Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D.C., diecinueve (19) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 25000-23-42-000-2019-00528-01 (1284-2023) Demandante: Ligia Esther Garzón Pinzón Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social Temas: Indemnización sustitutiva, falta de legitimación en la causa por pasiva SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada contra la sentencia proferida el 15 de septiembre de 2022 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, que accedió a las pretensiones de la demanda. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA, la señora Ligia Esther Garzón Pinzón, por conducto de apoderado, formuló demanda en orden a que se declare la nulidad de 2 Radicación: 25000-23-42-000-2019-00528-01 (1284-23) Demandante: Ligia Esther Garzón Pinzón las siguientes Resoluciones: i) RDP 023310 del 21 de junio de 2018, emitida por la subdirectora de determinación de derechos pensionales de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, en adelante UGPP, a través de la cual se le reconoció y ordenó el pago de una indemnización sustitutiva de la pensión de vejez, sin tener en cuenta 356 días (51 semanas) laborados en la Notaría Novena de Cali entre el 1º de marzo de 1985 y el 26 de febrero de 1986; 2392 días (342 semanas) cotizados y certificados por el Ministerio de Defensa Nacional — Fuerza Aérea Colombiana entre el 10 de junio de 1986 y el 1º de febrero de 1993; ii) RDP 029721 del 23 de julio de 2018, que resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la anterior decisión y la confirmó; y iii) RDP 043696 del 8 de noviembre de 2018, que desató el recurso de apelación incoado dentro de dicha actuación y ratificó la postura de la administración. Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, la accionante solicitó condenar a la UGPP a i) reconocer, liquidar y ordenar el pago de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez por los 356 días, correspondientes a 51 semanas cotizadas a Cajanal y laboradas en la Notaría Novena de Cali desde el 1° de marzo de 1985 al 26 de febrero de 1986, y 2392 días, equivalentes a 342 semanas cotizadas y certificadas por el Ministerio de Defensa Nacional — Fuerza Aérea Colombiana por el período comprendido entre el 10 de junio de 1986 hasta el 1° de febrero de 1993, de acuerdo con las reglas contenidas en el artículo 37 de la Ley 100 de 1993; y ii) dar cumplimiento al fallo dentro del término establecido en el inciso 3 del artículo 192 del CPACA. 1.1.2.
Hechos Como hechos relevantes, el apoderado de la demandante señaló los siguientes: i) La señora Ligia Esther Garzón Pinzón laboró en la Notaría Novena de Cali, como auxiliar contable, desde el 1° de marzo de 1985 al 26 de febrero de 1986, el tiempo laborado fue cotizado a Cajanal hoy UGPP; asimismo, prestó labores en la Fuerza Aérea Colombiana entre el 10 de junio de 1986 y el 1° de febrero de 1993, 3 Radicación: 25000-23-42-000-2019-00528-01 (1284-23) Demandante: Ligia Esther Garzón Pinzón tiempo cotizado al Ministerio de Defensa Nacional; por último, laboró en la Fiscalía General de la Nación desde el 1° de febrero de 1993 al 25 de octubre del 2000 y entre el 1° de abril del 2000 y el 22 de marzo del 2003, cuyas cotizaciones, de igual modo, se realizaron a la UGPP. ii) Ante la imposibilidad de obtener una pensión de vejez solicitó el reconocimiento y pago de una indemnización sustitutiva, la cual fue concedida mediante la Resolución RDP 023310 de 21 de junio de 2018, en cuantía de $133,721,746.00, solamente por las semanas de cotización o tiempos de servicio con la Fiscalía General de la Nación, ello es por los 3497 días, correspondientes a 499 semanas cotizadas.
Respecto de los demás periodos de labor no se hizo pronunciamiento alguno. iii) Interpuso los recursos de reposición y apelación, los cuales fueron desatados negativamente al argumentar que al verificar el registro nacional de afiliados respecto del tiempo laborado se evidencia que tanto la Notaría Novena de Cali como la Fuerza Aérea Colombiana no efectuaron aportes para pensión y por consiguiente no es posible tener en cuenta dicho tiempo. 1.1.3.
