w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá D. C., diecinueve (19) de mayo de dos mil veintidós (2022) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicado: 20001-23-39-000-2016-00590-01 (3873-2018) Demandante: DEIVIS ESTHER PEÑA PÉREZ Demandada: LA NACIÓN – REGISTRADURÍA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL Y EL MUNICIPIO DE ASTREA (CESAR) Tema: Contrato realidad.
Auxiliar administrativo Registraduría Nacional del Estado Civil. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA / LEY 1437 DE 2011 ASUNTO Conoce la Sala de Subsección de los recursos presentados por la parte demandante y las entidades demandadas contra la sentencia del 5 de abril de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, que accedió parcialmente a las pretensiones del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho presentado por la señora DEIVIS ESTHER PEÑA PÉREZ.
I.
ANTECEDENTES 1. La demanda La señora DEIVIS ESTHER PEÑA PÉREZ, actuando por conducto de apoderada judicial, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del CPACA, demandó a la Nación - Registraduría Nacional del Estado Civil y al municipio de Astrea (Cesar) el reconocimiento de las NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicado: 20001-23-39-000-2016-00590-01 (3873-2018) Demandante: Deivis Esther Peña Pérez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 2 siguientes declaraciones y condenas: 1.1.
Pretensiones 1 La nulidad del Oficio DDC 001281 del 1 de agosto de 2016 expedido por los delegados departamentales del registrador nacional del estado civil del Cesar y el Oficio del 28 de junio de 2016 proferido por el alcalde municipal de Astrea (Cesar), mediante los cuales se le negó el reconocimiento de una relación laboral y el consecuente pago de las prestaciones sociales requeridas.
A título de restablecimiento del derecho solicitó condenar a la entidad demandada a lo siguiente: • Declarar y aceptar que existió una relación laboral en el cargo de auxiliar administrativa desde el 2 de febrero de 2009 hasta el 31 de diciembre de 2015. • Reconocer y pagar a su favor todas las prestaciones sociales que debió recibir durante el período citado. • Pagar las diferencias salariales dejadas de percibir de acuerdo con la escala salarial establecida para cada año laborado según las Resoluciones 725 de 2009, 1390 de 2010, 1042 de 2011, 1344 de 2012, 1031 de 2013, 201 de 2014 y 1103 de 2015 expedidas p or el Departamento Administrativo de la Función Pública. • Pagar los salarios adeudados y las prestaciones sociales de los meses de enero, febrero, marzo, abril, mayo y junio de 2016. • Reintegrarla al cargo de auxiliar administrativa o uno de igual categoría y pagar los salarios y prestaciones sociales que dejó de percibir desde que se apartó del cargo hasta cuando se efectúe su reintegro. • Indexar las sumas reconocidas.
Condenar en costas a las entidades demandadas. Pretensión subsidiaria • De no acceder al reintegro solicitado, pagar un día del último salario por cada día de retardo hasta por veinticuatro (24) meses o hasta cuando el pago se verifique si el per íodo es menor, de conformidad con el artículo 65 del C.S.T. 1 Folios 9 a 10 del expediente.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicado: 20001-23-39-000-2016-00590-01 (3873-2018) Demandante: Deivis Esther Peña Pérez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 3 1.2. Fundamentos fácticos 2 La señora DEIVIS ESTHER PEÑA PÉREZ fundamentó sus pretensiones en los siguientes hechos: La Alcaldía Municipal de Astrea (Cesar) y la Registraduría del Estado Civil - Delegación Departamental del Cesar suscribieron varios convenios de cooperación interadministrativa con el propósito de contratar un auxiliar administrativo para esta última entidad con cargo al presupuesto del municipio.
Con sustento en lo anterior el Municipio de Astrea (Cesar) la vinculó como auxiliar administrativa de la Registraduría del Estado Civil – Delegación Departamental del Cesar, mediante contratos de prestación de servicios desde el 2 de febrero de 2009 hasta el 31 de diciembre de 2015, interregno durante el cual estuvo subordinada a la registradora municipal y desarrolló labores reglamentadas por la ley para el cargo (atención al público, colaboración en los procesos de producción de documentos de identidad, archivo), el cual se encontraba previsto dentro de la planta de personal de esa entidad.
Después de la terminación del último contrato de prestación de servicios, el 31 de diciembre de 2015, continuó trabajando como auxiliar administrativa de la Registraduría Municipal de Astrea (Cesar) hasta el 8 de julio de 2016, sin que mediara contrato, a efectos de brindarle inducción a la joven Yesica Alejandra Borja Cuentas, quien la remplazó en el cargo bajo la calidad de supernumeraria.
Durante este tiempo recibió una colaboración económica de la registradora y la supernumeraria, pero no percibió ninguna remuneración. Los días 14 y 15 de julio de 2016, radicó reclamaciones administrativas ante la Registraduría Delegada del Cesar y la Alcaldía del Municipio de Astrea (Cesar), para que se reconociera 2 Folios 2 a 8 del expediente.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicado: 20001-23-39-000-2016-00590-01 (3873-2018) Demandante: Deivis Esther Peña Pérez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 4 la relación laboral y las prestaciones sociales derivadas de est a, además de su reintegro al cargo que ejerció. Por medio de acto administrativo del 28 de julio de 2016, el Alcalde Municipal de Astrea (Cesar) y a través de oficio 1281 del 1 de agosto de 2016 los delegados departamentales del registrador nacional de estado civil del Cesar, desestimaron su reclamación con fundamento en que los convenios de cooperación celebrados eran para prestar exclusivamente apoyo y asistencia en las actividades administrativas, sin ocuparse de las funciones misionales que le correspondían exclusivamente a los funcionarios de la Registraduría Municipal de Astrea (Cesar). 1.3.
Normas violadas y concepto de violación 3 La demandante citó como normas vulneradas: Constitución Política, artículos 13 y 53 y la Ley 909 de 2004. Al desarrollar el concepto de violación adujo que los actos administrativos demandados debían ser declarados nulos, por cuanto incurrieron en una falsa motivación, en el entendido que el cargo de auxiliar administrativo para el cual fue contratada se encontraba dentro de la planta de personal de la Registraduría Municipal de Astrea (Cesar), desarrolló las funciones propias de ese cargo y estuvo subordinada a la registradora municipal de Astrea (Cesar) conforme lo dispuesto en la cláusula quinta de los convenios de cooperación interadministrativa.
