www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá D.C., veintiocho (28) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 05001 23 33 000 2021 00680 01 (7212–2023) Demandante: Alicia del Socorro Berrío Vargas Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP Temas: Pensión gracia. Requisito de tiempo de servicio.

Naturaleza de la vinculación docente. Carga de la prueba. Ley 1437 de 2011. Decisión: Confirmar sentencia SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala de Subsección procede a resolver el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de 5 de octubre de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que negó las súplicas de la demanda.

I. ANTECEDENTES1 1.1. Pretensiones de la demanda La señora Alicia del Socorro Berrio Vargas, por intermedio de apoderado judicial, solicitó declarar la nulidad de la Resolución RDP 039773 de 20 de octubre de 2017 y el auto ADP 004404 de 28 de junio de 2019, actos proferidos por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, por medio de las cuales se negó el reconocimiento y pago de una pensión gracia. Como restablecimiento del derecho, solicitó el reconocimiento de la pensión gracia, liquidada con el 75% de lo devengado en el año de servicio anterior a la adquisición del estatus pensional, es decir, 31 de octubre de 2015, pero efectos a partir del 28 de febrero de 2016 por efectos de la prescripción trienal contada desde la reclamación administrativa ocurrida el 28 de febrero de 2019.

Así mismo, pretende el reajuste de que tratan la Ley 71 de 1988 y la Ley 100 de 1993. 1 Los documentos del proceso se encuentran visibles en el expediente digital disponible en la Sede Electrónica de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo – SAMAI. https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=05001233300020210 0680011100103 Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 05001 23 33 000 2021 00680 01 (7212-2023) Demandante: Alicia del Socorro Berrío Vargas www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 1.2.

Hechos que fundamentan la demanda La señora Alicia del Socorro Berrio Vargas se desempeñó como docente en el departamento de Antioquia desde el 2 de abril de 1976 con las siguientes vinculaciones, según se afirma en la demanda: - A través de Decreto 452 de 2 de abril de 1976, prestó servicio en el municipio de Zaragoza hasta el 22 de marzo de 1983. - Fue nombrada a través de Decreto 288 de 10 de marzo de 2004expedido por el Ministerio de Educación Nacional, como docente en el municipio de Medellín, en donde ha estado vinculada hasta, por lo menos, la fecha de la presentación de la demanda.

De igual manera, señaló que la demandante nació el 31 de octubre de 1956, por lo que cumplió 50 años de edad el 31 de octubre de 2006. Explicó que el 28 de febrero de 2019 radicó solicitud de reconocimiento y pago de una pensión gracia ante la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, la cual fue negada en atención a los actos administrativos demandados. 1.3.

Fundamentos de derecho y concepto de la vulneración Se invocaron como desconocidas las siguientes: el artículo 13 de la Constitución Política; las Leyes 39 de 1903, 114 de 1913, 37 de 1933, 115 de 1994, 91 de 1989, 60 de 1993, 100 de 1993, el Decreto Ley 2277 de 1979 y las sentencias del Consejo de Estado de 28 de junio de 2012 y de 21 de junio de 2018.

En síntesis, como argumento de lo pretendido, indicó que la docente laboró al servicio del departamento de Antioquia, efectuando los aportes para pensión desde 1980, por lo que considera que la vinculación laboral es de carácter territorial (departamental), en atención a lo dispuesto por la Ley 91 de 1989. De igual manera, precisó que, si bien se certificó que la vinculación fue de naturaleza nacional, siendo la prestación del servicio de carácter territorial o nacionalizado, resultaría procedente el reconocimiento pretendido.

Finalmente, argumenta que catalogar la Resolución 288 de 10 de marzo de 2004 como acto de vinculación y de naturaleza nacional es una injusticia, en la medida que se cumplieron todos los requisitos para acceder a la pensión suplicada. Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 05001 23 33 000 2021 00680 01 (7212-2023) Demandante: Alicia del Socorro Berrío Vargas www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 1.4.

