CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B Consejero Ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., veintiséis (26) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la sentencia del 9 de mayo de 2023 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES La demanda. 1.1 Pretensiones. La Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones), por intermedio de apoderado judicial, acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), para solicitar la nulidad de los siguientes actos: Resolución 006443 del 16 de abril de 1999, mediante la cual el Instituto de Seguros Sociales - ISS reconoció una pensión de vejez al señor Mario Gómez Ulloa.
Resolución 004620 del 23 de marzo de 2001, que confirmó la Resolución 006443 del 16 de abril de 1999. Resolución 000334 del 31 de mayo de 2001, por medio de la cual se reliquidó la pensión de vejez del accionado, de conformidad con la Ley 100 de 1993. Resolución SUB 20692 del 23 de enero de 2019, a través de la cual Colpensiones reliquidó la pensión de vejez del demandado, de conformidad con la Ley 71 de 1988. 1.2 A título de restablecimiento del derecho, pidió que se condene al accionado a: (i) devolver lo pagado por Colpensiones, por concepto de reconocimiento y pago de la pensión de vejez a título de mesadas, retroactivo y aportes en salud;
(ii) indexar las sumas reconocidas; (iii) pagar los intereses a los que hubiere lugar; y (iv) sufragar las costas del proceso. 1.3 Los hechos en que se fundan las pretensiones son los siguientes: La demandante señala que, de conformidad con la Ley 33 de 1985, la Caja Nacional de Previsión Social – Cajanal, por Resolución 002702 del 27 de marzo de 1990, reconoció una pensión de vejez al señor Mario Gómez Ulloa, efectiva a partir del 14 de agosto de 1987.
Informó que, con fundamento en la Ley 100 de 1993, el Instituto de los Seguros Sociales - ISS, reconoció una pensión de vejez, por Resolución 06443 del 16 de abril de 1999, efectiva a partir del 1° de mayo de 1999; con base en tiempos públicos cotizados con el Hospital San Rafael de Tunja y con una tasa de reemplazo del 73%; decisión confirmada el 23 de marzo de 2001, por Resolución 004620.
Esta pensión fue reliquidada a través de la Resolución 000334 del 31 de mayo de 2001, con una tasa de reemplazo del 78%. Luego, Colpensiones reliquidó la pensión por Resolución SUB 20692 del 23 de enero de 2019, a partir del 6 de julio de 2015, tuvo en cuenta 1.324 semanas de cotización y una tasa de reemplazo de 75%, de conformidad con la Ley 71 de 1988.
Indicó que los tiempos tomados por el ISS para el reconocimiento de la pensión de vejez también fueron usados por Cajanal para adjudicar la prestación de vejez, esto es, públicos cotizados con el Hospital San Rafael de Tunja [desde el 13 de enero de 1966 hasta el 17 de junio de 1974], consultados en cuota parte con el ISS patronal [18 de julio de 1980 hasta el 1° de septiembre de 1983].
Consideró que no era posible reconocer pensión de vejez por el ISS habida cuenta que contaba con la otorgada por Cajanal, de ahí que resultan incompatibles, dado que percibe dos asignaciones del Estado para cubrir el mismo riesgo, esto es, la vejez; y no es licito recibirlas porque ambas provienen del tesoro público. Añadió que, mediante Auto de prueba No. APSUB 2142 del 6 de agosto de 2021, la demandante solicitó al demandado el consentimiento para revocar las Resoluciones 006443 del 16 de abril de 1999, 004620 del 23 de marzo de 2001, 00334 del 31 de mayo de 2001 y SUB 20692 del 23 de enero de 2019, por encontrase incursas en la causal prevista en el numeral 1° del artículo 93 del CPACA.
El demandado no otorgó la autorización, por ello se iniciaron las acciones legales pertinentes. 1.4 Normas violadas y concepto de violación. La parte actora refiere que se desconocieron las siguientes disposiciones: Constitución Política, artículo 128. Ley 4ª de 1992, artículo 2º. Señaló que los actos demandados deben ser anulados porque el ISS, cuando reconoció la pensión, tuvo en cuenta tiempos que fueron tomados por Cajanal para el reconocimiento prestacional y esto convierte la prestación en incompatible y violatoria de las normas que regulan el derecho pensional.
Sostuvo que la vulneración en forma directa del articulo 128 Superior es evidente, pues se han contabilizado los mismos tempos para el reconocimiento pensional y existe incompatibilidad pensional dado que ambas pensiones tienen su origen en una misma fuente y cubren el mismo riesgo. 2. Contestación de la demanda. 2.1. El demandado, se opuso a la prosperidad de las pretensiones, al considerar que los actos administrativos demandados se expidieron dentro de los linderos del ordenamiento legal colombiano. Además, las pensiones reconocidas al accionado no son incompatibles habida cuenta que se encontraba incurso en una de las excepciones previstas por el artículo 19 de la Ley 4ª de 1992, dado que se desempeñó como médico y profesor universitario.
Como excepciones propuso las que denominó: ausencia de vicios de los actos administrativos demandados, cobro de lo no debido, principio de buena fe, prescripción, incompatibilidad de condena en costas, genérica o innominada. 2.2. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, sostuvo que la pensión reconocida por la demandante a favor del demandado contraviene los postulados del artículo 128 de la Constitución Política, en el sentido que nadie puede recibir dos asignaciones provenientes del erario público.
Añadió que, «[…] en virtud al presupuesto procesal de falta de legitimación en la causa por pasiva, por falta de competencia de la función administrativa en cabeza de la Unidad, no es procedente que la UGPP concurra al proceso en calidad de vinculada, toda vez que el acto administrativo Resolución N° 9354 del 15 de marzo del 2012, del cual se pretende su nulidad y la devolución de lo pagado en virtud del acto administrativo demandado, fue proferido por la ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – COLPENSIONES, entidad de la cual la UGPP no tiene asignada la competencia pensional, como tampoco la defensa judicial».
Propuso como excepciones las que denominó: prescripción, inexistencia de las obligaciones demandadas por falta de legitimación en causa por pasiva, improcedencia de devolución de sumas de dinero, intereses moratorios, indemnización costas procesales. 3. La sentencia de primera instancia. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, a través de sentencia del 9 de mayo de 2023, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, sin condenar en costas a las partes.
Específicamente, resolvió: «PRIMERO: DECLARAR probadas las excepciones denominadas “cobro de lo no debido” y “principio de buena fe”, y no probadas las excepciones de “ausencia de vicios en los actos administrativos demandados” propuestas por el demandado y las demás formuladas por la UGPP.
SEGUNDO: DECLARAR la nulidad de las Resoluciones Nos. 006443 del 16 de abril de 1999, 4620 del 23 de marzo y 334 del 31 de mayo de 2001, y 20692 del 23 de enero de 2019 a través de las cuales la Administradora Colombiana de Pensiones –Colpensiones, le reconoció y reliquidó pensión de vejez al señor Mario Gómez Ulloa.
TERCERO: ORDENAR a la Administradora Colombiana de Pensiones –Colpensiones, a reconocer y pagar la pensión de vejez a favor del señor Mario Gómez Ulloa, identificado con cédula de ciudadanía número 126.617, conforme el Decreto 758 de 1990, esto es, equivalente 57% del IBC liquidada a partir del 1 de junio de 1999, día siguiente a la última cotización; pero con efectos fiscales a partir de la inclusión en nómina.
La Entidad no podrá dejar de pagar la mesada pensional reconocida en el acto demandado, hasta que ingrese en nómina la nueva liquidación.
CUARTO: NEGAR las demás pretensiones de las demandas. […]» Para el efecto, la autoridad judicial expuso que se encuentra probado que el demandado es beneficiario de dos pensiones, una reconocida por parte de la antigua Cajanal [hoy Unidad Administrativa Especial de la Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP] y la otra por el ISS [hoy Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones].
Explicó que las dos pensiones referidas, fueron reconocidas con la suma de los mismos tiempos laborados por el señor Gómez Ulloa, por lo que existe incompabilidad entre estas prestaciones económicas, asimismo, explicó que el accionado no completa los 20 años en el sector público, caso contario, con los aportes al sector privado que superan las 500 semanas mínimas exigidas en el Decreto 758 de 1990, además, cuenta con semanas adicionales que le aumentaría el porcentaje mínimo para obtener el reconocimiento pensional.
Hizo hincapié en que el accionado es una persona de 90 años de edad, por lo que se trata de un sujeto de especial protección constitucional, por lo que al considerar que debía nulitarse la pensión reconocida por Colpensiones, ordenó el reconocimiento de una nueva pensión, pero en los términos del Decreto 758 de 1990, respecto a esta orden, sustentó que no puede considerarse agredido el principio de congruencia, pues se amparó en la jurisprudencia que acepta que el juez excepcionalmente debe fallar sobre aspectos que no fueron planteados, pero que son parte del análisis normativo y probatorio que debe realizarse.
Sobre el particular, el a quo expuso que, conforme al Decreto 758 de 1990, el accionado adquirió el estatus de pensionado el 31 de diciembre de 1994, cuando concurrieron 60 años de edad y 500 semanas cotizadas, y al estar acreditado que cuenta con tiempos adicionales para aumentar el porcentaje mínimo de reconocimiento de 729,57 semanas cotizadas, la prestación es equivalente al 57% de los montos a reconocer.
Por otro lado, respecto a la devolución de dineros, el Tribunal precisó que no procede comoquiera que la entidad demandante no acreditó que el demandado hubiese incurrido en mala fe para obtener el reconocimiento efectuado a través de los actos acusados. 4. El recurso de apelación. La parte demandante interpuso recurso de apelación, en el que manifestó que al señor Mario Gómez Ulloa, le fue reconocida una prestación en contravía del ordenamiento jurídico.
Refirió que el pago de una prestación generada sin el cumplimiento de los requisitos legales, atenta contra el principio de estabilidad financiera del Sistema General de Pensiones, establecido por el Acto Legislativo 001 de 2005, como una obligación del Estado, entendido como el manejo eficiente de los recursos asignados a dicho sistema con el objetivo de garantizar a todos los habitantes el derecho irrenunciable a la seguridad social, por ello, las decisiones que afecten el sistema, como el reconocimiento de prestaciones, se adoptan en consideración a que se trata de recursos limitados, distribuidos de acuerdo con las necesidades de la población, con el objetivo que los derechos adquiridos se hagan efectivos.
Señaló que la jurisdicción administrativa se rige por el principio de justicia rogada, de ahí que la decisión de primera instancia debería ir en consonancia con las pretensiones incoadas en la demanda, sin exceder las facultades del fallador. En el sub lite el despacho realizó un reconocimiento que no fue solicitado en la demanda, razón por la cual, pidió revocar el ordinal tercero de la sentencia, para que, en sede administrativa, la demandante estudie la prestación. Resaltó que es procedente la condena en costas porque la demandante incurrió en gastos de representación. 5.
Trámite de segunda instancia. Mediante auto del del 22 de marzo de 2024, el despacho sustanciador admitió el recurso de apelación interpuesto por la demandante y, en virtud del numeral 5° del artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, se prescindió del traslado a las partes para alegar. Sin embargo, el apoderado de la UGPP se pronunció, en el sentido de solicitar confirmar la sentencia recurrida.
III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia La Subsección es competente para conocer en segunda instancia de este proceso de conformidad con lo establecido en el artículo 150 del CPACA. De igual forma, según el artículo 328 del Código General del Proceso (CGP), el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación. 3.2 Problema jurídico En los términos del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, corresponde a la Sala establecer si revoca parcialmente el fallo dictado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, que accedió parcialmente a las pretensiones.
Para el efecto, se analizará si era procedente el reconocimiento de una prestación que no ha sido solicitada en el trámite del proceso, ni en vía administrativa. Con el propósito de desatar el problema jurídico, se abordarán los siguientes aspectos: 3.3. Prohibición del artículo 128 de la Constitución Política; 3.4. Incompatibilidad de las pensiones de vejez y jubilación; 3.5.
Sobre las facultades del juez y la congruencia de la sentencia en la jurisdicción contencioso administrativa, 3.6. Hechos probados; y 3.7. Caso concreto. 3.3 Marco normativo y jurisprudencial, prohibición del artículo 128 de la Constitución Política El artículo 128 de la Constitución Política, previó lo siguiente: «Nadie podrá desempeñar simultáneamente más de un empleo público ni recibir más de una asignación que provenga del tesoro público, o de empresas o de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado, salvo los casos expresamente determinados por la ley.
Entiéndese por tesoro público el de la Nación, el de las entidades territoriales y el de las descentralizadas» Por su parte, la Ley 4ª de 1992, en el artículo 19, señala la prohibición de recibir más de una asignación que provenga del erario, así: «Nadie podrá desempeñar simultáneamente más de un empleo público, ni recibir más de una asignación que provenga del Tesoro Público, o de empresas o de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado.
Exceptuánse las siguientes asignaciones: a) Las que reciban los profesores universitarios que se desempeñen como asesores de la Rama Legislativa; b) Las percibidas por el personal con asignación de retiro o pensión militar o policial de la Fuerza Pública; c) Las percibidas por concepto de sustitución pensional; d) Los honorarios percibidos por concepto de hora-cátedra; e) Los honorarios percibidos por concepto de servicios profesionales de salud; f) Los honorarios percibidos por los miembros de las Juntas Directivas, en razón de su asistencia a las mismas, siempre que no se trate de más de dos juntas; g) Las que a la fecha de entrar en vigencia la presente Ley beneficien a los servidores oficiales docentes pensionados.
Parágrafo. No se podrán recibir honorarios que sumados correspondan a más de ocho (8) horas diarias de trabajo a varias entidades.» Al respecto, la Corte Constitucional, mediante sentencia C-133 de 1993, al estudiar la exequibilidad de la norma citada, sostuvo: «[…] Esta disposición apareció por primera vez en la Constitución Política de 1886 cuando el constituyente de esa época prescribió: "Nadie podrá recibir dos sueldos del tesoro público, salvo lo que para casos especiales determinen las leyes" (art. 64).
Este precepto, como se lee en los antecedentes legislativos obedeció al deseo del constituyente de evitar posibles abusos por parte de los empleados públicos, al permitírseles la acumulación de cargos y por ende de sueldos. Posteriormente se expidió el acto legislativo No. 1 de 1936 cuyo artículo 23 modificó el 64 de la Carta de 1886 en el sentido de cambiar el término "sueldo" por el de "asignación" con el fin de incluir allí toda clase de remuneraciones, emolumentos, honorarios, etc., que pudieren percibirse del erario público; amplió el campo de cobertura de la disposición al extender su aplicación a las empresas o instituciones en que tenga parte principal el Estado, y precisó el significado y alcance de la expresión "tesoro público" en el sentido de comprender "el de la nación, los departamentos y los municipios", dejando incólume la parte de la norma que autorizaba a la ley para señalar excepciones a dicha regla general.
La citada norma, que rigió hasta la expedición de la nueva Carta Política, dispuso: “Nadie podrá recibir más de una asignación que provenga del tesoro público o de empresas o instituciones en que tenga parte principal el Estado, salvo lo que para casos especiales determinen las leyes. Entiéndese por tesoro público el de la Nación, los departamentos y los municipios”.
Como se puede apreciar, en la Constitución de 1991 se conserva el precepto antes vigente en su integridad, agregándole la prohibición que tiene toda persona de desempeñar más de un cargo público, y adecuando su texto a la nueva normatividad, al extenderse la definición de tesoro público, también al patrimonio correspondiente a las entidades descentralizadas […]» Así mismo, definió el alcance del término «asignación», así: «[…] El término "asignación" comprende toda clase de remuneración que emane del tesoro público, llámese sueldo, honorario, mesada pensional, etc.
Siendo así, bien podía el legislador ordinario establecer dicha incompatibilidad dentro de la citada Ley 4ª de 1992, sin contrariar mandato constitucional alguno. Aún en el remoto caso de que se hubiere concluido que el régimen de inhabilidades e incompatibilidades para los funcionarios públicos debía ser regulado por medio de ley ordinaria, el artículo 19, objeto de acusación, tampoco sería inconstitucional, por cuanto el legislador estaba perfectamente facultado para hacerlo. […]» Incompatibilidad entre las pensiones de vejez y jubilación El Decreto 3135 de 1968, en su artículo 31, estableció que «Las pensiones de jubilación, invalidez y retiro por vejez son incompatibles entre sí. El empleado o trabajador podrá optar por la más favorable cuando haya concurrencia de ellas» A su turno, el Decreto 1848 de 1969, en su artículo 88, reiteró la mencionada incompatibilidad al indicar que «Las pensiones de invalidez, jubilación y retiro por vejez, son incompatibles entre sí. En caso de concurrencia del derecho a ellas, el beneficiario optará por la que más le convenga económicamente» Ciertamente, en el artículo 77 de la misma normativa, se determinó que «[e]l disfrute de la pensión de jubilación es incompatible con la percepción de toda asignación proveniente de entidades de derecho público, establecimientos públicos, empresas oficiales y sociedades de economía mixta, cualesquiera sea la denominación que se adopte para el pago de la contraprestación del servicio, salvo lo que para casos especiales establecen las leyes y en particular el Decreto 1713 de 1960 y la Ley 1a. de 1963» Sobre este aspecto, esta Subsección, a treves de la sentencia del 12 de diciembre de 2023, expuso que: «[…] No se desconoce que la jurisprudencia de esta Corporación y de la Corte Suprema de Justicia, de tiempo atrás, ha sostenido que el aporte realizado por el Estado desapareció y que el ISS se convirtió en un mero administrador de los dineros que aportan los trabajadores y sus empleadores y que la compatibilidad debe analizarse desde el punto de vista de la naturaleza del empleador que efectuó las cotizaciones «pues muchas de ellas son sufragadas con dineros provenientes de patronos particulares», razón por la cual deberá determinarse la calidad de quien realizó los aportes para determinar si la prestación es pública o privada; sin embargo, se hace necesario replantear tal argumentación para concluir que dichas prestaciones son incompatibles con otras asignaciones provenientes del tesoro público con independencia de su origen. […] Sobre el sistema general de seguridad social integral y su incidencia en la aludida incompatibilidad, esta Sala recuerda que dicho sistema, entre otras, fue creado para cubrir las contingencias derivadas de la vejez, la invalidez y la muerte, a través del reconocimiento de las pensiones y prestaciones previstas en la ley, así como propender por la ampliación de cobertura a la población no cubierta con un sistema de pensiones36.
No obstante, con la creación del sistema de seguridad integral no pararon las reformas al sistema, pues las preocupaciones por el déficit fiscal y la financiación del pasivo pensional llevaron al legislador a expedir normas para resolver problemas de racionalización del gasto público, entre las cuales se encuentran la Ley 344 de 1996, el Acto Legislativo 01 de 2001, la Ley 715 de 2001, la Ley 797 de 2003, el Acto Legislativo 01 de 2005, la Ley 1151 de 2007, la Ley 1328 de 2009, la Ley 1450 de 2011, la Ley 1753 de 2015, entre otras, de las que se puede inferir que, sobre la cobertura de las pensiones, la Nación en atención a la variación del IPC y el aumento del salario mínimo termina contribuyendo a la financiación parcial de las pensiones de los colombianos, lo cual supone un componente de gasto público.
En tal sentido, y con el fin de darle vigencia al carácter solidario del sistema que impone políticas de racionalización del gasto, el legislador buscó, sin desproteger los riesgos que ampara, que al cubrir esas contingencias desaparezca la necesidad de su protección. En tal sentido, la regla del sistema es la incompatibilidad entre pensiones que aseguren igual riesgo.
Al respecto, la Corte Suprema de Justicia ha señalado lo siguiente37: Para el Tribunal, la pretensión en el reconocimiento de una pensión de vejez, con tiempos prestados a empleadores privados reñía con el hecho de que el accionante ya contaba con una pensión de jubilación de Ley 33 de 1985 reconocida por el ISS; que como ambas tenían idéntica naturaleza y además preservaban el mismo riesgo, no era viable cargar al sistema con esa condena.
Para esta Sala de la Corte, las conclusiones jurídicas a las que arribó el juzgador de segundo grado no son equivocadas, pues finalmente lo que hizo fue evidenciar que bajo la Ley 100 de 1993, no era posible la asignación de dos pensiones de vejez, independientemente del origen de los servicios prestados. […] En ese sentido deben leerse las decisiones que esta Sala de la Corte ha decantado, esto es que únicamente bajo el evento de que cualquiera de las dos prestaciones de las que se pide su compatibilidad, hubiesen sido causadas antes de la vigencia de la Ley 100 de 1993, es que puede predicarse su compatibilidad, cuando provengan de distintos tiempos, como los públicos y privados, pues de lo contrario se entenderá que es inviable. [Resalta la Sala].
En ese orden, el sistema pensional no permite que se acceda a una segunda prestación que cubra el riesgo que ya ha sido amparado, por lo que resulta intrascendente su origen como sí su finalidad, esto es, proporcionarle al ex trabajador que cumple con los requisitos, lo necesario para subsistir. En igual sentido lo ha considerado esta corporación, al señalar que «al entrar en vigor [la Ley 100] esta implementó un sistema integral que se acompasaba con el canon constitucional precitado, en el entendido de que no era posible devengar dos prestaciones destinadas a contener el mismo riesgo de vejez» En conclusión, aunque históricamente se ha considerado que la compatibilidad de pensiones debe analizarse en función del origen de los aportes, ya sea público o privado, es necesario replantear dicha interpretación. El análisis debe centrarse en el principio de racionalización del gasto público y la finalidad del sistema de seguridad social, que busca garantizar la protección frente a riesgos como la vejez, invalidez o muerte.
El reconocimiento de dos pensiones que cubran el mismo riesgo resulta incompatible, independientemente del origen de los aportes, ya que contraviene el propósito de evitar duplicidades en las cargas al erario público y asegurar la sostenibilidad fiscal. Esta interpretación se alinea con la regla que establece la incompatibilidad de prestaciones que amparen idénticos riesgos bajo el Sistema General de Seguridad Social Integral. 3.5 Sobre las facultades del juez en el proceso contencioso y la congruencia de la sentencia Lo primero que ha de tenerse en cuenta es que las actuaciones judiciales ante la jurisdicción contencioso administrativa, es que el proceso se desarrolla bajo el amparo de la justicia rogada y solo, por excepción, cuando la ley lo permite o cuando estamos ante la franca vulneración de garantías constitucionales que impulsen una protección inmediata, dada la prevalencia de las mismas; es posible apartarse de este lineamiento.
De este modo, los medios de control diseñados para verificar la legalidad de las distintas manifestaciones de la administración pública han de promoverse y desarrollarse bajo los supuestos facticos y jurídicos que fije la parte actora o afectada, sin necesidad de agravar las circunstancias del Estado, toda vez que se presume la legalidad de sus actuaciones.
Así las cosas, quien alega la vulneración de sus derechos y pretende el consecuente restablecimiento de estos debe pedir con claridad y precisión el reconocimiento del derecho que invoca. Estos postulados encuentran soporte constitucional en la garantía al debido proceso y los derechos que de él emanan de defensa y contradicción, de esta manera no es posible sorprender a ninguna de las partes con decisiones que las afecten cuando el asunto no ha sido objeto del debate judicial, ni administrativo.
De este modo, estas precisiones están alineadas con el principio procesal de congruencia. Sobre el particular, esta Sala, ha precisado que: «[…] el juez debe tomar su decisión de manera congruente con los hechos, pretensiones y excepciones probadas dentro del proceso. Por lo tanto, no podrá proferir una sentencia en la que se pronuncie acerca de algo que no fue solicitado por las partes (extra petita) o en la que otorgue más de lo pedido (ultra petita), pero tampoco podrá fallar sin pronunciarse acerca de todas las pretensiones, pues de lo contrario deberá explicar de manera suficiente las razones por las cuales omitió referirse a algún pedimento, por ello, el principio de congruencia de la sentencia garantiza el oportuno uso del derecho de defensa por las partes, puesto que les permite hacer uso de cada una de las herramientas establecidas en la ley para tal propósito.».
Por su parte, el artículo 281 del Código General del Proceso (CGP) prevé: «Artículo 281. Congruencias. La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidas en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley.
No podrá condenarse al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda ni por causa diferente a la invocada en esta. Si lo pedido por el demandante excede de lo probado se le reconocerá solamente lo último. En la sentencia se tendrá en cuenta cualquier hecho modificativo o extintivo del derecho sustancial sobre el cual verse el litigio, ocurrido después de haberse propuesto la demanda, siempre que aparezca probado y que haya sido alegado por la parte interesada a más tardar en su alegato de conclusión o que la ley permita considerarlo de oficio.
PARÁGRAFO 1 o. En los asuntos de familia, el juez podrá fallar ultrapetita y extrapetita, cuando sea necesario para brindarle protección adecuada a la pareja, al niño, la niña o adolescente, a la persona con discapacidad mental o de la tercera edad, y prevenir controversias futuras de la misma índole.
PARÁGRAFO 2 o. En los procesos agrarios, los jueces aplicarán la ley sustancial teniendo en cuenta que el objeto de este tipo de procesos es conseguir la plena realización de la justicia en el campo en consonancia de los fines y principios generales del derecho agrario, especialmente el relativo a la protección del más débil en las relaciones de tenencia de tierra y producción agraria.
En los procesos agrarios, cuando una de las partes goce del amparo de pobreza, el juez de primera o de única instancia podrá, en su beneficio, decidir sobre lo controvertido o probado, aunque la demanda sea defectuosa, siempre que esté relacionado con el objeto del litigio. Por consiguiente, está facultado para reconocer u ordenar el pago de derechos e indemnizaciones extra o ultrapetita, siempre que los hechos que los originan y sustenten estén debidamente controvertidos y probados.
En la interpretación de las disposiciones jurídicas, el juez tendrá en cuenta que el derecho agrario tiene por finalidad tutelar los derechos de los campesinos, de los resguardos o parcialidades indígenas y de los miembros e integrantes de comunidades civiles indígenas.». Ahora bien, existe la excepción a la regla, contemplada legalmente, por ello se previó la facultad ultra y extra petita, las cuales implican que el juez podría fallar más allá o por fuera de lo pedido, pero esta potestad se presenta en asuntos concretos.
En ese sentido, el artículo 50 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social también consagra aquella posibilidad, así: «ARTICULO 50. EXTRA Y ULTRA PETITA. El Juez podrá ordenar el pago de salarios, prestaciones o indemnizaciones distintos de los pedidos, cuando los hechos que los originen hayan sido discutidos en el proceso y estén debidamente probados, o condenar al pago de sumas mayores que las demandadas por el mismo concepto, cuando aparezca que éstas son inferiores a las que corresponden al trabajador, de conformidad con la ley, y siempre que no hayan sido pagadas.».
Sobre este asunto, esta Subsección ha fijado una posición restrictiva sobre su uso, para garantizar el principio de congruencia como fundamento esencial de protección del debido proceso en el contexto de esta jurisdicción. En sentencia del 7 de octubre de 2019 se precisó que: «Le asiste razón a la entidad demandada al afirmar que el fallo de primera instancia es incongruente porque (i) lo solicitado en vía gubernativa (ii) las pretensiones de la demanda (iii) los argumentos del concepto de violación y (iv) la defensa de la entidad demandada, no corresponden con lo que se decidió, esto es, el reconocimiento y pago de horas extras En otros términos, nos encontramos ante la presencia de una sentencia extra petita, que si bien en materia laboral es procedente, dado que el juez puede pronunciarse sobre el pago de salarios, prestaciones o indemnizaciones distintos de los pedidos, con fundamento en el artículo 50 del Código Procesal del Trabajo; lo cierto, es que el ejercicio de dicha facultad procede siempre y cuando los hechos que los originen hayan sido discutidos en el proceso y estén debidamente probados, circunstancia que no ocurrió en el sub judice, como se evidenció. En conclusión y toda vez que en la providencia apelada se concedió un derecho que no fue reclamado en la vía judicial, la Sala de Subsección está de acuerdo en afirmar que vulneró los derechos al debido proceso, audiencia y defensa de la E.S.E. Hospital Universitario San Jorge de Pereira.».
De esta manera no es factible decidir sobre asuntos no discutidos en vía administrativa y que tampoco fueron planteados en la demanda al punto de haberse incluido en el litigio con opción de pronunciamiento por la contraparte, a menos que se encuentre en las excepciones referidas en precedencia. 3.6 Hechos probados. El material probatorio traído al plenario da cuenta de la situación respecto de los hechos a los cuales se refiere la presente demanda, en tal virtud, se destaca: Según copia de la cédula de ciudadanía, el accionado nació el 14 de agosto de 1932, esto es, que para este momento tiene 92 años de edad.
Cajanal, por medio de la Resolución 2702 del 27 de marzo de 1990, reconoció pensión a favor del demandando, en los términos de la Ley 33 de 1985 [más de 20 años de servicio y 55 años de edad], efectiva a partir del 14 de agosto de 1987. Los tiempos que se relacionaron en el acto como laborados por el señor Gómez Ulloa fueron los siguientes: En el acto mencionado, se precisó que el último cargo desempeñado por el demandado fue el de jefe seccional servicio de salud Boyacá, por lo que la prestación se le reconoció con el 75% del promedio mensual de los salarios devengados en el último año de servicios y se precisó que se pagaría en proporción al tiempo de servicio.
Sin embargo, a la entidad a cargo se indicó «CAJANAL en su Totalidad». Las disposiciones aplicables fueron: Leyes 4ª de 1966 y 33 de 1985, y Decretos 1848 de 1969 y 01 de 1984. El ISS, por Resolución 6443 del 16 de abril de 1999, reconoció pensión a favor del accionado, por haber cotizado 1.233 semanas en razón al periodo laborado a entidades del Estado y cotizados al ISS, con efectividad, a partir del 1º de mayo de 1999.
Decisión confirmada por medio de la Resolución 4620 del 23 de marzo de 2001, en sede del recurso de reposición. Para el efecto, se tuvo en cuenta el siguiente tiempo de servicio: La pensión reconocida por el ISS fue reliquidada por Resoluciones 334 del 31 de mayo de 2001 y SUB 20692 del 23 de enero de 2019, con la inclusión de unas semanas cotizadas en el sector probado y aumentó la mesada en $5.951.090. 3.7 Caso concreto.
En el presente asunto, se tiene que al señor Mario Gómez Ulloa le fueron reconocidas dos pensiones de vejez, una por parte de la extinta Cajanal (hoy UGPP) y otra por el extinto ISS (hoy Colpensiones). Sobre el particular, se observa que, en la liquidación efectuada por el ISS para conceder la pensión se tuvieron en cuenta los periodos prestados como servidor público por el accionado desde el 3 de enero de 1966 hasta el 23 de junio de 1974, y el tiempo laborado en la Clínica San Pedro Claver desde el 18 de julio de 1980 hasta el 1° de septiembre de 1983, tiempos que ya habían sido incluidos en el reconocimiento efectuado por la extinta Cajanal.
Por lo anterior, la entidad aquí demandante, considera que se presenta una incompatibilidad entre estas prestaciones, pues en ambas se incluyeron algunos periodos de servicio simultáneos. Ahora, en sede de primera instancia, el a quo accedió a declarar la nulidad del acto a través del cual Colpensiones reconoció la pensión de vejez, pero ordenó el reconocimiento de una nueva prestación con exclusión de los tiempos que estaban incluidos en la pensión que le otorgó al accionado la extinta Cajanal (hoy UGPP).
En ese sentido, Colpensiones, como apelante único, cuestionó la decisión adoptada por el Tribunal de primera instancia, al estimar que dada la naturaleza rogada de la jurisdicción contencioso administrativo, no era dable ordenar un reconocimiento que no había sido pedido, ni discutido previamente, así mismo, consideró que el demandado debe ser condenado en costas, habida cuenta que la demandante tuvo que incurrir en gastos de representación para iniciar la presente acción. En consecuencia, la Sala debe determinar si era procedente que el a quo adoptara la decisión de primera instancia, a través de la cual se dispuso ordenar a Colpensiones, reconocer y pagar una pensión de vejez a favor del señor Mario Gómez Ulloa, conforme al Decreto 758 de 1990, liquidada a partir del 1° de junio de 1999.
Bajo ese contexto, se tiene que el a quo, para garantizar los derechos del demandado, por ser una persona de la tercera edad (para el momento de la decisión tenía 90 años de edad), al encontrar que tenía derecho al reconocimiento de una pensión en los términos del Decreto 758 de 1990, dispuso el reconocimiento de la misma y condicionó la nulidad de los actos demandados a este reconocimiento.
Pues bien, como se dijo anteriormente, el proceso contencioso administrativo es gobernado por los principios de justicia rogada y de congruencia que le imponen al juez la obligación de decidir el litigio conforme con lo pedido y lo probado en el proceso. En casos como el presente, los interesados, si a bien lo tienen, pueden reclamar la prestación a cargo de la demandante, a través de la acción de reconvención, de conformidad con lo previsto en el artículo 371 del CGP, circunstancia que no aconteció en este asunto, a pesar que el señor Gómez Ulloa actúa por intermedio de apoderado judicial, quien al contestar el medio de control se limitó a oponerse a las pretensiones de la demanda, sin formular la respectiva demanda que condujera a este reconocimiento.
No obstante, para esta Subsección es claro que, en el caso del demandado se trata de una persona de la tercera edad y, por tanto, titular de una protección reforzada por parte del Estado, soportada por los artículos 13 y 46 de la Constitución Política, ampliamente desarrollados por la Corte Constitucional; de ahí que debe evitarse imponerle cargas administrativas que sean consideradas desproporcionadas, por lo que esta Sala estima que el juez de primera instancia actuó conforme a los principios de protección reforzada que el ordenamiento jurídico colombiano otorga a las personas en situación de vulnerabilidad, en este caso, una persona de 90 años de edad.
El derecho a la protección especial de los adultos mayores se encuentra respaldado tanto en la Constitución Política de Colombia como en instrumentos internacionales de derechos humanos, que obligan al Estado a garantizar condiciones de vida dignas y a priorizar la defensa de los derechos fundamentales de este grupo poblacional. En ese sentido, se colige que la actuación del juez de primera instancia estuvo orientada por la obligación constitucional de salvaguardar la dignidad y el mínimo vital de una persona en situación de especial vulnerabilidad.
Sin embargo, en esta oportunidad no se comparte la decisión de ordenar el reconocimiento de una segunda pensión que cubre el mismo riesgo de vejez ya amparado. Para sustentar lo anterior, se precisa que tal como quedó expuesto en el marco normativo y jurisprudencial de esta providencia, las prestaciones provenientes del tesoro público con independencia de su origen son incompatibles, máxime cuando, en casos como el aquí analizado, las dos pensiones reconocidas en favor del accionado cubren el mismo riesgo.
No obstante, en casos como el presente, no puede desconocerse que el pensionado tiene el derecho de elegir el reconocimiento de la pensión que le resulte más favorable a sus intereses, o a que se eleve el monto de su mesada conforme a las cotizaciones que efectuó en su vida laboral. En consecuencia, se hace un llamado a los tribunales para que integren correctamente el contradictorio, de manera que se pueda impartir una decisión adecuada y acorde con la protección que merece la población beneficiaria de este tipo de prestaciones, que en su mayoría corresponde a personas de la tercera edad.
Ahora bien, dado que, en el caso concreto, se garantizó la comparecencia de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), quien tiene a cargo la pensión que le fue inicialmente reconocida al señor Mario Gómez Ulloa, mediante la Resolución 2702 del 27 de marzo de 1990, se ordenará a aquella entidad que reliquide la prestación conforme al régimen que resulte más favorable y los tiempos que fueron cotizados ante el extinto ISS (hoy Colpensiones), así como los que acredite el beneficiario, siempre que no sean simultáneos.
De considerarlo necesario, deberá adelantar los trámites administrativos correspondientes para garantizar la financiación de la pensión. Tal decisión no contraviene las garantías procesales de este tipo de asuntos, dado que se trata de personas pertenecientes a una población vulnerable, por lo que resulta desproporcionado exigirles acudir nuevamente a la vía administrativa para resolver estos temas, especialmente cuando, como en este caso, el pensionado tiene 92 años de edad, lo que refuerza la necesidad de brindarle protección adecuada en todas las instancias procesales.
En ese orden de ideas, en el presente caso se revocará el ordinal tercero de la sentencia del 9 de mayo de 2023, en cuanto ordenó el reconocimiento y pago de una pensión de vejez a favor del señor Mario Gómez Ulloa, conforme con el Decreto 758 de 1990; pero se adicionará la decisión, en el sentido de ordenarle a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), la reliquidación referida en los párrafos precedentes.
Condena en costas La entidad actora discutió la negativa del a quo respecto a imponerle al señor Gómez Ulloa la condena en costas que invocó en la demanda. Sobre la condena en costas, es importante destacar que no procede de manera automática, pues tal y como se indica en el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, «[…] solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación […]».
Siendo así, teniendo en cuenta que en el trámite no se observa que se hayan causado, ni de las partes un actuar temerario, esta Sala considera que no asiste razón para acceder a la solicitud de Colpensiones en cuanto a condenar al demandado, además, se abstendrá de imponer la condena en esta sede. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR parcialmente la sentencia del 9 de mayo de 2023, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, accedió de manera parcial a las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO: REVOCAR el ordinal tercero de la sentencia del 9 de mayo de 2023, en cuanto ordenó el reconocimiento y pago de una pensión de vejez a favor del señor Mario Gómez Ulloa, conforme con el Decreto 758 de 1990, equivalente al 57% del IBC, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: ADICIONAR el fallo del 9 de mayo de 2023, en el sentido de ordenarle a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) reliquidar y pagar al señor Mario Gómez Ulloa, la pensión de vejez, en los términos expuestos en la parte motiva de esta providencia.
CUARTO: Sin condena en costas en esta instancia.
QUINTO: Por Secretaría, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.
En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.