Radicado: 11001-03-15-000-2025-01178-00 Accionantes: Estyma Estudios y Manejos SA y JMV Ingenieros SAS Accionado: Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: Elizabeth Becerra Cornejo Bogotá, D. C., siete (7) de abril de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Acción de tutela Radicado: 11001-03-15-000-2025-01178-00 Accionantes: Estyma Estudios y Manejos SA y JMV Ingenieros SAS Accionado: Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado Tema: tutela contra providencia judicial.
Subtema 1: medio de control de controversias contractuales. Subtema 2: liquidación de perjuicios. Subtema 3: valoración de pruebas periciales y testimoniales. Subtema 4: defectos fáctico y sustantivo. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a resolver la solicitud interpuesta por Estyma Estudios y Manejos SA y JMV Ingenieros SAS en ejercicio de la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política.
I. SÍNTESIS DEL CASO Estyma Estudios y Manejos SA y JMV Ingenieros SAS, en su condición de integrantes del Consorcio Avenida Usminia 003, presentaron escrito de tutela con la pretensión de que se amparen de sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, los cuales consideraron vulnerados por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado con ocasión de la sentencia de segunda instancia proferida el 23 de agosto de 2024, dentro del proceso con radicado núm. 25000-23-36-000-2015-02330-01.
II.
ANTECEDENTES 2.1. Hechos relevantes 1. A partir del escrito de tutela y demás elementos aportados por las partes en el trámite constitucional, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes: 2. El Consorcio Avenida Usminia 0031 radicó demanda en ejercicio del medio de control de controversias contractuales, en contra de Metrovivienda2 con las pretensiones de que, en términos generales, se declarara que en la ejecución y liquidación del contrato CDTO-215-09 suscrito entre las partes se presentó un 1 Consorcio integrado por las sociedades Estyma Estudios y Manejos SA y JMV Ingenieros SAS. 2 Posteriormente, actuó como sucesora procesal de Metrovivienda la Empresa de Renovación y Desarrollo Urbano de Bogotá. Radicado: 11001-03-15-000-2025-01178-00 Accionantes: Estyma Estudios y Manejos SA y JMV Ingenieros SAS Accionado: Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co desequilibrio económico en contra del consorcio contratista por causas no imputables a este sino a la mencionada entidad, el cual no ha sido solucionado ni cubierto por la contratante. 3.
Entre muchas otras pretensiones, pidió que se declarara que Metrovivienda actuó de mala fe, con abuso de la posición dominante; que desconoció los principios básicos de la contratación y los derechos del contratista al retener ilegalmente dineros; que sufrió un perjuicio económico como consecuencia de la ruptura del equilibrio económico no menor de 1 297 722 904 pesos; y que se debía reconocer y pagar a su favor la totalidad de sumas que «generaron» dicha ruptura, que estimó en no menos de 2 386 226 788 pesos. 4.
Además, solicitó que se declarara que Metrovivienda incumplió el contrato CDTO- 215-09 y omitió sus deberes establecidos en la Ley 80 de 1993 y en el artículo 83 de la Constitución Política, motivo por el que pidió el pago de cualquier daño o perjuicio que hubiera sufrido y quedara probado dentro del proceso. 5. Fundamentó sus pretensiones del medio de controversias contractuales, en los siguientes argumentos3: 2.1.1.
Como fundamento de hecho de las anteriores pretensiones, el demandante relató básicamente que, tras el agotamiento del correspondiente procedimiento licitatorio, el 16 de diciembre de 2009, Metrovivienda y el Consorcio celebraron el Contrato CDT 215-09, cuyo objeto fue la construcción de las obras de urbanismo de la “Avenida Usminia”.
Que el plazo de ejecución fue estipulado de veintiún (21) meses, pero, durante su ejecución se convinieron suspensiones y prórrogas, que ampliaron la etapa de preconstrucción, por inconsistencias técnicas en los estudios, planos y diseños entregados por la entidad contratante, que fueron advertidas por el Consorcio. Al margen de lo anterior, el contrato fue suspendido para que las empresas de servicios públicos distritales aprobaran las modificaciones y ajustes hechas a los diseños.
Posteriormente, ya en la etapa de construcción, las ampliaciones del plazo estuvieron relacionadas con el incremento de obras y la obtención de permisos ante autoridades ambientales. Por último, que, en la fase de entrega de obras, las entidades de servicios públicos y el Instituto de Desarrollo Urbano (IDU) se negaron a recibir las obras4. 6.
El asunto correspondió conocerlo, bajo el radicado núm. 25000-23-36-000-2015- 02330-00, a la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que, en sentencia del 7 de diciembre de 2017, negó las pretensiones de la demanda sobre el desequilibrio económico y el incumplimiento contractual. Esta decisión fue apelada por la parte convocante. 7.
