CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., veintidós (22) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) Radicado: 05001-23-33-000-2020-02367-01 (6722-2023) Demandante: Blanca Amparo Correa Mejía Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Tema: Indemnización sustitutiva de pensión de vejez Decisión: Sentencia de segunda instancia (Ley 2080 de 2021) La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia de 23 de marzo de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo del Antioquia, que negó las súplicas de la demanda.
I.
ANTECEDENTES 1. La demanda1 1.1. Pretensiones Blanca Amparo Correa Mejía, por intermedio de apoderada judicial, acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), para solicitar lo siguiente: Nulidad parcial de la Resolución RDP 014179 de 8 de mayo de 2019 expedida por la Ugpp, por medio de la cual reconoció una indemnización sustitutiva de la pensión de sobrevivientes, sin tener en cuenta todo el 1 Samai-expediente digital-índice 002. 2 Número interno: 6722-2023 Demandante: Blanca Amparo Correa Mejía Demandada: Ugpp tiempo laborado por José Mario Montoya Hernández (q.e.p.d.) en La Cámara de Representantes.
Auto ADP 005914 de 9 de septiembre de 2019 emitido por la entidad de previsión social demandada, mediante la cual declaró improcedente el recurso de apelación presentado. A título de restablecimiento del derecho pidió que (i) se declare que Blanca Amparo Correa Mejía tiene derecho al reconocimiento de la indemnización sustitutiva de la pensión de sobrevivientes con la inclusión de todo el tiempo laborado por causante en la Cámara de Representantes;
(ii) se condene a la Ugpp a reconocer y pagar los intereses de mora o la indexación; (iii) se condene a la accionada a reconocer y pagar los intereses comerciales a partir del mes siguientes a la notificación de la sentencia; (iv) la accionada de cumplimiento a la sentencia de conformidad con lo establecido en los artículos 187, 192 y 195 del CPACA; y (v) se condene a la accionada al pago procesales y agencias en derecho.
Los hechos en que se fundan las pretensiones en síntesis son los siguientes: Indicó que, Blanca Amparo Correa Mejía contrajo matrimonio con José Mario Montoya Hernández (q.e.p.d.) el 12 de julio de 1969. Precisó que, José Mario Montoya Hernández (q.e.p.d.) falleció el 8 de diciembre de 1992. Señaló que, el causante laboró en la Camara de Representantes en los siguientes periodos: entre “el 1 de septiembre de 1964 al 30 de septiembre de 1964, entre el 26 de agosto de 1965 al 25 de noviembre de 1965, entre el 20 de julio de 1966 al 30 de junio de 1968, entre el 3 de septiembre de 1968 al 15 de diciembre de 1968, entre el 26 de agosto de 1969 al 19 de julio de 1970, entre el 1 de septiembre de 1970 al 31 de octubre de 1971, entre el 5 3 Número interno: 6722-2023 Demandante: Blanca Amparo Correa Mejía Demandada: Ugpp de diciembre de 1972 al 19 de julio de 1974 y entre el 20 de julio de 1978 al 19 de julio de 1982”.
Destacó que, el 28 de diciembre de 2018, la señora Correa Mejía solicitó a la Ugpp el reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva de la pensión de sobrevivientes. Refirió que, por Resolución RDP 009951 de 26 de marzo de 2019, la entidad de previsión social negó tal pedimento al considerar que: “una vez verificado el expediente administrativo del causante se evidencia que el certificado de información laboral de fecha 29 de octubre de 2018, presenta inconsistencias pues solo refleja tiempos de cotización hasta el día 31 de octubre de 1971, y a partir de esa fecha no se especifica la caja o fondo donde se realizaron los aportes para pensión”.
Y también “se requirió aportar registro civil de nacimiento y copia de la cedula de ciudadanía de la señora María del Pilar Montoya Correa, al igual que certificados de estudio (hija de la solicitante y del causante)” Manifestó que, el 26 de abril de 2019, presentó recurso de reposición y en subsidio de apelación contra el acto administrativo anterior.
Iteró que, a través de la Resolución RDP 014179 de 8 de mayo de 2019, la UGPP le reconoce la indemnización sustitutiva de la pensión de sobrevivientes con la inclusión solo del tiempo laborado en la Camara de Representantes del (1/09/1964 al 30/10/1971), esto es, 220 semanas cotizadas, en cuantía de $13.942.654. Advirtió que, los demás periodos laborados entre el (5/01/1972 a 19/07/1974) y (20/07/1978 a 19/07/1982), no fueron tenidos en cuenta por la entidad pensional acusada por: “considerar que en el certificado de información laboral no se indica la caja o fondo a la cual se efectuaron los respectivos descuentos por aportes”.
Sostuvo que, la Resolución RDP 014179 de 8 de mayo de 2019 resolvió solamente el recurso de reposición, y nada dijo frente al de apelación. Pese 4 Número interno: 6722-2023 Demandante: Blanca Amparo Correa Mejía Demandada: Ugpp a ello, en el artículo quinto dejó constancia de que la vía gubernativa estaba agotada “omitiendo la UGPP resolver el recurso de apelación”.
Por lo que, el 26 de agosto de 2019 pidió a la UGPP pronunciarse respecto del recurso de apelación o en subsidio “tomar{a] dicho escrito como una nueva solicitud para efectos de que (…) estudiara (…) el derecho que le asistía a mi representada (…) de que le fuera reconocida la totalidad del tiempo certificado por la Camara de Representantes”, para lo cual aportó certificación para bono pensional expedida por dicha entidad “cumpliendo con las exigencias de la UGPP, es decir, con la indicación de que los aportes se realizaron en CAJANAL”.
Concluyó que, la Ugpp por Auto ADP 005914 de 9 de septiembre de 2019, declaró improcedente pronunciarse sobre el recurso de apelación sin mencionar “nada mencionara frente al tiempo laborado en la CAMARA DE REPRESENTANTES a pesar de haberse aportado la certificación debidamente corregida”. 1.2. Normas violadas y concepto de violación. La Constitución política de Colombia, la Ley 100 de 1993, y los Decretos 1513 de 1998 y 1730 de 2001.
Al desarrollar el concepto de violación sostuvo que, para la liquidación de la indemnización sustitutiva se deben tener en cuenta todos los tiempos laborados: “inclusive los anteriores a la vigencia de la Ley 100 de 1993, sobre los cuales podrá recobrar lo pertinente a los empleadores que expidan el bono pensional”. 2. Contestación de la demanda.
La Ugpp contestó la demanda y se opuso a las súplicas de la demanda al considerar que2: 2 Samai-expediente digital-índice 002. 5 Número interno: 6722-2023 Demandante: Blanca Amparo Correa Mejía Demandada: Ugpp Respecto de los tiempos de servicio que la demandante manifiesta no se tuvieron en cuenta para efectuar la liquidación, debe teneres efectuarse las siguientes observaciones que: “entre el 5 de diciembre de 1972 al 19 de julio de 1974 y del 20 de julio de 1978 al 19 de julio de 1982 estos tiempos de servicio no fueron tenidos en cuenta como quiera que el certificado información laboral de fecha 21 de marzo del 2019 no indica la caja o fondo a la cual se efectuaron los respectivos descuentos por aportes”.
Así mismo, respecto de los tiempos de servicio del “4 de noviembre de 1971 al 4 de diciembre de 1972 prestados para el departamento de Antioquia según certificación del cetil de 4 de julio de 2018 no se descontó para Seguridad Social a ninguna caja o fondo”, y respecto de los tiempos laborados para la Asamblea Departamental de Antioquia del “1 de octubre de 1976 al 30 de septiembre de 1978 en el cargo de diputado toda vez que de conformidad con el certificado de información laboral número 9001 267 de 12 de febrero del 2019 en la casilla 31 se observa que no se descontó para Seguridad Social”, y por tanto, no se realizaron cotizaciones al Sistema General de Pensiones con posterioridad a su vigencia, no siendo viable reconocer la prestación solicitada.
Propuso los medios exceptivos que denominó “inexistencia de la obligación”, “inexistencia de ilegalidad de los actos demandados”, “presunción de legalidad del acto acusado”, “prescripción” e “imposibilidad de condena en costas”. 3. Sentencia de primera instancia. El Tribunal Administrativo de Antioquia por sentencia de 23 de marzo de 2023, negó las pretensiones de la demanda3.
Precisó que, el grupo de beneficiarios del trabajador fallecido que no cumplió con los requisitos exigidos en el artículo 46 de la Ley 100 de 1993 para acceder a la pensión de sobrevivientes, puede reclamar la indemnización sustitutiva de la pensión de sobreviviente, de acuerdo con lo señalado en el 3 Samai-expediente digital-índice 002. 6 Número interno: 6722-2023 Demandante: Blanca Amparo Correa Mejía Demandada: Ugpp artículo 49 ibídem, la cual corresponde a una indemnización equivalente a la otorgada en el artículo 37 del mismo cuerpo normativo para el caso de la pensión de vejez.
Destacó que, es posible que se reconozcan tiempos de servicio que se cotizaron con anterioridad a la Ley 100 de 1993, siempre y cuando el derecho se consolide con posterioridad a su vigencia, que para el caso de la indemnización sustitutiva de la pensión de sobreviviente corresponde al fallecimiento del cotizante, por cuanto ello determina la norma aplicable.
Empero advirtió que, en el caso bajo estudio se encuentra acreditado que José Mario Montoya Hernández (q.e.p.d.) laboró en la Camara de Representantes desde el 5 de diciembre de 1972 hasta el 20 de julio de 1974 y desde el 20 de julio de 1978 hasta el 19 de julio de 1982, periodos por los cuales se realizaron aportes para seguridad social en CAJANAL y que no fueron incluidos por la UGPP en la Resolución RDP 014179 de 8 de mayo de 2019 para liquidar la indemnización sustitutiva de la pensión de sobreviviente a favor de Blanca Amparo Correa Mejía. Refirió que, quedó demostrado que José Mario Montoya Hernández (q.e.p.d.) falleció el 8 de diciembre de 1992, por lo que su situación se consolidó en esa fecha, cuando no había empezado a regir la Ley 100 de 1993, por lo que, las normas allí contenidas no son aplicables a la situación fáctica del causante y de su cónyuge.
Condenó en costas a la parte demandante. 4. Recurso de apelación. Inconforme con la decisión, la apoderada de la demandante, disiente de la sentencia atacada, y sustenta el recurso de alzada al considerar que4: El Tribunal debió centrar el análisis en determinar la validez de reliquidar la 4 Samai-expediente digital-índice 002. 7 Número interno: 6722-2023 Demandante: Blanca Amparo Correa Mejía Demandada: Ugpp indemnización sustitutiva de la pensión de sobrevivientes con la totalidad del tiempo laborado por el causante “que fue el fundamento principal para que la UGPP negara el reconocimiento de estos tiempos”.
Aunado a que, al contestar la demanda la entidad pensional “en ningún momento (…) se opuso al reconocimiento de la indemnización sustitutiva de la pensión de sobrevivientes, por la consolidación del derecho con anterioridad a la expedición de la Ley 100 de 1993”. Precisó que, dentro del proceso judicial en ningún momento “estuvo en discusión (…) la causación del derecho al reconocimiento de la indemnización sustitutiva de la pensión de sobrevivientes, pues esta situación se consolidó dentro del acto administrativo objeto de nulidad parcial, por lo que debe entenderse que frente a este aspecto, el acto administrativo guarda plena validez, se encuentra en firme y debidamente ejecutoriada, es decir, se solicita la declaratoria de nulidad parcial y no total del acto administrativo”.
Consideró que, el a quo de manera “errada desbord[ó] la órbita del objeto litigioso, al dejar de analizar el problema realmente planteado dentro del proceso judicial, para dar análisis a la causación del derecho como tal”. 5. Alegatos de conclusión. Mediante auto de 22 de marzo de 20245, el despacho sustanciador admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante y, en virtud del numeral 5 del artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, no se corrió traslado a las partes para alegar; no obstante, el apoderado de la accionada allegó escrito en el que reiteró los argumentos de la contestación de la demanda.
II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia. 5 Samai-expediente digital-índice 006. 8 Número interno: 6722-2023 Demandante: Blanca Amparo Correa Mejía Demandada: Ugpp La Subsección es competente para conocer en segunda instancia de este proceso de conformidad con lo establecido en el artículo 150 del CPACA. De igual forma, según el artículo 328 del Código General del Proceso (CGP)6, el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación. 2.2.
Problema jurídico. En los términos del recurso de apelación interpuesto por la accionante, le corresponde a la Sala establecer si revoca la sentencia del Tribunal Administrativo de Antioquia, que negó las pretensiones. En atención de ello, se analizará si los actos administrativos enjuiciados deben ser declarados nulos, toda vez que reconocieron la indemnización sustitutiva de la pensión de sobreviviente a Blanca Amparo Corre Mejía sin la inclusión de la totalidad del tiempo de servicio laborado por el causante.
Con el propósito de desatar el problema jurídico, se abordarán los siguientes aspectos: (i) De la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez; 2.3 Hechos probados; y 2.4 Caso concreto. 2.2.1. De la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez El artículo 48 constitucional garantiza a todos los habitantes el derecho irrenunciable a la seguridad social, que comporta un servicio público de carácter obligatorio que se presta con sujeción, entre otros principios, al de universalidad, definido por el artículo 2 de la Ley 100 de 1993, como la “(…) garantía de la protección para todas las personas, sin ninguna 6 «ARTÍCULO 328.
COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.
En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia». 9 Número interno: 6722-2023 Demandante: Blanca Amparo Correa Mejía Demandada: Ugpp discriminación, en todas las etapas de la vida”.
De igual manera, la Corte Constitucional7 ha precisado que el derecho a la seguridad social es un derecho constitucional fundamental, en razón a su estrecha relación con los derechos a la vida, trabajo y salud. En tal sentido, el artículo 46 superior prevé que el Estado garantizará a las personas de la tercera edad los servicios de seguridad social integral; por su parte, el 47 impone al Estado la obligación de adelantar una política de previsión, rehabilitación e integración social para los disminuidos físicos, sensoriales y psíquicos; y el 53, al establecer los principios mínimos fundamentales que debe contener el estatuto del trabajo, incluye la garantía a la seguridad social.
Ahora bien, debe recordarse que, ante la imposibilidad de algunas personas de acceder a una pensión por no tener las suficientes cotizaciones o aportes que exige la normativa para tal fin, pese a contar con la edad, el legislador previó una prestación de compensación denominada indemnización sustitutiva8. Dicha prestación fue inicialmente concebida para los afiliados del entonces Instituto de Seguros Sociales (ISS)9, a través del Decreto 3041 de 19 de diciembre de 196610, que señalaba: “Artículo 1o.
Apruébase el reglamento general del seguro de invalidez, vejez y muerte, expedido por el consejo directivo del Instituto Colombiano de Seguros Sociales mediante el acuerdo número 224 de 1966, que a la letra dice: […] Artículo 24. Si al momento del fallecimiento, el asegurado no tuviera el número de semanas de cotización o la densidad de cotizaciones requeridas para dejar derecho a pensiones de sobrevivientes, se otorgará a sus herederos, una 7 Al respecto, consultar las sentencias C-134 y T-011 de 1993, M. P. Alejandro Martínez Caballero, y T-116 y T-356 de 1993, M. P. Hernando Herrera Vergara. 8 Figura que, mutatis mutandis, en el régimen de ahorro individual con solidaridad corresponde a la devolución de saldos.
Artículo 66 de la Ley 100 de 1993: «Quienes a las edades previstas en el artículo anterior no hayan cotizado el número mínimo de semanas exigidas, y no hayan acumulado el capital necesario para financiar una pensión por lo menos igual al salario mínimo, tendrán derecho a la devolución del capital acumulado en su cuenta de ahorro individual, incluidos los rendimientos financieros y el valor del bono pensional, si a éste hubiere lugar, o a continuar cotizando hasta alcanzar el derecho». 9 Es de anotar que antes de la entrada en vigor de la Carta Política de 1991 y la Ley 100 de 1993, no había un sistema integrado de seguridad social, sino que existían diferentes regímenes administrados por diversas entidades, que para el caso de los servidores públicos estaba a cargo de la liquidada Cajanal, cajas de los entes territoriales e instituciones oficiales a cargo del manejo específico de otros sectores (ver sentencia T-719 de 2011 de la Corte Constitucional, M. P. Nilson Pinilla Pinilla). 10 «Por el cual se aprueba el reglamento general del seguro social obligatorio de invalidez, vejez y muerte». 10 Número interno: 6722-2023 Demandante: Blanca Amparo Correa Mejía Demandada: Ugpp indemnización igual a una vez el valor de la mensualidad de la pensión de invalidez que le habría correspondido en esa fecha al causante, por cada veinticinco (25) semanas de cotización acreditadas, sin que el mínimo pueda ser inferior a doce (12) mensualidades.
Esta indemnización se distribuirá entre los deudos en la misma proporción en que habría correspondido hacerlo con las pensiones de sobrevivientes. Parágrafo. Esta indemnización solamente se aplicará a los trabajadores que ingresen al instituto por primera vez con posterioridad a los primeros tres (3) años de iniciación del seguro de invalidez, vejez y muerte”.
Y en el Decreto 758 de 1990, por el cual se aprueba el Acuerdo número 049 de febrero 1° de 1990 emanado del Consejo Nacional de Seguros Sociales Obligatorios, señaló en su artículo 14: “Indemnización sustitutiva de la pensión de vejez. Las personas que habiendo cumplido las edades mínimas exigidas para adquirir el derecho a la pensión de vejez, se retiraren definitivamente de las actividades sujetas al seguro social y no hubieren acreditado el número mínimo de semanas de cotización requeridas para que tal derecho se cause, percibirán en sustitución, por cada veinticinco (25) semanas de cotización acreditadas, una indemnización equivalente a una mensualidad de la pensión por invalidez permanente total que les hubiere correspondido en el supuesto de haberse invalidado al cumplimiento de la respectiva edad.
Para conceder esta indemnización se requiere, que no hayan transcurrido más de diez (10) años entre el período a que corresponde la última cotización acreditada y la fecha de cumplimiento de las edades para adquirir el derecho a la pensión de vejez, y que el asegurado tenga acreditadas no menos de cien (100) semanas de cotización. Parágrafo.
Las personas que en cualquier tiempo reciban la indemnización de que trata este artículo, no podrán ser inscritas nuevamente en el seguro de vejez, invalidez y muerte. Las semanas tenidas en cuenta para efectos de la indemnización, no se computarán para la pensión de jubilación por aportes de que trata la Ley 71 de 1988. Como se observa, consistía en una prestación que no podía disfrutar el trabajador en vida, sino los beneficiarios ante su deceso, una vez acreditaran que no se colmaban los requisitos para acceder a la pensión de sobrevivientes.” Luego, con el artículo 37 de la Ley 100 de 1993, se estableció la denominada indemnización sustitutiva de la pensión de vejez, así: “Las personas que habiendo cumplido la edad para obtener la pensión de vejez no hayan cotizado el mínimo de semanas exigidas, y declaren su imposibilidad de continuar cotizando, tendrán derecho a recibir, en sustitución, una indemnización equivalente a un salario base de liquidación promedio semanal multiplicado por el número de semanas cotizadas; al resultado así obtenido se le aplica el promedio ponderado de los porcentajes sobre los cuales haya cotizado el afiliado”.
En este orden de ideas, la indemnización sustitutiva se constituye como una de las prestaciones del sistema general de seguridad social en pensiones a 11 Número interno: 6722-2023 Demandante: Blanca Amparo Correa Mejía Demandada: Ugpp la que pueden acceder quienes, pese a haber cumplido la edad de pensión, no han completado el número de semanas cotizadas requeridas para ello.
En todo caso, exige del afiliado, quien se retira del sistema, manifestar su imposibilidad de cotizar11. La anterior disposición fue reglamentada por el artículo 3 del Decreto 1730 de 200112, que fijó la fórmula para liquidar la referida indemnización. Así mismo, reiteró que «[h]abrá lugar al reconocimiento de la indemnización sustitutiva prevista en la Ley 100 de 1993, por parte de las Administradoras del Régimen de Prima Media con Prestación Definida, cuando con posterioridad a la vigencia del Sistema General de Pensiones […]», el «[…] afiliado se retire del servicio habiendo cumplido con la edad, pero sin el número mínimo de semanas de cotización exigido para tener derecho a la pensión de vejez y declare su imposibilidad de seguir cotizando» (artículo 1º).
Cabe precisar que, aunque dicha normativa señala que los requisitos de la indemnización sustitutiva se deben consolidar con posterioridad a la entrada en vigor del sistema general de seguridad social en pensiones (1 de abril de 1994 o 30 de junio de 1995, para las entidades territoriales), tanto esta Corporación13 como la Corte Constitucional14 han sostenido que su reconocimiento es dable así no hayan estado afiliados al sistema y el vínculo laboral haya terminado antes de dicha fecha.
Y en lo que se refiere a la indemnización sustitutiva de la pensión de sobrevivientes la Corte15 ha dicho: En conclusión, la indemnización sustitutiva de la pensión de sobrevivientes es una prestación contemplada en el artículo 49 de la Ley 100 de 1993, en favor de los miembros del grupo familiar de un afiliado al SGP que al momento de su muerte no hubiese reunido los requisitos necesarios para obtener la pensión de 11 Ver sentencias T-861 de 2014, M. P. Luis Guillermo Guerrero Pérez, y T-596 de 2016, M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, entre otras. 12 «Por medio del cual se reglamentan los artículos 37, 45 y 49 de la Ley 100 de 1993 referentes a la indemnización sustitutiva del régimen solidario de prima media con prestación definida». 13 Consejo de Estado, sentencias de (i) 14 de abril de 2005, expediente: 11001-03-25-000-2003-00112-01 (477-03), C. P. Ana Margarita Olaya Forero; y (ii) 14 de agosto de 2008, sección segunda, expediente 7257-05, C. P. Alfonso Vargas Rincón. 14 Entre otros, fallos T-529 de 2009, T-385 de 2012 y T-308 de 2013. 15 T-578 de 2016 12 Número interno: 6722-2023 Demandante: Blanca Amparo Correa Mejía Demandada: Ugpp vejez.
Su reconocimiento no se restringe a que su origen y perfeccionamiento se haya dado con posterioridad a la promulgación de la Ley 100 de 1993. Para la Corte eso es así en atención a que (i) no hay disposiciones legales que lo restrinja; (ii) la Ley 100 de 1993 y el Decreto 1730 de 2001 reconocen los períodos cotizados antes de la entrada en vigencia de la precitada Ley y; se debe dar eficacia a la prohibición del enriquecimiento sin justa causa. 2.2.
Hechos probados De conformidad con partida de matrimonio Blanca Amparo Correa Mejía y José Mario Montoya Hernández (q.e.p.d.) se casaron por el rito católico el 12 de julio de 196916. Cédula de ciudadanía de José Mario Montoya Hernández (q.e.p.d.) que indica que nació el 21 de mayo de 1926.17 Registro de defunción que evidencia que el señor Montoya Hernández falleció el 8 de diciembre de 199218.
Certificado de información laboral 21 de marzo de 2019 expedido por la Camara de Representantes19, que indica que José Mario Montoya Hernández (q.e.p.d.) laboró en dicha entidad en los periodos que se relacionan a continuación: 16 Samai-expediente digital-índice 002. 17 Samai-expediente digital-índice 002. 18 Samai-expediente digital-índice 002. 19 Samai-expediente digital-índice 002. 13 Número interno: 6722-2023 Demandante: Blanca Amparo Correa Mejía Demandada: Ugpp Certificado de información laboral 16 de mayo de 2019 expedido por el Subsecretario General de la Camara de Representantes20, del que se extrae que José Mario Montoya Hernández (q.e.p.d.) del (5/12/1972 al 19/07/1974) y (20/07/1978 al 19/07/1982) realizó aportes a Cajanal: 20 Samai-expediente digital-índice 002. 14 Número interno: 6722-2023 Demandante: Blanca Amparo Correa Mejía Demandada: Ugpp Certificado de información laboral emitido por la Asamblea Departamental de Antioquia de 12 de febrero de 201921, del cual se destaca que del “1 de octubre de 1976 al 30 de septiembre de 1978 en la casilla 31 AL EMPLEADO SE LE DESCONTÓ PARA SEGURIDAD SOCIAL? NO” (no se realizaron aportes al Sistema General de Pensiones”.
Certificación (CETIL) de 4 de julio de 2018 expedida por el Ministerio de Hacienda (Oficina de Bonos Pensionales)22, de la que se evidencia que los tiempos laborados por el causante en el Departamento de Antioquia (4 de noviembre de 1971 al 4 de diciembre de 1972) no se realizaron descuentos para Seguridad Social. 21 Samai-expediente digital-índice 002. 22 Samai-expediente digital-índice 002. 15 Número interno: 6722-2023 Demandante: Blanca Amparo Correa Mejía Demandada: Ugpp Resolución RDP 014179 de 8 de mayo de 2019 expedida por la Ugpp23, por medio de la cual reconoció una indemnización sustitutiva de la pensión de sobrevivientes a Blanca Amparo Correa Mejía, sin la inclusión de todo el tiempo laborado por José Mario Montoya Hernández (q.e.p.d.) en la Cámara de Representantes.
Acto administrativo del cual se extrae lo siguiente: “De igual manera respecto de los tiempos de servicio del 04 de noviembre de 1971 al 04 de diciembre de 1972 prestados para el DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA según certificación del Cetil No 201807890900286000690003 de fecha 04 de julio de 2018 no se descontó para seguridad social a ninguna caja o fondo.
En igual sentido ocurre con los tiempos laborados para la ASAMBLEA DEPARTAMENTAL DE ANTIOQUIA del 01 de octubre de 1976 al 30 de septiembre de1978 en el cargo de Diputado toda vez que de conformidad con el certificado de información laboral No 9001-267 de fecha 12 de febrero de 2019 en la casilla 31 se observa que no se descontó para seguridad social y por tanto no se cotiz[ó] a ningún fondo.
Por escrito de 26 de agosto de 201924, la demandante solicitó a la UGPP pronunciarse respecto del recurso de apelación o en subsidio “tomar{a] dicho escrito como una nueva solicitud para efectos de que (…) estudiara (…) el derecho que le asistía a mi representada (…) de que le fuera reconocida la totalidad del tiempo certificado por la Camara de Representantes”, para lo 23 Samai-expediente digital-índice 002. 24 Samai-expediente digital-índice 002. 16 Número interno: 6722-2023 Demandante: Blanca Amparo Correa Mejía Demandada: Ugpp cual aportó certificación para bono pensional de dicha entidad “cumpliendo con las exigencias de la UGPP, es decir, con la indicación de que los aportes se realizaron en CAJANAL”.
Auto ADP 005914 de 9 de septiembre de 2019, emitido por la entidad de previsión social demandada25, mediante la cual declaró improcedente el recurso de apelación presentado. 2.3. Caso concreto. El a quo negó las pretensiones de la demanda al considerar que es posible que se reconozcan tiempos de servicio que se cotizaron con anterioridad a la Ley 100 de 1993, siempre y cuando el derecho se consolide con posterioridad a su vigencia, que para el caso de la indemnización sustitutiva de la pensión de sobreviviente corresponde al fallecimiento del cotizante, por cuanto ello determina la norma aplicable.
Luego, quedó demostrado que José Mario Montoya Hernández (q.e.p.d.) falleció el 8 de diciembre de 1992 (su situación se consolidó en esa fecha, cuando no había empezado a regir la Ley 100 de 1993); y en atención de ello, las normas allí contenidas no son aplicables a la situación fáctica del causante y de su cónyuge. Decisión respecto de la cual la accionante disiente, toda vez que el Tribunal debió centrar el análisis en determinar la validez de reliquidar la indemnización sustitutiva de la pensión de sobrevivientes con la totalidad del tiempo laborado por el causante “que fue el fundamento principal para que la UGPP negara el reconocimiento de estos tiempos”.
Aunado a que, la Ugpp “en ningún momento (…) se opuso al reconocimiento de la indemnización sustitutiva de la pensión de sobrevivientes, por la consolidación del derecho con anterioridad a la expedición de la Ley 100 de 1993”. En este contexto, es necesario precisar que, conforme a los precedentes normativos y jurisprudenciales, así como a las pruebas presentadas en el proceso, esta Sala establece que el debate en este caso no gira en torno a si 25 Samai-expediente digital-índice 002. 17 Número interno: 6722-2023 Demandante: Blanca Amparo Correa Mejía Demandada: Ugpp la indemnización sustitutiva de la pensión de sobrevivientes se consolidó antes o después de la expedición de la Ley 100 de 1993.
Por el contrario, se evaluará si es procedente reliquidar dicho derecho tomando en cuenta la totalidad del tiempo laborado por el causante, tal como lo solicitó la representante legal de la actora en el recurso de apelación. En ese sentido, el criterio adoptado por el Tribunal de Instancia para negar el reajuste de la indemnización sustitutiva no tiene asidero luego que las normas reguladoras de dicha prestación nada dicen sobre si su reconocimiento esta supeditado a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, y no podría serlo porque ineludiblemente a partir de su concreción cualquier solicitud en ese camino tendría en cuenta cotizaciones o tiempos de servicios relevantes para el reconocimiento pensional sin importar si fueron antes o después de la Ley 100 de 1993.
Tanto es así, que la entidad accionada reconoció la indemnización en la Resolución RDP 014179 del 8 de mayo de 2019; otra cosa es que no haya tenido en cuenta todos los tiempos laborados y por diferentes razones, lo cual es la discrepancia que la accionante trasladó a sede judicial. De suerte que el estudio que debió abordar la entidad es si había lugar al reajuste de la prestación y no si había lugar a su reconocimiento.
Por consiguiente, el análisis que se hará en sede de apelación es si hay lugar a reajustar la indemnización sustitutiva reconocida en la Resolución RDP 014179 del 8 de mayo de 2019. Dirección en la cual es necesario advertir que de la certificación CETIL de 4 de julio de 2018, los períodos laborados por el causante en el Departamento de Antioquia, desde el 4 de noviembre de 1971 hasta el 4 de diciembre de 1972, no fueron considerados para el reconocimiento de la indemnización sustitutiva, ya que durante ese tiempo no se realizaron descuentos para la seguridad social en ninguna Caja o Fondo.
La misma situación se presentó con los períodos laborados en la Asamblea Departamental de Antioquia, 18 Número interno: 6722-2023 Demandante: Blanca Amparo Correa Mejía Demandada: Ugpp como diputado, del 1 de octubre de 1976 al 30 de septiembre de 1978, toda vez que de conformidad con el certificado de información laboral 9001 267 de 12 de febrero de 2019, en la “casilla 31” se observa que no se efectuaron descuentos para seguridad social, es decir, no se realizaron cotizaciones al Sistema General de Pensiones.
Sobre esta particular estima la Subsección que hay lugar a revocar la decisión del Tribunal y ordenarle a la entidad demandada, que además de incluir los tiempos laborados en el Departamento de Antioquia y la Asamblea de Antioquia en la liquidación de la indemnización sustitutiva (4 de noviembre de 1971 al 4 de diciembre de 1972 y del 1 de octubre de 1976 al 30 de septiembre de 1978), debe pedirles la cuota parte pensional correspondiente.
Criterio que ha sido defendido por esta Corporación y la Corte Constitucional, de la cual destacamos el siguiente pronunciamiento26: “Por último, de acuerdo con el Decreto 1730 de 200127 y la reiterada jurisprudencia de esta corporación28, la administradora de pensiones es la obligada a reconocer la indemnización sustitutiva, bien sea con base en los tiempos laborados ante una entidad pública y/o en aquellos cotizados ante el ISS, sin perjuicio de que estos periodos hayan ocurrido con anterioridad a la Ley 100 de 1993.
Lo anterior, valga anotar, no obsta para que la administradora de pensiones o Colpensiones repita contra los antiguos empleadores del accionante, con el fin de obtener el valor de la porción de la indemnización que le correspondía a cada uno. Así, por ejemplo, en la sentencia T-556 de 2013, la Corte resolvió una solicitud de tutela mediante la cual una persona de 80 años de edad pretendía el reconocimiento de la pensión de vejez a cargo de Colpensiones.
El accionante solicitaba que se tuvieran en cuenta los 8 años, 10 meses y 21 días laborados para la Policía Nacional, así como algunos periodos trabajados para otros empleadores. Sin embargo, debido a que los tiempos servidos a otros empleadores no estaban debidamente comprobados, la Corte no accedió a la prestación pretendida y, en su lugar, amparó el derecho de petición, para que Colpensiones resolviera de fondo la solicitud.
Adicionalmente, teniendo en cuenta que había plena certeza sobre el tiempo de servicio prestado a la Policía Nacional, advirtió que “[e]n caso de que el accionante no [cumpliera] con los requisitos legales para acceder a la pensión de vejez, Colpensiones debía proceder a adicionar el pago de la indemnización sustitutiva, teniendo en cuenta para ello, todos los aportes hechos por el actor al sistema y que resulten acreditados, por lo menos respecto de los que fueron hechos a la Policía Nacional durante el tiempo que el actor laboró para dicha institución, los cuales 26 T-080 de 2022 27 “por medio del cual se reglamentan los artículos 37, 45 y 49 de la Ley 100 de 1993 referentes a la Indemnización Sustitutiva del Régimen Solidario de Prima Media con Prestación Definida” 28 Sentencias T-148 de 2019, T-471 de 2017, T-122 de 2016, SU-769 de 2014, T-681 de 2013 y T-596 de 2013. 19 Número interno: 6722-2023 Demandante: Blanca Amparo Correa Mejía Demandada: Ugpp no fueron tenidos en cuenta al liquidarse la indemnización sustitutiva inicialmente pagada, circunstancia que se probó en esta tutela” (subrayado fuera de texto).
Verificado el precedente en comento e identificadas las normas y las reglas jurisprudenciales aplicables, procede la Sala a dar respuesta al problema jurídico planteado.” En este sentido, pese a que no fue planteada esta situación con la demanda ni en el recurso de apelación, a la luz de los principios mínimos de fundamentales del derecho al trabajo contenidos en el art. 53 constitucional se flexibiliza esta omisión. De suerte que el acto administrativo demandado debe ser reajustado tomando en cuenta los tiempos laborados por el esposo de la reclamante en el Departamento de Antioquia y la Asamblea de Antioquia.
Autorizándose a la UGPP para que reclame ante ellas por la cuota que le corresponda como consecuencia de la decisión aquí adoptada. En caso que la aquí reclamante haya iniciado el cobro de la indemnización al Departamento de Antioquía y a la Duma departamental, dichas entidades deberán informarle esta situación a la aquí demandada. Igualmente, también hay lugar a tener en cuenta los períodos laborados por José Mario Montoya Hernández (q.e.p.d.) en la Cámara de Representantes, específicamente del 4 de noviembre de 1971 al 4 de diciembre de 1972, 5 de diciembre de 1972 al 19 de julio de 1974, del 1 de octubre de 1976 al 30 de septiembre de 1978 y del 20 de julio de 1978 al 19 de julio de 1982.
Esto se fundamenta en la certificación expedida por dicha entidad y que fue destacada en precedencia. Las sumas que resulten a favor del demandante, deberán actualizarse de acuerdo con la fórmula según la cual, el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (Rh) por el guarismo que resulte de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE (vigente a la 20 Número interno: 6722-2023 Demandante: Blanca Amparo Correa Mejía Demandada: Ugpp fecha de la sentencia) por el índice inicial (vigente para la fecha en que debió hacerse el pago), así: R = Rh Índice inicial Índice final Por consiguiente, esta Sala revoca la sentencia proferida por el Tribunal de instancia al considerar que Blanca Amparo Correa Mejía tiene derecho a que la Ugpp le reajuste la indemnización sustitutiva de la pensión de sobrevivientes con ocasión del fallecimiento de José Mario Montoya Hernández (q.e.p.d.), con la inclusión de los tiempos laborados en el Departamento de Antioquia, Asamblea Departamental de Antioquia y Cámara de Representantes; esto es, del 4 de noviembre de 1971 al 4 de diciembre de 1972, 5 de diciembre de 1972 al 19 de julio de 1974, del 1 de octubre de 1976 al 30 de septiembre de 1978 y del 20 de julio de 1978 al 19 de julio de 1982.
Condena en costas El artículo 361, del Código General del proceso, estipula: “Composición. Las costas están integradas por la totalidad de las expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso y por las agencias en derecho. Las costas serán tasadas y liquidadas con criterios objetivos y verificables en el expediente, de conformidad con lo señalado en los artículos siguientes.” (Resaltado por la Sala).
A su vez, el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011: “Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil” No obstante, esta Sala ha sido del criterio que la norma transcrita deja a disposición del juez valorar la procedencia o no de la condena en costas, ya que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida, tenerse certeza de su causación y que la conducta desplegada adolezca de 21 Número interno: 6722-2023 Demandante: Blanca Amparo Correa Mejía Demandada: Ugpp temeridad y mala fe, no basta el simple hecho de los resultados del proceso29.
En el caso concreto, revisado el actuar de las partes a lo largo del proceso no se evidencia temeridad o mala fe; y en tal sentido, la Sala no condena en costas a la vencida. III. DECISIÓN Vistas las consideraciones que anteceden y el acervo probatorio, la Sala concluye que la decisión del a quo no fue acertada, pues quedó establecido que la demandante tiene derecho a que la Ugpp le reajuste la indemnización sustitutiva de la pensión de sobrevivientes con ocasión del fallecimiento de José Mario Montoya Hernández (q.e.p.d.) con la inclusión de los con la inclusión de los tiempos laborados en el Departamento de Antioquia, Asamblea Departamental de Antioquia y Cámara de Representantes; esto es, del 4 de noviembre de 1971 al 4 de diciembre de 1972, 5 de diciembre de 1972 al 19 de julio de 1974, del 1 de octubre de 1976 al 30 de septiembre de 1978 y del 20 de julio de 1978 al 19 de julio de 1982; y en tal sentido, la Sala a revoca la sentencia del Tribunal que negó las pretensiones de la demanda.
En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: REVOCAR la sentencia de 23 de marzo de 2023 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, por medio de la cual negó las pretensiones de la demanda impetrada por Blanca Amparo Corre Mejía contra la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP-. 29 Radicado 15001-23-33-000-2013-00072, de 27 de enero de 2017 MP.
Carmelo Perdomo Cuéter; Radicado: 13000-33-33-000-2014-00390 (1327-16), de 8 de septiembre de 2017, M.P. Sandra Lissett Ibarra Vélez. 22 Número interno: 6722-2023 Demandante: Blanca Amparo Correa Mejía Demandada: Ugpp SEGUNDO: DECLARAR la nulidad parcial de Resolución RDP 014179 de 8 de mayo y del Auto ADP 005914 de 9 de septiembre de 2019, por medio de los cuales la entidad pensional negó el reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva de la pensión de sobrevivientes, sin tener en cuenta todo el tiempo laborado por José Mario Montoya Hernández (q.e.p.d.) en el Departamento de Antioquia, Asamblea Departamental de Antioquia y la Cámara de Representantes.
TERCERO: Como consecuencia de tal nulidad, a título de restablecimiento del derecho, ORDENAR a la UNIDAD ADMINISTRATIVA DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL -UGPP a reconocer y pagar a favor de Blanca Amparo Correa Mejía el reajuste de la indemnización sustitutiva de la pensión de sobrevivientes con ocasión del fallecimiento de José Mario Montoya Hernández (q.e.p.d.), con la inclusión de los tiempos laborados en el Departamento del Antioquia, Asamblea Departamental de Antioquia y la Cámara de Representantes, esto es, del 4 de noviembre de 1971 al 4 de diciembre de 1972, 5 de diciembre de 1972 al 19 de julio de 1974, del 1 de octubre de 1976 al 30 de septiembre de 1978 y del 20 de julio de 1978 al 19 de julio de 1982, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia. AUTORIZAR a la UNIDAD ADMINISTRATIVA DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP para que reclame ante el Departamento de Antioquia y la Asamblea Departamental de Antioquia por la cuota que le corresponda como consecuencia de la decisión aquí adoptada.
En caso que la aquí reclamante haya iniciado el cobro de la indemnización al Departamento de Antioquía y a la Duma departamental, dichas entidades deberán informarle esta situación a la aquí demandada. 23 Número interno: 6722-2023 Demandante: Blanca Amparo Correa Mejía Demandada: Ugpp CUARTO: ORDENAR a la UNIDAD ADMINISTRATIVA DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL -UGPP, realizar sobre los valores que resulten de la presente condena, la actualización referida en la parte motiva de esta sentencia.
QUINTO: Sin condena en costas en ambas instancias.
SEXTO: En firme esta decisión, ENVIAR al Tribunal de origen. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA (Firmado electrónicamente) JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR (Firmado electrónicamente) Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.