Normas violadas y concepto de violación Como tales se señalaron los artículos 1, 2, 6, 13, 25, 29, 48, 53 y 58 de la Constitución; y 37 de la Ley 100 de 1993. Asimismo, invocó como vulneradas las Leyes 33 de 1985 y 1437 de 2011, y los Decretos 1045 de 1978 y 1743 de 1966. Al desarrollar el concepto de violación, el apoderado de la actora expuso lo siguiente: i) La señora Ligia Esther Garzón Pinzón nació el 12 de marzo de 1953, por lo que tiene más de 66 años de edad, y tan solo 6240 días laborados, correspondientes a 891 semanas, luego le asiste derecho a que la UGPP le liquide la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez por la totalidad del tiempo laborado, toda vez que 4 Radicación: 25000-23-42-000-2019-00528-01 (1284-23) Demandante: Ligia Esther Garzón Pinzón reúne los requisitos señalados por el artículo 37 de la Ley 100 de 1993, a saber: haber cumplido la edad para obtener la pensión de vejez; no haber cotizado el mínimo de semanas exigidas y declarar su imposibilidad de seguir cotizando al sistema. ii) La Resolución RDP 023310 de 21 de junio de 2018 concedió una indemnización sustitutiva de la pensión de vejez sin pronunciarse sobre los tiempos servidos en la Notaría Novena de Cali y en el Ministerio de Defensa Nacional, luego la falta de motivación vulnera flagrantemente su derecho a recibir dicha indemnización sustitutiva con la totalidad de los aportes que realizó al sistema. iii) Además, los actos atacados adolecen de falsa motivación, pues pese a que con la reclamación administrativa se aportaron los certificados de información laboral, estos fueron desconocidos.
En caso de duda sobre las cotizaciones debía acudirse directamente a los empleadores, más no a los subalternos. 1.2. Contestación de la demanda El apoderado de la UGPP se opuso a las pretensiones de la demanda y expuso las siguientes razones de defensa:1 i) En la actuación administrativa adelantada se tuvieron en cuenta cada uno de los factores descritos en el Decreto 1158 de 1994 que fueron cotizados para pensión por la causante y certificados por la entidad de previsión. En ese orden los actos administrativos enjuiciados se encuentran amparados por la presunción de legalidad y corresponde a la parte demandante la carga de la prueba para desvirtuarla. ii) Teniendo en cuenta que la UGPP reconoció y realizó el pago de la indemnización sustitutiva a la actora, solicitó que en caso de encontrar responsable 1 Folios 89 a 93. 5 Radicación: 25000-23-42-000-2019-00528-01 (1284-23) Demandante: Ligia Esther Garzón Pinzón a la entidad de algún monto adicional se tengan en cuenta los valores ya cancelados.
Propuso las excepciones de inexistencia de la obligación, presunción de legalidad de los actos expedidos por entidades de pensiones, pago, compensación, y prescripción. 1.3. La sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, mediante sentencia escrita proferida el 15 de septiembre de 2022, accedió a las pretensiones de la demanda, con sustento en las siguientes consideraciones:2 i) Se encuentra demostrado que la señora Ligia Esther Garzón Pinzón laboró en la Notaría Novena de Cali, del 1° de marzo de 1985 al 26 de febrero de 1986, por lo tanto le asiste el derecho deprecado, toda vez que para reclamar la indemnización sustitutiva, con el cómputo de ese tiempo, no se requiere que hubiere estado afiliada al sistema de seguridad social integral en esa época, ni que su empleador realizara cotizaciones a una caja con destino a pensión, pues basta con acreditar la prestación de servicios a una entidad pública.
Por lo tanto, no es válido el argumento de la UGPP para excluirlo de la liquidación del cálculo de la indemnización sustitutiva de vejez, pues conforme a la ley y jurisprudencia aplicable al caso concreto, la actora no requiere acreditar cotizaciones, sino que basta con demostrar que prestó sus servicios en el referido lapso, como en efecto se encuentra probado. ii) Frente al tiempo laborado en el Ministerio de Defensa, reposa certificado de información laboral donde consta que la demandante laboró del 10 de junio de 1986 al 1° de febrero de 1993, en el cargo de capitán de la Fuerza Aérea de Colombia, por tanto, se encuentran acreditados en debida forma los tiempos laborados y 2 Folios 130 al 138.
Con ponencia del magistrado Luis Gilberto Ortegón Ortegón. 6 Radicación: 25000-23-42-000-2019-00528-01 (1284-23) Demandante: Ligia Esther Garzón Pinzón cotizados en esa cartera ministerial. Lo anterior, bajo el entendido de que el sistema integral de seguridad social posibilita que ese tiempo sea computado, siendo a cargo de la entidad pública respectiva o de la Nación, según el caso, el traslado de los recursos necesarios para convalidar esos períodos. iii) Por consiguiente, la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez a que tiene derecho la accionante debe ser integrada por los aportes pensionales efectuados a la UGPP por el tiempo laborado en la Fiscalía General de la Nación, que ya fueron cancelados, y, además, con el tiempo de servicios prestado en la Notaría Novena de Cali y en el Ministerio de Defensa – Fuerza Aérea Colombiana, (tiempo laborado con antelación a la entrada en vigor de la Ley 100 de 1993), por lo que se dispondrá su reconocimiento; asimismo, se autorizará a la entidad para que pueda repetir en contra del Ministerio de Defensa. 1.4.