En sentencia de segunda instancia del 23 de agosto de 20245, la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado confirmó el fallo del a quo. Desestimó las pretensiones respecto del desequilibrio económico por mayor permanencia en la obra que el consorcio imputó a Metrovivienda por inconsistencias técnicas en los estudios, planos y diseños, porque el contratista era el responsable de dichos insumos técnicos. 3 Ver sentencia del 23 de agosto de 2024 emitida por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, página 6. 4 Se transcribe incluso con errores de texto. 5 Samai, exp. núm. 25000-23-36-000-2015-02330-01, índice 32, certificado 0B4338AED93B1520 17BF857E89ACDEFC 77D337DE29BD8441 F66FE021720FC196.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-01178-00 Accionantes: Estyma Estudios y Manejos SA y JMV Ingenieros SAS Accionado: Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8. Por otra parte, luego de analizar las cláusulas del convenio CDTO-215-09 y el pliego de condiciones, el alto tribunal encontró que Metrovivienda incurrió en un abuso de su posición dominante al excluir de su responsabilidad asuntos que, por disposición legal, le correspondían al contratante por la calidad de los estudios y diseños.
En consecuencia, tuvo por no escritas dichas salvedades de responsabilidad contractual y procedió al estudio del restablecimiento económico del contrato. Al respecto, indicó lo siguiente: Resulta claro así que Metrovivienda no contó con los estudios y diseños que hacían viable el proyecto que se proponía realizar a través del Contrato CDTO 215-09, conforme a los términos que previó en el pliego de condiciones, lo cual se opone al artículo 25.12 de la Ley 80 de 1993.
No obstante, estas falencias del ente contratante no generaron un perjuicio para el contratista en esta fase de preconstrucción, pues al prorrogarla, Metrovivienda asumió el pago de los sobrecostos ocasionados mediante actas de mayores y menores cantidades de obra. […] Por ende, ante la ineficacia de la exclusión de responsabilidad por los diseños, la imputación de la responsabilidad por los perjuicios ocasionados con las falencias en los diseños depende así de la diligencia con que cada una de las partes haya desempeñado su labor de elaboración, revisión y ajuste, de acuerdo con los artículos 50 y 52 de la Ley 80 de 1993, y los artículos 1602 a 1604 del Código Civil6. 9.
Respecto de los perjuicios, la Subsección C de la Sección Tercera de esta corporación concluyó que los peritajes en ingeniería civil y en contabilidad presentaron falencias, de manera que no permitieron al Consorcio cumplir con la carga de probar que las circunstancias que desencadenaron una mayor permanencia en obra fueran atribuibles al ente demandado, y de acreditar que se generaron sobrecostos administrativos o por el stand by de maquinaria que no fueron cubiertos con el precio pagado. 10.
Sobre el cargo de la ejecución de actividades ambientales imprevistas para el consorcio, consideró que se trató de un desacierto en la modalidad de pago y en los ítems pactados, pues solo procedía el pago del volumen de ítems con precios unitarios ejecutados, y que el reconocimiento de las labores adicionales requería la suscripción de un convenio modificatorio por las partes contratantes, como lo ha reiterado la jurisprudencia administrativa.
Por lo tanto, expuso que, como la imprevisión es imputable al contratista, no había lugar a declarar el desequilibrio económico. 11. Por último, indicó que la retención de pagos que reprochó el demandante fue el resultado del incumplimiento de sus obligaciones como contratista, en la medida en que no entregó las obras a las empresas de servicios públicos domiciliarios ni al IDU, y tampoco consiguió la aprobación de los planos récord por aquellas entidades.
Aseguró que, la «ejecución de estas prestaciones contractuales incumplidas terminó siendo asumidas por la entidad contratante, como consta en el acta de liquidación bilateral125 y lo aceptó el mismo Consorcio Avenida Usminia 003, después de la firma del acuerdo parcial de liquidación». 2.2. Pretensiones y argumentos de la tutela 12.
Estyma Estudios y Manejos SA y JMV Ingenieros SAS, en su condición de integrantes del Consorcio Avenida Usminia 003, solicitaron en el escrito de tutela como 6 Se transcribe incluso con errores de texto. Radicado: 11001-03-15-000-2025-01178-00 Accionantes: Estyma Estudios y Manejos SA y JMV Ingenieros SAS Accionado: Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co consecuencia de la vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, las siguientes pretensiones:
4.2. DÉJASE SIN EFECTO la providencia proferida por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C el veintitrés (23) de agosto de dos mil veinticuatro (2024), por ser violatoria del derecho fundamental al debido proceso de los accionantes. 4.3. ORDÉNESE al Consejo de Estado, que en el término de sesenta (60) días, contados a partir de la notificación de la sentencia de tutela, profiera una nueva decisión sobre las pretensiones del proceso No. 25000-23-36-000-2015-02330-01, en la cual corrija los defectos fácticos y materiales violatorios de los derechos fundamentales del accionante. 13.