En ese sentido, aseguró que las entidades accionadas no se podían amparar bajo la figura del contrato de prestación de servicios para evadir el pago de las prestaciones sociales que les correspondía asumir, en virtud de la relación laboral que mantuvieron, teniendo en cuenta que se configuraron los tres elementos fundamentales del contrato realidad: la prestación personal del servicio, la subordinación o dependencia y la remuneración o retribución por ese trabajo. 3 Folios 10 a 14 del expediente.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicado: 20001-23-39-000-2016-00590-01 (3873-2018) Demandante: Deivis Esther Peña Pérez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 5 2. Contestación de la demanda 2.1. El Municipio de Astrea (Cesar)4 se opuso a las pretensiones de nulidad de la demanda, pues aseguró que, entre la demandante y ese ente territorial, lo que existió fueron unos contratos de prestación de servicios producto de unos convenios de cooperación interadministrativa con la Registraduría Nacional del Estado Civil – Delegación Departamental del Cesar para ejecutar labores de apoyo y asistencia en las actividades administrativas en las que no existió subordinación. En ese sentido, advirtió que la demandante no aportó ningún medio probatorio que acreditara que se encontraba ejecutando labores propias de un empleado público del Municipio de Astrea (Cesar) y que recibía órdenes o llamados de atención de los que se pueda deducir el elemento de subordinación como uno de los presupuestos para que se configurara la relación lab oral cuya declaración se pretende.
Asimismo, precisó que no existe el cargo de auxiliar administrativo con funciones en la Registraduría y tampoco un presupuesto para este, motivo por el cual se suscribieron los contratos de cooperación interadministrativa. Formuló como excepciones las de (i) prescripción de las acreencias laborales en el sentido que se debe declarar la configuración de este fenómeno respecto de los derechos reclamados por la demandante, porque solo presentó la reclamación administrativa hasta el 15 de julio de 2016 y (ii) falta de los elementos constitutivos de la relación laboral, puesto que por el tipo de vinculación de la demandante, a través de contratos de prestación de servicios, no se configuraron los presupuestos necesarios de una relación laboral. 4 Folios 260 a 269 del expediente.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicado: 20001-23-39-000-2016-00590-01 (3873-2018) Demandante: Deivis Esther Peña Pérez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 6 2.2. La Registraduría Nacional del Estado Civil 5 solicitó que se negaran las pretensiones del medio de control con sustento en que carecen de fundamento fáctico y legal en el sentido que entre esa entidad y la demandante no existió una relación laboral.
En ese orden de ideas, indicó que la señora Deivis Esther Peña Pérez suscribió unos contratos de prestación de servicios para apoyar y asistir a la Registraduría, pero con el Municipio de Astrea (Cesar) en el marco de los convenios de cooperación interadministrativa entre la entidad territorial y la Registraduría del Estado Civil-Delegación Departamental del Cesar.
Por otra parte, destacó que el Decreto 1012 del 6 de junio de 2000 estableció la planta de personal de la Registraduría Nacional del Estado Civil sin determinar la creación del cargo de auxiliar administrativo para la Registraduría Municipal del Estado Civ il de Astrea (Cesar), en consecuencia, a diferencia de lo dicho por la demandante, ese empleo no existe en la planta de personal de la Registraduría Municipal.
Asimismo, precisó que, mediante Resolución No. 003 de 2016 del 7 de enero de 2016, la señora Deivis Esther Peña se vinculó a esa entidad como supernumeraria para desarrollar actividades de carácter transitorio en el cargo de auxiliar administrativo 5120-04 y a través de Resolución No. 410 del 22 de enero de 2016, se le reconoció y ordenó el pago de una compensación en dinero de vacaciones, prima de vacaciones y bonificación por recreación a los exfuncionarios de la Institución. De acuerdo con lo anterior formuló la excepción de (i) falta de legitimación en la causa por pasiva toda vez que no es la llamada a responder por las pretensiones de la demandante porque no demostró ninguna relación jurídica con esa entidad, (ii) plena legalidad del acto atacado, refiriéndose a que el oficio D DC 001281 5 Folios 270 a 284 del expediente.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicado: 20001-23-39-000-2016-00590-01 (3873-2018) Demandante: Deivis Esther Peña Pérez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 7 del 1 de agosto de 2016 se encuentra ajustado a la normas constitucionales, legales y a la jurisprudencia y (iii) genérica en el sentido que se declare cualquiera que se encuentre probada. 3.
Decisiones relevantes en el curso de la audiencia inicia l El 24 de octubre de 2017, el Tribunal Administrativo del Cesar celebró audiencia inicial 6 en la que decidió (i) declarar saneado el proceso, (ii) declarar no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por la Registraduría Nacional del Estado Civil, puesto que expidió uno de los actos administrativos demandados que negó el reconocimiento y pago de prestaciones sociales requeridas, (iii) resolver las demás excepciones en el fondo del asunto y (iii) fijar el litigio en los siguientes términos: «[…] determinar si existió una verdadera relación laboral entre las partes enunciadas previamente; lo anterior, en aras de determinar si le asiste derecho o no a la demandante, a que se le reconozcan y paguen las prestaciones sociales que reclama.
En caso tal de que prosperen las pretensiones incoadas en la demanda, se deberá analizar la viabilidad de decretar la prosperidad de la excepción de prescripción propuesta por el municipio de Astrea. En caso de acreditarse la existencia de una relación laboral durante esa contratación, deberá establecerse si le asiste derecho a los aquí demandantes a obtener el pago de las prestaciones sociales, situación que será definida al momento de dictar sentencia, realizando las precisiones del caso respecto de los aportes a la seguridad social. [Se debe declarar] la existencia de un acto administrativo complejo de nombramiento, lo que conllevaría ordenar el reintegro de la demandante» 7.
Asimismo, (iv) declaró fallida la conciliación, (v) decretó pruebas y (vi) fijó fecha para audiencia de pruebas. 6 Folios 347 a 357 del expediente. 7 Folio 354 del expediente. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicado: 20001-23-39-000-2016-00590-01 (3873-2018) Demandante: Deivis Esther Peña Pérez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 8 4.
La sentencia apelada El 5 de abril de 2018, el Tribunal Administrativo del Cesar8 declaró la nulidad de los actos administrativos demandados y la existencia del contrato realidad entre la demandante y el Municipio de Astrea (Cesar) y la Registraduría Nacional del Estado Civil durante el período comprendido entre el 29 de enero de 2013 y el 27 de noviembre de 2015, puesto que respecto a los contratos anteriores declaró la prescripción, en consecuencia ordenó a las entidades demandadas que reconocieran solidariamente a la señora DEIVIS ESTHER PEÑA PÉREZ a título de indemnización una suma equivalente a las pagadas a los auxiliares administrativos de la Registraduría Nacional del Estado Civil tomando como base de liquidación el valor pactado en los contratos de prestación de servicio u órdenes de trabajo durante el lapso arriba citado 9. 8 Folios 441 a 463 del expediente. 9 «PRIMERO: DECLARAR NULO, el oficio de fecha 28 de junio de 2016, notificado el día 28 de julio del mismo año, así como el oficio DDC 001281 de fecha 1 de agosto de 2016, a través de los cuales el Alcalde Municipal de Astrea - Cesar, y los Delegados Departamentales del Registrador Nac ional, respectivamente, negaron el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales a que tiene derecho la señora DEIVIS ESTHER PEÑA PÉREZ, y en su lugar DECLARAR la existencia del contrato realidad por las consideraciones anotadas, entre la señora DEIVIS ESTHER PEÑA PÉREZ Y el MUNICIPIO DE ASTREA y la REGISTRADURÍA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL, durante el periodo comprendido entre el 29 de enero de 2013 y el 27 de noviembre de 2015, ya que frente a los contratos suscritos antes de dicha fecha, operó el fenómeno de la prescripción, conforme se estableció en la parte motiva de la providencia.
SEGUNDO: Como consecuencia de lo indicado, durante el periodo comprendido entre el 29 de enero de 2013 y el 27 de noviembre de 2015, se reconocerá solidariamente a la señ ora DEIVIS ESTHER PEÑA PÉREZ, por parte del MUNICIPIO DE ASTREA y la REGISTRADURÍA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL, a título de indemnización, una suma equivalente a las prestaciones canceladas a los AUXILIARES ADMINISTRATIVOS DE LA REGISTRADURÍA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL, para lo cual se tomará como base de liquidación el valor pactado en los respectivos contratos de prestación de servicios 4 orden de trabajo, anotados en la parte considerativa de esta providencia. El tiempo laborado se computará para efectos p ensionales, para lo cual las entidades condenadas harán las correspondientes cotizaciones, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta decisión, incluyendo los aportes correspondientes a los contratos de prestación de servicio que fueron cobijados con el fenómeno de la prescripción, esto es del 2 de febrero de 2009 al 30 de diciembre de 2012, en sus respectivos términos de vigencia, teniendo en cuenta la cuota parte que la entidad demandada no trasladó al respectivo Fondo de Pensiones o Empresa Prestadora de Salud (tomando como base el NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicado: 20001-23-39-000-2016-00590-01 (3873-2018) Demandante: Deivis Esther Peña Pérez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 9 Como sustento de la decisión, argumentó que entre la señora DEIVIS ESTHER PEÑA PÉREZ y el Municipio de Astrea (Cesar) se celebraron unos contratos de prestación de servicios cuyo objeto fue prestar apoyo a la gestión de la Registraduría Municipal del Estado Civil de Astrea (Cesar), de acuerdo con lo cual se demostró la prestación personal del servicio.
Asimismo, señaló que se acreditó que, como contraprestación de los servicios prestados por la demandante, recibió unos honorarios los cuales fueron pagados por el ente territorial demandado. De igual manera, advirtió que una vez analizados los elementos probatorios y las funciones encomendadas a la señora DEIVIS ESTHER PEÑA PÉREZ, se encontró demostrada la continuada subordinación y dependencia en la ejecución de los contratos de prestación de servicios, por cuanto se observó la similitud de las actividades desarrolladas con las asignadas a un cargo en la planta de la Registraduría y porque el perfeccionamiento de las mismas implicó necesariamente el cumplimiento de órdenes, instrucciones, directrices y lineamientos impartidos por el superior de la contratista como se indicó en el convenio de cooperación interadministrativo suscrito entre las entidades demandadas.
Adicionalmente, resaltó que la forma sucesiva en que se suscribieron los contratos permitió establecer que el tiempo que demoró la relación laboral entre la demandante y la Registraduría valor estipulado en los contratos de prestación de servicios). Las sumas resultantes de esta condena se actualizarán en la forma como se indica en esta providencia, aplicando para ello la siguiente fórmula: R RH I.F I.I TERCERO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva.
CUARTO: Sin condena en costas.
QUINTO: Ejecutoriada esta decisión, por Secretaría liquídese la cuenta de gastos del proceso y de ser procedente, realícese la devolución de su remanente a la parte actora.
SEXTO: En firme esta providencia, archívese el expediente». NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicado: 20001-23-39-000-2016-00590-01 (3873-2018) Demandante: Deivis Esther Peña Pérez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 10 del Estado Civil de Astrea denotó la necesidad de las labores que desempeñó, aunado a que se trató de un trabajo continuo, c on vocación de permanencia que no requirió de conocimientos técnicos o científicos específicos, estos últimos esenciales si se hubiere tratado de un contrato de prestación de servicios.
En relación con la prescripción adujo que «el 15 de julio de 2016 la demandante presentó reclamación ante el ente territorial demandado en procura de obtener el pago de las prestaciones sociales, y que el último contrato de prestación de servicios suscrito entre esta y la entidad accionada terminó el 27 de noviembre de 2015, de lo que se desprende que la indemnización para el pago de salarios y prestaciones sociales derivadas de la relación contractual, fue presentada dentro del término establecido para reclamar por el periodo comprendido entre el 29 de enero de 2013 y el 27 de noviembre de 2015 habida consideración que entre el 30 de diciembre de 2012 y el 29 de enero de 2013 se perdió “continuidad” en el vínculo que se dio entre las partes, y al no haberse reclamado oportunamente por el periodo anterior (30 de diciembre de 2012 hacia atrás), ya no es posible realizar ningún reconocimiento prestacional por ese lapso, lo que condujo a la prescripción de las prestaciones sociales objeto de esta figura, durante dicho período».
Por último, afirmó que no había lugar a ordenar el pago a la demandante de los aportes que hubiere hecho a pensión porque no demostró haberlos realizado y tampoco de la sanción moratori a por el no pago oportuno de las cesantías en tanto la sentencia tiene carácter constitutivo y es a partir de su ejecutoria que se cuenta el término para cumplir las órdenes emitidas. 5.
El recurso de apelación 5.1. El municipio de Astrea (Cesar)10 solicitó que se revocaran los 10 Folios 471 a 479 del expediente. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicado: 20001-23-39-000-2016-00590-01 (3873-2018) Demandante: Deivis Esther Peña Pérez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 11 numerales primero y segundo de la sentencia de primera instancia, pues resaltó que el vínculo que existió entre la demandante y esa entidad territorial no estuvo revestido de ninguno de los elementos característicos de una relación laboral, por el contrario, se identificaron los presupuestos indicativos de una relación contractual.
En ese orden de ideas, aseguró que no se puede inferir la subordinación de la demandante por el despliegue de las labores propias del contrato que celebró, respecto del cual resulta lógico que la entidad contratante regulara su cumplimiento bajo la supervisión de la entidad territorial. De acuerdo con lo anterior, afirmó que no se configuró la relación laboral declarada, porque la vinculación de la señora DEIVIS ESTHER PEÑA PÉREZ obedeció a la suscripción de contratos de prestación de servicios y no se cumplió con la carga de probar el elemento de subordinación de toda relación laboral. 5.2.
La parte demandante 11, presentó recurso de apelación para que se revocara parcialmente la decisión judicial del 5 de abril de 2018 y en su lugar se accediera a todas las pretensiones de la demanda, por cuanto afirmó que es procedente su reintegro y el pago de los salarios y prestaciones sociales dejadas de percibir desde que fue desvinculada hasta que sea efectivamente reintegrada porque el cargo que desempeñó se encuentra en la planta de la Registraduría Municipal de Astrea (Cesar).
En ese sentido, dijo que el pago ordenado por el a quo no debe hacerse con fundamento en los honorarios pactados, sino que se debe tener en cuenta el salario correspondiente al cargo de la planta de la Registraduría Municipal de Astrea (Cesar) q ue ejerció. Por último, señaló que tiene derecho al pago de la sanción 11 Folios 480 a 484 del expediente.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicado: 20001-23-39-000-2016-00590-01 (3873-2018) Demandante: Deivis Esther Peña Pérez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 12 moratoria dispuesta en el artículo 65 del C.S.T. por la diferencia salariales que se presentó entre lo que recibió y la remuneración que por mandato legal y constitucional le asistía en el cargo que figuraba en la planta de personal de la Registraduría. 5.3.
La Registraduría Nacional del Estado Civil 12, recurrió el fallo de primera instancia para que se revocara y en su lugar se negaran las pretensiones del medio de control pues reiteró que no le asiste legitimación en la causa por pasiva en el presente asunto y que no existió ningún vínculo laboral entre esa entidad y la demandante teniendo en cuenta que los contratos de prestación fueron suscritos en virtud de los convenios interadministrativos de cooperación con la entidad territorial quien asumió con cargo a su presupuesto los gastos causados por la contratista.
En ese sentido, resaltó que no se aportó ninguna prueba en el expediente que demostrara la relación laboral cuya declaración se requiere en la demanda. 6. Alegatos de conclusión en segunda instancia 6.1. La Registraduría Nacional del Estado Civil 13 ratificó que la relación laboral deprecada no existió ni se puede colegir de las pruebas aportadas al expediente motivo el cual se debe revocar la decisión de primera instancia. 6.2.
La parte demandante y el Municipio de Astrea (Cesar) no se pronunciaron 14. 7. Concepto del Ministerio Público El Ministerio Público guardó silencio como consta en el informe secretarial visible en folio 570 del expediente. 12 Folios 485 a 492 del expediente. 13 Folios 566 a 569 del expediente. 14 Informe secretarial en folio 570 del expediente.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicado: 20001-23-39-000-2016-00590-01 (3873-2018) Demandante: Deivis Esther Peña Pérez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 13 II. CONSIDERACIONES 1. Competencia De conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto y según lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a los argumentos expuestos por el apelante.
No obstante, en caso de que ambas partes hayan apelado la sentencia, el superior resolverá sin restricciones. 2. Problema jurídico De acuerdo con lo expuesto los recursos de apelación, se deberá determinar si: ¿entre la señora DEIVIS ESTHER PEÑA PÉREZ y el Municipio de Astrea (Cesar) y la Registraduría Nacional del Estado Civil-Delegación Departamental del Cesar se presentó una relación laboral, encubierta a través de contratos de prestación de servicios? Adicionalmente, será necesario establecer el alcance del restablecimiento del derecho, en caso de que haya lugar a este.
Así las cosas, para resolver el problema jurídico planteado, la Sala desarrollará el siguiente orden metodológico: (i) marco normativo y jurisprudencial y (ii) caso concreto. 3. Marco normativo y jurisprudencial. 3.1 Del contrato realidad En primer lugar, debe señalarse que existe una clara línea jurisprudencial de esta Corporación 15 en la que ha considerado que 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicado: 20001-23-39-000-2016-00590-01 (3873-2018) Demandante: Deivis Esther Peña Pérez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 14 el contrato de prestación de servicios se desfigura cuando se comprueban los tres elementos constitutivos de una relación laboral, esto es, la prestación personal del servicio, la remuneración y la continuada subordinación laboral, de lo que surge el derecho al pago de prestaciones sociales a favor del contratista, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas en las relaciones laborales, consagrado en el artículo 53 de la Constitución Política, con el que se propende hacia la garantía de los derechos mínimos de las personas, preceptuados en normas respecto de la materia.
De acuerdo con lo anterior, para acreditar la existencia de una relación laboral es necesario probar los tres elementos referidos, especialmente que el contratista desempeñó una actividad de la entidad en condiciones de subordinación y dependencia continuada. Contrario sensu, se constituye una relación contractual, que se rige por la Ley 80 de 1993, cuando se pacta la prestación de servicios relacionados con la administración o funcionamiento de la entidad pública, caso en el cual el contratista es autónomo en el cumplimiento de la labor contratada, recibe el pago de honorarios por los servicios prestados por una labor convenida que no puede realizarse con personal de planta o requiere conocimientos especializados.
Es de resaltar que en la sentencia C – 154 de 199716, la Corte Constitucional declaró la constitucionalidad pura y simple y no condicionada de la expresión «cuando no puedan realizarse con personal de planta» del artículo 32.3 de la Ley 80 de 1993, motivo por el cual la diferencia entre una y otra forma de vinculación se encontrará en la continuada dependencia del servidor público, en Segunda, sentencia de 25 de agosto de 2016, expediente 0088 -2015, magistrado ponente: Carmelo Perdomo Cuéter. 16 Corte Constitucional, sentencia C – 154 de 19 de marzo de 1997, magistrado ponente: Hernando Herrera Vergara.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicado: 20001-23-39-000-2016-00590-01 (3873-2018) Demandante: Deivis Esther Peña Pérez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 15 los términos del literal b del artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo, pero lo anterior no quiere decir que las actividades «relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad» no se puedan adelantar a través de contratistas puesto que precisamente la suprema guardiana de la Constitución Política declaró ajustada al ordenamiento la mencionada expresión. En ese orden de ideas, cuando se logra desvirtuar el contrato de prestación de servicios, inexorablemente se impone el reconocimiento de las prestaciones sociales generadas, atendiendo a la causa jurídica que sustenta verdaderamente dicho restablecimiento, que no es otra que la relación laboral que se ocultó bajo el ropaje de un contrato administrativo estatal.
Ello en aplicación de los principios de igualdad y de irrenunciabilidad de derechos en materia laboral, consagrados respectivamente en los artículos 13 y 53 de la Carta Fundamental. De tal manera se superó esa prolongada tesis que prohijaba la figura indemnizatoria como resarcimiento de los derechos laborales conculcados 17. Al respecto, la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia de 25 de agosto de 2016, unificó su jurisprudencia y señaló que el pago de las prestaciones que se reconocen como consecuencia de la nulidad del acto administrativo que negó la existencia de la relación laboral, procede a título de restablecimiento del derecho y no como reparación integral del daño. Al efecto, expresó lo siguiente: «Frente al anterior panorama jurisprudencial, resulta imperioso unificar el precedente con el fin último de acoger el criterio que sea más favorable a los ciudadanos que acuden ante la justicia contencioso-administrativa en busca de obtener el reconocimiento de los derechos que eran inherentes a una relación laboral pero 17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 17 de abril de 2008, expediente 2776 -05, magistrado ponente: Jaime Moreno García. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicado: 20001-23-39-000-2016-00590-01 (3873-2018) Demandante: Deivis Esther Peña Pérez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 16 que la Administración disfrazó con la suscripción de un contrato estatal, para lo cual ha de advertirse que el restablecimiento del derecho es una consecuencia lógica de la nulidad que se decreta, ya que una vez ejecutoriada la sentencia que así lo declara, el acto administrativo desaparece del mundo jurídico, por lo que los derechos y situaciones afectados deben volver a su estado inicial, es decir, que en las controversias de contrato realidad hay lugar a reconocer las prestaciones que el contratista dejó de devengar y el tiempo de servicios con fines pensionales, pues su situación jurídica fue mediante un contrato estatal, pero que en su ejecución se dieron los elementos constitutivos de una relación laboral, que en caso de haber sido vinculado como empleado público hubiese tenido derecho a las mismas prestaciones que devengan los demás servidores de planta de la respectiva entidad.
Por consiguiente, no resulta procedente condenar a la agencia estatal demandada al pago de las prestaciones a las que tenía derecho el contratista-trabajador a título de reparación integral de perjuicios, dado que estas se reconocen como efecto de la anulación del acto que las negó, pese a su derecho a ser tratado en igualdad de condiciones que a los demás empleados públicos vinculados a través de una relación legal y reglamentaria, esto es, a pesar de tener una remuneración constituida por los honorarios pactados, le fue cercenado su derecho a recibir las prestaciones que le hubiere correspondido si la Administración no hubiese usado la modalidad de contratación estatal para esconder en la práctica una relación de trabajo» 18.
En cuanto a los derechos prestacionales derivados del contrato realidad, otrora esta Sección concluyó que no prescriben, debido a que su exigibilidad es imposible antes de que se produzca la sentencia, porque la decisión judicial al declarar la existencia de la relación laboral tiene carácter constitutivo; es decir, que es a partir del fallo que nace a la vida jurídica el derecho laboral reclamado y por tanto no podía operar en estos casos el fenómeno procesal extintivo 19.
Sin embargo, con el paso del tiempo se determinó que, aunque es cierto que es desde la sentencia que se hacen exigibles las 18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de unificación de 25 de agosto de 2016, expediente 0088 - 2015, magistrado ponente: Carmelo Perdomo Cuéter. 19 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 6 de abril de 2008, expediente 2152 -06, magistrado ponente: Gustavo Eduardo Gómez Aranguren.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicado: 20001-23-39-000-2016-00590-01 (3873-2018) Demandante: Deivis Esther Peña Pérez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 17 prestaciones derivadas del contrato realidad, también lo es que el particular debe reclamar el reconocimiento de su relación laboral dentro de un término prudencial que no exceda el de la prescripción de los derechos que pretende; lo que significa que debe solicitar la declaratoria de la existencia de esa relación en un término no mayor a tres años 20.
De igual manera, sobre este punto referido a la prescripción del derecho reclamado en el marco de un contrato realidad, la Sección Segunda de esta Corporación, en la referida sentencia de unificación de 25 de agosto de 2016, señaló: «Por lo tanto, si quien pretende el reconocimiento de la relación laboral con el Estado, se excede de los tres años, contados a part ir de la terminación de su vínculo contractual, para reclamar los derechos en aplicación del principio de la “…primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales” (artículo 53 constitucional), se extingue el derecho a solicitar las prestaciones que se deriven de aquella, pues dicha situación se traduciría en su desinterés, que no puede soportar el Estado, en su condición de empleador.
Pero en aquellos contratos de prestación de servicios, pactados por un interregno determinado y que la ejecución entre uno y otro tiene un lapso de interrupción, frente a cada uno de ellos habrá de analizarse la prescripción a partir de sus fechas de finalización, puesto que uno de los fundamentos de la existencia del contra to realidad es precisamente la vocación de permanencia en el servicio.
Por consiguiente, le corresponderá al juez verificar si existió o no la citada interrupción contractual, que será excluida de reconocimiento y examinada en detalle en cada caso particul ar, en aras de proteger los derechos de los trabajadores, que han sido burlados por las autoridades administrativas al encubrir una relación laboral bajo contratos de prestación de servicios».
Asimismo, dicha providencia aclaró que el fenómeno prescripti vo no opera respecto de los aportes para pensión, teniendo en cuenta la condición periódica del derecho pensional que lo hace imprescriptible. 20 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 9 de abril de 2014, expediente 131 -13, magistrado ponente: Luis Rafael Vergara Quintero.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicado: 20001-23-39-000-2016-00590-01 (3873-2018) Demandante: Deivis Esther Peña Pérez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 18 Finalmente, es de señalar que la Sección Segunda de esta Corporación en sentencia SUJ-025-CE-S2-2021 de 9 de septiembre de 202121 estableció las siguientes pautas de unificación frente a varios aspectos del contrato realidad como son: i) el sentido y alcance de la expresión «término estrictamente indispensable» (temporalidad) contenido en el numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993; ii) la delimitación del término de solución de continuidad en los contratos estatales de prestación de servicios que ocultaron la existencia de una relación laboral que se declara, a efectos de determinar la prescripción de derechos; y, iii) improcedencia de la devolución de los aportes a la Seguridad Social en salud efectuados por el contratista.
Al efecto señaló la Sección Segunda: «[…] (i) La primera regla define que el concepto de «término estrictamente indispensable», al que alude el numeral 3.º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, es el señalado en los estudios previos y en el objeto del contrato, el cual, de acuerdo con el principio de planeación, tiene que estar justificado en la necesidad de la prestación del servicio a favor de la Administración, de forma esencialmente temporal y, de ninguna manera, con ánimo de permanencia. (ii) La segunda regla establece un período de treinta (30) días hábiles, entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, como término de la no solución de continuidad, el cual, en los casos que se exceda, podrá flexibilizarse en atención a las especiales circunstancias que el juez encuentre probadas dentro del expediente.
(iii) La tercera regla determina que frente a la no afiliación al sistema de la Seguridad Social en salud, por parte de la Administración, es improcedente la devolución de los valores que el contratista hubiese asumido de más, en tanto se recaudaron como recursos de naturaleza parafiscal». En esta misma providencia expresamente se puso de presente que «aun cuando se acrediten los mencionados elementos del contrato 21 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 9 de septiembre de 2021, expediente: 1317-2016, magistrado ponente: Rafael Francisco Suárez Vargas.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicado: 20001-23-39-000-2016-00590-01 (3873-2018) Demandante: Deivis Esther Peña Pérez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 19 de trabajo, lo que emerge entre el contratista y la entidad es una relación laboral, gracias a la aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, por lo que, en ningún caso, será posible darle la categoría de empleado público a quien prest ó sus servicios sin que concurran los elementos previstos en el artículo 122 de la Carta Política 22. 4.
Análisis del caso concreto. Para resolver la controversia, la Sala tendrá en cuenta el acervo probatorio allegado al proceso, cuya autenticidad no fue controvertida por las partes, el cual le permite tener por acreditados los siguientes hechos relevantes: 4.1. Hechos probados. a) Convenios de cooperación interadministrativa entre la Registraduría Nacional del Estado Civil – Delegación Departamental del Cesar y la Alcaldía del Municipio de Astrea (Cesar).
De acuerdo con las pruebas aportadas en folios 28 a 34 del expediente, entre la Registraduría Nacional del Estado Civil – Delegación Departamental del Cesar y la Alcaldía de Municipio de Astrea (Cesar), se celebraron convenios de cooperación interadministrativa con el propósito de contratar a un auxiliar administrativo que apoyara la gestión de la Registraduría con cargo al presupuesto de la entidad territorial los cuales fundamentaron los contratos de prestación de servicios suscritos entre el Municipio de Astrea (Cesar) y la señora DEIVIS ESTHER PEÑA PÉREZ. b) Contratos de prestación suscritos entre la demandante y el Municipio de Astrea (Cesar).
De acuerdo con las pruebas 22 De igual manera mediante Auto del 11 de noviembre de 2021, la Sec ción Segunda aclaró que el término de la solución de continuidad unificado solo cobra relevancia si se configuran los elementos establecidos en el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo, pues, de no estarlo, no existe una relación laboral cuya duración deba ser examinada.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicado: 20001-23-39-000-2016-00590-01 (3873-2018) Demandante: Deivis Esther Peña Pérez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 20 documentales aportadas en folios 35 a 85, 122 a 175, 242 a 298 del expediente, la señora DEIVIS ESTHER PEÑA PÉREZ suscribió lo siguientes contratos con el Municipio de Astrea (Cesar): N° Contrato Objeto Fecha inicial Fecha final Término Valor contrato 048 23 Apoyo a la Registraduría Municipal en campañas de identificación para niños, adolescentes y jóvenes relacionada con la expedición de registros civiles de nacimiento, tarjetas de identidad y cédulas en la zona urbana, corregimientos y veredas del municipio, en desarrollo del programa yo me identifico, de conformidad con las actividades que planifique y coordine la Registradora Municipal. 2/02/2009 1/08/2009 6 meses $ 500.000 337 24 Apoyo a la Registraduría Municipal en campañas de identificación para niños, adolescentes y jóvenes relacionada con la expedición de registros civiles de nacimiento, tarjetas de identidad y cédulas en la zona urbana, corregimientos y veredas del municipio, en desarrollo del programa yo me identifico, de conformidad con las actividades que planifique y coordine la Registradora Municipal. 28/10/2009 27/12/200 9 2 meses $ 500.000 14 25 Apoyo a la Registraduría Municipal en campañas de identificación para niños, adolescentes y jóvenes relacionada con la expedición de registros civiles de nacimiento, tarjetas de identidad y cédulas en la zona urbana, corregimientos y 28/01/2010 27/07/201 0 6 meses $ 584.000 23 Folios 70 a 72 del expediente. 24 Folios 66 a 69 del expediente. 25 Folios 62 a 65 del expediente.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicado: 20001-23-39-000-2016-00590-01 (3873-2018) Demandante: Deivis Esther Peña Pérez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 21 veredas del municipio, en desarrollo del programa yo me identifico, de conformidad con las actividades que planifique y coordine la Registradora Municipal. 40 26 Apoyo a la Registraduría Municipal en campañas de identificación para niños, adolescentes y jóvenes relacionada con la expedición de registros civiles de nacimiento, tarjetas de identidad y cédulas en la zona urbana, corregimientos y veredas del municipio, en desarrollo del programa yo me identifico, de conformidad con las actividades que planifique y coordine la Registradora Municipal. 12/01/2011 11/04/201 1 3 meses $ 607.360 198 27 Apoyo a la Registraduría Municipal en campañas de identificación para niños, adolescentes y jóvenes relacionada con la expedición de registros civiles de nacimiento, tarjetas de identidad y cédulas en la zona urbana, corregimientos y veredas del municipio, en desarrollo del programa yo me identifico, de conformidad con las actividades que planifique y coordine la Registradora Municipal. 25/04/2011 24/10/201 1 6 meses $ 607.360 140 28 Servicios personales de apoyo a la Registraduría Municipal del Estado Civil de Astrea – Cesar en el cargo de auxiliar administrativo en la actividad secretarial, orientación a los usuarios, manejo de la gestión documental y de archivo, labores de comunicación para 25/07/2012 30/12/201 2 5 meses y 5 días $ 650.000 26 Folios 59 a 61 del expediente. 27 Folios 56 a 58 del expediente. 28 Folios 53 a 55 del expediente.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicado: 20001-23-39-000-2016-00590-01 (3873-2018) Demandante: Deivis Esther Peña Pérez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 22 contribuir a la adecuada prestación del servicio. 042 29 Prestación de servicio como auxiliar administrativo de la Registraduría Nacional del Estado Civil de Astrea – Cesar. a) organizar el archivo de la Registraduría. b) atender las llamadas telefónicas. c) atención al público. d) expedición de constancia y registro civil. e) las demás inherentes al cargo. f) el contratista se compromete a presentar mensualmente un informe de las actividades realizadas con ocasión del presente contrato, dicho informe debe ser presentado ante el profesional universitario de la Alcaldía Municipal de Astrea – Cesar. 29/01/2013 29/07/201 3 6 meses $ 676.200 151 30 Prestación de servicio como auxiliar administrativo de la Registraduría Nacional del Estado Civil de Astrea – Cesar. a) organizar el archivo de la Registraduría. b) atender las llamadas telefónicas. c) atención al público. d) expedición de constancia y registro civil. e) las demás inherentes al cargo. f) el contratista se compromete a presentar mensualmente un informe de las actividades realizadas con ocasión del presente contrato, dicho informe debe ser presentado ante el profesional universitario de la Alcaldía Municipal de Astrea – Cesar. 2/08/2013 30/12/201 3 5 meses $ 676.200 39 31 9/01/2014 8/09/2014 8 meses $ 700.000 29 Folios 50 a 52 del expediente. 30 Folios 46 a 49 del expediente. 31 Folios 40 a 43 del expediente.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicado: 20001-23-39-000-2016-00590-01 (3873-2018) Demandante: Deivis Esther Peña Pérez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 23 39-01 32 Prestación de servicio como auxiliar administrativo de la Registraduría Nacional del Estado Civil de Astrea – Cesar. a) organizar el archivo de la Registraduría. b) atender las llamadas telefónicas. c) atención al público. d) expedición de constancia y registro civil. e) las demás inherentes al cargo. f) el contratista se compromete a presentar mensualmente un informe de las actividades realizadas con ocasión del presente contrato, dicho informe debe ser presentado ante el profesional universitario de la Alcaldía Municipal de Astrea – Cesar. 9/09/2014 8/12/2014 3 meses y 22 días $ 700.000 42 33 Prestación de servicio como auxiliar administrativo de la Registraduría Nacional del Estado Civil de Astrea-Cesar. a) Apoyar las labores de la Registradora Nacional de Astrea de acuerdo a las indicaciones y cronograma acordado con la Registradora. b) el contratista se compromete a presentar mensualmente un informe de las actividades realizadas con ocasión del presente contrato, dicho informe debe ser presentado ante el secretario general y de gobierno de la Alcaldía Municipal de Astrea Cesar. c) realizar los pagos correspondientes a seguridad social. 27/01/2015 28/11/201 5 10 meses $ 800.000 c) Certificado expedido por la Registradora Municipal del Estado Civil.
En folio 35 del expediente consta certificado del 2 de 32 Folios 44 a 45 del expediente. 33 Folios 36 a 39 del expediente. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicado: 20001-23-39-000-2016-00590-01 (3873-2018) Demandante: Deivis Esther Peña Pérez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 24 octubre de 2009 expedido por la Registradora Municipal del Estado Civil de Astrea (Cesar) en la que señaló lo siguiente: «La señora DEIVIS ESTHER PEÑA PÉREZ, identificada con cédula de ciudadanía número 36.711.563, laboró en esta oficina como auxiliar de servicios generales, para las elecciones de consulta de los partidos celebradas el 28 de septiembre de 2009.
El periodo de vinculación fue del 22 de septiembre al 2 de octubre de 2009. Durante el tiempo de servicio desempeñó sus funciones con responsabilidad, eficiencia y seriedad». d) Solicitudes de reconocimiento y pago de prestaciones sociales. Los días 14 y 15 de julio de 2016, la señora DEIVIS ESTHER PEÑA PÉREZ presentó solicitudes ante la Registraduría Nacional del Estado Civil – Delegación Departamental del Cesar 34 y la Alcaldía Municipal de Astrea (Cesar) 35 con el propósito que se le reconociera que existió un vínculo laboral desde el 2 de febrero de 2009 hasta el 31 de diciembre de 2015 y en consecuencia se le pagaran todas las prestaciones a que tenía derecho, la diferencia salarial entre lo que recibió y lo que percibe un auxiliar administrativo, los salarios y la liquidación del tiempo laborado hasta el 8 de julio de 2016, momento en que designaron un nuevo registrador y su reintegro al cargo. e) Acto administrativo demandado expedido por los delegados departamentales de la Registraduría Nacional del Estado Civil.
A través de Oficio No. DDC 001281 del 1 de agosto de 2016 36, los delegados departamentales del Cesar del Registrador Nacional del Estado Civil negaron la solicitud de la demandante con sustento en que no existió ningún vínculo con ella sino unos convenios de cooperación interadministrativa con el Municipio de Astrea (Cesar) producto de lo cual recibió el apoyo y asistencia de la señora 34 Folios 121 a 125 del expediente. 35 Folios 127 a 130 del expediente. 36 Folios 23 a 25 del expediente.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicado: 20001-23-39-000-2016-00590-01 (3873-2018) Demandante: Deivis Esther Peña Pérez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 25 DEIVIS ESTHER PEÑA PÉREZ, cuyos honorarios estaban a cargo de la entidad territorial. f) Acto administrativo expedido por el Municipio de Astrea (Cesar).
Mediante oficio del 28 de junio de 2016 37, el Alcalde del Municipio de Astrea (Cesar) negó la petición de la demandante con fundamento en que de los contratos de prestación de servicios suscritos no se desprenden obligaciones laborales como las pretendidas. 4.2. Análisis sustancial De acuerdo con el marco normativo y jurisprudencial citado y las pruebas allegadas al expediente la Sala de Decisión advierte lo siguiente: La señora DEIVIS ESTHER PEÑA PÉREZ suscribió con el Municipio de Astrea (Cesar) 10 contratos de prestación de servicios en el marco de los convenios interadministrativos de cooperación firmados entre la Registraduría Nacional del Estado Civil – Delegación Departamental del Cesar y la Alcaldía Municipal de Astrea (Cesar).
De estos 10 contratos, cinco (5) tenían por objeto el «Apoyo a la Registraduría Municipal en campañas de identificación para niños, adolescentes y jóvenes relacionada con la expedición de registros civiles de nacimiento, tarjetas de identidad y cédulas en la zona urbana, corregimientos y veredas del municipio, en desarrollo del programa yo me identifico, de conformidad con las actividades que planifique y coordine la Registradora Municipal»; cuatro (4) tenían por objeto la «Prestación de servicio como auxiliar administrati vo de la Registraduría Nacional del Estado Civil de Astrea – Cesar» cuyas funciones eran «a) organizar el archivo de la Registraduría. 37 Folios 26 a 27 del expediente.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicado: 20001-23-39-000-2016-00590-01 (3873-2018) Demandante: Deivis Esther Peña Pérez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 26 b) atender las llamadas telefónicas. c) atención al público. d) expedición de constancia y registro civil. e) las demás i nherentes al cargo. f) el contratista se compromete a presentar mensualmente un informe de las actividades realizadas con ocasión del presente contrato, dicho informe debe ser presentado ante el profesional universitario de la Alcaldía Municipal de Astrea – Cesar» y uno (1) la prestación de «servicios personales de apoyo a la Registraduría Municipal del Estado Civil de Astrea – Cesar en el cargo de auxiliar administrativo en la actividad secretarial, orientación a los usuarios, manejo de la gestión documental y de archivo, labores de comunicación para contribuir a la adecuada prestación del servicio».
De acuerdo con lo anterior, además de la prestación personal del servicio quedó demostrado que la señora DEIVIS ESTHER PEÑA PÉREZ recibió una remuneración como contraprestación. Sin embargo, a diferencia de lo resuelto por el a quo, la Sala de Decisión considera que no se acreditó la subordinación puesto que además de los contratos de prestación de servicios, no existe otra prueba en el expediente que demuestre que la señora DEIVIS ESTHER PEÑA PÉREZ estuvo sometida de forma permanente y continuada a las órdenes de un superior.
En ese sentido no es suficiente con que en el objeto del contrato se determinaran labores como la contestación de los teléfonos y la atención al público, pues también es cierto, que en cada uno de los contratos de prestación que la demandante suscribió quedó consignado que de forma alguna podía configurarse una relación laboral de estos, es decir, no es suficiente con los contratos de prestación allegados sino que era necesario tener certeza sobre las condiciones de lugar, tiempo y modo en que se desarrollaron las funciones asignadas.
En ese orden de ideas, aunque se aceptara que la registradora municipal de Astrea (Cesar) tenía a cargo a la demandante no se NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicado: 20001-23-39-000-2016-00590-01 (3873-2018) Demandante: Deivis Esther Peña Pérez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 27 tiene certeza sobre las órdenes que impartía, en ¿qué período?, ¿de qué forma?, ¿en qué lugar?, ¿cuáles órdenes im partía?, ¿cumplía una jornada laboral?, es decir, son muchos los cuestionamientos en relación con la forma en cómo se prestó el servicio, que de forma alguna la Sala puede llegar a la convicción sobre la configuración de este presupuesto de subordinación. Congruente con lo expuesto, si bien de acuerdo con el manual de funciones y los requisitos específicos para los empleados de la planta de personal de la Registraduría Nacional de Estado Civil el cargo de auxiliar administrativo existe, ello no significa que per se probó la subordinación en la ejecución de los contratos citados.
Lo anterior quiere decir que, a diferencia del Tribunal Administrativo del Cesar, para esta Sala no es suficiente el material probatorio obrante en el expediente para llegar a la veracidad en relación con la configuración del elemento de subordinación, sobre todo cuando no se allegaron más pruebas al expediente diferentes a los contratos de prestación de servicios respecto de las cuales se demuestre que a la demandante se le impartieran órdenes o se le asignara un horario, siendo imposible develar que existió una posible subordinación, por consiguiente la sentencia de primera instancia será revocada y en su lugar se negarán las pretensiones del medio de control. 5.
Condena en costas El concepto de las costas del proceso está relacionado con todos los gastos necesarios o útiles dentro de una actuación de esa naturaleza y comprende los denominados gastos del proceso, que incluye los honorarios de abogado o agencias del derecho, los llamados en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo gastos ordinarios del proceso y otros como son los necesarios para traslado de testigos y para la práctica de la prueba pericial, los honorarios de auxiliares de la justicia NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicado: 20001-23-39-000-2016-00590-01 (3873-2018) Demandante: Deivis Esther Peña Pérez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 28 como peritos y de secuestres, transporte de expediente al superior en caso de apelación. Conforme a las anteriores reglas, y en atención a lo dispuesto en los numerales 4 38 y 839 del artículo 365 del Código General del Proceso la Sala condenará en costas de ambas instancias a la parte demandante, toda vez que los recursos interpuestos por las entidades demandadas prosperaron, se revocará totalmente la sentencia del inferior y las partes intervinieron activamente en el curso del proceso.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley. FALLA:
PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 5 de abril de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, que accedió parcialmente a las pretensiones del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho presentado por la señora DEIVIS ESTHER PEÑA PÉREZ y en su lugar, SEGUNDO: NEGAR las pretensiones de la demanda por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: CONDENAR en costas de ambas instancias a la parte demandante conforme lo dispuesto en la parte considerativa de esta sentencia. 38 «4. Cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias» 39 «8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación».
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicado: 20001-23-39-000-2016-00590-01 (3873-2018) Demandante: Deivis Esther Peña Pérez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 29 CUARTO: En firme esta decisión devuélvase el expediente al Tribunal de origen y efectúese las anotaciones en el programa SAMAI.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión. GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS EN COMISIÓN FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE