Demandante: Camilo Gaviria Gutiérrez Demandado: Tribunal Administrativo de Caldas Rad: 11001-03-15-000-2023-02200-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente: CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Bogotá D.C., primero (1º) de junio de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación No: 11001-03-15-000-2023-02200-00 Demandante: CAMILO GAVIRIA GUTIÉRREZ Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS Temas: Tutela contra providencia judicial.
Relevancia constitucional. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a decidir la solicitud formulada por la parte actora en ejercicio de la acción de tutela consagrada en la Constitución Política, artículo 86 y desarrollada en los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, y el artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. I.
ANTECEDENTES 1. La petición de amparo Mediante escrito radicado el 2 de mayo de 2023 en el Sistema de Recepción de Tutelas y Habeas Corpus en línea de la Rama Judicial, el señor Camilo Gaviria Gutiérrez, actuando en nombre propio, interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Caldas, con el fin de que se protejan sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. Consideró vulneradas dichas garantías constitucionales con ocasión del auto del 26 de abril de 2023, que rechazó por improcedente el recurso de apelación presentado contra el auto del 6 de diciembre de 2022, a través del cual el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Manizales negó una medida cautelar solicitada dentro del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos con radicado 17001-33-33-002-2022-00299- 02, promovido por el demandante contra el municipio de Manizales.
En concreto, solicitaron a esta Corporación: “Solicito respetuosamente honorables magistrados del Consejo de Demandante: Camilo Gaviria Gutiérrez Demandado: Tribunal Administrativo de Caldas Rad: 11001-03-15-000-2023-02200-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Estado, con el fin de tomar las acciones correctivas pertinentes si del estudio de la presente acción de tutela se deriva o se evidencia la vulneración al debido proceso y el derecho de acceso a la administración de justicia, y se ordene al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS a estudiar de fondo el recurso de impugnación presentado”. 2.
Hechos El accionante narró los siguientes hechos que, a juicio de la Sala, resultan relevantes para la decisión que se va a adoptar dentro del presente asunto. Mencionó que en enero de 2020 el señor Carlos Mario Marín Correa se posesionó como alcalde de Manizales. Relató que el funcionario nombró 16 secretario de despacho, pero desconoció lo estipulado en los Decretos 1083 de 2015 y 455 de 2020, ya que no cumplió con una cuota del 50% de mujeres en los niveles directivos del ente territorial.
Informó que, ante el incumplimiento permanente de dichas normas por parte del alcalde, interpuso demanda de protección de los derechos e intereses colectivos contra el municipio de Manizales, la cual fue tramitada bajo el radicado 17001-33-33-002-2022-00299-02. Expuso que solicitó como medida provisional que se suspendieran los efectos de los decretos de nombramiento de los secretarios de despacho porque, en su criterio, vulneraban el principio de legalidad.
Adujo que el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Manizales, a través de auto del 6 de diciembre de 2022, negó la medida cautelar solicitada. Señaló que interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación en contra de la decisión anterior. Indicó que el Tribunal Administrativo de Caldas, mediante providencia del 26 de abril de 2023, rechazó por improcedente el recurso de apelación bajo el argumento de que la Ley 472 de 1998 solo contemplaba el recurso de apelación contra el auto que decreta una medida cautelar, mas no frente al que lo niega. 3.
Sustento de la vulneración Según la parte actora, el Tribunal Administrativo de Caldas vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. Aunque en el escrito de tutela no se planteó la configuración de un yerro específico, de su lectura integral se entiende que la presunta vulneración se traduce en la configuración de un defecto procedimental absoluto.
Demandante: Camilo Gaviria Gutiérrez Demandado: Tribunal Administrativo de Caldas Rad: 11001-03-15-000-2023-02200-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Al respecto, el actor consideró que sus garantías fueron desconocidas porque la autoridad judicial se apartó de los procedimientos establecidos por el legislador para resolver el caso concreto.
Recalcó que el Tribunal Administrativo de Caldas rechazó por improcedente el recurso de apelación al considerar que, según lo dispuesto en la Ley 472 de 1998, éste solo procedía contra el auto que decretaba una medida cautelar y no contra el que la negaba, frente al cual solo procedía el de reposición. Alegó que la autoridad judicial confundió el término “decretar”, pues según la Real Academia de la Lengua Española esta palabra abarca la facultad de resolver o decidir, así que si la norma establecía que el recurso de apelación procedía contra el auto que “decretaba” la medida, debía entenderse que se hacía referencia a todo auto que resolviera la solicitud, independientemente de si la otorgaba o la negaba.
Aseveró que la aplicación de la ley no podía ser entendida de manera aislada sin tener en cuenta que forma parte de un conjunto de reglas de interpretación que se complementan y armonizan para desentrañar el contenido de un texto legal. Explicó que la posibilidad de que las personas controviertan las decisiones judiciales es una conquista democrática que ha sido consagrada en distintos instrumentos internacionales, al garantizar el derecho a un recurso efectivo y a un tribunal imparcial. 4.
Trámite de la acción de tutela A través de auto del 4 de mayo de 2023 se admitió la acción de tutela y se ordenó notificar a los magistrados del Tribunal Administrativo de Caldas. Adicionalmente, se vinculó como terceros interesados en las resultas del proceso al juez Segundo Administrativo del Circuito Judicial Manizales y al alcalde de esa ciudad. 5.
Argumentos de defensa Realizadas las notificaciones de rigor, se dieron las siguientes intervenciones: 5.1. Tribunal Administrativo de Caldas El magistrado ponente de la decisión cuestionada solicitó declarar la improcedencia de la acción. Sostuvo que la parte actora contaba con otros medios de defensa judicial distintos, como lo fue el recurso de reposición que sí interpuso contra el auto que denegó la medida cautelar.
Agregó que el medio de control de protección de los derechos e intereses Demandante: Camilo Gaviria Gutiérrez Demandado: Tribunal Administrativo de Caldas Rad: 11001-03-15-000-2023-02200-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 colectivos aún se encuentra en trámite, por lo que en su momento podrá hacer uso del recurso de apelación contra la sentencia que ponga fin al proceso.
Manifestó que la interpretación efectuada por el accionante, quien considera que el término “decretar” puede referirse a resolver negativa o positivamente la solicitud de medida cautelar, no se acompasa con las normas que rigen el trámite de las acciones populares. Indicó que, tal y como fue expuesto en la providencia cuestionada, la Ley 472 de 1998 dispuso que contra el auto que niega una medida cautelar solo procede el recurso de reposición y no el de apelación. Explicó que esta es la norma especial que rige este tipo de actuaciones y debe aplicarse de forma preferente sobre lo dispuesto en los artículos 230 y siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Señaló que la providencia censurada está debidamente sustentada en fundamentos jurídicos, probatorios, jurisprudenciales y legales que le otorgaron solidez y legitimidad a la decisión. Finalmente, consideró que las irregularidades planteadas en la acción popular frente a la actuación del alcalde de Manizales solo permiten evidenciar una posible vulneración de los derechos de las mujeres, así que no estaría legitimado en la causa por activa. 5.2.
Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Manizales El despacho judicial de primera instancia se limitó a allegar copia digital del expediente objeto de controversia. 5.3. Alcaldía de Manizales La Oficina de Correspondencia de la entidad únicamente allegó constancia de recibido de la notificación del auto admisorio de la acción, sin efectuar pronunciamiento alguno en relación con los hechos y pretensiones de la solicitud de amparo.
II. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sala es competente para conocer en primera instancia la presente acción de tutela, en atención a lo consagrado por el Decreto 2591 de 1991, el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto No. 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, y el artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. Demandante: Camilo Gaviria Gutiérrez Demandado: Tribunal Administrativo de Caldas Rad: 11001-03-15-000-2023-02200-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 2.
Problema jurídico Corresponde en este caso determinar si, tal y como lo argumenta la parte actora, el Tribunal Administrativo de Caldas desconoció sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, con ocasión del auto del 26 de abril de 2023, que rechazó por improcedente el recurso de apelación presentado contra el proveído del 6 de diciembre de 2022, a través del cual el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Manizales negó una medida cautelar solicitada dentro del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos con radicado 17001-33- 33-002-2022-00299-02, promovido por el demandante contra el municipio de Manizales.
Para el efecto, se deberá establecer si la providencia cuestionada vulneró las garantías constitucionales de la parte accionante por incurrir en defecto procedimental absoluto, al rechazar el recurso de apelación contra el auto que denegó una medida cautelar, bajo el argumento de que esta decisión solo era susceptible del recurso de reposición. En tales condiciones, se revisarán los siguientes aspectos: (i) el criterio de la Sección sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial;
(ii) estudio sobre los requisitos de procedencia adjetiva y, finalmente, de encontrarse superados, (iii) el fondo del asunto. 3. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial De conformidad con el precedente jurisprudencial proferido por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo del treinta y uno (31) de julio de dos mil doce (2012)1, mediante el cual unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales2, conforme al cual: “De lo que ha quedado reseñado se concluye que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente.”3. 1 Sala Plena.
Consejo de Estado. Ref.: Exp. No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. ACCIÓN DE TUTELA - Importancia jurídica. Actora: NERY GERMANIA ÁLVAREZ BELLO. Magistrada Ponente: María Elizabeth García González. 2 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. 3 Idem. Demandante: Camilo Gaviria Gutiérrez Demandado: Tribunal Administrativo de Caldas Rad: 11001-03-15-000-2023-02200-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 La Corporación ha modificado su criterio sobre la procedencia de la acción de tutela y, en consecuencia, conforme a él, es necesario estudiar las acciones de tutela que se presenten contra providencia judicial y analizar si ellas vulneran algún derecho fundamental, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento por la jurisprudencia, como expresamente lo indica la decisión de unificación. Así, ahora es importante precisar bajo qué parámetros se hará ese estudio, pues la sentencia de unificación se refirió a los “…fijados hasta el momento jurisprudencialmente…”.
En efecto, sabido es que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 de la Carta y, por ende, la procedencia de esta acción constitucional contra providencia judicial no puede ser ajena a esas características. La Corte Constitucional se ha referido en forma amplia4 a unos requisitos generales y otros específicos de procedencia de la acción de tutela, sin distinguir cuáles dan origen a que se conceda o niegue el derecho al amparo - procedencia sustantiva- y cuáles impiden efectivamente adentrarnos en el fondo del asunto -procedencia adjetiva-.
En ese orden, primero se verificará que la solicitud de tutela cumpla unos presupuestos generales de procedibilidad. Estos requisitos son: i) que el asunto sea relevante desde el punto de vista constitucional, ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) inmediatez y iv) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.
Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la Sección declarará improcedente el amparo solicitado y no entrará a analizar el fondo del asunto. Por el contrario, cumplidos esos requisitos, corresponderá a la Sala adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. Se resalta que esta acción constitucional no puede ser considerada como una “tercera instancia” que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. 4 Entre otras en las sentencias T-949 del 16 de octubre de 2003;
T-774 del 13 de agosto de 2004 y C-590 de 2005. Demandante: Camilo Gaviria Gutiérrez Demandado: Tribunal Administrativo de Caldas Rad: 11001-03-15-000-2023-02200-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 4. Examen de los requisitos de procedencia adjetiva Para comenzar por el estudio de los parámetros esenciales de viabilidad de la tutela cuando se dirige contra providencias judiciales, la Sala encuentra que el caso objeto de estudio no es relevante desde el punto de vista constitucional, por cuanto al revisar el escrito que dio origen a la acción de tutela se puede colegir que la parte actora únicamente planteó una inconformidad con lo resuelto por la autoridad judicial demandada, sin que haya cumplido con una carga argumentativa suficiente que permita establecer una verdadera vulneración de una garantía superior como lo es el derecho fundamental al debido proceso o el acceso a la administración de justicia. Esto, de conformidad con la postura fijada por la Corte Constitucional en la sentencia SU-215 de 2022, a través de la cual se unificaron los criterios respecto del precitado presupuesto.
En el mencionado fallo de unificación la Corte explicó que, dado que las providencias judiciales hacen tránsito a cosa juzgada, cuando se interponga un mecanismo de amparo constitucional contra una decisión judicial «…el juez de tutela debe limitarse a analizar los yerros puntuales de la providencia cuestionada señalados por el accionante, pues tiene ‘vedado adelantar un control oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada’.
Asimismo, enfatizó en que, cuando se cuestiona una providencia de una alta corte el análisis de procedencia debe ser más restrictivo teniendo en cuenta que la decisión fue proferida por un órgano de cierre…». El Alto Tribunal Constitucional consideró que la acción de tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no una corrección del fallo cuestionado, por lo que no se puede utilizar este instrumento como una instancia adicional para discutir cuestiones probatorias o formas de interpretación de las normas que se zanjaron por el juez natural.
A su vez, la citada Corporación precisó que las finalidades de este requisito son las siguientes: «(i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones; (ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal5» (Énfasis de la Sala).
Así mismo, luego de abordar los criterios que debe reunir una solicitud de amparo que reproche una decisión judicial para superar el requisito de la relevancia constitucional, la Corte consideró que el mecanismo de tutela no cumple con este postulado, en estos eventos: 5 Sentencia SU 573 de 2019. Demandante: Camilo Gaviria Gutiérrez Demandado: Tribunal Administrativo de Caldas Rad: 11001-03-15-000-2023-02200-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 i) Cuando no tiene la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental, ii) Cuando involucra un debate eminentemente legal, iii) Cuando plantea una discusión preponderantemente económica y, iv) Cuando no cumple con la carga argumentativa y explicativa rígida porque no se demostraba la grave violación de los derechos fundamentales invocados.
En el caso objeto de estudio, el accionante considera que la decisión de rechazar por improcedente el recurso de apelación presentado contra el auto que negó la medida cautelar solicitada, desconoce sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. Sin embargo, no cumplió con una carga argumentativa suficiente para demostrar la grave violación de dichas garantías constitucionales, pues únicamente mostró su inconformidad con la interpretación que efectuó la autoridad judicial sobre la norma que regula los recursos en el trámite de las acciones populares.
Concretamente, alegó que el Tribunal Administrativo de Caldas confundió el término “resolver” con el de “decretar”, ya que si la norma establecía que el recurso de apelación procedía contra el auto que “decretaba” la medida cautelar, debía entenderse que esta expresión abarcaba tanto la decisión de conceder la solicitud como la de negarla, circunstancia que evidenciaba que no había lugar a rechazar la alzada.
Al margen de la razonabilidad de su argumento, lo cierto es que el debate planteado por la parte actora no tiene la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental. La Sala precisa que, si bien se permite a los solicitantes de la tutela un cierto margen de informalidad tanto en su ejercicio como en el desarrollo argumentativo que deben realizar en el escrito introductorio, lo cierto es que no se puede dejar de lado el cumplimiento de los requisitos mínimos establecidos en el Decreto 2591 de 19916.
En las acciones de tutela contra providencias judiciales se exige la observancia de una carga argumentativa mayor, sin que ello implique una técnica hermenéutica específica, pues lo pretendido es que se expliquen los motivos por los cuales el auto o la sentencia vulneran los derechos fundamentales invocados y cómo este debate trasciende a un estudio de índole constitucional. 6 Artículo 14: i) exponer con claridad los hechos y derechos que motiva la acción; ii) identificación del accionante y autoridad demandada; iii) Declaración juramentada de no haber interpuesto otra acción por los mismos hechos y derechos.
Demandante: Camilo Gaviria Gutiérrez Demandado: Tribunal Administrativo de Caldas Rad: 11001-03-15-000-2023-02200-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 La razón de ser de esta exigencia radica, principalmente, en que si prospera el amparo deprecado se afectaría el principio de cosa juzgada de la providencia cuyo análisis se pretende en sede de tutela, estudio que solo tiene lugar cuando de la argumentación que el actor realice se deduzca con claridad que la decisión es arbitraria e irrazonable y que con ella se quebrantan derechos fundamentales.
Adicionalmente, debe tenerse en cuenta que la acción de tutela no constituye una tercera instancia en la que la intervención del juez constitucional conlleve la realización de un nuevo estudio de los elementos probatorios y de los fundamentos jurídicos que sirvieron de soporte a la decisión que se pretende controvertir. Por ende, comoquiera que la parte actora se limitó a plantear su inconformidad con la decisión de rechazar por improcedente el recurso de apelación sin plantear una verdadera discusión sobre la vulneración de garantías del orden superior, la Sala no puede emitir un pronunciamiento de fondo sobre el particular, pues, como se explicó en precedencia, la carga argumentativa mínima se erige como un presupuesto de inescindible cumplimiento para la intervención del juez constitucional y, de esta manera, determinar la eventual configuración de yerros sustanciales en las providencias cuestionadas, que de suyo puedan vulnerar los derechos fundamentales invocados.
Se reitera, no es suficiente que la parte interesada refiera que con la decisión judicial se transgredieron determinados derechos constitucionales, sino que es necesario que la afectación o transgresión logre: i) cumplir con la carga de argumentativa derivada de una providencia judicial en abierta contradicción de los mandatos constitucionales y, ii) que implique la intervención del juez constitucional.
De modo que, un desacuerdo en relación con las conclusiones a las que arribó la autoridad judicial no puede ser razón para que el juez constitucional intervenga en la protección de los derechos fundamentales, puesto que, aceptar lo contrario, sería invadir la facultad o potestad del competente natural. Por tal razón, la Sala declarará la improcedencia de la acción por no cumplir con el requisito de relevancia constitucional.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: Declárase la improcedencia de la acción de tutela presentada por el señor Camilo Gaviria Gutiérrez. Demandante: Camilo Gaviria Gutiérrez Demandado: Tribunal Administrativo de Caldas Rad: 11001-03-15-000-2023-02200-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 SEGUNDO: Notifíquese a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO: Si no fuere impugnada esta decisión dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, al día siguiente de su ejecutoria.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081”