Como fundamento de sus pretensiones, la parte tutelante sostuvo que la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado incurrió en un defecto sustantivo, puesto que, de manera ilegal y arbitraria, estableció unos requisitos no contenidos en la ley para establecer la validez del dictamen pericial contable, por cuanto los artículos 226, 227 y 232 de la Ley 1564 de 2012 (CGP), y 219 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA), no exigen que el perito tenga estudios de postgrado, publicaciones en el campo de la experticia o dictámenes previos para que pueda rendir su concepto. 14.
Agregó que es falso que la perita no revisó los soportes contables ni la contabilidad de los demandantes, pues esta: i) expuso sus conocimientos necesarios, idóneos y su experiencia para rendir el dictamen; ii) certificó que los soportes contables fueron adjuntados en copia y verificados personalmente, y que su concepto estaría fundamentado y cuantificado en la contabilidad, los registros contables y soportes físicos; y iii) sustentó en audiencia de pruebas sus conclusiones y se pronunció sobre la objeción por error grave. 15.
También afirmó que se configuró un defecto fáctico en la sentencia controvertida, pues la autoridad accionada no valoró el dictamen de ingeniería civil porque el perito hizo pronunciamientos en derecho y no fue objetivo. Adujo que no eran ciertas ni legales las anteriores consideraciones, al tener en cuenta que la ingeniera manifestó en reiteradas oportunidades que su concepto contenía exclusivamente su opinión desde el punto de vista técnico, por lo cual se inaplicó el artículo 232 del CGP. 16.
Por otra parte, indicó que se configuró un defecto fáctico porque la Subsección C accionada no valoró las pruebas documentales y testimoniales aportadas al expediente ordinario, para lo cual mencionó las siguientes: i) contrato de obra CDTO- 215-09; ii) soportes contables por mayor permanencia en obra; iii) concepto técnico contable para la reclamación del desequilibrio económico; iv) la declaración de la ingeniera Azucena Mosquera, directora de obra del consorcio, de Sandra Milena Hurtado Montenegro, residente de obra, y del ingeniero Diego Mosquera Matiz, director de construcción del consorcio.
Al respecto, consideró lo siguiente: Considerando esto, el fallador de instancia transgrede los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia de los accionantes, al inaplicar las normas procesales y probatorias dispuestas en los artículos 187 del CPACA, 164 y 280 del CGP, y 55 de la Ley Estatutaria de Justicia, las cuales están relacionadas al deber del Juez de motivar la sentencia en el examen crítico de las pruebas, toda vez que el fallador de instancia no realizó ninguna mención ni valoración de las pruebas documentales y testimoniales, conllevando ello la omisión de su deber de valoración de Radicado: 11001-03-15-000-2025-01178-00 Accionantes: Estyma Estudios y Manejos SA y JMV Ingenieros SAS Accionado: Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co dichas pruebas, las cuales son determinantes para probar los hechos presentados en la demanda del proceso y tiene relación directa con el desequilibrio económico reclamado. 17.
Por último, los tutelantes manifestaron que se configuró un defecto sustantivo toda vez que la sentencia reprochada incurrió en incongruencia entre las partes considerativa y resolutiva. Argumentaron que la autoridad accionada negó todas las pretensiones de la demanda de controversias contractuales, pese a que encontró probado que Metrovivienda abusó de la posición dominante durante la ejecución del contrato y desconoció los principios de la contratación estatal. 2.3.
Trámite procesal 18. El despacho ponente, mediante auto del 6 de marzo de 20257, admitió la solicitud de amparo; vinculó, como terceros con interés, a la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a Metrovivienda y a los demás demandantes, demandados y terceros vinculados dentro del proceso con radicado núm. 25000-23-36-000-2015-02330-00/01; requirió, en medio digital, el expediente ordinario; tuvo como pruebas los documentos aportados con la demanda de tutela; y ordenó las notificaciones de rigor. 2.4.
Intervenciones 19. La Empresa de Renovación y Desarrollo Urbano de Bogotá8 se opuso a las pretensiones de la tutela y aseguró que no están satisfechos los requisitos de procedibilidad. Afirmó que la solicitud de amparo no tiene relevancia constitucional y que la autoridad accionada realizó una valoración de los dictámenes periciales aportados al expediente ordinario, de manera que la sentencia reprochada estuvo sustentada debidamente. 20.