El recurso de apelación El apoderado de la UGPP interpuso recurso de apelación en el que solicitó que se revoque la sentencia de primera instancia para en su lugar negar las pretensiones de la demanda. Como sustento de su petición expuso lo siguiente:3 i) Teniendo en cuenta que en el expediente pensional de la actora únicamente se aprecian los certificados de información laboral expedidos por la Fiscalía General de la Nación, mediante la Resolución RDP 023310 del 21 de junio de 2018, se procedió a dar por acreditado el tiempo laborado en esa entidad, es decir, 3497 días — 499 semanas, y en consecuencia se reconoció una indemnización sustitutiva de vejez en cuantía de $133.721.746. ii) Por otro lado, en el expediente administrativo se observa certificado de información laboral del 7 de enero de 2016 expedido por el Ministerio de Defensa nacional, a través del cual se indicó que la demandante laboró al servicio de la 3 Folios 144 y 145. 7 Radicación: 25000-23-42-000-2019-00528-01 (1284-23) Demandante: Ligia Esther Garzón Pinzón Fuerza Aérea de Colombia en el periodo comprendido entre el 1° de junio de 1986 y el 1° de febrero de 1993; no obstante, dichos tiempos no se pueden tener en cuenta en consideración a que los aportes a pensión fueron realizados al Ministerio de Defensa Nacional, no a la UGPP. 1.5.
Intervenciones en segunda instancia Las partes se abstuvieron de intervenir en esta instancia.4 1.6. El Ministerio Público El agente del Ministerio Público no rindió concepto.5 La Sala decide, previas las siguientes 2. Consideraciones 2.1. El problema jurídico De conformidad con los argumentos expuestos en el escrito de apelación,6 se circunscribe a establecer si la demandante tiene derecho a que la UGPP le reliquide la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez, teniendo en cuenta los periodos laborados entre el 10 de junio de 1986 y el 1° de febrero de 1993, al servicio de la Fuerza Aérea Colombiana. 2.2.
Marco normativo La Ley 100 de 1993, por la cual se crea el sistema de seguridad social integral, consagró una indemnización sustitutiva de la pensión de vejez, la cual se reconoce a aquellas personas que se encuentran en la imposibilidad de seguir cotizando y no 4 Folio 201. 5 Ibidem. 6 Pues así lo establece el artículo 328 de la Ley 1564 de 2012. 8 Radicación: 25000-23-42-000-2019-00528-01 (1284-23) Demandante: Ligia Esther Garzón Pinzón alcanzaron a reunir los requisitos para ser beneficiarias de una pensión de vejez.
El artículo 37 de la Ley 100 de 1993 prevé su reconocimiento de la siguiente forma: Artículo 37. Indemnización sustitutiva de la pensión de vejez. Las personas que habiendo cumplido la edad para obtener la pensión de vejez no hayan cotizado el mínimo de semanas exigidas, y declaren su imposibilidad de continuar cotizando, tendrán derecho a recibir, en sustitución, una indemnización equivalente a un salario base de liquidación promedio semanal multiplicado por el número de semanas cotizadas; al resultado así obtenido se le aplica el promedio ponderado de los porcentajes sobre los cuales haya cotizado el afiliado.
Por su parte, el Decreto 1730 de 2001 reglamentó los artículos 37, 45 y 49 de la Ley 100 de 1993, en estos términos: Artículo 1. Causación del derecho. (Modificado por el Decreto 4640 de 2005). Habrá lugar al reconocimiento de la indemnización sustitutiva prevista en la Ley 100 de 1993, por parte de las administradoras del régimen de prima media con prestación definida, cuando con posterioridad a la vigencia del sistema general de pensiones7 se presente una de las siguientes situaciones: a) Que el afiliado se retire del servicio habiendo cumplido con la edad, pero sin el número mínimo de semanas de cotización exigido para tener derecho a la pensión de vejez y declare su imposibilidad de seguir cotizando; b) Que el afiliado se invalide por riesgo común sin contar con el número de semanas cotizadas exigidas para tener derecho a la pensión de invalidez, conforme al artículo 39 de la Ley 100 de 1993; c) Que el afiliado fallezca sin haber cumplido con los requisitos necesarios para que su grupo familiar adquiera el derecho a la pensión de sobrevivientes, conforme al artículo 46 de la Ley 100 de 1993; d) Que el afiliado al sistema general de riesgos profesionales se invalide o muera, con posterioridad a la vigencia del Decreto-Ley 1295 de 1994,8 como consecuencia de un accidente de trabajo o una enfermedad profesional, la cual genere para él o sus beneficiarios pensión de invalidez o sobrevivencia de conformidad con lo previsto en el artículo 53 del Decreto-Ley 1295 de 1994. 7 El aparte tachado fue declarado nulo por la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia del 14 de abril de 2005, radicación 11001-03-25-000-2003-00112-01(0477-03), en consideración, entre otras razones, a que «es un principio de derecho incuestionable que las leyes rigen hacia el futuro, por lo que una lectura ligera y desprevenida de la frase acusada de la norma reglamentaria daría como resultado una conformidad con las previsiones de la ley reglamentada, sin embargo, haciendo un estudio a fondo de la especificidad de categorías de afiliados y su derecho a escoger la norma más favorable, lleva a la Sala a ser cuidadosa en su examen, por lo que la limitación en cuanto al cumplimiento de la edad que trae la norma acusada, dejaría por fuera a algunos afiliados que no obstante pertenecer al sistema, pues a la entrada de la vigencia de la ley ingresaron a éste como afiliados forzosos, es decir cotizaron a dicho régimen bajo las previsiones de la ley y se dieron los supuestos que ellas contemplan, retiro del servicio e imposibilidad de seguir cotizando, quedarían privados de ese beneficio, cuando ello no fue el querer del legislador. 8 El texto tachado fue declaro nulo por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 24 de julio de 2017, radicado 11001-03-25-000-2010-00279-00(2292-10). 9 Radicación: 25000-23-42-000-2019-00528-01 (1284-23) Demandante: Ligia Esther Garzón Pinzón De acuerdo con este contexto normativo, la indemnización sustitutiva procede cuando el cotizante cumplió la edad para obtener la pensión de vejez sin alcanzar el mínimo de semanas exigidas para acceder a la prestación de vejez, invalidez o de sobrevivientes, antes o después de la entrada en vigencia del Sistema General de Pensiones, y manifiesta su imposibilidad de seguir cotizando.
Por su parte, la Corte Constitucional, mediante Sentencia C-694 de 2003, sostuvo que la indemnización sustitutiva es un derecho suplementario, que le asiste a las personas que no logran acreditar los requisitos para obtener el reconocimiento de una pensión de invalidez, vejez o sobrevivientes, para reclamar, en sustitución de dicha pensión, una indemnización equivalente a las sumas cotizadas debidamente actualizadas.
Frente a la finalidad de dicha prestación, expresó: De la misma manera, esta Corporación ha sostenido que el derecho al reconocimiento “de la indemnización sustitutiva, se encuentra en conexidad con el derecho a la vida, la integridad física, el trabajo y la igualdad, entre otros, por cuanto a través de dicha prestación, lo que pretende el Estado es dar cumplimiento al mandato constitucional que impone como deber el de garantizar a todos los habitantes "el derecho irrenunciable a la seguridad social”.
Así las cosas, ante la imposibilidad de concretar los requisitos exigidos para adquirir el derecho pensional, el ordenamiento previó la forma de indemnizar al afiliado al sistema y devolverle una suma de dinero que le permita compensar de algún modo la falta de su mesada pensional. Dicha indemnización sustitutiva es incompatible con el pago de una pensión de vejez, de conformidad con lo reglado en el artículo 6 del Decreto 1730 de 2001, que preceptúa: Artículo 6.º Incompatibilidad.
Salvo lo previsto en el artículo 53 del Decreto 1295 de 1994, las indemnizaciones sustitutivas de vejez y de invalidez, son incompatibles con las pensiones de vejez y de invalidez. Las cotizaciones consideradas en el cálculo de la indemnización sustitutiva no podrán volver a ser tenidas en cuenta para ningún otro efecto. [Resalta la Sala]. 10 Radicación: 25000-23-42-000-2019-00528-01 (1284-23) Demandante: Ligia Esther Garzón Pinzón En armonía con la anterior disposición, la Corte Constitucional ha expresado que la indemnización tiene un carácter subsidiario o residual respecto a la pensión de vejez y, en consecuencia, está sujeta a la incompatibilidad señalada en el artículo 13 de la Ley 100 de 1993, según la cual ningún afiliado puede recibir simultáneamente rentas que cubran los riesgos de vejez e invalidez; sin embargo, aclaró lo siguiente:9 En relación con las prohibiciones mencionadas, el artículo 6º del Decreto 1730 de 2001 dispone que existe incompatibilidad entre la indemnización sustitutiva de vejez o invalidez y las pensiones que cubren, respectivamente, cada uno de dichos riesgos.
Sin embargo, la jurisprudencia constitucional ha explicado que no hay impedimento alguno para que los fondos de pensiones estudien nuevamente el derecho del afiliado y verifiquen si puede recibir “una pensión que cubra de manera más amplia las mencionadas contingencias”10. Igualmente, la CSJ ha determinado que el reconocimiento de una indemnización sustitutiva no es un acto definitivo sino provisional que puede revisarse ante un mejor derecho11.
De manera que, no existe una barrera para evaluar nuevamente las solicitudes de los afiliados, ni para efectuar un reconocimiento pensional, siempre y cuando, se cumplan los requisitos previstos en la ley (supra 32). Por el contrario, una presunta incompatibilidad “debe interpretarse como una imposibilidad de que los aportes al sistema financien dos prestaciones simultáneamente”12.
A su vez, el Consejo de Estado ha precisado que la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez tiene como finalidad «garantizar los derechos irrenunciables a la vida, a la integridad física, al trabajo, a la igualdad y evitar que el sujeto tenga que seguir trabajando hasta cumplir con el tiempo mínimo de cotización exigido para alcanzar dicha prestación. No obstante, es importante señalar que la persona que se encuentra en dicha situación tiene la posibilidad de seguir cotizando hasta cumplir los requisitos, por ejemplo, el número de semanas en cualquier momento, dado el carácter de imprescriptibilidad de esta prestación».13 9 Sentencia T-455 de 2023.
Ver también las Sentencias T-002A de 2017 y T-728 de 2017. 10 Sentencia T-606 de 2014. 11 Corte Suprema de Justicia. Sala de Casación Laboral. Sentencia del 20 de noviembre de 2007. Rad. 30123. 12 Sentencia T-596 de 2016. De otra parte, la Corte afirmó que es posible un reconocimiento de manera posterior de una pensión de vejez, cuando existió una indemnización sustitutiva por el mismo riesgo.
Lo cual procedería en tres situaciones específicas fijadas por la jurisprudencia, comoquiera que se trata de una situación excepcional. Sentencias T-510 de 2017, T-002A de 2017, T-682 de 2017, T-510 de 2017, T-587 de 2019, T-469 de 2022, entre otras. 13 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 21 de abril de 2016, radicado 2016-00398-01, consejero ponente: Gabriel Valbuena Hernández. 11 Radicación: 25000-23-42-000-2019-00528-01 (1284-23) Demandante: Ligia Esther Garzón Pinzón Además, «aun cuando la indemnización sustitutiva es incompatible con la pensión de vejez, su reconocimiento no impide el eventual acceso a disfrutar de una prestación de jubilación, bajo la condición de devolución de lo ya recibido por dicha indemnización».14 Por su parte, el artículo 2 del Decreto 1730 de 2001, respecto del reconocimiento por parte de las administradoras del régimen de prima media con prestación definida, establece lo siguiente: Artículo 2.
Reconocimiento de la indemnización sustitutiva. Cada administradora del régimen de prima media con prestación definida a la que haya cotizado el trabajador, deberá efectuar el reconocimiento de la indemnización sustitutiva, respecto al tiempo cotizado. En caso de que la administradora a la que se hubieren efectuado las cotizaciones haya sido liquidada, la obligación de reconocer la indemnización sustitutiva corresponde a la entidad que la sustituya en el cumplimiento de la obligación de reconocer las obligaciones pensionales.
En el caso de que las entidades que hayan sido sustituidas en la función de pagar las pensiones por el Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional, Fopep, será esta la entidad encargada del pago, mientras que su reconocimiento continuará a cargo de la caja o fondo que reconozca las pensiones. Para determinar el monto de la indemnización sustitutiva se tendrán en cuenta la totalidad de semanas cotizadas, aún las anteriores a la Ley 100 de 1993.
En este orden, se concluye que en caso de aportes a distintas administradoras de pensiones, la norma previó que cada una de éstas debía efectuar el reconocimiento, esto es, de manera individual, pero teniendo en cuenta el tiempo cotizado en cada administradora. No obstante que la norma antes referenciada se refiere a las Administradoras de Pensiones, debe recordarse que el sistema de seguridad social funciona como un sistema de aseguramiento, en donde las entidades gestoras se subrogan en el reconocimiento y pago de las prestaciones económicas de la seguridad social, siempre que el empleador [público o privado], que es el obligado 14 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 14 de marzo de 2019, radicado 52001 23 33 000 2013 00140 01 (2012-2014). 12 Radicación: 25000-23-42-000-2019-00528-01 (1284-23) Demandante: Ligia Esther Garzón Pinzón primigenio y natural, afilie al trabajador y cumpla con el pago de los aportes o cotizaciones.
En efecto, desde un principio, por medio de las Leyes 6 de 1945 y 90 de 1946, se fijó en cabeza del empleador la obligación de realizar las provisiones por cada trabajador para el pago de la pensión de vejez y se ordenó que dichos montos debían ser trasladados a la entidad de previsión social par ara que asumiera el pago de la prestación correspondiente. 2.3.
Hechos probados De conformidad con las pruebas que obran dentro del expediente, se puede establecer lo siguiente: i) De conformidad con los certificados de períodos de vinculación laboral para bonos pensionales y pensiones suscritos por la notaria novena de Cali (formato 1, formato 2 salario base y formato 3 (B) de salarios mes a mes), la señora Garzón Pinzón laboró entre el 1° de marzo de 1985 y el 26 de febrero de 1986 en dicha entidad; asimismo, se dejó constancia de que le fue descontado para seguridad social a favor de Cajanal.15 Además, se señaló que por ese tiempo no se ha otorgado una indemnización sustitutiva. ii) Según se desprende de los certificados de períodos de vinculación laboral para bonos pensionales y pensiones suscritos por el coordinador del grupo de archivo general del Ministerio de Defensa Nacional (formato 1, formato 2 salario base y formato 3 (B) de salarios mes a mes), la peticionaria estuvo vinculada a la Fuerza Aérea Colombiana en el cargo de capitán en el período comprendido entre el 10 de junio de 1986 y el 1° de febrero de 1993, se dejó constancia de que no le fue descontado para seguridad social, y que el referido lapso estará a cargo de la entidad que certifica. 16 15 Folios 42 al 44.
Certificados del 15 de agosto de 2017. 16 Folios 46 al 48. Certificado del 16 de agosto de 2017. 13 Radicación: 25000-23-42-000-2019-00528-01 (1284-23) Demandante: Ligia Esther Garzón Pinzón iii) Con el certificado de factores salariales mes a mes, expedido por el coordinador del grupo de archivo general del Ministerio de Defensa Nacional, se dejó constancia de los factores salariales devengados en el último año de servicio por la actora, como empleada pública del Ministerio de Defensa Nacional.17 iv) Mediante los certificados de períodos de vinculación laboral para bonos pensionales y pensiones suscritos por la subdirectora regional de apoyo del pacífico de la Fiscalía General de la Nación (formato 1, formato 2 salario base y formato 3 (B) de salarios mes a mes), se estableció que la señora Garzón Pinzón prestó servicios en esa entidad entre el 1° de febrero de 1993 y el 30 de octubre de 1997; el 1° de noviembre de 1997 y el 31 de diciembre de 1998; del 1° de enero de 1999 al 25 de junio de 2001, y del 26 de junio del 2001 al 22 de marzo del 2003.18 De igual modo, se dejó constancia de que le fue descontado para seguridad social a favor de Cajanal. v) El 21 de junio de 2018, con la Resolución RDP 023310, la subdirectora de determinación de derechos pensionales de la UGPP reconoció y ordenó el pago de una indemnización sustitutiva de la pensión de vejez a la demandante por la suma de $133.721.746.19 Para tal efecto tuvo en cuenta los siguientes tiempos de servicio: 17 Folio 45.
Certificado del 16 de agosto de 2017. 18 fs. 49 a 59 19 Folios 23 al 31. 14 Radicación: 25000-23-42-000-2019-00528-01 (1284-23) Demandante: Ligia Esther Garzón Pinzón vi) El 23 de julio de 2018, la UGPP expidió la Resolución RDP 029721, por la cual resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la anterior decisión y la confirmó, bajo los siguientes argumentos:20 Que una vez revisado el cuaderno administrativo en su integridad se evidencia que los tiempos laborados en la Fuerza Aérea Colombiana como CAPITAN del 10 de junio de 1986 al 01 de febrero de 1993 fueron COTIZADOS al Ministerio de Defensa Nacional Nit. 899.999.003-1, como se denota del certificado de información laboral expedido el 07 de enero de 2016, razón por la cual esta Unidad no es competente para reconocer, pero se le aclara que sí tiene derecho a reclamarlos pero no en esta Unidad sino debe elevar la solicitud ante el Ministerio de Defensa Nacional.
Que para que esta Unidad, le reconozca los tiempos laborados en la Notaria Novena de Cali como auxiliar contable del 01 de marzo de 1985 al 26 de febrero de 1986, siendo su empleador BETTY RESTREPO, debe aportar la certificación de semanas de cotización ante CAJANAL EICE (planillas autoliquidación de aportes) para que esta Unidad pueda verificar que la empleadora BETTY RESTREPO efectivamente hizo los aportes para pensión de la peticionaria. vii) El 8 de noviembre de 2018, por medio de la Resolución RDP 043696, al desatar el recurso de apelación se confirmó en todas sus partes la posición de la administración.21 2.4.
El caso concreto. Análisis de la Sala La demandante pretende que la UGPP reliquide la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez que le reconoció, con la Resolución RDP 023310 del 21 de junio de 2018, teniendo en cuenta además de las cotizaciones efectuadas a Cajanal, hoy UGPP por parte de la Fiscalía General de la Nación; los tiempos de servicios prestados a la Notaría Novena de Cali (entre el 1° de marzo de 1985 y el 26 de febrero de 1986) y a la Nación (Ministerio de Defensa Nacional, Fuerza Aérea Colombiana) en el período que corrió entre el 10 de junio de 1986 y el 1° de febrero de 1993. 20 Folios 32 al 34. 21 Folios 37 al 41. 15 Radicación: 25000-23-42-000-2019-00528-01 (1284-23) Demandante: Ligia Esther Garzón Pinzón El Tribunal Administrativo de Cundinamarca accedió a las súplicas de la demanda, al encontrar que la demandante ostentó la calidad de empleada pública en las referidas fechas; sin embargo, la UGPP al reconocer y liquidar la indemnización deprecada no tuvo en cuenta esos periodos.
Así las cosas, ordenó la inclusión de los lapsos laborados que no fueron reconocidos en la Resolución RDP 023310 de 21 de junio de 2018, entre el 1º de marzo de 1985 y el 26 de febrero de 1986, en la Notaría Novena de Cali; y desde el 10 de junio de 1986 al 1º de febrero de 1993, en el Ministerio de Defensa Nacional - Fuerza Aérea Colombiana, «quedando autorizada la entidad de pensiones UGPP para que repita contra el Ministerio de Defensa, frente a este último periodo, frente al respectivo pago ocasionado».
En el recurso de apelación, la entidad formuló reparo únicamente frente a la conclusión del a quo respecto del reconocimiento de la indemnización por los tiempos de labor en el Ministerio de Defensa Nacional - Fuerza Aérea Colombiana, es decir, que no se propuso discusión alguna frente a la relación laboral con la Notaría Novena de Cali.
Lo anterior quiere decir que el análisis del presente asunto debe ceñirse a lo cuestionado por la UGPP, que, como se indicó en el problema jurídico, radica en definir si, como decidió el a quo, los tiempos de servicio corridos entre el 10 de junio de 1986 y el 1º de febrero de 1993 deben hacer parte de la mentada liquidación de la indemnización sustitutiva.
En tales condiciones, considera la Sala que no es objeto de reproche que a la demandante le asiste el derecho a la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez, sin atender a las situaciones referentes a que los aportes se efectuaron con antelación a la entrada en vigor de la Ley 100 de 1993. Ahora, se aprecia que, de conformidad con los certificados de períodos de vinculación laboral para bonos pensionales y pensiones suscritos por el coordinador del grupo de archivo general del Ministerio de Defensa Nacional, durante la vinculación de la accionante con la Fuerza Aérea Colombiana no se efectuaron 16 Radicación: 25000-23-42-000-2019-00528-01 (1284-23) Demandante: Ligia Esther Garzón Pinzón descuentos para seguridad social, razón por la cual el período comprendido entre el 10 de junio de 1986 y el 1º de febrero de 1993 está a cargo de esa entidad.
De suerte que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2 del Decreto 1730 de 2001,22 cada administradora a la que hubiera cotizado el trabajador deberá efectuar el reconocimiento de la indemnización sustitutiva respecto al tiempo cotizado; en ese orden, es aquel Ministerio el competente para efectuar el pago de la prestación reclamada.23 No se puede perder de vista que como la competencia permite que las decisiones de la administración se encuentren revestidas de legalidad, los actos administrativos estarán viciados de nulidad en aquellos casos en los que se profieran por un sujeto que carece de capacidad para actuar, esto es, sin una competencia atribuida por el ordenamiento jurídico.
Por ello, el artículo 137 del CPACA consagra la falta de este elemento como un vicio invalidante de los actos administrativos, el cual, según la jurisprudencia de esta Corporación, es uno de los más graves y, por lo tanto, no puede ser saneado.24 Dicha situación (la falta de competencia de la UGPP) había sido prevista en sede administrativa por la entidad al expedir la Resolución RDP 029721 del 23 de julio de 2018, en la que expresamente le indicó a la accionante que los tiempos laborados en la Fuerza Aérea Colombiana como capitán son responsabilidad del Ministerio de Defensa Nacional, como se denota de los certificados de información laboral, razón por la cual la UGPP no tiene competencia para reconocer suma alguna; inclusive, le aclaró que sí tiene derecho a reclamar la indemnización deprecada, pero no en esa Unidad sino que debía elevar una solicitud ante la referida cartera ministerial. 22 Por medio del cual se reglamentan los artículos 37, 45 y 49 de la Ley 100 de 1993 referentes a la indemnización sustitutiva del régimen solidario de prima media con prestación definida. 23 A similar conclusión se arribó en la sentencia del 7 de diciembre de 2021, dictada por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado.
Radicado 47001-23-33-000-2013-00241-01 (2195- 2017), M. P. Carmelo Perdomo Cuéter. 24 De acuerdo con lo dicho por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo: «Frente a vicios o defectos como la inconstitucionalidad, la ilicitud no saneable o absoluta, la desviación de poder y la falta de competencia no es posible convalidar o remediar el acto viciado o defectuoso»: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 15 de junio de 2004, rad. 11001- 03-15-000-1998 0782-01(S-782). 17 Radicación: 25000-23-42-000-2019-00528-01 (1284-23) Demandante: Ligia Esther Garzón Pinzón Por consiguiente, es dable concluir que sobre ese punto en particular existe falta de legitimación en la causa por pasiva respecto de la UGPP, toda vez que la afiliación en pensiones de la actora no fue con la extinta Caja Nacional de Previsión Social, sino que el tiempo laborado a la Fuerza Aérea Colombiana que se computa para efectos pensionales está a cargo del Ministerio de Defensa Nacional, lo cual enerva la prosperidad de esa pretensión. Aunado a ello, la Sala hace énfasis en que el Ministerio de Defensa Nacional no fue vinculado al presente litigio, y, que los actos acusados fueron expedidos por la UGPP, no por esa cartera ministerial, circunstancia que imposibilita emitir en este medio de control una orden en contra de esta, pues ello quebrantaría su derecho al debido proceso.
Resta precisar que la accionante podrá acudir en cualquier momento a reclamar la mentada indemnización, pues esta decisión no está definiendo o delimitando su derecho, por ende, no haría tránsito a cosa juzgada respecto del tiempo objeto de controversia. En ese orden, habrá lugar a modificar el fallo de primera instancia y a declarar de oficio probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva de la UGPP respecto del reconocimiento de una indemnización sustitutiva de la pensión de vejez por el tiempo de servicio comprendido entre el 10 de junio de 1986 y el 1° de febrero de 1993. 2.5.
De la condena en costas El artículo 188 del CPACA establece que «[s]alvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil». Con base en tal mandato, esta Subsección venía sosteniendo que para imponer 18 Radicación: 25000-23-42-000-2019-00528-01 (1284-23) Demandante: Ligia Esther Garzón Pinzón condena en costas, en vigencia del CPACA, se atendía una valoración objetiva,25 en la que el juez debía ordenarlas siempre y cuando se hubieran causado y en la medida de su comprobación, sin considerar factores subjetivos como la buena fe o la temeridad de las partes.
Sin embargo, dicho criterio debe revisarse a la luz del artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en tanto adicionó un inciso al artículo 188 del CPACA para precisar que «[e]n todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». De esta manera, debe entenderse que con la anterior modificación el juez está llamado a analizar la conducta de las partes en el proceso, así como la sustentación jurídica de sus intervenciones con el fin de determinar si es procedente o no imponer costas a cargo de alguna de ellas.
En el presente caso, los sujetos procesales ejercieron su defensa bajo la convicción de que contaban con suficiente respaldo legal, también aportaron pruebas y se apoyaron en la jurisprudencia vigente para obtener un pronunciamiento favorable a sus intereses, por lo que esta Sala se abstendrá de imponer condena en costas en segunda instancia. 3.
Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en las directrices jurisprudenciales trazadas por el Consejo de Estado y la Corte Constitucional en casos análogos fáctica y jurídicamente al que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, la Sala concluye que el periodo comprendido entre el 10 de junio de 1986 y el 1° de febrero de 1993 no debe ser tenido en cuenta por parte de la UGPP para efectos de liquidar la indemnización sustitutiva de la pensión que le 25 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Radicado 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-2014), actor: José Francisco Guerrero Bardi, Consejero Ponente: Dr. William Hernández Gómez. 19 Radicación: 25000-23-42-000-2019-00528-01 (1284-23) Demandante: Ligia Esther Garzón Pinzón corresponde a la señora Ligia Esther Garzón Pinzón, pues este debe ser reclamado ante la Nación (Ministerio de Defensa Nacional, Fuerza Aérea Colombiana), por estar a su cargo, entidad que no fue vinculada a este trámite judicial.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Modificar el numeral cuarto de la sentencia del 15 de septiembre de 2022, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, dentro del proceso promovido por la señora Ligia Esther Garzón Pinzón, el cual quedará así: Cuarto: ordenar a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, reconocer y pagar la indemnización sustitutiva de la pensión con la inclusión del periodo que no le fue reconocido en la Resolución RDP 023310 del 21 de junio de 2018, comprendido entre el 1° de marzo de 1985 y el 26 de febrero de 1986, es decir, 51 semanas laboradas en la Notaría Novena de Cali.
Por consiguiente, se entiende revocada la orden de reconocimiento que contenía dicho numeral respecto del lapso comprendido entre el 10 de junio de 1986 y el 1° de febrero de 1993, equivalente a 342 semanas cotizadas en la Nación (Ministerio de Defensa Nacional, Fuerza Aérea Colombiana), conforme los argumentos expuestos en esta providencia. Segundo. Declarar probada de oficio la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social respecto de la pretensión de liquidar la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez que se reconoció con la Resolución RDP 023310 del 21 de junio de 2018, teniendo en cuenta los tiempos de 20 Radicación: 25000-23-42-000-2019-00528-01 (1284-23) Demandante: Ligia Esther Garzón Pinzón servicios prestados a la Nación (Ministerio de Defensa Nacional, Fuerza Aérea Colombiana) en el período que corrió entre el 10 de junio de 1986 y el 1° de febrero de 1993, por las razones anotadas en la parte motiva de esta decisión. Tercero. Confirmar en lo demás la sentencia apelada.
Cuarto. Sin condena en costas en esta instancia. En firme esta decisión, devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor. Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente AVM CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.