11001032400020190010600 — Consejo de Estado

1 Radicado: 11001-03-24-000-2019-00106-00 Demandante: Universidad de Cundinamarca CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C., veintiséis (26) de mayo de dos mil veintidós (2022) Radicación: 11001-03-24-000-2019-00106-00 Actor: Universidad de Cundinamarca Demandado: Ministerio de Educación Nacional Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Recurso de súplica – revoca auto que decretó suspensión provisional de acto administrativo La Sala decide el recurso de súplica interpuesto por la apoderada del Ministerio de Educación Nacional en contra del auto proferido el 13 de marzo de 2020, por el Consejero de Estado Roberto Augusto Serrato Valdés, por medio del cual se decretó la suspensión provisional de las Resoluciones nros. 28995 de 20 de diciembre de 2017, “por la cual se resuelve la investigación administrativa sancionatoria, iniciada mediante Resolución 5397 del 10 de mayo de 2013 a la Universidad de Cundinamarca UDEC, y a sus Directivos”, y 135 de 14 de enero de 2019, “por la cual se resuelve el recurso de reposición interpuesto por la Universidad de Cundinamarca contra la Resolución 28995 del 20 de diciembre de 2017, dentro de actuación administrativa sancionatoria No. 5397 del 10 de mayo de 2013”, actos administrativos proferidos por el Ministerio de Educación Nacional.

ANTECEDENTES El 21 de febrero de 2019, la Universidad de Cundinamarca, mediante apoderada judicial y en ejercicio del medio de control regulado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA), presentó demanda tendiente a obtener la declaratoria de nulidad de las Resoluciones nros. 28995 de 20 de diciembre de 2017 y 135 de 14 de enero de 2019 y, a título de restablecimiento del derecho, pidió que se repare el daño causado, declarando que el ente universitario no tiene antecedentes sancionatorios que impidan el otorgamiento de la acreditación de alta calidad.

I.2. Solicitud de suspensión provisional En cuaderno separado, la parte actora solicitó la suspensión provisional de los efectos jurídicos de la Resolución nro. 28995 de 20 de diciembre de 2017, la cual resolvió: “(…)

ARTÍCULO SEGUNDO. Decretar la 2 Radicado: 11001-03-24-000-2019-00106-00 Demandante: Universidad de Cundinamarca caducidad parcial respecto del segundo cargo, relacionado con la aplicación del sistema de evaluación periódica de productividad académica y de desempeño de los docentes vinculados a la Universidad de Cundinamarca para el año 2013, conforme a lo expuesto en la parte motiva de la presente actuación.

ARTÍCULO TERCERO. Sancionar a la Universidad de Cundinamarca – UDEC-, del municipio de Fusagasugá y código SNIES 1214 con AMONESTACIÓN PÚBLICA la cual será divulgada en el medio oficial que disponga el Ministerio de Educación Nacional y en un lugar visible de la institución, conforme a lo expuesto en la parte motiva de la presente Resolución.” También pidió la suspensión provisional de la Resolución nro. 135 de 14 de enero de 2019, por medio de la cual se confirma la Resolución nro. 28995 de 20 de diciembre de 2017.

Los argumentos de la solicitud de suspensión provisional se sintetizan así: 1.2.1. Configuración de la caducidad de la potestad sancionatoria La parte actora indicó que, si la visita administrativa que originó la investigación se realizó los días 29 y 30 de marzo de 2012, las conductas investigadas que podrían haber sido objeto de sanción han debido ocurrir antes de esas fechas, de lo cual se infiere que la facultad sancionatoria del Ministerio de Educación Nacional caducó el 30 de marzo de 2015.

No obstante, la actuación administrativa finalizó el 20 de diciembre de 2017 mediante la Resolución 28995, por lo que es al menos tres años extemporánea y, por lo tanto, violatoria del artículo 29 de la Constitución Política y del artículo 52 de la Ley 1437 de 2011. Afirmó que, a partir de una investigación iniciada el 10 de mayo del 2013, que tuvo origen en una visita realizada los días 29 y 30 de marzo de 2012, resulta inconstitucional e ilegal la imposición de una sanción por conductas ocurridas supuestamente en el año 2014, lo cual vulnera el principio de legalidad de las faltas y de las sanciones, pues los hechos sancionados deben estar previamente previstos por la ley como reprochables.

Destacó que, en la Resolución nro. 28995 del 20 de diciembre de 2017, el Ministerio invocó como fundamento jurídico el Decreto 1841 de 2016, expedido el 15 de noviembre de 2016, es decir, cuatro años y ocho meses después de la visita mencionada, lo cual vulnera el derecho a ser juzgado con aplicación de las normas preexistentes al hecho que se investiga, según el artículo 29 de la Constitución Política.

Adujo que la facultad sancionatoria del Ministerio de Educación Nacional caducó cuando menos el 30 de marzo de 2015, considerando que los hechos que pudieron ser objeto de investigación son los hallados en la visita realizada los días 29 y 30 de marzo del año 2012. Agregó que a dicha entidad le es aplicable el artículo 52 de la Ley 1437 de 2011, norma 3 Radicado: 11001-03-24-000-2019-00106-00 Demandante: Universidad de Cundinamarca según la cual la caducidad de la facultad sancionatoria se produce tres años después de ocurridos los hechos investigados.

Resaltó que, en la Resolución 28995, se indica que la sanción se origina en la ausencia de evaluación periódica de productividad académica y de desempeño de los docentes vinculados a la Universidad para el año 2014, sin indicar la fecha exacta de tales omisiones. Por lo tanto, teniendo en cuenta lo dispuesto en los artículos 67 y 68 del Código Civil sobre el cómputo de los plazos, la facultad para sancionar tales conductas habría caducado cuando menos el 31 de diciembre del 2017. 1.2.2.

Violación al derecho de defensa Afirmó que en el trámite del recurso de reposición interpuesto contra la Resolución nro. 28995 de 2017, solicitó la práctica de pruebas, las cuales no fueron practicadas, como se evidencia en el acápite probatorio de la Resolución 135 de 2019; lo cual vulnera, a su juicio, el derecho a la defensa, y justifica la adopción de la medida cautelar solicitada. 1.2.3.

Perjuicio inminente Aseguró que la amonestación impuesta mediante los actos administrativos objeto de solicitud de suspensión provisional le impiden a la Universidad de Cundinamarca acceder a la acreditación de alta calidad, toda vez que uno de los requisitos que debe cumplir para acceder a dicho reconocimiento consiste en no haber sido sancionada por el Ministerio de Educación Nacional.

Esta situación también ocasiona un perjuicio grave al ente universitario, al Departamento de Cundinamarca, al servicio público educativo y a la comunidad educativa. II. LA PROVIDENCIA RECURRIDA Mediante providencia dictada el 13 de marzo de 2020, el Consejero de Estado Roberto Augusto Serrato Valdés resolvió decretar la suspensión provisional de las Resoluciones 28995 de 20 de diciembre de 2017 y 135 de 14 de enero de 2019 (demandadas), con fundamento en que ya había operado la caducidad de la facultad sancionatoria.

Explicó que, de acuerdo con el texto de la Resolución nro. 28995 de 2017, los cargos formulados a la Universidad de Cundinamarca dentro de la investigación administrativa fueron los siguientes: “(…) PRIMER CARGO: La Universidad de Cundinamarca-UDEC-, con sede en el municipio de Fusagasugá y Facatativá (Cundinamarca), se encuentra desarrollando el programa académico de Ingeniería Agronómica a estudiantes admitidos y matriculados durante la cohorte 2012-11, sin contar con el correspondiente registro calificado que le permitiera desarrollar de manera legal el citado programa. 4 Radicado: 11001-03-24-000-2019-00106-00 Demandante: Universidad de Cundinamarca SEGUNDO CARGO: La Universidad de Cundinamarca- UDEC -, con sede en el municipio de Fusagasugá, durante los años 2013 y 2014 incumplió la regulación pertinente al sistema de evaluación periódica de productividad académica y de desempeño de los docentes vinculados a la Institución de Educación Superior con el fin de lograr el reconocimiento de puntos salariales a los cuales tenía derecho.

(…)” (Se destaca) Indicó que, mediante la Resolución nro. 28995 de 20 de diciembre de 2017, la Ministra de Educación Nacional decidió: (i) absolver a la Universidad de Cundinamarca por el primer cargo; (ii) declarar la caducidad de la facultad del Ministerio para sancionar al ente universitario por incumplir durante el año 2013 la regulación concerniente al sistema de evaluación periódica de productividad académica y de desempeño de los docentes vinculados que tiene como finalidad lograr el reconocimiento de puntos salariales a los cuales tenían derecho; y (iii) sancionar a la investigada con amonestación pública por el incumplimiento de la referida regulación durante el año 2014, es decir, declaró la caducidad parcial en relación con el segundo cargo.