Indicó que no se cumplió con el requisito de subsidiariedad porque la tutela busca subsanar la falta de solidez, exhaustividad, precisión y claridad de los dictámenes periciales. Agregó que tampoco se acreditó la configuración de los defectos fáctico y sustantivo, para lo cual citó apartes de la sentencia cuestionada. Solicitó que se declare improcedente la tutela y se nieguen las pretensiones de amparo9. 21.
El Instituto de Desarrollo Urbano contestó que se abstenía de pronunciarse frente a los hechos de la tutela, se opuso a las pretensiones de amparo y pidió su desvinculación del trámite constitucional. Adujo que no se superó el requisito de relevancia constitucional y que no se vulneraron derechos fundamentales de los accionantes10. 22.
El Ministerio Público presentó memorial11, por conducto de la «Procuraduría Delegada de Intervención 7: Segunda ante el Consejo de Estado», en ejercicio de sus 7 Samai, exp. núm. 11001-03-15-000-2025-01178-00, índice 5, certificado 488C10E0D572A28B C1564FF71B024BA5 705CDA576C733337 622B547E210E7359. 8 Como sucesora de Metrovivienda. 9 Samai, exp. núm. 11001-03-15-000-2025-01178-00, índice 11, certificado A640F701EF3A016F C5FD106DC8FBA6CD 50B953FE7F426FE7 9911CE2AEA18D872. 10 Samai, exp. núm. 11001-03-15-000-2025-01178-00, índice 17, certificado AA8D3467FF41636B 126337C9C9249B4D 4AE1748EADD28740 31F64B67DF7EBB34. 11 Samai, exp. núm. 11001-03-15-000-2025-01178-00, índice 20, certificado 66C7C7C8BC2B4400 1640EB7283B3A2AC 8ADD59EAEA74E404 FA0D9EB9D1DC17E1.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-01178-00 Accionantes: Estyma Estudios y Manejos SA y JMV Ingenieros SAS Accionado: Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co facultades constitucionales, legales y reglamentarias, especialmente, dirigidas a la protección del patrimonio público.
Consideró que la solicitud de amparo cumple con todos los requisitos de la tutela contra providencia judicial, excepto frente al cargo de incongruencia de la sentencia, que no supera la subsidiariedad dado que puede ser discutido a través del recurso extraordinario de revisión. 23. Respecto de los cargos del defecto fáctico atinentes a las pruebas periciales contable y de ingeniería civil, expresó que la autoridad accionada no incurrió en esta causal, toda vez que el estudio que hizo de las pruebas se fundamentó en las disposiciones del CGP y del CPACA que regulan la materia. 24.
En particular, destacó que la sentencia objeto de reparos explicó que el dictamen contable no computó los ingresos del consorcio por administración y por mayores cantidades de obra, y que la perita-ingeniera civil hizo pronunciamientos sobre la responsabilidad de las partes contratantes pese a que son puntos de derecho que escapan de su competencia técnica. 25.
Frente a los cargos del defecto fáctico concerniente a las pruebas documentales y testimoniales, expresó que, si bien el fallo controvertido no hizo referencia específica a estas pruebas, lo cierto es que los argumentos del juez evidencian un estudio detallado del contrato, su ejecución y de los dictámenes periciales. Por último, solicitó que se declare improcedente el amparo reclamado por los tutelantes.
III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 26. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991, esta Sala tiene competencia para conocer de la presente solicitud de amparo interpuesta en contra de la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado. 3.2.
Legitimación en la causa 27. La legitimación en la causa por activa de Estyma Estudios y Manejos SA y JMV Ingenieros SAS se encuentra acreditada, en su condición de integrantes del Consorcio Avenida Usminia 003, por cuanto dicho consorcio fue la parte demandante dentro del proceso de controversias contractuales que finalizó con la sentencia de segunda instancia del 23 de agosto de 2024 objeto de tutela, y, por lo tanto, son titulares de los derechos que consideraron fueron vulnerados. 28.
También está probada la legitimación en la causa por pasiva de la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado porque fue la autoridad que profirió la sentencia del 23 de agosto de 2024 que, según afirmaron los tutelantes, vulneró sus derechos fundamentales. 29. En cuanto a la solicitud de desvinculación formulada por el Instituto de Desarrollo Urbano, no resulta procedente, en la medida en que su comparecencia al presente asunto se hizo en calidad de tercero interesado y no como responsable de la alegada afectación de garantías fundamentales.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-01178-00 Accionantes: Estyma Estudios y Manejos SA y JMV Ingenieros SAS Accionado: Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.3. Problema jurídico 30. Al tener en cuenta los argumentos expuestos en las intervenciones dentro del trámite de tutela, en particular, la del Ministerio Público, en primera medida le corresponde a la Sala determinar si la solicitud de amparo supera el requisito de subsidiariedad ante la existencia del recurso extraordinario de revisión como escenario judicial idóneo para discutir la posible falta de congruencia del fallo del 23 de agosto de 2024 objeto de reparos. 31.
