 15 de marzo de 2023. 110. Finalmente, no se desconoce que desde el año 2020 la Sección Segunda del Consejo de Estado ha emitido algunas sentencias que extienden a favor de docentes oficiales la sanción moratoria por la consignación extemporánea de cesantías anualizadas (no hacen referencia a la indemnización por pago tardío de los intereses a las cesantías), con fundamento en la sentencia SU-098 de 2018.
Sin embargo, con los argumentos que acaban de exponerse, la Sala se aparta respetuosamente de esa posición… Esto, sin perjuicio de resaltar que la alta corporación no ha expedido una sentencia de unificación que zanje definitivamente la discusión y cuyos efectos sean vinculantes y obligatorios para todas las autoridades administrativas y jurisdiccionales.
El anterior extracto permite identificar que varios de los argumentos presentados en sede de tutela ya fueron resueltos anteriormente por el juez natural del asunto, por lo que inmiscuirse en la decisión a la que llegó, luego de haberse detenido a analizar cada uno de los argumentos presentados en sede de nulidad y restablecimiento del derecho, exclusivamente por la inconformidad ante lo decidido, invadiría inapropiadamente la esfera interpretativa y decisoria de quien argumentada y razonadamente, bajo los criterios de la sana crítica, ya resolvió el asunto. 11 Radicación: 11001-03-15-000-2023-05327-01.
Actor: Sonia Esperanza Coca González. Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá. Referencia: Acción de tutela (segunda instancia) En cuanto a la SU-098 de 2018, esta resulta fáctica y jurídicamente diferente al caso de la señora Coca González, pues versó sobre: i) un error interno que hizo que el docente provisional nunca estuviese afiliado al Fomag -lo que no ocurre aquí-; ii) su vínculo con la respectiva secretaría de educación ya había finalizado -lo que no ocurre aquí-; iii) ya se habían reconocido las cesantías y estaba a la espera de que los recursos se trasladaran al fondo de cesantías.
Por lo demás, el Tribunal accionado se refirió a la SU-098 de 2018 y a las reglas jurisprudenciales allí fijadas, pero advirtió que no podían aplicarse al asunto objeto de estudio, porque la Corte Constitucional modificó el ámbito de aplicación de dicha sentencia de unificación, pues la sentencia SU-573 de 2019 aclaró que la discusión sobre la aplicación de la Ley 50 de 1990 versa sobre un debate meramente económico y no involucra la protección de los derechos humanos. Adicionalmente, la referida sentencia de unificación de 2019 señaló que existe una diferencia evidente entre el Fomag y la forma como se administran los recursos en los fondos privados de cesantías, pues el primero se rige por el principio de unidad de caja, lo que significa que, a diferencia de lo que ocurre en el modelo de los fondos, no se efectúan consignaciones a cuentas individuales de los docentes, sino que todos los recursos, provenientes, de hecho, del Sistema General de Participaciones, son girados al Fomag, para que este pague las prestaciones correspondientes, una vez sean exigibles.
De otra parte, si bien la sentencia del 29 de julio de 2019, dictada por la Subsección C de la Sección Tercera de esta Corporación8, tiene ciertas similitudes con el caso examinado, lo cierto es que no era una decisión vinculante, debido a que los fallos proferidos en sede de tutela tienen efectos inter partes y no había sido proferida la sentencia SU-573 de 2019.
Igualmente, por tratarse de una decisión inter partes, tampoco resulta vinculante el fallo de tutela proferido el 23 de 8 Exp. 2018-03499-01, M.P. Nicolás Yepes Corrales. Allí se revocó el fallo impugnado y, en su lugar, se concedió el amparo solicitado por la parte actora, reclamación que, entre otras, se sustentaba en la aplicación a los docentes oficiales de la sanción moratoria prevista en el artículo 99 de la ley 50 de 1990, en virtud del principio de favorabilidad. 12 Radicación: 11001-03-15-000-2023-05327-01.
Actor: Sonia Esperanza Coca González. Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá. Referencia: Acción de tutela (segunda instancia) marzo de 2023 por la Sección Segunda, Subsección B, del Consejo de Estado9, al que también aludió la parte actora. Finalmente, a propósito de la observación sobre la falta de un criterio de unificación sobre este tema por parte del Consejo de Estado o la Corte Constitucional, el 11 de octubre de 2023, mientras se resolvía el presente caso, la Sección Segunda de esta Corporación profirió la sentencia de unificación SUJ-032-CE-S2-202312 en la que indagó si ¿Los docentes al servicio del Estado son destinatarios de la sanción moratoria por la falta de consignación de las cesantías anualizadas prevista en el artículo 99 (numeral 3) de la Ley 50 de 1990? Luego de hacer un estudio general sobre las cesantías, sus diferentes regímenes, y las diferentes sentencias y posturas jurisprudenciales al respecto, advirtió que, hasta 2018, existió una postura pacífica, consistente en negar la sanción moratoria a quiénes, como docentes oficiales, la reclamasen, debido a las particularidades específicas de la Ley 91 de 1989.
Sin embargo, la Sección Segunda señaló que, tras la SU-098 de 2018, que reconoció esta sanción a favor de un docente oficial, se reabrió el debate sobre la posibilidad de reconocer la regla prevista en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990, lo que, eventualmente, fue aclarado por la SU-573 de 2019, providencia que delimitó el reconocimiento de la sanción moratoria, por consignación inoportuna de las cesantías, a los docentes oficiales, únicamente en aquellos casos en los que no se hubiere afiliado al docente, en ningún momento, al FOMAG.
La Sección Segunda de esta Corporación, en la aludida sentencia del 11 de octubre de 2023, ajustó su postura de conformidad con la sentencia SU-573 de 2019 y señaló que los docentes oficiales afiliados al FOMAG no tienen derecho a 9 Radicado 2023-01063-00. En dicho proceso, la Sección Primera del Consejo de Estado, mediante Auto del 16 de junio de 2023, declaró la nulidad de todo lo actuado por no haberse notificado al municipio de Neiva, uno de los terceros con interés en ese proceso.
La Subsección B de la Sección Segunda de esta Corporación, entonces, procedió a notificarlo y luego, profirió sentencia el 17 de octubre de 2023, negando el amparo de los derechos de la accionante. 13 Radicación: 11001-03-15-000-2023-05327-01. Actor: Sonia Esperanza Coca González. Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá. Referencia: Acción de tutela (segunda instancia) reclamar la sanción moratoria, dada la naturaleza jurídica, patrimonial y administrativa del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
Por tanto, al existir una postura unificada por parte de la Sección especializada en este tipo de controversias, que, por lo demás, respalda plenamente la postura del Tribunal accionado, se reafirma que no existe desconocimiento alguno del precedente en el fallo aquí cuestionado. Con base en lo expuesto, se confirmará el fallo recurrido. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 20 de octubre de 2023, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, de conformidad con lo razonado en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los interesados por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO: por Secretaría General, ENVIAR el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES 14 Radicación: 11001-03-15-000-2023-05327-01. Actor: Sonia Esperanza Coca González. Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá. Referencia: Acción de tutela (segunda instancia) Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. VF 15