Señaló que la referida decisión fue confirmada mediante la Resolución 135 de 14 de enero de 2019, a través de la cual la Ministra de Educación Nacional resolvió el recurso de reposición presentado por la Universidad de Cundinamarca. Advirtió que, de acuerdo con el artículo 52 del CPACA, norma que se encuentra ubicada en su capítulo III, relativo al procedimiento administrativo sancionatorio, y que contiene la regulación del trámite general para la aplicación de la facultad sancionatoria del Estado cuando no esté prevista en leyes especiales, el término de tres años fijado para la caducidad de la facultad sancionatoria se cuenta desde la ocurrencia de la conducta u omisión que pudiere ocasionar la infracción, y dentro de dicho plazo la administración debe expedir y notificar el acto administrativo principal, para luego proceder a resolver los recursos incoados contra el acto de naturaleza sancionatoria.

Expuso que, de acuerdo con el artículo 52 de la Ley 30 de 1992, que facultó al Ministerio de Educación Nacional para adelantar investigaciones administrativas contra las instituciones de educación superior, sus representantes legales, rectores y directivos, “la acción y la sanción administrativa caducarán en el término de tres (3) años, contados a partir del último acto constitutivo de la falta”, sin precisar cuándo deja de correr el término de caducidad, ni referirse a los recursos interpuestos contra la decisión, por lo que, en estos aspectos, el artículo 52 de la Ley 1437 de 2011 resulta aplicable en el asunto sub examine.

Advirtió que la Resolución 28995 de 20 de diciembre de 2017, por la cual se impuso a la Universidad de Cundinamarca la sanción de amonestación pública por no haber cumplido durante el año 2014 la regulación atinente 5 Radicado: 11001-03-24-000-2019-00106-00 Demandante: Universidad de Cundinamarca al sistema de evaluación periódica de productividad académica y de desempeño de los docentes vinculados1, fue notificada por aviso el 10 de enero de 2018.

Destacó que el Ministerio de Educación Nacional no precisó en el acto administrativo las fechas exactas en que se configuró el incumplimiento de los deberes atinentes al sistema de evaluación periódica de productividad académica por parte de la Universidad de Cundinamarca, pues sobre el particular se limitó a referir que la omisión se configuró durante los años 2013 y 2014, así: “(…) De otra parte, en el curso de dicha visita2 se pudo establecer que la Universidad de Cundinamarca no contaba con un instrumento técnico de evaluación docente que se ajustara a los criterios establecidos en el Decreto 1279 de 2002 y el Acuerdo 02 de 2009.

Lo anterior, por cuanto se logró determinar que la conducta omisiva de la Institución de Educación Superior en la regulación del sistema de evaluación periódica de desempeño y de productividad académica de los docentes allí vinculados, persistió durante los años 2013 y 2014, periodos durante los cuales se prescindió de la obligación de llevar a cabo bajo (sic) los presupuestos de ley, no sólo por falta absoluta de su respectivo trámite, sino además, por el incumplimiento de la notificación personal del resultado obtenido a aquellos docentes que sí fueron evaluados, circunstancia que se pudo corroborar en la visita administrativa practicada el 12 de febrero de 2016, donde se evidenció que la omisión persistió durante los periodos objeto de investigación y a su vez lo corroboraron varias de las declaraciones recepcionadas en el trascurso de la presente actuación administrativa sancionatoria3.

(…)” Igualmente, expuso que, al analizar si operó la caducidad de la potestad sancionatoria alegada por la Universidad de Cundinamarca en sus alegatos de conclusión, la entidad indicó lo siguiente: “( ) Frente al segundo de los cargos formulados, consistente en el presunto incumplimiento de la regulación pertinente al sistema de evaluación periódica de productividad académica y de desempeño de los docentes 1 Artículo 6 literal c de la Ley 30 de 1992, artículos 16 y 17 del Decreto 1279 de 2002 y artículos 2, 3, 5 y 24 del Acuerdo 0001 de 27 de abril de 2009 del Consejo Superior Universitario de la Universidad de Cundinamarca. 2 Visita administrativa practicada por la Subdirección de Inspección y Vigilancia el 29 y 30 de marzo de 2012. 3 Página 19 de la Resolución 28995 de 2017. 6 Radicado: 11001-03-24-000-2019-00106-00 Demandante: Universidad de Cundinamarca vinculados a la Institución, con el fin de lograr el reconocimiento de puntos salariales a los cuales tenían derecho para los años 2013 y 2014, se señala que al tratarse de conductas instantáneas, su contabilización se precisa desde el momento de su ocurrencia hasta tres años después conforme lo referencia el artículo 52 tanto de la Ley 30 de 1992 como de la Ley 1437 de 2011.

Por lo tanto, la falta objeto de reproche guarda directa relación con la inobservancia de lo dispuesto en el Decreto 1279 de 2002 que establece la obligación de efectuar la evaluación periódica de productividad y de desempeño a los Docentes de la Institución, condición que debe hacerse exigible de forma anual. En ese sentido, la caducidad de la facultad sancionatoria del Ministerio de Educación Nacional ha operado de manera parcial, en lo que respecta al incumplimiento de la regulación relacionada con la evaluación periódica de productividad académica y de desempeño de los docentes de la Universidad de Cundinamarca para el año 2013, pues al transcurrir el término contemplado en las normas descritas - 3 años, se hace necesario declarar la caducidad en cuanto a esos hechos y por ende, determinar la imposibilidad del Ministerio de Educación en la facultad de perseguir y sancionar las faltas que fueron inicialmente objeto de reproche.4 (…)” Del aparte transcrito advirtió que, aunque el Ministerio precisó que la investigación recayó sobre unas conductas instantáneas, y estimó que la caducidad de la potestad sancionatoria solo operó respecto del incumplimiento de la regulación relacionada con la evaluación periódica de productividad académica y de desempeño de los docentes de la Universidad de Cundinamarca durante el año 2013 (Decreto 1279 de 2002), no determinó a partir de qué momento se debía contabilizar el término de caducidad en relación con la inobservancia de esa regulación en el año 2014.

A pesar de la referida indeterminación, estimó que lo cierto es que el Ministerio de Educación Nacional concluyó que “las pruebas aportadas a la investigación administrativa demostraron que la Universidad de Cundinamarca vulneró lo establecido en el Decreto 1279 de 2002 y el Acuerdo No. 002 de 2009, expedido por el Consejo Superior de la Universidad de Cundinamarca para el año 2014”.

En esos términos, encontró que, en la medida en que el incumplimiento de la norma referida tuvo lugar durante el año 2014, el término máximo para el ejercicio de la potestad sancionatoria habría fenecido, cuando menos, el 31 de diciembre de 2017. Por lo tanto, para el 10 de enero de 2018, cuando el Ministerio de Educación Nacional notificó a la Universidad de Cundinamarca la Resolución 28995 de 2017, habían transcurrido más de tres años desde la infracción sancionada. 4 Página 10 de la Resolución 28995 de 2017. 7 Radicado: 11001-03-24-000-2019-00106-00 Demandante: Universidad de Cundinamarca Como consecuencia de lo anterior, observó que, en el caso concreto, el Ministerio de Educación Nacional perdió la competencia temporal con la cual contaba para expedir y notificar la decisión de sancionar a la Universidad de Cundinamarca por no haber acatado, durante el año 2014, la regulación sobre el sistema de evaluación periódica de productividad académica y de desempeño de los docentes vinculados a esa institución, encontrando así acreditada la vulneración del artículo 52 de la Ley 1437 de 2011.

En consecuencia, consideró procedente decretar la medida cautelar de suspensión provisional de las resoluciones acusadas. III. FUNDAMENTO DEL RECURSO Contra la precitada decisión, la apoderada del Ministerio de Educación Nacional interpuso recurso de súplica, cuyos argumentos se sintetizan así: Sostuvo que su inconformidad radica en el momento a partir del cual se configura el incumplimiento de la Universidad de Cundinamarca en relación con la obligación de efectuar la evaluación periódica de productividad académica y de desempeño de los docentes.

Explicó que la evaluación periódica de productividad académica y desempeño de los docentes se efectúa año calendario, en el año inmediatamente siguiente; en el caso concreto, en junio del año 2015, por así disponerlo el Acuerdo 02 de 2009, expedido por dicha Institución Educativa. Aseveró que esta apreciación surge de lo establecido en el Decreto 1279 de 2002 y en el Acuerdo 02 de 2009.

Aseguró que es pertinente recordar que el Decreto 1279 de 2002, por el cual se establece el régimen salarial y prestacional de los docentes de las Universidades Estatales, en su artículo 15, le reconoce a los docentes puntos salariales, cuando en la producción científica, técnica, artística, humanística y pedagógica los docentes acrediten su vinculación a la universidad respectiva y den crédito o mención a ella.

Indicó que el artículo 16 del Decreto 1279 de 2002 preceptúa lo siguiente: Artículo 16. Evaluación Periódica de Productividad Para evaluar, analizar y asignar puntos a la productividad académica susceptible de reconocimientos salariales, todas las universidades estatales u oficiales deben adoptar un sistema de Evaluación Periódica de Productividad. 8 Radicado: 11001-03-24-000-2019-00106-00 Demandante: Universidad de Cundinamarca El sistema de Evaluación Periódica de Productividad debe ser establecido por el respectivo Consejo Superior de cada universidad, utilizando los criterios de agrupación definidos por el Grupo de Seguimiento.