En caso positivo, se deberá verificar el cumplimiento de los demás requisitos generales y, si a ello hay lugar, establecer si la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia de Estyma Estudios y Manejos SA y JMV Ingenieros SAS. 32.
De manera concreta, se tendrá que analizar si la autoridad accionada incurrió en los defectos fáctico y sustantivo en la sentencia del 23 de agosto de 2024, proferida dentro del proceso de controversias contractuales con radicado núm. 25000-23-36- 000-2015-02330-01. 3.4. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial 33.
Reiterada jurisprudencia del Consejo de Estado12 y de la Corte Constitucional ha destacado que la acción de tutela contra providencia judicial procede de manera excepcional bajo el cumplimiento de requisitos generales y específicos, en procura de evitar que dentro de los procesos judiciales se haga un uso abusivo de este mecanismo constitucional13. 34.
En relación con los requisitos generales de procedibilidad, la parte accionante debe acreditar los siguientes: i) Que el asunto a discutir sea de evidente relevancia constitucional. ii) Que haya agotado todos los recursos ordinarios y extraordinarios de defensa judicial. iii) Que haya interpuesto la acción en un tiempo razonable y proporcionado. iv) Que, si se trata de una irregularidad procesal, esta tenga incidencia directa y determinante sobre el sentido de la decisión objeto de análisis y que afecte un derecho fundamental. v) Que estén identificados los hechos generadores de la vulneración y los derechos afectados y, de ser posible, se aleguen las razones de tal vulneración. vi) Que no se trate de una tutela contra sentencia de tutela. 35.
Por su parte, los requisitos o causales específicas de procedibilidad del recurso de amparo versan comúnmente sobre aspectos que, por su gravedad, hacen incompatible una providencia judicial con los mandatos constitucionales14 y, por lo tanto, constituyen fundamento para conceder o negar la acción de tutela. En otras palabras, estos requisitos hacen referencia a determinados escenarios que afectan la integridad de la 12 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, sentencia del 5 de agosto de 2014, expediente núm. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). 13 Corte Constitucional, sentencia SU-813 de 2007. 14 Corte Constitucional, sentencia SU-024 de 2018.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-01178-00 Accionantes: Estyma Estudios y Manejos SA y JMV Ingenieros SAS Accionado: Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co decisión judicial y que justifican la intervención del juez constitucional para la salvaguarda de los derechos fundamentales. 36.
En tal virtud, para que prospere una tutela contra providencia judicial se requiere que se configure, al menos, uno de los siguientes defectos: i) orgánico; ii) procedimental absoluto; iii) fáctico; iv) material o sustantivo; v) error inducido a la autoridad judicial; vi) decisión sin motivación; vii) desconocimiento del precedente constitucional; o viii) violación directa de la Constitución15. 3.5.
Análisis del requisito de subsidiariedad 37. En el asunto bajo estudio, Estyma Estudios y Manejos SA y JMV Ingenieros SAS presentó escrito de tutela en contra de la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, pues consideró que la sentencia del 23 de agosto de 2024 incurrió en los defectos fáctico y sustantivo. Frente al primero, afirmó que la autoridad accionada no valoró debidamente el peritaje de la ingeniera civil, el peritaje contable, los documentos aportados y los testimonios practicados dentro del proceso contractual. 38.
Respecto del defecto sustantivo, consideró que el fallo objeto de reparos incurrió en incongruencia entre las partes considerativa y resolutiva, en la medida en que la Subsección accionada reconoció que Metrovivienda abusó de su posición dominante durante la ejecución del contrato CDTO-215-09, pero negó todas las pretensiones formuladas en la demanda contractual. 39.
Sobre este punto, el requisito de subsidiariedad presupone, en los términos del artículo 86 constitucional y 6 del Decreto 2591 de 199116, que el juez constitucional, por un lado, verifique que el accionante no cuente con otros mecanismos judiciales de protección de sus derechos fundamentales; y, por otro lado, que valore si dichos mecanismos resultan idóneos y eficaces para garantizar de forma oportuna el amparo solicitado, de acuerdo con las particularidades de cada caso17. 40.
Así pues, en el evento de que existan otros medios de defensa judicial pero que estos no sean idóneos o eficaces, procede la tutela como mecanismo de protección de derechos fundamentales, así como en los eventos en que se configura un perjuicio irremediable, el cual debe ser inminente y grave, y sus medidas de protección impostergables18. 41.
Cuando se trata de una tutela interpuesta en contra de providencia judicial, la Corte Constitucional ha indicado que los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios constituyen vías legítimas de defensa y reconocimiento de los derechos fundamentales19. De manera específica, el alto tribunal expresó lo siguiente: 15 Corte Constitucional, sentencias T-310 de 2009, SU-072 de 2018, SU-215 de 2022. 16 Artículo 6o. causales de improcedencia de la tutela: «La acción de tutela no procederá: 1.
Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en […]». 17 Corte Constitucional, sentencia T-397 de 2017. 18 Corte Constitucional, sentencia T-471 de 2017. 19 Corte Constitucional, sentencia T-373 de 2021.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-01178-00 Accionantes: Estyma Estudios y Manejos SA y JMV Ingenieros SAS Accionado: Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La acción de tutela no fue diseñada para desplazar a los jueces del ejercicio de sus competencias naturales, motivo por el cual, en principio, no es procedente acudir ante un juez para impugnar las decisiones judiciales si previamente no se han empleado los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial.
El agotamiento de estas herramientas constituye, entonces, un requisito indispensable para que el juez de tutela pueda entrar a estudiar la vulneración invocada por el accionante. 42. A partir de lo anterior, es preciso indicar que, de acuerdo con el artículo 24820 del CPACA, el recurso extraordinario de revisión procede en contra de los fallos dictados, entre otras autoridades, por las secciones y subsecciones del Consejo de Estado; y que el artículo 25021 ibidem prevé como causal del recurso, en su numeral 5, la nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y que no es susceptible de apelación, la cual puede ser invocada dentro del año siguiente a la ejecutoria de la providencia controvertida. 43.
En relación con la mencionada causal, la Sala Quince Especial de Decisión de esta corporación ha sido enfática en establecer que el vicio alegado como nulidad, por un lado, se debió configurar en el momento en que se profirió la sentencia, y, por otro lado, debió ser el resultado del desconocimiento grave e insanable de alguna ritualidad sustancial22.
Además, la Sala Catorce Especial de Decisión indicó23 que esta causal ocurre en los siguientes eventos: […] la carencia absoluta de motivación de la sentencia, la violación al principio de la non reformatio in pejus, la prueba obtenida con violación del debido proceso, la expedición de una sentencia condenatoria contra un tercero que no estuvo vinculado en el proceso, la falta de congruencia, la falta de votos necesarios para la aprobación de una sentencia y la expedición de un fallo inhibitorio injustificado [Negrilla fuera de texto]. 44.
Sobre el particular, la Sala Veintidós Especial de Decisión24 de esta corporación, con fundamento en la jurisprudencia de la Sala Plena de la corporación expuso que la incongruencia interna o externa de la sentencia da lugar a la nulidad de la decisión por violación al debido proceso. Al respecto indicó lo siguiente: El artículo 250 del CPACA consagra en su numeral 5º, como causal de procedencia del recurso extraordinario de revisión “existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación”. […] Dentro del contexto expuesto en el acápite anterior, la jurisprudencia de la Sala Plena Contenciosa ha indicado que debe aceptarse que la causal 6ª del artículo 188 del C.C.A., hoy 5 del artículo 250 del CPACA, por nulidad originada en la sentencia, se configura, entre otras razones, cuando al demandado se le condena por cantidad superior, o por 20 Artículo 248.
Procedencia. El recurso extraordinario de revisión procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por las secciones y subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, por los Tribunales Administrativos y por los jueces administrativos. 21 Artículo 250. Causales de revisión. Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son causales de revisión: […] 5.
Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación. 22 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, Sala Quince Especial de Decisión, sentencia del 7 de abril de 2015, radicado núm. 2013-02724-00. 23 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, Sala Catorce Especial de Decisión, sentencia del 13 de octubre de 2020, radicado núm. 11001-03-15-000-2019-00119-00. 24 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, Sala Veintidós Especial de Decisión, sentencia de 5 de abril de 2024, radicado núm. 11001-03-15-000-2023-04705-00.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-01178-00 Accionantes: Estyma Estudios y Manejos SA y JMV Ingenieros SAS Accionado: Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co objeto distinto del pretendido en la demanda o por causa diferente a la invocada en la misma. […] En el primer caso, se trata de la congruencia externa de la sentencia. Se puede identificar porque en líneas generales es lo que preceptuaba el artículo 170 del C.C.A., y las normas del procesal civil, según los cuales el fallo debe estar en armonía con lo pedido y alegado tanto por la parte demandante como por la parte demandada.
Y, en el segundo evento, corresponde a la congruencia interna, que es la coherencia que ha de existir entre lo dispuesto en la parte resolutiva y lo argüido en la parte motiva de la providencia. […] En este orden de ideas, esta Sala Especial advierte, conforme a lo expuesto, que la causal de revisión contenida en el numeral 5º del artículo 250 del CPACA -antes 6 del artículo 188 del C.C.A.-, es decir, nulidad originada en la sentencia, se puede configurar cuando el fallo objeto de revisión ha desatendido la congruencia interna y/o la externa, pues, en uno y otro caso, el fallador incurre en una clara violación del debido proceso, artículo 29 constitucional, dado que la providencia proferida en esos términos resulta contraria a las formas propias de cada juicio, en específico, la falta de competencia del juez para abordar asuntos frente a los cuales no se podía pronunciar […]25. 45.
En línea con lo expuesto, la Corte Constitucional ha indicado que el recurso extraordinario de revisión en materia contencioso-administrativa es un medio de defensa idóneo y eficaz cuando la vulneración del derecho al debido proceso tiene origen en un fallo judicial que se encuentra ejecutoriado. 46. Adicionalmente, la Corte refirió que la acción de tutela podrá desplazar este mecanismo judicial siempre que (i) el derecho fundamental cuya protección se solicita no sea susceptible de ser protegido de manera integral dentro del trámite del recurso; y (ii) las causales de revisión no se encuadren dentro de los hechos denunciados por el accionante.
Al respecto, ese alto tribunal expuso lo siguiente: El recurso de revisión constituye un mecanismo idóneo y eficaz de defensa judicial dependiendo de la naturaleza de los derechos invocados por el peticionario, y la cobertura brindada por las causales aplicables al proceso específico. Así, el recurso será eficaz cuando a) la única violación alegada sea el derecho al debido proceso y, eventualmente, la de otros derechos que no tienen carácter fundamental, o b) cuando el derecho fundamental cuya protección se solicita sea susceptible de ser protegido de manera integral dentro del trámite del recurso, porque concurren en él (i) causales de revisión evidentemente dirigidas a salvaguardar dicho derecho, y (ii) en caso de prosperar el recurso, decisiones que restauran de forma suficiente y oportuna el derecho26. 47.
En el caso bajo estudio, la Sala considera de suma importancia tener en cuenta que, revisada la sentencia del 23 de agosto de 2024 objeto de reparos, se observó que la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado reconoció el abuso de la posición dominante de Metrovivienda «[…] al excluir la responsabilidad que, por disposición legal, le corresponde al ente contratante por la calidad de los estudios y diseños entregados […]».
Por lo tanto, afirmó lo que se cita a continuación: 25 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, Sala Veintidós Especial de Decisión, sentencia de 2 de febrero de 2016, radicado núm. 11001-03-15-000-2015-02342-00. 26 Corte Constitucional, Sentencia T-649 de 2011. Dicho criterio ha sido reiterado en las sentencias T-553 de 2012, T-553 de 2012;
T-713 de 2013, SU-263 de 2015, SU-210 de 2017 y recientemente en la SU-026 de 2021. Radicado: 11001-03-15-000-2025-01178-00 Accionantes: Estyma Estudios y Manejos SA y JMV Ingenieros SAS Accionado: Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En consecuencia, la exclusión de responsabilidad pactada en el Contrato CDTO 215-09 y el pliego de condiciones de la licitación pública núm. MV-LP-03-2009 se tendrá por no escrita, conforme al artículo 24 ordinal 5º literal d) de la Ley 80 de 1993.
Ante la ineficacia de esta cláusula, procede el estudio del restablecimiento económico del Contrato CDTO 215-09 por las falencias en los diseños y estudios técnicos de las obras. 48. Con fundamento en lo anterior, la autoridad accionada analizó el desequilibrio contractual derivado de las falencias de los diseños y estudios técnicos de las obras y, luego de valorar los dictámenes periciales de ingeniería civil y contable, entre otras pruebas, concluyó que el Consorcio no había cumplido su obligación de acreditar «que las circunstancias que desencadenaron una mayor permanencia en obra fueran atribuibles al ente demandado, ni ajenas a la labor desempeñada por aquel en la revisión de los diseños, [o que] le hubiera generado sobrecostos administrativos […] que no hubieran sido cubiertos con el precio pagado».
Por las razones expuestas, negó las pretensiones de la demanda. 49. En ese orden, la incongruencia que, según la parte accionante, cometió la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, consiste en que dicha autoridad judicial, por un lado, reconoció que Metrovivienda abusó de su posición dominante al excluir su responsabilidad frente a las falencias en los estudios y diseños entregados, y, por otro lado, negó las pretensiones de que se condenara a la entidad demandada por desequilibrio contractual por tales falencias, lo que tuvo fundamento en el análisis que realizó, en particular, de los peritajes de ingeniería civil y contable. 50.
Pues bien, la Sala considera que el defecto sustantivo planteado por la parte actora en el escrito de tutela corresponde a aquellos asuntos que pueden ser decididos a través del recurso extraordinario de revisión. Esto, por cuanto, según el criterio de los accionantes, la sentencia objeto de reparos desconoció sus derechos fundamentales al reconocer que Metrovivienda abusó de su posición dominante durante la ejecución del contrato CDTO-215-09, y negar todas las pretensiones formuladas en la demanda contractual, lo que a su juicio configura una falta de congruencia de la providencia. 51.
En consecuencia, en atención a lo dispuesto en la jurisprudencia del Consejo de Estado emitida a través de sus salas especiales, es necesario advertir que, si la parte tutelante consideraba que la sentencia del 23 de agosto de 2024 de la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado desconoció el principio de congruencia, debió discutir ese asunto por conducto del recurso extraordinario de revisión, con fundamento en la causal contenida en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA, «existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso alguno». 52.
Además, la Sala advierte que los reparos que sustentaron el defecto fáctico relacionado con las pruebas periciales de ingeniería civil y contable corren la misma suerte que el defecto sustantivo, que no superó el requisito de subsidiariedad, pues la incongruencia denunciada en el escrito de amparo fue el resultado de la valoración probatoria de las referidas pruebas. 53.
Así las cosas, corresponderá al juez del recurso extraordinario de revisión analizar si las razones que expuso la Subsección C accionada para negar las pretensiones de la demanda contractual son suficientes para que la sentencia del 23 de agosto de 2024 no incurra en incongruencia, pues la providencia cuestionada reconoció que Radicado: 11001-03-15-000-2025-01178-00 Accionantes: Estyma Estudios y Manejos SA y JMV Ingenieros SAS Accionado: Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Metrovivienda abusó de su posición dominante al incluir cláusulas abusivas de exoneración de la responsabilidad. 54.
De lo contrario, esto es, emitir un pronunciamiento de fondo sobre los reparos por indebida valoración de las pruebas periciales de ingeniería civil y contable, implicaría que el juez de tutela decida si la sentencia del 23 de agosto de 2024 que negó las pretensiones de la demanda contractual, pese a que Metrovivienda abusó de su posición dominante, es incongruente o no. 55.
Finalmente, respecto del defecto fáctico por falta de valoración de pruebas documentales y testimoniales aportadas al proceso contractual, la Sala se limitará a expresar que el reproche es por completo improcedente, dado que la parte tutelante solo enlistó una serie de pruebas sin explicar el contenido de estas, los hechos que acreditaban, por qué eran determinantes para el caso concreto de cara al análisis probatorio que sustentó el fallo del 23 de agosto de 2024, de qué manera contradecían las consideraciones de la Subsección C accionada y cómo incidían de forma trascendental en la decisión final. 56.
En tal sentido, no pueden pretender los accionantes que el juez de tutela, de manera oficiosa, suplante las competencias propias del juez natural, con violación del principio de subsidiariedad27 de este mecanismo constitucional, y valore elementos probatorios aportados al proceso ordinario para realizar un juicio de corrección de la providencia controvertida, asunto que escapa de su ámbito funcional.
IV. CONCLUSIONES En consecuencia, dado que el escrito de tutela que presentaron Estyma Estudios y Manejos SA y JMV Ingenieros SAS no superó el requisito de procedibilidad de subsidiariedad, por las razones expuestas, la Subsección declarará improcedente la solicitud de amparo constitucional. V. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: NEGAR la solicitud de desvinculación formulada por el Instituto de Desarrollo Urbano, por las razones contenidas en esta sentencia.
SEGUNDO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela presentada por Estyma Estudios y Manejos SA y JMV Ingenieros SAS en contra de la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, de conformidad con la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 27 Corte Constitucional, sentencia T-016 de 2019. Radicado: 11001-03-15-000-2025-01178-00 Accionantes: Estyma Estudios y Manejos SA y JMV Ingenieros SAS Accionado: Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CUARTO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, si no es impugnada esta decisión dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
Notifíquese y cúmplase ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado Electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado Electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado Electrónicamente DACJ/SEJV CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI. En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta a través del siguiente enlace https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx.