Radicado: 73001-23-33-000-2021-00397-01 Demandante: Margarita Rosa Ramírez Castro 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá D.C., nueve (9) de diciembre de dos mil veintiuno (2021) Referencia Acción de tutela Radicación 73001-23-33-000-2021-00397-01 Demandante MARGARITA ROSA RAMÍREZ CASTRO Demandado JUZGADO QUINTO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE IBAGUÉ Temas Acción de tutela contra providencia judicial proferida en el trámite de un incidente de desacato.

Causales de procedencia excepcional. Solicitud de levantamiento de sanción por desacato por imposibilidad de cumplimiento por muerte de la tutelante. Defecto por desconocimiento del precedente jurisprudencial. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte accionante contra la sentencia del 8 de noviembre de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, que resolvió: “PRIMERO: DENIÉGUESE el amparo al derecho fundamental invocado por la señora MARGARITA ROSA RAMÍREZ CASTRO, de conformidad con los planteamientos expuestos en la parte motiva de la presente sentencia”.

ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 22 de octubre de 20211, la señora Margarita Rosa Ramírez Castro, actuando en nombre propio, interpuso acción de tutela contra el Juzgado Quinto Administrativo de Ibagué, por considerar vulnerado su derecho fundamental al debido proceso. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: “PRIMERO: Tutelar el derecho fundamental al debido proceso del que es titular la suscrita MARGARITA ROSA RAMÍREZ CASTRO, por ser la providencia emitida por el Juzgado Quinto Administrativo Oral de Ibagué Tolima desconocedora del precedente judicial planteado por la Corte Constitucional y desnaturalizarse la sanción por desacato convirtiéndola el operador judicial en un acto de castigo cuando su objeto es meramente coaccionar al cumplimiento de un fallo de tutela.

SEGUNDO: Se deje sin efecto la providencia emitida por el Juzgado Quinto Administrativo Oral de Ibagué Tolima del día 20 de octubre del 2021 y, en consecuencia, se ordene emitir nueva providencia en la que se acaten los planteamientos efectuados por la Corte Constitucional en la sentencia T-414A/2014 y demás jurisprudencia y normatividad vigente aplicable.

TERCERO: Las demás que considere pertinentes el señor Juez para amparar los derechos fundamentales de la aquí afectada”. 1 Fecha del correo electrónico enviado al buzón de tutelas y hábeas corpus en línea. Radicado: 73001-23-33-000-2021-00397-01 Demandante: Margarita Rosa Ramírez Castro 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.

Hechos En el expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: Hechos relativos a la acción de tutela N° 73001-33-33-005-2015-00235-00 2.1. La señora María Hilda Céspedes Lotero, era una persona de la tercera edad y pertenecía al régimen subsidiado. La entidad encargada de prestarle los servicios de salud en el Departamento del Tolima era la EPS Comparta. 2.2.

El señor Isaac Vargas Morales, en su condición de Personero Municipal de Ibagué, interpuso acción de tutela como agente oficioso de la señora María Hilda Céspedes Lotero, en atención a su edad y a las precarias condiciones de salud en las que se encontraba, ya que presentaba insuficiencia respiratoria aguda, tenía ventilación mecánica asistida y tumefacción, y presentaba una masa o prominencia localizada en el cuello.

El amparo constitucional que solicitó en favor de la señora Céspedes Lotero estuvo orientado a la posibilidad de que fuera trasladada a un hospital de mayor complejidad que contara con unidad de cuidados intensivos y, para que se le practicara cirugía de cabeza y cuello y, fuera atendida por otorrinolaringología para una traqueotomía guiada por broncoscopio, según indicación del médico tratante. 2.3.

De la acción de tutela con radicado Nro. 73001-33-33-005-2015-00235-00, conoció el Juzgado Quinto Administrativo de Ibagué que, mediante sentencia del 10 de junio de 2015 amparó los derechos fundamentales a la salud y a la vida en condiciones dignas de la señora María Hilda Céspedes Lotero. En consecuencia, ordenó a la EPS Comparta la remisión inmediata de la señora Céspedes Lotero desde el Hospital San Rafael de Espinal hasta un hospital de mayor nivel que contara con una Unidad de Cuidados Intensivos UCI, donde se le pudieran realizar los procedimientos ordenados por el médico.

Se advirtió en la orden de amparo que, en caso de no contar con convenio vigente con las IPS de su red, debía cancelar anticipadamente el valor del servicio requerido por la accionante al centro hospitalario público o privado que contara con ese servicio; además de la atención integral en salud que debía prestársele según los requerimientos del caso.

Hechos relativos al incidente de desacato al fallo de tutela del 10 de junio de 2015. 2.4. Ante el incumplimiento de la orden de tutela, la parte tutelante presentó incidente de desacato. Por auto del 9 de abril de 2018, el Juez de tutela de primera instancia abrió formalmente el trámite incidental en contra de Sandra Liliana Rodríguez Gómez, en calidad de gestora de servicios de la EPS Comparta y, de Sandra Liliana Torres Díaz, como secretaria de salud del Departamento del Tolima.

Posteriormente, mediante providencia del 23 de abril de 2018 el Juzgado declaró que la gestora de servicios de la EPS Comparta y la secretaria de salud del Departamento del Tolima habían incurrido en desacato y, en Radicado: 73001-23-33-000-2021-00397-01 Demandante: Margarita Rosa Ramírez Castro 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co consecuencia, ordenó sancionarlas con multa de tres (3) salarios mínimos legales mensuales vigentes y tres (3) días de arresto, a cada una de ellas.

Además, se dio la orden de dar cumplimiento al fallo de tutela. 2.5. Con ocasión de los informes allegados al trámite incidental, por quienes fueron sancionados en el incidente de desacato, frente a la EPS Comparta el Juzgado advirtió que el escrito con el que se buscaba acreditar el cumplimiento de la orden de tutela, aparecía suscrito por la señora Margarita Rosa Ramírez Castro.

Por tal motivo, ordenó vincularla al trámite incidental mediante auto del 25 de junio de 2018. 2.6. En providencia del 16 de julio de 2018 el juzgado concluyó que, a pesar de haberse adelantado algunas gestiones en busca del cumplimiento de la orden constitucional, éstas eran parciales ya que no se estaba prestando un servicio integral a la paciente María Hilda Céspedes Lotero.

Por lo anterior, se dejó sin efectos la decisión del 23 de abril de 2018 en la que había sancionado a la señora Sandra Liliana Rodríguez Gómez, como gestora de servicios del Departamento del Tolima de la EPS Comparta y, de Sandra Liliana Torres Díaz, secretaria de salud del Departamento del Tolima. En su lugar, declaró que quienes incurrían en desacato eran las señoras Margarita Rosa Ramírez Castro como gestora de servicios del Departamento del Tolima de la EPS Comparta y Sandra Liliana Torres Díaz como secretaria de salud del Departamento del Tolima (quien ya había sido sancionada), y les impuso a cada una de ellas una sanción de multa de dos (2) salarios mínimos legales mensuales vigentes y dos (2) días de arresto, sin perjuicio del cumplimiento inmediato al fallo de tutela. 2.7.

La decisión de sanción por desacato fue estudiada en grado de consulta por el Tribunal Administrativo del Tolima que, en providencia del 10 de septiembre de 2018 modificó la sanción impuesta a la hoy tutelante Margarita Rosa Ramírez Castro, para lo cual, ordenó que la sanción fuera de multa equivalente a dos (2) salarios mínimos legales mensuales vigentes, y que de no cumplirse, sería conmutable con un día de arresto por cada salario decretado, por desacato al fallo de tutela proferido el 10 de junio de 2015.

El Tribunal revocó la sanción impuesta a la señora Sandra Liliana Torres Díaz, secretaria de salud del Departamento del Tolima. Hechos posteriores al incidente de desacato 2.8. Mediante escrito del 28 de noviembre de 2019, el gestor jurídico de tutelas de Comparta EPS puso en conocimiento del juzgado que la paciente María Hilda Céspedes Lotero había fallecido el 23 de octubre de 2019 y, en consecuencia, solicitó el levantamiento de la sanción por desacato y la terminación del incidente de desacato.

En auto del 11 de diciembre de 2019, el Juzgado declaró la configuración de un daño consumado y, en consecuencia, ordenó el levantamiento de las sanciones impuestas a la señora Yulli Catalina Galvis Roa, quien para esa época era la gestora de servicios de la EPS Comparta. Radicado: 73001-23-33-000-2021-00397-01 Demandante: Margarita Rosa Ramírez Castro 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.9.

El 17 de septiembre de 2021, la hoy tutelante solicitó al Juzgado Quinto Administrativo de Ibagué que se inaplicara la sanción por desacato impuesta en su contra en el trámite incidental de la tutela Nro. 2015-00235-00, al haberse dado cumplimiento a la orden y, pidió ser desvinculada de los diferentes trámites incidentales, en la medida que laboró como gestora de servicios de salud en Comparta EPS hasta el 31 de octubre de 2018. 2.10.

La anterior solicitud fue negada mediante auto del 20 de octubre de 2021. El juzgado explicó que, con ocasión del fallecimiento de la paciente beneficiaria del amparo constitucional, por auto del 11 de diciembre de 2019 declaró el daño consumado y dejó sin efectos la sanción impuesta en auto del 2 de julio de 2019 (confirmada en consulta parcialmente por el Tribunal Administrativo del Tolima el 31 de julio de 2019), por la que impuso sanción a quien para la época fungía como gestora de servicios de Comparta EPS, señora Yulli Catalina Galvis Roa, y a la señora Sandra Liliana Torres Díaz en su calidad de secretaria de salud departamental, a quien se había vuelto a sancionar por desacato.

Frente a la petición de Margarita Rosa Ramírez Castro, sostuvo que no allegó prueba que demostrara que el motivo por el que fue sancionada hubiera desaparecido, que por el contrario, durante el tiempo que la paciente María Hilda Céspedes Lotero estuvo viva, Comparta EPS demostró su renuencia frente al cumplimiento de las órdenes judiciales impartidas, lo que atentó de manera directa contra los derechos fundamentales de la paciente, al punto de haber fallecido sin recibir la atención vital de los servicios médicos que requería para recuperar su salud.

Reprochó que justamente por ese actuar negligente, la paciente murió sin recibir la atención ordenada en el fallo de tutela, sin importar a la EPS Comparta el cumplimiento de la orden constitucional. En consecuencia, (i) negó lo solicitado por la accionante; (ii) ordenó comunicar la decisión a la Oficina de Cobro Coactivo de la Dirección Ejecutiva Seccional de Ibagué para lo de su competencia; y (iii) dispuso compulsar copias a la Superintendencia Nacional de Salud para que adelantara la correspondiente indagación administrativa en contra de Comparta EPS y ante la Fiscalía General de la Nación para que investigara la conducta de fraude a resolución judicial o cualquier otra conducta punible en la que hubieran podido incurrir los funcionarios de la mencionada EPS. 3.

Fundamentos de la acción La accionante considera que la providencia del 20 de octubre de 2021, proferida por el Juzgado Quinto Administrativo de Ibagué dentro del proceso de tutela con radicación Nro. 73001-33-33-005-2015-00235-00, desconoce su derecho fundamental al debido proceso porque incurrió en defecto sustantivo por desconocimiento del precedente.

Sostuvo que la decisión cuestionada se emitió sin soporte normativo ni jurisprudencial y, que ratifica la sanción por desacato impuesta en su contra, pese a que se configuró la carencia de objeto con ocasión del fallecimiento de la usuaria a quien se habían amparado sus derechos fundamentales. Radicado: 73001-23-33-000-2021-00397-01 Demandante: Margarita Rosa Ramírez Castro 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Precisó que la decisión reitera la sanción que le fue impuesta, desnaturalizando la esencia que tiene la misma dentro de un incidente de desacato y que no es otro que ser un medio de coacción y presión que se impone pero no un castigo punitivo que deba imponerse contra quien desconoce el contenido de una decisión derivada de un amparo constitucional a través de la acción de tutela, de manera que no existía justificación para limitar el derecho a la libertad a través de la sanción de desacato cuando lo cierto es que existe una carencia de objeto con ocasión del fallecimiento del usuario.

Manifestó que laboró con la EPS Comparta desde el 1º de marzo de 2016 hasta el 31 de octubre de 2018, en el cargo de gestora de salud de dicha institución y que una vez terminó su vínculo, perdió todo contacto con los usuarios y no tenía la posibilidad de gestionar ningún tipo de trámite tendiente al cumplimiento de la orden de tutela.

Que, si bien por auto del 11 de diciembre de 2019 el juzgado declaró la ocurrencia del daño consumado y levantó las sanciones impuestas contra las funcionarias encargadas del cumplimiento, en el caso de la EPS Comparta quien fungía para ese momento como gestora de servicios de salud era la señora Yulli Catalina Galvis, a quien se le levantó la sanción, pero que nada se dijo en relación con la sanción que tenía en su contra desde el 16 de julio de 2018.

Señaló que han pasado 3 años desde que se desvinculó de la EPS Comparta y que pese a ello no ha logrado que se revoquen las sanciones impuestas en su contra y que esto le ha generado problemas a nivel legal, embargos a sus cuentas y bienes, aprehensiones por parte de la policía, sumado a que parte de su salario se encuentra embargado, todo lo cual le ha generado una grave afectación emocional, psicológica y física, diagnosticada hace un año con trastorno de ansiedad y medicada con antidepresivos, además de estar recuperándose de una cirugía realizada recientemente de un tumor en el ovario.

Invocó la sentencia SU-034 de 2018 proferida por la Corte Constitucional, que determinó la procedencia de la inejecución de la sanción impuesta por desacato y que, conforme a lo planteado en el mencionado precedente, en su caso era evidente que la decisión del 20 de octubre de 2021 desconocía pronunciamientos como el citado. 4. Trámite impartido e intervenciones 4.1.

En auto del 25 de octubre de 2021, el Tribunal Administrativo del Tolima admitió la acción de tutela y ordenó notificar las partes accionante y accionada. 4.2. El Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Ibagué, relató que la accionante presentó memorial el 16 de septiembre de 2021 a las 5:14 p.m. a través de correo electrónico, en el que solicitó la inaplicación de la sanción que le había sido impuesta en auto del 16 de julio de 2018 dentro de un trámite incidental de desacato, de manera que, no se cumplía con el requisito de inmediatez al pretender que no se aplicara una sanción impuesta 3 años atrás. Explicó que la tutelante presentó la solicitud de inaplicación de la sanción por desacato invocando el derecho de petición, pese a tratarse de un trámite judicial.

Sin embargo, informó que por auto del 20 de octubre de 2021 resolvió la solicitud presentada por la actora, la que se notificó por estado del 21 de Radicado: 73001-23-33-000-2021-00397-01 Demandante: Margarita Rosa Ramírez Castro 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co octubre de 2021 y, le fue remitida a la dirección de correo electrónico reportada para recibir notificaciones.

Puso de presente que la actora también presentó acción de tutela con la radicación Nro. 73001-23-33-000-2021-00393-00, repartida al despacho del magistrado Belisario Beltrán Bastidas, en la que se ventilan los mismos hechos expuestos en el proceso de la referencia. Por último, manifestó acogerse y acatar la decisión que se emitiera dentro del presente trámite constitucional. 5.

Providencia impugnada En sentencia del 8 de noviembre de 2021, el Tribunal Administrativo de Tolima negó el amparo constitucional solicitado por la parte actora. Indicó la providencia de tutela de primera instancia, que tanto la Corte Constitucional como el Honorable Consejo de Estado han establecido la procedencia del levantamiento o cese de la sanción sólo cuando se evidencia el cumplimiento de la orden a ejecutar y que en el presente caso, para el momento e incluso tiempo después en que se impuso la sanción no se demostró el acatamiento de lo ordenado en el fallo de tutela, de manera que para el tribunal la providencia no incurrió en ningún defecto y que por el contrario, lo que pretendía la accionante era justificar su petición en el hecho del fallecimiento de la usuaria y no en el cumplimiento que le correspondía acreditar.

Ahora, en lo relacionado con la carencia actual de objeto ante el fallecimiento de la usuaria que para la actora hacía improcedente mantener y ejecutar la sanción ante la imposibilidad de acatar las órdenes de tutela, precisó que tal argumento no fue expuesto al Juzgado de conocimiento y por tanto no fue objeto de pronunciamiento dentro de la decisión cuestionada.

Explicó que el hecho superado suponía dentro del contexto respectivo, la satisfacción de lo pedido en la tutela producto del obrar de la entidad y que, el daño consumado, por su parte, tenía lugar cuando se perfeccionaba la afectación que con la tutela se pretendía evitar, de forma que ante la imposibilidad de hacer cesar la vulneración o impedir que se concretara el peligro, no era factible que el juez de tutela emitiera una orden para retrotraer la situación, pero que en el caso, contrario a lo afirmado por la tutelante, el fallecimiento de la accionante a quien se habían amparado los derechos fundamentales era un evento que se hacía más reprochable ante la imposibilidad de restablecimiento del derecho alguno a la ya fallecida señora Céspedes Lotero, más aún cuando el juzgado en la providencia del 20 de octubre de 2021 indicó que falleció sin recibir la atención vital de los servicios médicos que requería para recuperar su salud.

En este orden, consideró que el motivo para mantener la sanción que le fue impuesta en el marco del incidente de desacato a la ex gestora departamental de Comparta EPS se concretó en que no se logró demostrar que con anterioridad al fallecimiento de la señora María Hilda Céspedes Lotero, titular del amparo constitucional, se hubiese brindado el servicio requerido por parte de la EPS de manera continua e integral, sino que por el contrario, persistió dicha conducta y la violación a los derechos fundamentales de la tutelante, más aún cuando contó con un tiempo más que prudencial para cumplir con la obligación que la ley le imponía. Radicado: 73001-23-33-000-2021-00397-01 Demandante: Margarita Rosa Ramírez Castro 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6.

Impugnación La accionante, señora Margarita Rosa Ramírez Castro, impugnó la decisión de primera instancia. Consideró equivocado que en la providencia cuestionada se negara la solicitud de inaplicar la sanción en su contra por imposibilidad jurídica y material de poder dar cumplimiento al fallo de tutela, ante el lamentable fallecimiento de la señora Céspedes Lotero quien fue accionante en el asunto constitucional que fue génesis del incidente de desacato, razón por la que estimó arbitraria la decisión del tribunal en primera instancia pues en su criterio, el objetivo de la sanción consecuencia de un desacato no es castigar, reprochar o dar una lección a la persona sancionada, sino propender por el cumplimiento del fallo respectivo y precisó que si este ya no existe no es posible cumplir y en ese sentido, no existe justificación para mantener su imposición. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1.

Generalidades de la acción de tutela La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y reglamentada por el Decreto 2591 de 19912, fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades, o de los particulares en casos concretos y excepcionales.

Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 2. Aspecto previo: la posible actuación temeraria El artículo 38 del Decreto 2591 de 1991 consagra lo que debe entenderse por una actuación temeraria, al señalar que “Cuando, sin motivo expresamente justificado, la misma acción de tutela sea presentada por la misma persona o su representante ante varios jueces o tribunales, se rechazarán o decidirán desfavorablemente todas las solicitudes”.

A partir de esa norma, la jurisprudencia constitucional3 ha considerado la procedencia de la temeridad en dos dimensiones: una, cuando el accionante actúa de mala fe; otra, cuando el demandante acude al recurso de amparo de manera desmedida, por los mismos hechos, sin esgrimir una justificación razonable que justifique dicho actuar. Ha dicho la Corte Constitucional que la temeridad se configura cuando se presentan los siguientes elementos: (i) identidad de partes, (ii) identidad de hechos y fundamentos, (iii) identidad de pretensiones y (iv) la ausencia de justificación en la presentación de la nueva demanda.

Evento en que procede la declaratoria de improcedencia de la acción de tutela. Este último elemento -ausencia de 2 Decreto 2591 de 1991, Art. 1º: “Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto”. 3 Corte Constitucional.

Sentencia SU-168 de 2017. Radicado: 73001-23-33-000-2021-00397-01 Demandante: Margarita Rosa Ramírez Castro 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co justificación-, en voces de la Corte, tiene lugar cuando la actuación del actor denota el propósito desleal de satisfacer un interés subjetivo a como dé lugar, aspecto que “deja al descubierto el abuso del derecho porque deliberadamente y sin tener razón, de mala fe se instaura la acción”4.

Finalmente, la Corte Constitucional ha explicado que incluso existiendo multiplicidad de tutelas es posible que la acción no sea temeraria. Este evento se presenta cuando la acción de tutela se funda en: “(i) la ignorancia del accionante; (ii) el asesoramiento errado de profesionales del derecho; o (iii) el sometimiento del actor a un estado de indefensión, propio de aquellas situaciones en que los individuos obran por miedo insuperable o por la necesidad extrema de defender un derecho”5.

En este supuesto, aunque la tutela debe ser declarada improcedente, la actuación no se considera temeraria. En el presente asunto, si bien en el informe rendido el juzgado accionado manifestó que se adelantaba una acción de tutela por los mismos hechos ante el Tribunal Administrativo del Tolima (Radicación Nro. 73001-23-33-000-2021-00393-00), una vez consultado el aplicativo de consulta de procesos en la página de la Rama Judicial, se encuentra que, en efecto, la actora presentó tutela contra el juzgado accionado, la cual se admitió por auto del 20 de octubre de 2021.

Sin embargo, la accionante presentó desistimiento el 21 de octubre de 2021 e indicó que el juzgado ya había dado respuesta a la petición, lo que sugiere que el amparo solicitado en esa oportunidad era por la falta de respuesta a su solicitud, pretensión que difiere de la propuesta en la presente acción, en la que justamente cuestiona la decisión del 20 de octubre de 2021 por la que el juzgado dio respuesta negativa a su solicitud.

El desistimiento en ese caso fue aceptado por auto del 28 de octubre de 2021. 3. Procedencia de la acción de tutela contra decisiones proferidas dentro de un incidente de desacato A pesar de que el Consejo de Estado y la Corte Constitucional han admitido la procedencia de la acción de tutela para controvertir decisiones judiciales, se ha reiterado insistentemente que esta es excepcional.

Por ende, para que la acción de tutela contra una providencia judicial proceda se requiere que se cumplan estrictamente una serie de requisitos generales y especiales, que deben analizarse con sumo rigor. Uno de esos requisitos consiste en que la providencia que se reprocha no sea una decisión de tutela. La razón de ser de este requerimiento es evitar que una y otra vez se interpongan acciones de tutela que no permitan cerrar definitivamente un asunto, en detrimento de la seguridad jurídica.

No obstante, la Corte Constitucional ha señalado que esta regla no es absoluta. En la sentencia SU–627 de 2015 esa alta corte unificó su jurisprudencia señalando cuándo es procedente la acción de tutela contra sentencias de tutela. Uno de los supuestos que analizó es la posibilidad de que mediante una tutela se cuestionen decisiones proferidas dentro de un incidente de desacato.

Sobre este evento señaló que la acción es procedente “si se trata de obtener la protección de un derecho fundamental que habría sido vulnerado en el trámite del incidente de desacato, y se 4 Corte Constitucional. Sentencia T-001 de 1997. 5 Corte Constitucional. Sentencia SU-168 de 2017. Radicado: 73001-23-33-000-2021-00397-01 Demandante: Margarita Rosa Ramírez Castro 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, la acción de tutela puede proceder de manera excepcional”6.

En la sentencia SU-034 de 2018, la Corte Constitucional ahondó sobre las condiciones de procedencia de la tutela contra el incidente de desacato. Aseguró que debían cumplirse los requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencia judicial y exigió que la parte actora alegara la configuración de, por lo menos, uno de los defectos especiales.

A su vez, precisó que a fin de cumplir con el requisito de subsidiariedad la tutela solo podrá interponerse contra la decisión que pone fin al trámite una vez esté debidamente ejecutoriada. Por ende, si se intentara cuestionar otra decisión diferente a la que finaliza el trámite la acción de tutela no procedería, ya que el ordenamiento jurídico consagra el grado jurisdiccional de consulta como “la instancia obligatoria donde la sanción por desacato cobra firmeza”7.

Igualmente, enfatizó que los argumentos planteados en la tutela deben ser consistentes con lo alegado en el trámite del incidente de desacato. Por ende, indicó que no se admite invocar nuevas razones no expuestas en el trámite incidental y que tampoco procede la solicitud de nuevas pruebas no solicitadas en el curso del desacato. En lo que respecta al estudio de fondo, precisó que el análisis del juez de tutela está restringido a estudiar si en el curso del desacato la autoridad judicial vulneró el derecho al debido proceso.

Posteriormente, en la sentencia T-233 de 2018 se indicó que las anteriores condiciones son aplicables tanto para providencias que ponen fin al incidente de desacato como para aquella que resuelve la solicitud de cumplimiento de fallo, tal como se expresó años atrás en la sentencia T-325 de 2015. En suma, la procedencia de la acción de tutela contra providencias proferidas en incidentes de desacato o cumplimiento de fallo está sujeta a que se controvierta la decisión que finaliza el trámite, que no se invoquen nuevos argumentos o pruebas que no alegadas previamente, que además de comprobarse el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de tutela contra providencias judiciales se sustente la configuración de un defecto especial, que se busque la protección del debido proceso y que su trasgresión se haya originado en el curso del desacato o cumplimiento de fallo. 4.

Delimitación y planteamiento del problema jurídico Precisado lo anterior y de acuerdo con los antecedentes expuestos, corresponde a la Sala determinar si se cumplen los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, especialmente aquellas proferidas en el marco de un incidente de desacato. De superar dicho estudio, se establecerá si al proferir el auto de 20 de octubre de 2021 por el que se negó la solicitud de inaplicación de la sanción por desacato impuesta a la accionante Margarita Rosa Ramírez Castro, el Juzgado Quinto Administrativo de Ibagué incurrió en defecto por desconocimiento del precedente. 6 Corte Constitucional.

Sentencia SU-627 de 2015. 7 Corte Constitucional. Sentencia SU-034 de 2018. Radicado: 73001-23-33-000-2021-00397-01 Demandante: Margarita Rosa Ramírez Castro 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5. Requisitos generales de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales y su análisis en el caso Se encuentran satisfechos los requisitos generales de procedibilidad de la acción: Primero, se expusieron los hechos por los que se considera que el juzgado accionado incurrió en el defecto alegado, y se indicaron las razones por las que, en criterio de la accionante, no hay lugar a continuar con la sanción por desacato al haber sido gestora de la EPS Comparta hasta el mes de octubre de 2018 y ante el fallecimiento de la tutelante en cabeza de quien se había concedido el amparo constitucional que finalmente no se materializó. Segundo, la acción de tutela se presentó dentro del término que se ha entendido como razonable por la jurisprudencia, pues el auto que se cuestiona es del 20 de octubre de 2021, notificado por correo electrónico a la accionante ese mismo día y la acción de tutela se presentó el 22 de octubre de 2021, de manera que se advierte cumplido el requisito de inmediatez.

Tercero, está satisfecho el requisito de la subsidiariedad de la acción, dado que se cuestiona una decisión que, si bien resuelve una solicitud de levantamiento de la sanción impuesta en su momento por desacato pese a que el trámite incidental terminó por daño consumado, se acudió previamente al juez que en su momento impuso la sanción dentro del proceso de tutela Nro. 73001-33-33-005-2015-00235- 00, de manera que se entiende cumplido este requisito.

Cuarto, se trata de un asunto de relevancia constitucional, puesto que involucra la posible vulneración de derechos fundamentales que invocó la accionante dentro del trámite de incidente de desacato que se adelantó en su contra. Al encontrar satisfechos los requisitos generales de procedibilidad de la acción, la Sala proseguirá a estudiar si el Juzgado accionado incurrió en un defecto por desconocimiento del precedente dentro del trámite incidental de desacato. 6.

Alcance del defecto por desconocimiento del precedente jurisprudencial 6.1. El precedente judicial busca armonizar y salvaguardar los principios de igualdad y seguridad jurídica para que asuntos idénticos se decidan de la misma forma y, consecuentemente, se garantice el debido proceso del ciudadano. Para la Sala8, puede plantearse la transgresión del precedente si se demuestra: (i) la existencia de una o varias decisiones judiciales que guardan identidad fáctica y jurídica con el caso en que se solicita su aplicación;

(ii) que tales decisiones eran vinculantes para la autoridad judicial demandada, tanto por ser el precedente vigente, como por tener la fuerza vinculante suficiente; (iii) que la decisión judicial que se cuestiona en sede de tutela es contraria al precedente vinculante, (iv) y que el juez de instancia no presentó una justificación razonable para apartarse del precedente vinculante. 8 CONSEJO DE ESTADO.

Sección Cuarta. Sentencia del 23 de abril de 2014. Expediente No. 11001-03-15- 000-2013-02625-00. C.P. Jorge Octavio Ramírez. Radicado: 73001-23-33-000-2021-00397-01 Demandante: Margarita Rosa Ramírez Castro 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El desconocimiento del precedente constitucional es una causal autónoma y específica de procedibilidad, que se configura, entre otros motivos: (i) cuando se contraría la ratio decidendi de sentencias de constitucionalidad y/o (ii) cuando se desconoce el alcance de los derechos fundamentales fijado a través de la ratio decidendi de sus sentencias de tutela, mucho más cuando se trata de sentencias de unificación. 6.2.

De acuerdo con los antecedentes del caso, encuentra la Sala que la accionante pretende que se deje sin efectos la providencia por la que se negó la solicitud de inaplicación de la sanción por desacato al fallo de tutela del 10 de junio de 2015, que le fue impuesta por el Juzgado Quinto Administrativo de Ibagué, en su calidad de gestora de servicios de la EPS Comparta.

A fin de resolver el problema jurídico propuesto, la Sala considera pertinente transcribir la orden de tutela cuyo cumplimiento se buscó a través del trámite incidental. Se trata de la sentencia emitida el 10 de junio de 2015 por el Juzgado Quinto Administrativo de Ibagué en el proceso de tutela con radicación Nro. 73001-33-33-005-2015-00235-00, que dispuso: “PRIMERO: AMPARAR el derecho fundamental a la salud y la vida en condiciones dignas de la señora MARÍA HILDA CÉSPEDES LOTERO, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: ORDENAR, como consecuencia de lo anterior a COMPARTA EPS-S REMITIR DE MANERA INMEDIATA a la señora MARÍA HILDA CÉSPEDES LOTERO desde el Hospital San Rafael de Espinal hasta un hospital de mayor nivel que cuente con UCI, cirugía de cabeza y cuello y/o otorrinolaringología, a fin de que le sea realizado el procedimiento de traqueotomía guiada por broncoscopio, y en caso de no tener contrato o convenio vigente con las IPS pertenecientes a su red, proceda a cancelar anticipadamente el valor del servicio requerido por la accionante, al centro hospitalario que cuente con este servicio ya sea público o privado.

Así mismo si una IPS de su red contratada le presta el servicio, se ordena a COMPARTA EPS-S pagar anticipadamente el 50% del valor del servicio.

TERCERO: Prestar de manera integral el servicio de salud a la señora MARÍA HILDA CÉSPEDES LOTERO, entendiendo por este, los exámenes, controles, seguimientos y demás que requiere siempre y cuando sean considerados como necesarios por su médico tratante, al margen de la enfermedad que padezca. Los gastos que dichos servicios generen, estarán a cargo de COMPARTA EPS-S cuando hagan parte del POS, y serán de cargo de la SECRETARÍA DE SALUD DEL DEPARTAMENTO DEL TOLIMA, con las previsiones del caso, cuando no sean POS.” Con ocasión del incidente de desacato iniciado ante el incumplimiento de la orden de tutela citada, de las piezas procesales allegadas al presente asunto, encuentra la Sala que quienes desempeñaron el cargo de Gestor de Servicios de la EPS Comparta, fueron las siguientes personas: (i) Sandra Liliana Rodríguez Gómez, quien fue sancionada por desacato mediante la providencia del 23 de abril de 2018.

(ii) Margarita Rosa Ramírez Castro, a quien posteriormente se resolvió imponer la sanción mediante providencia del 16 de julio de 2018, al encontrar el juez de tutela que era la persona que para ese momento ostentaba el cargo en la entidad prestadora de salud. Radicado: 73001-23-33-000-2021-00397-01 Demandante: Margarita Rosa Ramírez Castro 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (ii) Yulli Catalina Galvis Roa, quien para el momento del fallecimiento de la señora Céspedes Lotero en el año 2019 era quien ocupaba esa posición en Comparta EPS.

De lo anterior se advierte que, una vez abierto el incidente de desacato, en un inicio se sancionó a la señora Sandra Liliana Rodríguez Gómez; luego, al presentarse el informe requerido para verificar el cumplimiento del fallo de tutela en el año 2018, el juez del desacato encontró que para esa fecha quien ocupaba el cargo de Gestor de Servicios de la EPS Comparta era Margarita Rosa Ramírez Castro, por lo que resolvió vincularla formalmente al trámite incidental9.

Luego de analizado el informe rendido en el trámite incidental de desacato, el juez de tutela evidenció que no había un cumplimiento en los términos ordenados en el fallo, por lo que sancionó a la señora Ramírez Castro con dos (2) días de arresto y dos (2) salarios mínimos legales mensuales vigentes. Dicha orden fue modificada por el Tribunal Administrativo del Tolima en providencia del 10 de septiembre de 2018 que le impuso sanción de dos (2) salarios mínimos legales mensuales vigentes, correctivo pecuniario que, de no cumplirse, sería conmutable con un (1) día de arresto por cada salario decretado.

Entonces, si bien la actora manifestó al juzgado accionado (y lo reitera y acredita en el presente trámite constitucional) que laboró en la EPS Comparta hasta el día 31 de octubre de 2018, lo cierto es, que el incumplimiento del fallo que dio origen a la imposición de la sanción por desacato y que se definió en el auto del 10 de septiembre de 2018 citado, persistió durante el tiempo que la hoy tutelante laboró en la entidad.

Se concluye entonces que la gestora de servicios de Comparta EPS, no dio cabal cumplimiento a la orden de amparo constitucional librada en favor de la señora María Hilda Céspedes Lotero y, el paso del tiempo no es suficiente justificación para solicitar el levantamiento de la sanción impuesta por un Juez de la República. Por tanto, a juicio de la Sala, no le asiste razón a la tutelante en solicitar la intervención del juez constitucional, pretendiendo que se revoque una sanción bajo el argumento de que han transcurrido tres (3) años después de la fecha de su retiro de la entidad, pues lo acreditado en el expediente de tutela con radicado Nro. 73001-33-33-005-2015-00235-00 y su cuaderno de desacato, es que la orden de tutela no se cumplió, que incluso el incumplimiento evidenciado en el desacato continuó con sus predecesores, y que el trámite incidental terminó con la declaratoria de daño consumado ante el fallecimiento de la paciente en el año 2019 sin recibir la atención en salud digna, oportuna e integral.

Se resalta que mediante auto del 11 de diciembre de 2019 el juzgado accionado levantó la sanción impuesta a la señora Yulli Catalina Galvis Roa, quien asumió el cargo de gestora de servicios luego del retiro de la hoy 9 Vinculada mediante auto del 25 de junio de 2018. Radicado: 73001-23-33-000-2021-00397-01 Demandante: Margarita Rosa Ramírez Castro 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co tutelante, por considerar que la citada, ya no podría adelantar ninguna otra actuación con ocasión de la muerte de la paciente. 6.3.

De manera que, la omisión en las actuaciones que antecedieron este hecho sí tuvieron la virtualidad de atentar de manera directa contra los derechos fundamentales de la paciente y usuaria del servicio de salud, y en esta medida, el incumplimiento por quien en ese momento era la gestora de servicios de la EPS Comparta, Margarita Rosa Ramírez Castro, en efecto, fue objeto de sanción por el juez de tutela.

En este punto, vale recordar que las decisiones de tutela propenden por la protección de derechos fundamentales que deben garantizarse a los ciudadanos en claro respeto por la Carta Política, y que la sanción que se impone es producto del análisis de los elementos objetivo y subjetivo, este último respecto de la conducta asumida por la autoridad encargada de cumplir la orden de amparo, sin que sea dable alegar, como en este caso, que por la ocurrencia del daño que se buscó evitar con la tutela, haya lugar a relevar de la sanción al sujeto que no se allanó a cumplir la orden del juez de amparo.

Y si bien para la fecha, la orden de tutela es de imposible cumplimiento por haberse materializado un daño consumado que dio lugar a la terminación del trámite incidental, lo cierto es que, el actuar poco diligente y omisivo del obligado a cumplir la orden y que llevó a la imposición de una sanción por desacato, constituye la razón misma por la cual no es procedente su levantamiento. 6.4.

La actora alega como desconocido el precedente de la Corte Constitucional contenido en sentencia SU-034 de 2014, y destaca el siguiente aparte: “Por otro lado, el juzgado mal podía negar el levantamiento de las sanciones con argumentos como que las mismas se encontraban en firme y que el desacato es un dispositivo para castigar al renuente, pues ello desconoce la doctrina desarrollada de forma pacífica por esta Corte en cuanto a que el propósito perseguido por la sanción es conminar al obligado como medio para garantizar el goce efectivo del derecho tutelado mediante sentencia, mas no sancionar por sancionar.

Bajo esa óptica, ante las solicitudes de inaplicación de las sanciones, el Juzgado Civil del Circuito de Los Patios estaba llamado a incorporar en su razonamiento la jurisprudencia consolidada por esta Corte y aplicar el mandato constitucional de prevalencia de lo sustancial (que en este caso sería la constatación de las acciones positivas orientadas al cumplimiento), para con base en ello reconsiderar si se justificaba mantener las medidas coercitivas impuestas.” Como se advierte, para la Corte la sanción es un medio para conminar al obligado a cumplir y a que se garantice el goce efectivo del derecho tutelado, y también explica que la reconsideración de sanción ya impuesta, parte de la constatación de las acciones positivas orientadas al cumplimiento, aspecto que difiere del caso de la actora quien de acuerdo con la valoración que hizo el juez de tutela, no desplegó las acciones que verdaderamente permitieran dar por cumplida la orden y materializada la protección de los derechos fundamentales de la usuaria del servicio de salud, prueba de ello el fallecimiento de la señora cuyos derechos se habían amparado.

Al respecto debe recordarse que la Corte Constitucional y esta Corporación han indicado que la sanción por desacato tiene como finalidad última ser una Radicado: 73001-23-33-000-2021-00397-01 Demandante: Margarita Rosa Ramírez Castro 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co medida de coacción para el cumplimiento de la orden de tutela que es lo que se persigue en últimas y que, ante el cumplimiento así sea posterior a la imposición de la sanción e incluso de haber sido consultada la misma ante el superior, puede ser revocada siempre que se acredite el cumplimiento de la orden respectiva, pero en momento alguno puede entenderse como lo pretende hacer ver la actora que, por la conducta subjetiva y omisiva que existió se releve de cualquier responsabilidad. 6.5.

Las razones expuestas a juicio de la Sala explican de manera suficiente que el precedente invocado no se desconoció y que, es claro que la sanción no tiene un carácter punitivo pero sí en el marco de un incidente de desacato, tiene la función de censurar la conducta subjetiva de quien es el encargado de dar cumplimiento a la orden del juez constitucional y, de no existir conductas positivas tendientes al cumplimiento de la orden no puede implicar como quedó dicho, el levantamiento de la sanción. Precisamente la sentencia SU-034 de 2018 citada por la actora, señala una serie de aspectos de orden tanto objetivos como subjetivos a tener en cuenta al momento de verificar el cumplimiento de la orden de tutela y el posible levantamiento de la sanción, en este caso, ninguna de las dos situaciones, objetivas ni subjetivas, fueron acreditadas ni las encontró configuradas el juez de tutela para contemplar el levantamiento de la sanción, de manera que el juzgado accionado no desconoció el precedente judicial que acepta la inaplicación de la sanción, sino que evidenció que la actora no acató el fallo y aún más, tampoco acató la sanción impuesta por su conducta en ese momento de imposición de la misma (año 2018). 6.6.

Finalmente, frente a los argumentos que expone la tutelante con el fin de justificar un perjuicio irremediable, relacionados con su actual situación de salud y de desmejora en las posibilidades de trabajo, así como de sus finanzas por la sanción impuesta en su contra en el trámite del incidente de desacato, son manifestaciones sin soporte probatorio alguno, de manera que no se acredita la especial situación que invoca. 7.

Conclusión. Por las razones expuestas, concluye la Sala que en el presente asunto no se acreditó la configuración del defecto por desconocimiento del precedente alegado por la señora Margarita Rosa Martínez Castro y, en consecuencia, se confirmará la decisión impugnada, proferida el 8 de noviembre de 2021 por el Tribunal Administrativo del Tolima.

En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1. Confirmar la decisión impugnada, proferida el 8 de noviembre de 2021, por el Tribunal Administrativo del Tolima, pero por las razones expuestas en esta providencia. Radicado: 73001-23-33-000-2021-00397-01 Demandante: Margarita Rosa Ramírez Castro 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.

Notificar la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito. 3. Publicar la presente decisión en la página web del Consejo de Estado. 4. Enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA Presidente (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