La evaluación periódica de productividad se realiza por pares externos de conformidad con lo dispuesto en el presente decreto. Los criterios de agrupación deben definirse de tal manera que permitan que los pares externos puedan hacer una evaluación comparativa de los diferentes productos, para que en la asignación de puntajes se tenga en cuenta tanto la producción individual del docente como la colectiva de la respectiva comunidad académica.

La Evaluación Periódica de Productividad debe realizarse en periodos no inferiores a un año calendario, durante las fechas que determine el respectivo Consejo Superior, de acuerdo con las pautas, directrices y criterios que, para garantizar la homogeneidad, universalidad y coherencia de la información a nivel nacional, defina el Ministro de Educación Nacional, con el apoyo del grupo de seguimiento de que trata el artículo 62 de este decreto.

Así mismo, indicó que el artículo 60 de la norma en cita establece la siguiente regulación: “ARTÍCULO 60. De la inspección y vigilancia. El Ministro de Educación Nacional, con el apoyo del ICFES, ejerce la función de inspección y vigilancia de la educación superior de conformidad con lo señalado en los artículos 32 y 33 de la Ley 30 de 1992, y a través del desarrollo de un proceso de evaluación, para velar por la aplicación de las normas contenidas en este decreto, y aquellas correspondientes a los regímenes salariales vigentes de los docentes de las universidades Estatales u Oficiales.

Para ese fin define la información que deben reportar en forma periódica las universidades. Las universidades deberán remitir semestralmente (a primero de marzo y primero de septiembre de cada año), las listas de los profesores que ascendieron y de los que ingresaron a la categoría de Profesor Asociado y Titular, con las características de los trabajos que presentaron y los nombres de los evaluadores.

Como consecuencia de lo anterior, a su juicio, todas las universidades estatales u oficiales deben adoptar un sistema de Evaluación Periódica de Productividad que debe ser establecido por el respectivo Consejo Superior de cada Universidad. La evaluación propiamente dicha debe realizarse en periodos no inferiores a un año calendario, durante las fechas que determine el respectivo Consejo Superior.

Las universidades deberán remitir semestralmente (a primero de marzo y a primero de septiembre 9 Radicado: 11001-03-24-000-2019-00106-00 Demandante: Universidad de Cundinamarca de cada año), las listas de los profesores que ascendieron y de los que ingresaron a la categoría de Profesor Asociado y Titular, con las características de los trabajos que presentaron y los nombres de los evaluadores.

(Se destaca) Explicó que, en la investigación administrativa, una vez recibida una queja al respecto, se constató que no existe documento alguno en el que se evidencie que la Universidad de Cundinamarca UDEC, por medio de su Consejo Superior, haya adoptado un instrumento técnico de evaluación docente que se ajustara a los criterios establecidos en el Decreto 1279 de 2002 y el Acuerdo 02 de 2009.

Aseveró que el Acuerdo 02 de 2009, “por el cual se reglamenta la aplicación de algunos aspectos del Decreto 1279 de 2002 en la Universidad de Cundinamarca”, en su artículo 52, dispuso lo siguiente: “El Comité Interno de Asignación y Reconocimiento de puntaje de la Universidad de Cundinamarca, regulará lo referente a metodologías, trámites, formatos, cronogramas, plazos y demás para desarrollar en la práctica la aplicación del presente Acuerdo de la UDEC.

En materia de la evaluación de la productividad académica, el Comité deberá, además, tomar en consideración los siguientes parámetros. 1.Evaluación de la Productividad Académica conducente al reconocimiento de puntos salariales. En cumplimiento del artículo 16 del Decreto 1279 de 2002 y de conformidad con el Acuerdo 001 del 4 de marzo de 2004 del Grupos de Seguimiento al Decreto 1279 de 2002 y las normas que lo adicionen, modifiquen o sustituyan, el Comité Interno de Asignación y Reconocimiento de puntaje de la Universidad de Cundinamarca, recibirá en el mes de febrero de cada año, las correspondientes solicitudes de evaluación de productos académicos acompañados de los soportes del caso, según determinación previa del Comité sobre el particular.

La evaluación periódica de la productividad académica conducente al reconocimiento de puntos salariales se efectuará en el mes de junio de cada año. 2. (…) De la normatividad transcrita coligió lo siguiente: i) que la evaluación periódica de productividad debe realizarse en periodos no inferiores a un año calendario, durante las fechas que determine el respectivo Consejo Superior; ii) que el Comité Interno de Asignación y Reconocimiento de Puntaje de la Universidad de Cundinamarca recibe en el mes de febrero de cada año las correspondientes solicitudes de evaluación de productos académicos acompañados de los soportes del caso; iii) que la evaluación 10 Radicado: 11001-03-24-000-2019-00106-00 Demandante: Universidad de Cundinamarca periódica de la productividad académica conducente al reconocimiento de puntos salariales se efectuará en el mes de junio de cada año; y iv) que las universidades deberán remitir al Ministerio de Educación Nacional semestralmente (a primero de marzo y primero de septiembre de cada año), las listas de los profesores que ascendieron y de los que ingresaron a la categoría de Profesor Asociado y Titular, con las características de los trabajos que presentaron y los nombres de los evaluadores.

Como consecuencia de lo anterior, advirtió que: “Si la evaluación periódica de productividad de los docentes debe realizarse en periodos no inferiores a un año académico; si en la UDEC reciben en el mes de febrero de cada año las solicitudes de evaluación de productos académicos, acompañados de sus respectivos soportes; si la evaluación periódica de productividad en la UDEC se hace en junio de cada año y si las universidades deben remitir al MEN semestralmente a 1 de marzo y 1 de septiembre de cada año las listas de los profesores que ascendieron y de los que ingresaron a la categoría de Profesor Asociado y Titular, con las características que presentaron y los nombres de los evaluadores, no puede concluirse, cosa diferente, a que la evaluación periódica de productividad de un año académico se hace al inicio del año siguiente, una vez concluye el año académico, por ello la UDEC recibe las solicitudes en febrero del año siguiente y en junio efectúa la evaluación, que en el caso objeto de controversia, no efectuó y por ello los docentes formularon quejas ante el MEN.

Así que, en el caso concreto, la evaluación periódica de productividad del año 2014, se debió hacer en junio de 2015 y afirmo que debió ser en junio de 2015 porque la evaluación de productividad solo puede efectuarse por mandato legal por año calendario y el año calendario de 2014 terminó a finales de dicho año y en febrero de 2015 la UDEC recibe las solicitudes de evaluación y reitero, la efectúa en junio de 2015.” Por consiguiente, concluyó que el hecho o conducta que generó la sanción ocurrió en junio de 2015, por lo que no se configura la falta de competencia temporal para haberse impuesto la sanción que fue notificada el 10 de enero de 2018; es decir, no ocurrió la caducidad de la facultad sancionatoria.

IV. TRASLADO La parte actora, por intermedio de apoderado judicial, solicitó que se niegue el recurso de súplica interpuesto por los siguientes argumentos. Indicó que la sanción impuesta por el Ministerio de Educación se refiere a hechos ocurridos durante el año 2014, así se tenga en cuenta que no precisó la fecha exacta de ocurrencia de los mismos, por lo que la fecha máxima en que podían ocurrir era el 31 de diciembre de esa anualidad, y 11 Radicado: 11001-03-24-000-2019-00106-00 Demandante: Universidad de Cundinamarca en esa medida, los tres años de caducidad de la facultad sancionatoria vencieron el 31 de diciembre de 2017, al punto que la notificación realizada el 10 de enero de 2018, es extemporánea.

Adujo que la interpretación legal que propone la parte recurrente, consistente en que las evaluaciones de los docentes deben realizarse el año siguiente, lo cual para este caso sería el 2015, no tiene cabida, dado que la visita administrativa que dio origen a la actuación en la que se impuso la sanción se inició el 29 y culminó el 30 de marzo de 2012.

Por ello, mal podría aceptarse que la sanción pudiera referirse al incumplimiento de criterios de evaluación de docentes para el año 2014. Adujo que el Consejo de Estado ha manifestado de forma reiterada que existen grandes diferencias entre la caducidad y la prescripción, tal como se constata en la sentencia emitida el 13 de octubre de 2016, dentro del radicado nro. 2010-00340-01, momento en el cual se indicó que la caducidad es una institución de orden público, mientras la prescripción mira es el interés privado de las personas.

En consecuencia, la interpretación que formula la parte recurrente tendría cabida si se tratara de la prescripción, pero en este caso se discute acerca de la caducidad de la facultad sancionatoria. V. CONSIDERACIONES La Sala procede a resolver el recurso de súplica interpuesto en contra del auto dictado el 13 de marzo de 2020, por el Consejero de Estado Roberto Augusto Serrato Valdés, que decretó la suspensión provisional de las Resoluciones Nos. 28995 de 20 de diciembre de 2017, “por la cual se resuelve la investigación administrativa sancionatoria, iniciada mediante Resolución 5397 del 10 de mayo de 2013 a la Universidad de Cundinamarca UDEC, y a sus Directivos” y 135 de 14 de enero de 2019, “por la cual se resuelve el recurso de reposición interpuesto por la Universidad de Cundinamarca contra la Resolución 28995 del 20 de diciembre de 2017, dentro de actuación administrativa sancionatoria No. 5397 del 10 de mayo de 2013”, actos administrativos proferidos por el Ministerio de Educación Nacional.

La Sala observa que de acuerdo con los argumentos planteados en el recurso de súplica, el problema jurídico a resolver se centra en determinar si procede revocar la decisión adoptada mediante la cual se decretó la suspensión provisional del acto administrativo por el cual se impuso una sanción a la Universidad, para lo cual deberá establecerse si prima facie, de acuerdo con el ordenamiento jurídico superior, la fecha para contabilizar la caducidad de la facultad sancionadora es a partir de la ocurrencia de los hechos -período a evaluar- (año 2014) o desde el momento en que la Universidad tenía la obligación de realizar la evaluación periódica de productividad (año 2015). 12 Radicado: 11001-03-24-000-2019-00106-00 Demandante: Universidad de Cundinamarca Para efectos de resolver el interrogante, y teniendo en cuenta que el presente proceso se encuentra en la etapa de medida cautelar la Sala procederá a realizar su análisis de la siguiente manera: i) los requisitos para la procedencia de la medida cautelar de suspensión provisional; ii) transcripción del contenido del acto acusado; iii) confrontación del acto acusado con las normas superiores invocadas como vulneradas (caducidad de la facultad sancionatoria); iv) solución del caso concreto, de acuerdo con los argumentos planteados por la parte recurrente.

V.1. Medida cautelar de suspensión provisional. De conformidad con lo establecido por el artículo 238 de la Constitución Política, la jurisdicción de lo contencioso administrativo podrá suspender provisionalmente los efectos de los actos administrativos que sean susceptibles de impugnación por vía judicial, por los motivos y con los requisitos que establezca la ley.

La Ley 1437 de 2011 definió un conjunto de requisitos para la procedencia de la medida de suspensión provisional –tanto en el medio de control de nulidad como de nulidad y restablecimiento del derecho-, indicando en el inciso primero del artículo 231 lo siguiente: “(…) Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.

Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos. (…)” En este sentido, la medida de suspensión provisional pretende evitar que actos contrarios al ordenamiento jurídico puedan continuar surtiendo efectos mientras se decide su constitucionalidad y legalidad y para su procedencia resulta necesario que, del análisis efectuado por el juez, se concluya que existe violación a las normas invocadas en la demanda o en el escrito contentivo de la solicitud.

Sobre este aspecto, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, en providencia de 17 de marzo de 2015, expediente número 2014-037995, señaló: “(…) Efectuando una interpretación integral y sistemática del inciso 1º del artículo 231 de la Ley 1437 de 2011, entonces, se concluye que para el estudio de la procedencia de esta cautela se requiere una valoración del acto acusado, que comúnmente se ha llamado valoración inicial, y que implica una confrontación de legalidad de 5 Expediente radicación 11001 03 15 000 2014 03799 00.

M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 13 Radicado: 11001-03-24-000-2019-00106-00 Demandante: Universidad de Cundinamarca aquél con las normas superiores invocadas, o con las pruebas allegadas junto a la solicitud. Este análisis inicial permite abordar el objeto del proceso, la discusión de ilegalidad en la que se enfoca la demanda, pero con base en una aprehensión sumaria, propia de una instancia en la que las partes aún no han ejercido a plenitud su derecho a la defensa.

Y esa valoración inicial o preliminar, como bien lo contempla el inciso 2º del artículo 229 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, no constituye prejuzgamiento, y es evidente que así lo sea, dado que su resolución parte de un conocimiento sumario y de un estudio que, si bien permite efectuar interpretaciones normativas o valoraciones iniciales, no sujeta la decisión final.

(…)”. V.2. Acto administrativo acusado La Resolución nro. 28995 de 20 de diciembre de 2017, expedida por el Ministerio de Educación Nacional preceptúa lo siguiente: “Por la cual se resuelve la investigación administrativa sancionatoria, iniciada mediante Resolución No. 5397 de 10 de mayo de 2013 a la Universidad de Cundinamarca UDEC, y a sus directivos.

LA MINISTRA DE EDUCACIÓN NACIONAL En uso de las facultades que le confiere el Decreto 698 de 1993, el artículo 6.5 del Decreto 5012 de 2009 y 51 de la Ley 30 de 1992, Decreto 1841 de 2016 y,

CONSIDERANDO

Que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 67 y 189 numerales 21,22 y 26 de la Constitución Política de Colombia, así como en el artículo 31 de la Ley 30 de 1992, el Presidente de la República ejerce la suprema inspección y vigilancia del servicio público de educación. Que de acuerdo con lo dispuesto por el articulo 33 de la Ley 30 de 1992 y el Decreto 698 de 1993 el Presidente de la República delega en la Ministra de Educación Nacional todas las funciones señaladas en el articulo 31 de la citada Ley.

Que conforme a las facultades de la Subdirección de Inspección y Vigilancia los días 29 y 30 de marzo de 2012, se practicó visita administrativa a la Universidad de Cundinamarca – UDEC, en donde se encontraron posibles irregularidades en el cumplimiento de las normas que rigen la educación superior, que dieron lugar a la apertura de la investigación administrativa mediante Resolución No. 5397 14 Radicado: 11001-03-24-000-2019-00106-00 Demandante: Universidad de Cundinamarca del 10 de mayo de 2013 en contra de la Universidad de Cundinamarca y sus directivos.

Que conforme a lo dispuesto en el articulo 51 de la Ley 30 de 1992, se profirió pliego de cargos el 13 de abril de 2016 contra la Universidad de Cundinamarca – UDEC, de las pruebas recaudadas no se encontró mérito para formular pliego de cargos a los directivos de la Institución de Educación Superior contra quienes también se dio inicio a la actuación administrativa referida.

Que agotadas todas las etapas procesales y efectuado el control oficioso de legalidad de la actuación administrativa adelantada se constató a plenitud la observancia de las garantías del debido proceso tal como lo establece el artículo 29 de la Constitución Política, Ios artículos 3 de la Ley 1437 de 2011 y 51 de la Ley 30 de 1992. (…) II.

ANTECEDENTES En cumplimiento de las funciones de Inspección y Vigilancia y con ocasión de la visita administrativa practicada durante los días 29 y 30 de marzo de 2012 en la Universidad de Cundinamarca con sede en el municipio de Fusagasugá, en la cual se verificaron, entre otros aspectos relativos a la aplicación del Decreto 1279 de 2002 y la normatividad interna de la institución para el nombramiento del personal directivo, se rindió el informe radicado bajo el número 2012IE14669 del 14 de mayo de 2012, mediante el cual se advirtieron posibles irregularidades asociadas con el funcionamiento del Comité de Asignación y Reconocimiento de Puntaje de esa Institución, y la inaplicación de la reglamentación vigente, y con el incumplimiento de deberes por parte del Comité del Profesor organismo encargado de diseñar y aplicar los criterios para la evaluación, clasificación del personal profesoral de la universidad, referidos al análisis de datos para la evaluación del desempeño docente.

Acto seguido, la Subdirección de Inspección y Vigilancia de este Ministerio, mediante radicado (…) del 29 de enero de 2013, requirió a la Universidad de Cundinamarca para que se pronunciara respecto del ingreso de nuevos estudiantes para el programa de Ingeniería Agrónoma luego de octubre de 2011. Respuesta dada por la Institución de Educación Superior mediante radicado (…) y ante la cual se le indica al Rector de la Institución investigada la imposibilidad de aceptar nuevos estudiantes para el programa de Ingeniería Agronómica y la respectiva consecuencia en tomo a la omisión de ese deber.

Posteriormente, mediante oficio radicado bajo el número (…) del 22 de febrero de 2013, se presentó queja ante la Subdirección de Inspección y Vigilancia del Ministerio de Educación Nacional por parte del aboqado Julio César Ortíz Gutiérrez en la cual se informó que la Universidad de Cundinamarca incumplió la obligación contenida en los artículos 25 y 63 del Decreto 15 Radicado: 11001-03-24-000-2019-00106-00 Demandante: Universidad de Cundinamarca 1279 de 2002 en la medida que desde el año 2003 la Institución no efectuó el reconocimiento de algunos puntos salariales a los docentes que lo solicitaban, ni se pronunció respecto a las peticiones que los miembros del cuerpo docente elevaran con ese fin.

De acuerdo a lo expuesto, mediante Resolución No. 5397 del 10 de mayo de 2013, se dispuso la apertura de la investigación administrativa a la Universidad de Cundinamarca y a sus Directivos, con el objeto de verificar el incumplimiento de las normas de educación superior y establecer las responsabilidades a las que hubiese lugar.