Contestación de la demanda Admitida la demanda el 17 de enero de 2022, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, una vez notificada, presentó escrito con el que se opuso a la prosperidad de las pretensiones; al efecto, sostuvo que la señora Berrío Vargas no allegó en instancia administrativa, y mucho menos en la judicial, los documentos necesarios para acreditar la existencia del derecho reclamado, incumpliendo así con la carga de la prueba que tiene como demandante.

De igual forma, señaló que no es posible computar tiempos de vinculación nacional para la pensión gracia, pues ello es contrario a la ley y la jurisprudencia. 1.5. Sentencia de primera instancia Con fallo de 5 de octubre de 2023 el Tribunal Administrativo de Antioquia negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte demandante.

Como sustento de lo anterior, explicó que la documentación allegada por la parte demandante no permite acreditar la naturaleza de las vinculaciones docentes que la señora Berrío Vargas mantuvo, por lo que no es posible acceder a las pretensiones de la demanda, más aún, cuando la certificación allegada da cuenta de la vinculación de naturaleza nacional durante el periodo de servicio en la ciudad de Medellín. Finalmente, condenó en costas a la UGPP toda vez que encontró configuradas las causales de los artículos 365 y 366 del CGP en concordancia con el artículo 188 del CPACA. 1.6.

Recurso de apelación A través de apoderada, la señora Alicia del Socorro Berrío Vargas presentó recurso de apelación con el que solicitó revocar la decisión de primera instancia. Alegó que se adjuntaron los documentos necesarios para demostrar el cumplimiento de los requisitos para ser beneficiaria de la pensión gracia, por ejemplo, se anexó copia del Decreto 452 de 2 de abril de 1976, con el que se evidencia la vinculación nacionalizada antes del 31 de diciembre de 1980.

Agregó que la demandante nunca ha laborado con la nación, pues los actos administrativos de nombramiento provienen de entidades territoriales, por lo tanto, se debe entender que el vínculo laboral fue modificado, pues a pesar de haber sido nombrada por el Ministerio de Educación Nacional, es claro que ocupó una plaza del orden territorial, y fue la entidad territorial la que administró la prestación del servicio docente y realizó el pago de salarios a través el situado fiscal, lo que a la luz de la jurisprudencia lleva a establecer que el vínculo laboral es territorial.

Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 05001 23 33 000 2021 00680 01 (7212-2023) Demandante: Alicia del Socorro Berrío Vargas www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 Finalmente, solicitó revocar la sentencia de primera instancia, incluida la condena en costas, sin dar mayor argumentación sobre este punto. 1.7.

Trámite correspondiente a la segunda instancia Con auto de 16 de abril de 2024, se admitió el recurso de apelación. Actuando por intermedio de apoderado, la UGPP presentó escrito de alegatos de conclusión, en donde solicitó confirmar la sentencia de primera instancia, pues la parte demandante, si bien tiene una vinculación de naturaleza departamental entre el 2 de abril de 1976 y el 22 de marzo de 1983, el periodo laborado con posterioridad, es decir, el ocurrido a partir del 10 de marzo de 2004 es de naturaleza nacional, lo que hace improcedente el reconocimiento de la pensión gracia. La parte actora, el Agente del Ministerio Público y la Agencia de Defensa Jurídica del Estado, guardaron silencio en esta etapa procesal.

Finalmente, se advierte que tramitado en forma legal el proceso y no observando la Corporación causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, se procederá a resolver la alzada, previas las siguientes, II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia De acuerdo con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo2, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto.

De igual manera, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso3, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a lo expuesto por el apelante y, comoquiera que, en el caso de la referencia, únicamente una de las partes presentó recurso de alzada, el análisis se encuentra limitado a lo allí plasmado. 2.2.

Del problema jurídico Corresponde a esta Sala de Subsección determinar si la señora Alicia del Socorro Berrío Vargas, tiene derecho al reconocimiento y pago de una pensión gracia por haber cumplido los requisitos para ello, en especial los 20 años de servicio como 2 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos […]». 3 «Competencia del superior.

El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.» Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 05001 23 33 000 2021 00680 01 (7212-2023) Demandante: Alicia del Socorro Berrío Vargas www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 docente territorial o nacionalizado; o si, por el contrario, no acredita las exigencias para hacerse acreedor a tal prestación. 2.3.

Normas y jurisprudencia aplicable al asunto 2.3.1. La pensión gracia La pensión gracia fue consagrada mediante el artículo 1.º de la Ley 114 de 1913 en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de 20 años. En ese sentido, respecto de los condicionantes para acceder a la pensión gracia, la Ley 114 de 1913 exige a los docentes que aspiran a su reconocimiento, además de los 20 años de servicio, lo siguiente: i) haberse desempeñado en los empleos con honradez, consagración y buena conducta; ii) no haber recibido o recibir otra pensión o recompensa de carácter nacional; y iii) cumplir 50 años de edad.

Por su parte, se reitera, la Ley 91 de 1989 exige que el docente se haya vinculado al servicio oficial con anterioridad al 1 de enero de 1981. Posteriormente, el artículo 6 de la Ley 116 de 1928 extendió el beneficio de la pensión gracia a los empleados y profesores de las escuelas normales, junto a los inspectores de instrucción pública.

De manera que autorizó la suma de los servicios prestados en diversas épocas al computar los años en la enseñanza primaria, la normalista y la inspección, con el fin de completar el tiempo requerido para acceder a la pensión. Más adelante, con la Ley 37 de 1933, el beneficio gratuito de la pensión gracia se hizo extensivo a los maestros de escuela que hubieren completado el tiempo de servicios señalado por la ley en establecimientos de enseñanza secundaria.

Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 1.º, distinguió entre los conceptos de docente «nacional» y «nacionalizado», así: «Artículo 1. Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional.

Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.» [Negrillas fuera de texto].

El numeral 2.º del artículo 15 de la mencionada ley limitó el reconocimiento de la pensión gracia para los docentes al establecer: Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 05001 23 33 000 2021 00680 01 (7212-2023) Demandante: Alicia del Socorro Berrío Vargas www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 «Artículo 15.

A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1. de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la nación. […]» De las diferentes normas enunciadas, esta Corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que, en virtud de sus condicionantes, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, con exclusión de los docentes nacionales.

Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 1997 señaló: «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].»4 Ahora bien, con el fin de determinar el carácter o naturaleza del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 20185 previó las siguientes pautas jurisprudenciales: «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados12, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las 4 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997. 5 Consejo de Estado, Sección Segunda.

Radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 05001 23 33 000 2021 00680 01 (7212-2023) Demandante: Alicia del Socorro Berrío Vargas www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.

Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.

Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» Por último, en sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2-2022 del 11 de agosto de 2022 la Sección Segunda incorporó adicionalmente como regla jurisprudencial sobre la interpretación del artículo 15, numeral 2.º, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que: «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».6 Las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución tanto en sede administrativa como judicial.

Así las cosas y según las preceptivas expuestas, queda claro que para acceder al reconocimiento de la pensión gracia se debe acreditar la labor docente durante 20 años en establecimientos oficiales, departamentales o municipales, en primaria o 6 Consejo de Estado, Sección Segunda. Radicado: 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 05001 23 33 000 2021 00680 01 (7212-2023) Demandante: Alicia del Socorro Berrío Vargas www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 en secundaria o como normalista o inspector de instrucción pública, o en calidad de docente nacionalizado, con alguna posibilidad de adicionar tiempos en uno y otro cargo, siempre y cuando se demuestre que se ostentó dicha vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 y demuestre cumplir con los demás requisitos exigidos por la Ley 114 de 1913. 2.4.

Actuación administrativa La señora Alicia del Socorro Berrio Vargas, actuando a través de apoderada, radicó el 28 de febrero de 2019 solicitud de reconocimiento y pago de una pensión gracia ante la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP. En respuesta, la entidad expidió el auto ADP 004404 de 28 de junio de 2019, indicando que una solicitud similar ya había sido resuelta a través de la Resolución RDP 039773 de 20 de octubre de 2017, con la cual se negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia por no contar con el requisito de 20 años de servicio como docente territorial o nacionalizado, sino nacional, situación que no ha cambiado pues no se acreditaron nuevos tiempos. 2.5.

Caso concreto Pasa la Sala a determinar si la demandante cumple con las exigencias contenidas en la Ley 114 de 1913, demás normas complementarias y la jurisprudencia del Consejo de Estado, para el reconocimiento de la acreencia pensional en discusión. Debiendo analizarse, además, si el traslado a una plaza nacionalizada y la incorporación ocurrida en virtud de la “departamentalización y municipalización” de la educación, implica que el tiempo servido a partir de ello, modificó la naturaleza de la vinculación nacional a territorial, resultando válido el tiempo de servicio docente prestado. 2.5.1.

Del cumplimiento de los requisitos a. Edad Revisado el expediente, y con el objeto de resolver el problema jurídico planteado, la Sala encuentra probado que la señora Alicia del Socorro Berrio Vargas nació el 31 de octubre de 19567, razón por la cual, el 31 de octubre de 2006 cumplió 50 años de edad. b. Buena conducta En cuanto al desempeño del ejercicio docente, no se observan reproches que 7 Copia de la cedula de ciudadanía visible en expediente digital que se encuentra en SAMAI.

Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 05001 23 33 000 2021 00680 01 (7212-2023) Demandante: Alicia del Socorro Berrío Vargas www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 pongan en duda su actuar en el desarrollo de la actividad educativa, por lo que también se entiende cumplido dicho requisito; siendo pertinente destacar que, en todo caso, dicho aspecto no fue objeto de reproche por la demandada. c. Tiempo de servicio Al respecto, se observan las siguientes novedades laborales como docente oficial; requisito este sobre el que gira la controversia en esta instancia: - Vinculación entre el 20 de abril de 1976 y el 23 de marzo de 1984 (7 años, 9 meses y 3 días) En el expediente reposa copia del Decreto 0452 de 2 de abril de 19768, por medio del cual el gobernador de Antioquia, en uso de sus facultades legales, hizo el nombramiento de diferentes docentes de educación primaria.

Allí, se observa que la señora Alicia del Socorro Berrio Vargas fue nombrada directora en el municipio de Zaragoza, Escuela Rural Mixta el Saltillo. Al respecto la secretaría de Educación de Antioquia expidió certificación de 29 de agosto de 2018, en la cual se observa que dicha designación se mantuvo vigente hasta el 23 de marzo de 1984, momento en que le fue aceptada la renuncia por 8 Documento visible en el folio 43 del archivo “002”, disponible en SAMAI.

Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 05001 23 33 000 2021 00680 01 (7212-2023) Demandante: Alicia del Socorro Berrío Vargas www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 10 Decreto 542 de 20 de marzo de 1984. De igual manera, se destaca que el tipo de vinculación fue nacionalizado.

De lo descrito previamente, se observa que el acto de nombramiento fue suscrito por el gobernador de Antioquia, quien funge como nominador y que en uso de sus facultades legales dispuso la vinculación de varios docentes al servicio de la educación departamental, entre los cuales se encontraba la hoy demandante. Lo descrito previamente, permite concluir que la novedad laboral que originó la prestación del servicio de la señora Alicia del Socorro Berrio Vargas fue efectuada por autoridad del orden territorial, en este caso, la gobernación de Antioquia, sin que se observe la intervención u orden de la Nación – Ministerio de Educación Nacional.

Así entonces, si bien en este caso se certificó que la naturaleza del vínculo es nacionalizado, a partir del contenido del acto administrativo, que da cuenta que el acto lo expidió de manera autónoma el gobernador de Antioquia, sin intervención de delegado del Ministerio de Educación; la Sala estima que, se está frente a una designación territorial, pues, pese a que se profirió con posterioridad a la expedición de la Ley 43 de 1975, por medio de la cual se adelantó la nacionalización de la educación en Colombia, lo cierto es que en el acto de nombramiento no se señaló que se tratara de una plaza nacionalizada, o que el pago de los salarios y prestaciones fuera con cargo a recursos administrados por el FER.

Esta Sala ha precisado que «El carácter nacionalizado de la designación […] encuentra respaldo en el artículo 1 de la Ley 91 de 1989, en tanto dispone que son nacionalizados aquellos «docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975».

En similar sentido, la Corte Constitucional, mediante sentencia C – 085 de 2002, indicó que los «docentes nacionalizados» son «los vinculados antes del 31 de diciembre de 1980, por las entidades territoriales». Sumado a lo anterior, en lo que corresponde a dicha diferencia esta Corporación en la citada sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 2018, concluyó: «Por su parte, se entiende por personal nacionalizado (i) aquel que siendo territorial antes del 1. de enero de 1976 fue objeto del proceso de nacionalización iniciado con la expedición de la Ley 43 de 1975; y (ii) los que a partir de esa fecha se hayan vinculado a una plaza de aquellas que fueron nacionalizadas en virtud, también, del aludido proceso adelantado por la norma en cuestión (Ley 43 de 1975).

Entre tanto, debe entenderse por personal territorial el vinculado por entidades de ese orden a partir del 1. de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975; esto es, que la plaza a ocupar haya sido creada de forma exclusiva por el ente local y los gastos que esta genere se cubran con cargo a su propio presupuesto.» Por tanto, el tiempo de servicio trascurrido entre el el 20 de abril de 1976 y el 23 de marzo de 1984, para un total de 7 años, 9 meses y 3 días luego de descontar Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 05001 23 33 000 2021 00680 01 (7212-2023) Demandante: Alicia del Socorro Berrío Vargas www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 11 60 días de licencia que se encuentran en el certificado anteriormente referido, resulta ser de naturaleza territorial, tal y como se explicó previamente, y por tanto computable para la pensión gracia. - Vinculación desde el 23 de marzo de 2004 en adelante Si bien en el proceso no se observa copia del acto de nombramiento, sí se allegó certificación de tiempo de servicios expedida el 30 de agosto de 2018 por la Secretaría de Educación de Antioquia, en donde señala que la señora Berrío Vargas fue nombrada docente a través del Decreto 088 de 10 de marzo de 2004, cargo en el que se encontraba al momento de presentar la reclamación de pensión gracia. En cuanto a la naturaleza de la vinculación, del certificado de salarios expedido por la Secretaría de Educación de Medellín el 30 de agosto de 2018, se sustrae que el tipo de vinculación de la señora Berrio Vargas era nacional.

La anterior no se encuentra en discusión, pues a pesar de no haber allegado copia del acto de nombramiento o del acto de posesión, en el escrito de la demanda se precisó que la señora Alicia del Socorro Berrio Vargas fue nombrada docente en el municipio de Medellín «mediante Decreto 288 del 10 de marzo de 2004, emanado por (sic) el Ministerio de Educación Nacional, nombramiento desde el cual ha prestado sus servicios hasta la actualidad que ha trabajado en continuidad».

Ahora, la naturaleza de su vinculación es nacional, no sólo porque así quedó certificado, sino porque la anterior circunstancia no es discutida por la parte Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 05001 23 33 000 2021 00680 01 (7212-2023) Demandante: Alicia del Socorro Berrío Vargas www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 12 demandante, ya que tanto en el escrito de demanda como de apelación reconoce que fue nombrada por el Ministerio de Educación Nacional.

Sobre el particular, la Ley 91 de 1989, en el artículo 1º, dejó claro que un docente «nacional» es el que es nombrado por el Gobierno nacional, a saber: «Artículo 1. Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional».

En igual sentido, esta Corporación en reciente sentencia de unificación SUJ-030- CE-S2-2021 del 11 de agosto de 2022 sentó la siguiente regla jurisprudencial: «Unificar la jurisprudencia del Consejo de Estado en el sentido de precisar la siguiente regla en cuanto al entendimiento que debe otorgarse al artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 para efectos de reconocer la pensión gracia de jubilación: Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento.» (Negrilla de la Sala) Sumado a ello, esta Corporación en sentencia S-699 del 26 de agosto de 1997, citada por el apoderado de la demandante en el escrito de apelación, se señaló: «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].»9 En ese orden de ideas, el período antes referenciado, no es computable para acreditar los 20 años de servicio con el fin de acceder a la pensión gracia. Ahora bien, con el recurso se arguye que, si bien la docente fue nombrada por el Ministerio de Educación Nacional, se desempeñó en una plaza territorial financiada a través del FER, es decir, a través del situado fiscal y, por tanto, la naturaleza de la vinculación cambia de nacional a territorial, otorgando así derecho a la pensión gracia reclamada.

Pues bien, de los documentos allegados al expediente, se observa que la señora Berrio Vargas laboró por más de 14 años; sin embargo, a partir del nombramiento 9 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997. Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 05001 23 33 000 2021 00680 01 (7212-2023) Demandante: Alicia del Socorro Berrío Vargas www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 13 efectuado mediante la Resolución 288 de 2004, se presentó una continua dependencia laboral de la demandante respecto de la Nación, pues fue nombrada de manera directa por el Ministerio de Educación y ha permanecido en ese mismo cargo hasta por lo menos la expedición de las certificaciones allegadas en agosto de 2018; por lo que existe certeza de que el tipo de vinculación es nacional.

Si bien con el proceso de descentralización de la educación, y la creación del sistema general de participaciones, se transfirieron los recursos de la Nación a los entes territoriales, dicha circunstancia por sí sola no implica un cambio en la naturaleza del vínculo docente; siendo pertinente señalar que, aunque con la Ley 60 de 1993 se dispuso la descentralización de ciertas competencias de la Nación respecto de los entes territoriales, en su artículo 6.º se señaló que «el régimen prestacional aplicable a los actuales docentes nacionales o nacionalizados que se incorporen a las plantas departamentales o distritales sin solución de continuidad y las nuevas vinculaciones será el reconocido por la Ley 91 de 1989, y las prestaciones en ellas reconocidas serán compatibles con pensiones o cualesquiera otra clase de remuneraciones».

(Resaltos de la Sala) A su vez, la Ley 91 de 1989 en su artículo 1.º indicó que el personal nacional son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno nacional, a diferencia de los nacionalizados y territoriales, que son los vinculados por nombramiento de entidad territorial. En ese orden, las condiciones de la vinculación docente de la demandante no se modificaron a pesar de la prestación del servicio bajo la dependencia del ente territorial como lo menciona en el recurso, comoquiera que el último nombramiento del que fue objeto se efectuó en 2004, en el que se indicó que pertenecía a la nómina nacional; y si bien de ahí en adelante se presentaron situaciones administrativas, ello no afectó su relación laboral, pues, como quedó claro, la vinculación de los educadores con la que venían se mantuvo incólume al no existir ruptura del vínculo laboral.

El anterior criterio ha venido siendo reiterado por esta Corporación, entre otras, en sentencia de 28 de enero de 202110: «[…] del aludido procedimiento de incorporación de la demandante se destaca que (i) no tenía la calidad de profesora municipal, sino nacional; (ii) Manizales era el lugar geográfico en el que desarrollaba su funciones, circunstancia que no mutaba la naturaleza de su vinculación, dado que la vacante que ocupaba y el colegio en el que laboraba eran nacionales; y (iii) no se trató de una nueva designación, tanto es así que no hubo modificación en cuanto al régimen salarial que le reconocía la Nación. En consecuencia, conforme a lo certificado por la secretaría de educación el 10 de febrero de 2006 y el 1° de agosto de 2016, la accionante «[…] prestaba sus servicios como Docente plaza Nacional […]», lo cual no varió por la incorporación del departamento de Caldas. 10 Consejo de Estado.

Sección Segunda. Subsección B. Radicado: 17001-23-33-000-2015-00285- 01 (363-2018). Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 05001 23 33 000 2021 00680 01 (7212-2023) Demandante: Alicia del Socorro Berrío Vargas www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 14 […] Por otra parte, en lo concerniente a los recursos con los cuales se financió el empleo de la accionante, el acto de incorporación hace referencia al situado fiscal que si bien atendía los gastos que generaban los servicios educativos nacionalizados y territoriales, también lo hacía respecto de los nacionales como en este caso, en el que, se reitera, la plaza era nacional sin que exista en el plenario prueba en contrario.»11 Por tanto, dado que la naturaleza del nombramiento de la aquí demandante fue del orden nacional y que las novedades de las que fue objeto administrativamente no modificaron dicha naturaleza, es claro que el tiempo de servicio docente desde el 23 de marzo de 2004 es de naturaleza nacional, y por lo tanto no es posible tenerlo en cuenta para efectos de la pensión gracia deprecada.

La discusión descrita previamente no es desconocida para las partes en disputa, pues la entidad demandada, tanto en sede administrativa como en la defensa ejercida en el proceso de la referencia, argumentó que el tiempo de servicio a partir del nombramiento ocurrido con el Decreto 288 de 2004 no resultaba válido, en la medida que i) este se produjo directamente por el Ministerio de Educación Nacional y ii) la entidad territorial certificó la vinculación como nacional.

No obstante, la parte demandante - señora Berrio Vargas-, no allegó documentación que lograra desvirtuar el certificado expedido por la entidad territorial o que explicara jurídicamente que el nombramiento provenía de una vinculación de naturaleza territorial o nacionalizada. Vale la pena poner de presente respecto a la carga de la prueba, que conforme con el artículo 167 del Código General del Proceso, se prevé que «Incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen», y para el caso que hoy nos ocupa, no cabe duda de que la parte demandante tenía la obligación de acompañar sus argumentos y pretensiones con material probatorio suficiente que demostrara el lleno de requisitos legales para obtener el aumento prestacional reclamado, lo cual no ocurrió. Ahora, no se advierte mayor gestión de la interesada, más allá de solicitar las copias de los actos de nombramiento y de adjuntar las certificaciones laborales, las mismas que determinan que el tipo de vinculación es nacional, cuando bien pudo haber intentado allegar documentación que respaldara sus argumentos o certificaciones que demostraran una vinculación de naturaleza diferente a la ya indicada.

La Corte Constitucional respecto a la carga de la prueba en materia pensional cuando existan inconsistencias en la historia laboral del solicitante, en sentencia SU-182 de 2019 señaló: 11 Véase también, Consejo de Estado. Sección Segunda. Radicado: 66001-23-33-000-2016-00086- 01(2163-2018). Sentencia de 16 de mayo de 2019. Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 05001 23 33 000 2021 00680 01 (7212-2023) Demandante: Alicia del Socorro Berrío Vargas www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 15 «En este punto es importante precisar que la carga de la prueba sobre las posibles inconsistencias o irregularidades recae, en principio, sobre la administradora de pensiones, pues “el trabajador sigue siendo el sujeto jurídico más débil del sistema, por lo cual merece una especial protección del Estado”12.

Además, la administradora cuenta con “mejores y mayores elementos de juicio que le permitan adoptar una decisión más fiel a la realidad de los hechos que se le plantean”13. Pero cuando la administradora de pensiones presenta una “justificación bien razonada”, soportada en medios probatorios que advierten razonablemente sobre una inconsistencia o una irregularidad en la historia laboral, le corresponde al afiliado desvirtuar tal hecho.

En términos similares, la Sala Plena del Consejo de Estado ha sostenido que, frente a una “censura fundada” de la administración, la carga de la prueba se traslada al afiliado, quien podrá hacer uso de los distintos medios probatorios a su alcance.14» (Negrilla de la Sala) En esa línea de consideraciones, para la Sala el tiempo de servicio prestado por el docente en el periodo que se analiza desde el marzo de 2004 en adelante es del orden nacional, al tenor del certificado laboral mencionado, y por tanto no es computable para efectos del reconocimiento de la pensión gracia. 2.6.