Igualmente, se designó como funcionario investigador a Jorge Luis Suarez Figueroa, quien presentó renuncia a su cargo, siendo reemplazado con Resolución No. 6828 del 12 de mayo de 2014, el profesional Jorge Hernando Beltrán Cuellar para continuar con el trámite e impulso de la investigación. Con ocasión del traslado del funcionario Beltrán Cuellar a otra dependencia del Ministerio de Educación Nacional, mediante Resolución No. 01501 del 29 de enero de 2016, se designó como nueva investigadora a la funcionaria Diana Lucia Barrios Barrero, quien, a su vez, avocó conocimiento de la investigación el 1 de febrero de 2016.

Conforme a lo dispuesto en el artículo 51 de la Ley 30 de 1992, se profirió pliego de cargos el 13 de abril de 2016 en contra de la Universidad de Cundinamarca - UDEC y estando dentro del término allí señalado, el apoderado de la Institución de Educación Superior investigada presentó los respectivos descargos”. Posteriormente mediante auto del 24 de agosto de 2016, se declaró surtida la etapa de descargos, se ordenó la apertura de la etapa probatoria y se consideró necesaria la práctica de algunas pruebas relacionadas con los hechos objeto de investigación, finalmente mediante auto de fecha 28 de septiembre de 2016 se dio traslado para alegar de conclusión, alegatos que fueron presentados por la investigada con radicado No. 2016-ER-198228 el 21 de octubre de 2016.

Finalmente, concluida la investigación la funcionaria designada, de conformidad con lo dispuesto en el parágrafo 4 del artículo 51 de la Ley 30 de 1992, rindió informe detallado de la investigación sugiriendo a la Ministra de Educación la clase de sanción a imponer a la Universidad de Cundinamarca – UDEC. (…)” De acuerdo con el texto de la trascrita Resolución 28995 de 2017, los cargos formulados a la Universidad de Cundinamarca dentro de la investigación administrativa, a través de auto del 13 de abril de 2016, fueron los siguientes: PRIMER CARGO: La Universidad de Cundinamarca-UDEC-, con sede en el municipio de Fusagasugá y Facatativá (Cundinamarca), se encuentra desarrollando el programa académico de Ingeniería Agronómica a estudiantes admitidos y matriculados durante la 16 Radicado: 11001-03-24-000-2019-00106-00 Demandante: Universidad de Cundinamarca cohorte 2012-11, sin contar con el correspondiente registro calificado que le permitiera desarrollar de manera legal el citado programa.

SEGUNDO CARGO: La Universidad de Cundinamarca- UDEC -, con sede en el municipio de Fusagasugá, durante los años 2013 y 2014 incumplió la regulación pertinente al sistema de evaluación periódica de productividad académica y de desempeño de los docentes vinculados a la Institución de Educación Superior con el fin de lograr el reconocimiento de puntos salariales a los cuales tenía derecho.

(Se destaca) Posteriormente, en lo que se refiere al análisis de la caducidad, en el acto administrativo demandado se plasmó lo siguiente: “I. ANÁLISIS DEL DESPACHO (…) DE LA CADUCIDAD A efectos de analizar la configuración o no de la caducidad, entendida como la facultad del Ministerio de Educación Nacional para proseguir la Investigación administrativa sancionatoria adelantada contra la Universidad de Cundinamarca, se debe analizar si, conforme a los cargos endilgados y los hechos objeto de indagación uno a uno, se trata de conductas de ejecución instantánea de hechos continuados, en aras de determinar si operó tal figura jurídica y por ende, este;

Despacho se encontraría imposibilitado para pronunciarse en relación con la responsabilidad atribuida. En relación con el primero de los cargos, referido textualmente al desarrollo del programa académico de Ingeniería Agronómica a estudiantes admitidos y matriculados durante la cohorte - II del año 2012, sin contar con el correspondiente registro calificado que permitiera hacerlo.

Se debe indicar que por tratarse de hechos continuados en el tiempo (ejecución del programa académico durante los años subsiguientes a la admisión en el año 2012 y hasta la graduación del último de los estudiantes admitidos en la época de ocurrencia de los hechos), debe contabilizarse a existencia de la caducidad desde el momento en que cesó el último de ellos.

En efecto se trata de una falta de tracto sucesivo cuya ejecución continuada tuvo inicio con la admisión de los estudiantes del programa cuestionado hasta la finalización de la respectiva cohorte, en otras palabras, corresponde a un proceso prolongado que surgió desde la oportunidad en que aquellos alumnos suscribieron el acto de matrícula, inscripción de las materias correspondientes al primer semestre del programa y se desarrolló hasta que el último de ellos concluyó el currículo del mismo, finalizando con la graduación del último estudiante de la respectiva cohorte. 17 Radicado: 11001-03-24-000-2019-00106-00 Demandante: Universidad de Cundinamarca Atendiendo las pruebas allegadas a la actuación, se advierte que la Universidad admitió 33 estudiantes para el programa de Ingeniería Agronómica para el segundo periodo académico del año 2012, de los cuales 14 se encuentran en calidad de “activos”, según información que brinda la institución el 01 de septiembre de 2016.

En efecto, nótese verbigracia, que los estudiantes Edwin Andrés Acosta Salazar, Yederir Baldovino Barrios, Michel Anyelo Caicedo Maldonado, Julio Eduardo García Acosta, Keily Milena González Susa, Kevin Alberto Linares Hernández, Edgar Felipe Molina Arévalo, Hamilton Damian Mora Cubillos, Jorge Leonardo Naranjo Muñoz, Gabriel Andrés Ramírez Alayon, Leidy Mireya Sua Vergara y Luis Daniel Vargas Torres, cursaron el primer periodo académico correspondiente al año 2012 – II, lo cual permite corroborar que para la fecha de la certificación emitida por la IES aún continuaba desarrollándose el programa académico, por lo tanto no ha operado la caducidad de la facultad sancionatoria en relación con los hechos endilgados en el primer cargo, toda vez que de acuerdo con el reporte entregado por el Jefe de Admisiones, Registro y Control de la Universidad de Cundinamarca, correspondiente a los estudiantes admitidos y matriculados durante el segundo semestre de 2012, se evidenció que se encuentran activos y cursando el programa de ingeniería agronómica, en la sede Fusagasugá. Frente al segundo de los cargos formulados, consistente en el presunto incumplimiento de la regulación pertinente al sistema de evaluación periódica de productividad académica y de desempeño de los docentes vinculados a la Institución, con el fin de lograr el reconocimiento puntos salariales a los cuales tenían derecho para los años 2013 y 2014 se señala que al tratarse de conductas instantáneas, su contabilización se precisa desde el momento de su ocurrencia hasta tres años después conforme lo refiere el articulo 52 tanto de la Ley 30 de 1992, como de la Ley 1437 de 2011.

Por lo tanto, la falta objeto de reproche guarda relación directa con la inobservancia de lo dispuesto en el Decreto 1279 de 2002 que establece la obligación de efectuar la evaluación periódica de productividad y de desempeño de los docentes de la institución, condición que debe hacerse exigible de forma anual. En ese sentido, se señala que la caducidad de la facultad sancionatoria del Ministerio de Educación Nacional ha operado de manera parcial, en lo que respecta al incumplimiento de la regulación relacionada con la evaluación periódica de productividad académica y de desempeño de los docentes de la Universidad de Cundinamarca para el año 2013; pues al trascribir el término contemplado en las normas descritas – 3 años -, se hace necesario declarar la caducidad en cuanto a esos hechos y por ende, determinar la imposibilidad del Ministerio de Educación en la facultad de perseguir y sancionar las faltas que fueron inicialmente objeto de reproche. 18 Radicado: 11001-03-24-000-2019-00106-00 Demandante: Universidad de Cundinamarca De acuerdo con lo expuesto, se concluye que no le asiste razón al recurrente frente a su consideración referente a la operancia de la caducidad, en la forma previamente indicada y conforme a ello, el Ministerio de Educación Nacional cuenta con competencia para pronunciarse en esta investigación. (…) DE LA FALTA DE COMPETENCIA (…) SEGUNDO CARGO: La Universidad de Cundinamarca UDEC, con sede en el municipio de Fusagasugá durante los años 2013 y 2014 incumplió la regulación pertinente al sistema de evaluación periódica de productividad académica y de desempeño de los docentes vinculados a la Institución de Educación Superior con el fin de lograr el reconocimiento de puntos salariales a los cuales tenían derecho.

Con la conducta descrita en el cargo formulado con anterioridad a la Universidad de Cundinamarca UDC, presuntamente se vulneraron las siguientes normas: Ley 30 de 1992, Artículo 6 literal C. (…) Decreto 1279 de 2002, Artículo 16 y 17 (…) Acuerdo No 0001 del 27 de abril de 2009. Artículos 2, 3, 5 y 24 del Consejo Superior Universitario de la UDEC.

(…) De conformidad con la normatividad expuesta, las Instituciones de Educación Superior de naturaleza pública deben realizar procesos de evaluación permanente de competencias, desempeño y perfeccionamiento de sus docentes con el fin de garantizar, personal idóneo para la trasmisión del conocimiento ya que ellos son los responsables de la calidad académica.

En estas instancias de un mundo globalizado las Instituciones deben brindar a sus educandos, personal docente ampliamente calificado con sentido de responsabilidad comprometido con la generación de nuevos conocimientos y métodos de enseñanza. 19 Radicado: 11001-03-24-000-2019-00106-00 Demandante: Universidad de Cundinamarca Es por ello que la inobservancia de la aplicación del sistema de evaluación periódica de productividad académica y de desempeño de los docentes, vinculados a la Institución de Educación Superior afecta directamente las condiciones de calidad de los programas que oferta y desarrollo la Universidad de Cundinamarca, al no contar con herramientas suficientes que dieran cuenta del proceso de evaluación de las competencias docentes, en especial en el área de la producción investigativa y de documentos académicos para determinar su creación intelectual.

(…)” (Se destaca y se subraya) Resulta relevante advertir que el Ministerio de Educación Nacional no precisó en el acto administrativo las fechas exactas en que se configuró el incumplimiento de los deberes atinentes al sistema de evaluación periódica de productividad académica por parte de la Universidad de Cundinamarca, pues sobre el particular se limitó a referir que la omisión se configuró durante los años 2013 y 2014, así: “(…) En relación con la materialidad del cargo imputado, se debe señalar que a raíz del informe de la visita administrativa practicada por la Subdirección de Inspección y Vigilancia el 29 y 30 de marzo de 2012, se tuvo conocimiento de la irregularidad atinente a la omisión en la aplicación de evaluación periódica de productividad académica por parte del Consejo Superior de la Institución de Educación Superior.

Allí, se concluyó que su adopción y trámite correspondía al Consejo Superior Universitario, con base en los criterios de agrupación definidos por el Comité de Asignación y Reconocimiento de puntaje de la misma institución, pero que, pese a que su regulación se encuentra definida en el Acuerdo 002 de 2009 de la Universidad de Cundinamarca, no logró una consolidación de la información al no contar con una relación de todos los intervinientes del sistema, es decir, de los estudiantes, el jefe inmediato del docente y el docente mismo.

De otra parte, en el curso de dicha visita6 se pudo establecer que la Universidad de Cundinamarca no contaba con un instrumento técnico de evaluación docente que se ajustara a los criterios establecidos en el Decreto 1279 de 2002 y el Acuerdo 02 de 2009. Lo anterior, por cuanto se logró determinar que la conducta omisiva de la Institución de Educación Superior en la regulación del sistema de evaluación periódica de desempeño y de productividad académica de los docentes allí vinculados, persistió durante los años 2013 y 2014, periodos durante los cuales se prescindió de la 6 Visita administrativa practicada por la Subdirección de Inspección y Vigilancia el 29 y 30 de marzo de 2012. 20 Radicado: 11001-03-24-000-2019-00106-00 Demandante: Universidad de Cundinamarca obligación de llevar a cabo bajo (sic) los presupuestos de ley, no sólo por falta absoluta de su respectivo trámite, sino además, por el incumplimiento de la notificación personal del resultado obtenido a aquellos docentes que sí fueron evaluados, circunstancia que se pudo corroborar en la visita administrativa practicada el 12 de febrero de 2016, donde se evidenció que la omisión persistió durante los periodos objeto de investigación y a su vez lo corroboraron varias de las declaraciones recepcionadas en el trascurso de la presente actuación administrativa sancionatoria7 (…)” Posteriormente, para la imposición y la graduación de la sanción, en el acto administrativo acusado se indicó lo siguiente: “IMPOSICIÓN Y GRADUACIÓN DE LA SANCIÓN A efectos de imponer y graduar la sanción que resulte necesario, adecuada y ajustada a la Institución de Educación Superior Investigada, debe señalarse que, bajo los preceptos de la responsabilidad acreditada y la valoración de las pruebas recaudadas durante la presente investigación, tan sólo fue posible encontrar un grado de compromiso por parte de la Universidad investigada, el cual se relaciona con el incumplimiento de la regulación pertinente al sistema de evaluación periódica de productividad académica y de desempeño de docentes vinculados a la institución para el año 2014, endilgada en el cargo segundo del auto por medio del cual se formularon cargos a la Universidad de Cundinamarca – UDEC.

Por lo tanto, será a esa conducta a la cual se limitará el Despacho a graduar con el fin de proferir la sanción a la que haya lugar. Aclarado lo anterior y según lo previsto en el artículo 48 de la Ley 30 de 1992, las sanciones que se pueden imponer a las instituciones de educación superior ante el incumplimiento de las disposiciones legales son las siguientes: a. Amonestación privada; b. Amonestación pública; c. Multas sucesivas hasta de cien (100) veces el salario mínimo legal mensual vigente en el país. d. Suspensión de programas académicos y de admisiones por el término hasta de un (1) año; e. Cancelación de programas académicos; f. Suspensión de la personería jurídica de la institución, y g. Cancelación de las personería jurídica de la institución. 7 Página 19 de la Resolución 28995 de 2017. 21 Radicado: 11001-03-24-000-2019-00106-00 Demandante: Universidad de Cundinamarca En consecuencia, a criterio de este Despacho la sanción a imponer será la de amonestación pública, toda vez que, los efectos del incumplimiento de la regulación pertinente al sistema de evaluación periódica de productividad académica y de desempeño de docentes vinculados a la institución para el año 2014, generó un impacto respecto de los docentes que integran el sistema.

De otra parte, la conducta aquí investigada alteró el proceso de formación de los estudiantes ante la falta de valoración docentes como un proceso integrado de las acciones de enseñanza-aprendizaje, que debe satisfacer en últimas los requerimientos y demandas de los alumnos tendiente a mejorar, transformar y actualizar las competencias básicas del profesor: enseñar, formar y evaluar.

Adicionalmente, de cara a la necesidad de la sanción, bajo la cual se deben analizar las razones para determinar su selección y los motivos por los que no se advierte razonable elegir una de menor drasticidad, se debe puntualizar que la sanción de amonestación pública es la más adecuada para cumplir el efecto disuasorio y reprochar la falta cometida.

Ello en virtud a la conducta endilgada que corresponde a la omisión en el cumplimiento de una regulación normativa atinente a la evaluación periódica de productividad académica de docentes con miras a obtener un puntaje como reconocimiento salarial y a cualificar la calidad e idoneidad de los docentes vinculados a la Universidad de Cundinamarca, circunstancias que, al ser sopesadas con la realidad social y laboral del país, se advierte decisiva y trascendente para este importante conglomerado del sector de la educación superior.

La evaluación de desempeño es un proceso continuo y como todo proceso de valoración, requiere de múltiples fuentes de información con diversos momentos de recolección y análisis para garantizar su pertinencia, relevancia y capacidad de predicción. Igualmente, debe realizarse de manera colaborativa entre las instancias administrativas de la institución, las directivas académicas y, en especial, el colectivo de profesores.

El profesor como sujeto y no solo objeto de la evaluación de su desempeño, participa activamente en la formulación de los objetivos, la definición de los criterios, el disenso de los instrumentos, el análisis de los resultados, y la elaboración y el seguimiento de los planes de mejoramiento, situación que crea las condiciones de confianza necesarias para que asuman responsabilidad directa de la calidad de su práctica docente, la autoevaluación de su desempeño y su desarrollo profesional.

(…) Por consiguiente, la sanción a imponer corresponde a aquellas previstas en el literal b) del artículo 48 de la Ley 30 22 Radicado: 11001-03-24-000-2019-00106-00 Demandante: Universidad de Cundinamarca de 1992, es decir, una amonestación pública, conforme lo sugiere la funcionaria investigadora en su informe final, por cuanto se trata de un incumplimiento de una obligación establecida en la norma.

Con fundamento en lo anterior, el daño que puede generar una institución, sería incumplir con la normatividad en materia de educación superior, pues estas deben dar cabal cumplimiento a las exigencias normativas en aras de alcanzar sus objetivos. Así, se considera que la omisión, no pueden ser diferente a un fuerte llamado de atención, según lo establecido en la Ley 30 de 1992, es decir, amonestación pública, ya que genera la potencialidad de causar un daño evidentemente superior al que causaría. Bajo tal consideración, la proporcionalidad de la sanción a imponer debe encontrar correspondencia con la omisión presentada por la Institución de Educación Superior.

De las pruebas aportadas a la investigación administrativa demostraron que la Universidad de Cundinamarca vulneró lo establecido en el Decreto 1279 de 2002 y el Acuerdo No. 002 de 2009, expedido por el Consejo Superior de la Universidad de Cundinamarca para el año 2014. (…) (Se destaca) En concordancia con lo anterior, el Ministerio de Educación Nacional concluyó en el acto administrativo demandado que “las pruebas aportadas a la investigación administrativa demostraron que la Universidad de Cundinamarca vulneró lo establecido en el Decreto 1279 de 2002 y el Acuerdo No. 002 de 2009, expedido por el Consejo Superior de la Universidad de Cundinamarca para el año 2014” (Se destaca) De lo anterior se desprende que, según el propio acto administrativo demandado, la omisión en el cumplimiento de la normatividad relativa a la evaluación periódica del año 2014, dio lugar a la sanción, sin precisar un día o un mes exacto.

Como consecuencia de lo todo dicho anteriormente, en el acto administrativo demandado se resolvió lo siguiente: “(…)

RESUELVE

ARTÍCULO PRIMERO , Absolver a la Universidad de Cundinamarca - UDEC por el primer cargo formulado mediante auto del 13 de abril de 2016, por las razones expuestas en esta decisión.

ARTÍCULO SEGUNDO. Decretar la caducidad parcial respecto del segundo cargo, relacionado con la aplicación del sistema de evaluación periódica de productividad académica y de 23 Radicado: 11001-03-24-000-2019-00106-00 Demandante: Universidad de Cundinamarca desempeño de los docentes vinculados a la Universidad de Cundinamarca para el año 2013, conforme a lo expuesto en la parte motiva de la presente actuación.

ARTÍCULO CUARTO. Archivar la investigación administrativa sancionatoria iniciada a los directivos de la Universidad de Cundinamarca UDEC, de acuerdo con lo expresado en la parte motiva de esta Resolución.

ARTÍCULO QUINTO. En firme la presente Resolución, envíese copia a la Subdirección de Inspección y Vigilancia para lo de su competencia. (…)” (Se destaca y se subraya) Así las cosas, prima facie se concluye que mediante la Resolución nro. 28995 de 20 de diciembre de 2017, la Ministra de Educación Nacional decidió: (i) absolver a la Universidad de Cundinamarca por el primer cargo, esto es, el relativo a que la Universidad se encuentra desarrollando el programa académico de Ingeniería Agronómica a estudiantes admitidos y matriculados durante la cohorte 2012-11, sin contar con el correspondiente registro calificado;

(ii) declarar la caducidad de la facultad del Ministerio para sancionar al ente universitario por incumplir durante el año 2013 la regulación concerniente al sistema de evaluación periódica de productividad académica y de desempeño de los docentes vinculados que tiene como finalidad lograr el reconocimiento de puntos salariales a los cuales tenían derecho; y (iii) sancionar a la investigada con amonestación pública por el incumplimiento de la referida regulación sobre evaluación periódica, durante el año 2014.

Es decir, respecto de este periodo no operó la caducidad de la facultad sancionatoria del segundo cargo. Por su parte, por medio de la Resolución 135 de 2019, se confirmó en todas sus partes la Resolución 28995 del 20 de diciembre de 2017, por medio de la cual se impuso sanción administrativa a la Universidad de Cundinamarca, expedida por la Ministra de Educación Nacional.

V.3. Normas superiores presuntamente infringidas (caducidad facultad sancionatoria) En la solicitud de medida cautelar, la parte actora puso de presente que los actos demandados están viciados de incompetencia, ya que en lo que 24 Radicado: 11001-03-24-000-2019-00106-00 Demandante: Universidad de Cundinamarca respecta a la evaluación periódica de productividad académica y de desempeño de los docentes vinculados a la Universidad, la facultad para sancionar habría caducado cuando menos el 31 de diciembre del 2017, de conformidad con el artículo 52 de la Ley 1437 de 2011, que dispone que la caducidad de la facultad investigativa se produce a los tres años de ocurridos los hechos investigados.

El artículo 52 del CPACA contiene la regulación del trámite general para la aplicación de la facultad sancionatoria del Estado cuando no esté prevista en leyes especiales, así: “ARTÍCULO

52. CADUCIDAD DE LA FACULTAD SANCIONATORIA. Salvo lo dispuesto en leyes especiales, la facultad que tienen las autoridades para imponer sanciones caduca a los tres (3) años de ocurrido el hecho, la conducta u omisión que pudiere ocasionarlas, término dentro del cual el acto administrativo que impone la sanción debe haber sido expedido y notificado.

Dicho acto sancionatorio es diferente de los actos que resuelven los recursos, los cuales deberán ser decididos, so pena de pérdida de competencia, en un término de un (1) año contado a partir de su debida y oportuna interposición. Si los recursos no se deciden en el término fijado en esta disposición, se entenderán fallados a favor del recurrente, sin perjuicio de la responsabilidad patrimonial y disciplinaria que tal abstención genere para el funcionario encargado de resolver.

Cuando se trate de un hecho o conducta continuada, este término se contará desde el día siguiente a aquel en que cesó la infracción y/o la ejecución. La sanción decretada por acto administrativo prescribirá al cabo de cinco (5) años contados a partir de la fecha de la ejecutoria.” De acuerdo con esta norma, el término de tres años fijado para la caducidad de la facultad sancionatoria se cuenta desde la ocurrencia de la conducta u omisión que pudiere ocasionar la infracción, y dentro de dicho plazo la administración debe expedir y notificar el acto administrativo principal, para luego proceder a resolver los recursos presentados en contra del acto de naturaleza sancionatoria.

Esta regulación acogió el criterio jurisprudencial elaborado por la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia de unificación de 29 de septiembre de 20098, providencia que adoptó la tesis consistente en que la sanción se impone de manera oportuna si dentro del término asignado para ejercer la potestad sancionatoria se expide y se notifica el acto que concluye la actuación administrativa, que es el acto principal o primigenio 8 Consejo de Estado.

Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 29 de septiembre de 2009. Radicación: 11001-03-15-000-2003-00442-01. M.P. Susana Buitrago Valencia. Actor: Álvaro Hernán Velandia Hurtado. 25 Radicado: 11001-03-24-000-2019-00106-00 Demandante: Universidad de Cundinamarca y no el que resuelve los recursos en sede gubernativa, ya que la decisión de los recursos formulados en sede administrativa corresponde a una etapa posterior.

En concordancia con lo anterior, la Ley 30 de 1992 facultó al Ministerio de Educación Nacional para adelantar investigaciones administrativas contra las instituciones de educación superior, sus representantes legales, rectores y directivos, y estableció en su artículo 52 que “la acción y la sanción administrativa caducarán en el término de tres (3) años, contados a partir del último acto constitutivo de la falta”.

Por su parte, el recurrente (Ministerio de Educación) aduce que el acto acusado prima facie no es contrario al ordenamiento superior, dado que la evaluación periódica de productividad académica y desempeño de los docentes se efectúa en el año siguiente al vencimiento del periodo académico, que para este caso sería el año 2015, no en el año 2014.

Como soporte de su afirmación adujo que el artículo 15 del Decreto 1279 de 2002, “Por el cual se establece el régimen salarial y prestacional de los docentes de las Universidades Estatales”, le reconoce a los docentes puntos salariales, cuando en la producción científica, técnica, artística, humanística y pedagógica los docentes acrediten su vinculación a la universidad respectiva y den crédito o mención a ella.

En concordancia con ello, el artículo 16 del decreto en comento establece lo siguiente: Artículo 16. Evaluación Periódica de Productividad Para evaluar, analizar y asignar puntos a la productividad académica susceptible de reconocimientos salariales, todas las universidades estatales u oficiales deben adoptar un sistema de Evaluación Periódica de Productividad.

El sistema de Evaluación Periódica de Productividad debe ser establecido por el respectivo Consejo Superior de cada universidad, utilizando los criterios de agrupación definidos por el Grupo de Seguimiento. La evaluación periódica de productividad se realiza por pares externos de conformidad con lo dispuesto en el presente decreto. Los criterios de agrupación deben definirse de tal manera que permitan que los pares externos puedan hacer una evaluación comparativa de los diferentes productos, para que en la asignación de puntajes se tenga en cuenta tanto la producción individual del docente como la colectiva de la respectiva comunidad académica.

La Evaluación Periódica de Productividad debe realizarse en periodos no inferiores a un año calendario, durante las fechas que determine el respectivo Consejo Superior, de acuerdo con las pautas, directrices y criterios que, para 26 Radicado: 11001-03-24-000-2019-00106-00 Demandante: Universidad de Cundinamarca garantizar la homogeneidad, universalidad y coherencia de la información a nivel nacional, defina el Ministro de Educación Nacional, con el apoyo del grupo de seguimiento de que trata el artículo 62 de este decreto.

Como puede apreciarse, la Evaluación Periódica de Productividad debe realizarse en periodos no inferiores a un año calendario, durante las fechas que determine el respectivo Consejo Superior, de acuerdo con las pautas, directrices y criterios que, para garantizar la homogeneidad, universalidad y coherencia de la información a nivel nacional, defina el Ministro de Educación Nacional.

Así mismo, el recurrente citó el artículo 60 de la norma en comento, el cual preceptúa lo siguiente:

ARTÍCULO 60. De la inspección y vigilancia. El Ministro de Educación Nacional, con el apoyo del ICFES, ejerce la función de inspección y vigilancia de la educación superior de conformidad con lo señalado en los artículos 32 y 33 de la Ley 30 de 1992, y a través del desarrollo de un proceso de evaluación, para velar por la aplicación de las normas contenidas en este decreto, y aquellas correspondientes a los regímenes salariales vigentes de los docentes de las universidades Estatales u Oficiales.

Para ese fin define la información que deben reportar en forma periódica las universidades. Las universidades deberán remitir semestralmente (a primero de marzo y primero de septiembre de cada año), las listas de los profesores que ascendieron y de los que ingresaron a la categoría de Profesor Asociado y Titular, con las características de los trabajos que presentaron y los nombres de los evaluadores.

(Se destaca) Como se lee, las universidades deberán remitir semestralmente al Ministerio de Educación (a primero de marzo y a primero de septiembre de cada año), las listas de los profesores que ascendieron y de los que ingresaron a la categoría de Profesor Asociado y Titular, con las características de los trabajos que presentaron y los nombres de los evaluadores.

La parte recurrente también indicó que el artículo 52 del Acuerdo 02 de 2009, “por el cual se reglamenta la aplicación de algunos aspectos del Decreto 1279 de 2002 en la Universidad de Cundinamarca”, preceptúa lo siguiente: “El Comité Interno de Asignación y Reconocimiento de puntaje de la Universidad de Cundinamarca, regulará lo referente a metodologías, trámites, formatos, cronogramas, plazos y demás 27 Radicado: 11001-03-24-000-2019-00106-00 Demandante: Universidad de Cundinamarca para desarrollar en la práctica la aplicación del presente Acuerdo de la UDEC.

La evaluación periódica de la productividad académica conducente al reconocimiento de puntos salariales se efectuará en el mes de junio de cada año. (…) (Se destaca) De esta norma se infiere entonces que la evaluación periódica de la productividad académica conducente al reconocimiento de puntos salariales se efectúa en el mes de junio de cada año. 4.1.

Caso concreto La Sala advierte que a partir de una primera lectura del acto administrativo acusado y las normas superiores citadas tanto por la parte solicitante de la medida cautelar como por la parte demandada, se observa que en esta etapa procesal todavía no se cuenta con los suficientes elementos de juicio para deducir prima facie que sí operó la caducidad de la facultad sancionatoria, como se sostiene en el auto recurrido.

Esto en consideración a que de acuerdo con una lectura preliminar del ordenamiento jurídico superior citado por las partes, se pueden derivar dos o más interpretaciones posibles acerca de cuándo empezaría a correr el término de caducidad de la facultad sancionatoria en el caso concreto. En otras palabras, es objeto de discusión en el presente proceso judicial si el término de caducidad de la facultad sancionatoria se debe contabilizar a partir de la ocurrencia de los hechos, a saber, finalización del año objeto de evaluación periódica (31 de diciembre de 2014) o desde el momento en que la Universidad tenía la obligación de realizar la evaluación periódica de ese año -omisión-, esto es, junio de 2015.

El artículo 16 del Decreto 1279 de 2002 prima facie preceptúa que la evaluación periódica de productividad debe realizarse en periodos no 28 Radicado: 11001-03-24-000-2019-00106-00 Demandante: Universidad de Cundinamarca inferiores a un año calendario durante las fechas que determine el Consejo Superior. El artículo 60 establece que las Universidades deberán remitir semestralmente (a primero de marzo y primero de septiembre de cada año), las listas de los profesores que ascendieron y de los que ingresaron a la categoría de Profesor Asociado y Titular, con las características de los trabajos que presentaron y los nombres de los evaluadores.

El artículo 52 del Acuerdo 02 de 2009 preceptúa que el Comité Interno de Asignación y Reconocimiento de puntaje de la Universidad de Cundinamarca, recibirá en el mes de febrero de cada año, las correspondientes solicitudes de evaluación de productos académicos acompañados de los soportes del caso, según determinación previa del Comité sobre el particular.

Bajo este contexto, es posible la interpretación a partir de la cual la obligación de realizar la evaluación, como hecho generador de una eventual sanción surgía una vez finalizado el período objeta a evaluar, esto es 31 de diciembre de 2014 y por ende el momento a partir del cual debería contarse la caducidad de la potestad sancionadora no sería en esa fecha, sino en el 2015.

Esto es soportado con lo previsto en el artículo 52 del Acuerdo 02 de 2009, el cual preceptúa que “En cumplimiento del artículo 16 del Decreto 1279 de 2002 y de conformidad con el Acuerdo 001 del 4 de marzo de 2004 del Grupos de Seguimiento al Decreto 1279 de 2002 y las normas que lo adicionen, modifiquen o sustituyan, el Comité Interno de Asignación y Reconocimiento de puntaje de la Universidad de Cundinamarca, recibirá en el mes de febrero de cada año, las correspondientes solicitudes de evaluación de productos académicos acompañados de los soportes del caso, según determinación previa del Comité sobre el particular.

La evaluación periódica de la productividad académica conducente al reconocimiento de puntos salariales se efectuará en el mes de junio de cada año.” (Se destaca) Aunado a ello, el artículo 16 del Decreto 1279 de 2002 preceptúa que “La Evaluación Periódica de Productividad debe realizarse en periodos no inferiores a un año calendario”.

(Se destaca) De lo anterior podría inferirse entonces que las Universidades deberán recibir en el mes de febrero de cada año las correspondientes solicitudes de evaluación de productos académicos acompañados de los soportes del caso, del año inmediatamente anterior, en tanto que la evaluación de productividad no puede realizarse en periodos inferiores a un año. Posterior a ello, en el mes de junio se efectuará la evaluación. Si se toma el mes de junio del año 2015, como la fecha en la que debió haberse realizado la evaluación y no se hizo, -omisión- como el momento a partir del cual se debe contabilizar la caducidad, esta no operaría en el caso concreto, dado que en aplicación de los explicados artículos 52 del CPACA y de la Ley 30 de 1992, el término máximo de tres años para el ejercicio de la potestad sancionatoria habría fenecido, cuando menos, el 29 Radicado: 11001-03-24-000-2019-00106-00 Demandante: Universidad de Cundinamarca 31 de junio de 2018.

Por lo tanto, puede establecerse que para el 10 de enero de 2018, cuando el Ministerio de Educación Nacional notificó a la Universidad de Cundinamarca la Resolución 28995 de 2017, que constituye el acto administrativo principal, no habían transcurrido más de tres años desde la infracción sancionada. Por el contrario, si se toma como hecho generador de la sanción la ocurrencia de los hechos, a saber período que debía evaluarse, para la fecha en que fue notificado el acto administrativo demandado, ya la facultad sancionadora había vencido.

En consecuencia, en esta etapa procesal no se tiene certeza acerca de cuál es el momento exacto a partir del cual, de acuerdo con las normas aplicables, se debe contabilizar el término de caducidad de la facultad sancionatoria, lo cual debería ser objeto del debate judicial luego de un examen integral de las pruebas obrantes en el proceso, de evaluar los antecedentes administrativos del acto acusado y las alegaciones de las partes.

Por lo tanto, prima facie no se puede deducir una infracción del ordenamiento jurídico superior en los términos exigidos por el explicado artículo 231 del CPACA, toda vez que a primera vista no es posible advertir una violación de los artículos 52 del CPACA y 52 de la Ley 30 de 1992, los cuales preceptúan que la facultad que tienen las autoridades para imponer sanciones caduca a los tres (3) años de ocurrido el hecho, la conducta u omisión que pudiere ocasionarlas, toda vez que dependerá del debate procesal determinar si el momento para contabilizar la caducidad es desde el 31 de diciembre de 2014, como período a evaluar, o junio de 2015, fecha en la que debía realizarse y enviarse la evaluación al Ministerio de Educación. Por lo tanto, la Sala estima procedente revocar el auto proferido el 13 de marzo de 2020, por medio del cual el Despacho del Magistrado Roberto Augusto Serrato Valdés, decretó la suspensión provisional de las Resoluciones Nos. 28995 de 20 de diciembre de 2017, “por la cual se resuelve la investigación administrativa sancionatoria, iniciada mediante Resolución 5397 del 10 de mayo de 2013 a la Universidad de Cundinamarca UDEC, y a sus Directivos” y 135 de 14 de enero de 2019, “por la cual se resuelve el recurso de reposición interpuesto por la Universidad de Cundinamarca contra la Resolución 28995 del 20 de diciembre de 2017, dentro de actuación administrativa sancionatoria No. 5397 del 10 de mayo de 2013”, actos administrativos proferidos por la Ministra de Educación Nacional, y en su lugar, negar la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos jurídicos de tales actos administrativos.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, 30 Radicado: 11001-03-24-000-2019-00106-00 Demandante: Universidad de Cundinamarca RESUELVE:

PRIMERO: REVOCAR el auto proferido por el Consejero de Estado Roberto Augusto Serrato Valdés el 13 de marzo de 2020, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia, y en su lugar, NEGAR la medida cautelar de suspensión provisional de las Resoluciones Nos. 28995 de 20 de diciembre de 2017, “por la cual se resuelve la investigación administrativa sancionatoria, iniciada mediante Resolución 5397 del 10 de mayo de 2013 a la Universidad de Cundinamarca UDEC, y a sus Directivos” y 135 de 14 de enero de 2019, “por la cual se resuelve el recurso de reposición interpuesto por la Universidad de Cundinamarca contra la Resolución 28995 del 20 de diciembre de 2017, dentro de actuación administrativa sancionatoria No. 5397 del 10 de mayo de 2013”, actos administrativos proferidos por la Ministra de Educación Nacional.

SEGUNDO: En firme esta decisión, DEVUÉLVASE el expediente al Despacho de origen para que lo de su cargo. Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase, Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del 18 de febrero de 2021. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejero de Estado Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad y conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.