Condena en costas de primera instancia La apoderada de la parte demandante, en el escrito de apelación, solicita de igual manera revocar la condena en costas impuesta en la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Antioquia, no obstante, no realiza un análisis o argumentación alguna sobre la cual se pueda realizar un estudio en cuanto a su viabilidad o no. En razón de lo anterior, la Sala considera que no es posible pronunciarse sobre la medida condenatoria en primera instancia y, en razón a ello, se abstendrá de pronunciarse al respecto. 2.7 Conclusión En ese orden de ideas, para la Sala no prosperan los argumentos planteados en el recurso de apelación, pues, no se logró acreditar la prestación del servicio docente con vinculación territorial o nacionalizada por al menos 20 años, ya que se insiste, 12 «Sentencia C-177 de 1998.

MP. Alejandro Martínez. Reiterada recientemente en la Sentencia T- 376 de 2018. MP. José Fernando Reyes.» 13 «Sentencia T-482 de 2012. MP. Luis Ernesto Vargas.» 14 «“En su defensa el demandante se limitó a hacer apreciaciones generales sobre la presunción de buena fe sin desvirtuar el cargo que le hizo la demandada, el cual fue reiterativo en señalar que nunca prestó servicios al Municipio.

En este aspecto confunde el demandante la carga de la prueba, pues en este caso, frente a una censura fundada de la administración, le correspondía desvirtuar tal acusación, demostrando por los diversos medios probatorios que efectivamente fue empleado del citado Municipio, en las fechas que dice haber desempeñado los diferentes empleos a que hace alusión en su demanda”.

Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. CP: Ana Margarita Olaya Forero Sentencia del 16 de julio de 2002. Radicación número: 23001-23-31-000- 1997- 8732-02 (IJ 029).» Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 05001 23 33 000 2021 00680 01 (7212-2023) Demandante: Alicia del Socorro Berrío Vargas www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 16 se mantuvo en el orden nacional conforme al acto administrativo de nombramiento.

Con fundamento en lo antes expuesto, tampoco se advierte un desconocimiento de la jurisprudencia de esta Corporación ni de la Constitución, como lo dispuso el a quo, razón suficiente para confirmar la sentencia objeto de alzada, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda 2.8. Condena en costas En el caso concreto, no se advierte que haya lugar a condenar en costas de segunda instancia comoquiera que si bien en anteriores oportunidades esta Sala de Subsección realizaba una valoración objetiva para determinar si había, o no, lugar a condenar en costas, lo cierto es que actualmente, con la entrada en vigencia de la Ley 2080 de 2021, es procedente efectuar un estudio respecto de la conducta de las partes en el proceso y la carencia de fundamentación jurídica, por lo que en esos términos al hacer extensiva esa interpretación al caso bajo análisis, de la revisión de los argumentos presentados por las partes, no puede observarse dicha situación, contrario a ello, se observa que se sustentaron las razones en defensa jurídica de los intereses y, por ende, no se condenará en costas, máxime cuando lo aquí resuelto tiene que ver directamente con lo dispuesto en las reglas jurisprudenciales trazadas en las sentencias de unificación del 21 de junio de 2018 y del 11 de agosto de 2022.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, 3. FALLA PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia del 5 de octubre de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que negó las pretensiones de la demanda; de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva.

SEGUNDO. Sin condena en costas en esta instancia conforme la motivación.

TERCERO. Se reconoce personería al abogado Edgar José Polanco Pereira como apoderado de la UGPP, de acuerdo con el poder allegado vía correo electrónico y que se encuentra visible en el índice 12 del expediente digital disponible en SAMAI. Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 05001 23 33 000 2021 00680 01 (7212-2023) Demandante: Alicia del Socorro Berrío Vargas www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 17 CUARTO. Efectuar las anotaciones correspondientes en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – “SAMAI”, y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado