CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero Ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá, D.C., once (11) de agosto de dos mil veintitrés (2023) Radicado: 11001-03-25-000-2012-00242-00 Número interno: 0922-2012 Demandante: Martha Lucía Páez Rodríguez Demandado: Nación – Rama Judicial – Consejo Superior de la Judicatura y otro Acción: Simple nulidad – Decreto 01 de 1984 Tema: Nulidad del artículo 1° del Acuerdo N° PSAA 12 – 9165 de 24 de enero de 2012 y Nulidad del artículo 1° del Acuerdo N° PSAA12-9381 de 10 de abril de 2012, expedidos por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura”.
La Sala decide la demanda de nulidad, que en ejercicio de la acción prevista en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, presentó la ciudadana Martha Lucía Páez Rodríguez, contra i) el artículo 1° del Acuerdo N° PSAA12-9165 de 24 de enero de 2012, y ii) el artículo 1° del Acuerdo N° PSAA12-9381 de 10 de abril de 2012, expedidos por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura.
ANTECEDENTES La Demanda La ciudadana Martha Lucía Páez Rodríguez, presentó demanda de nulidad contra i) el artículo 1° del Acuerdo N° PSAA12-9165 de 24 de enero de 2012 “Por el cual se aclara el Acuerdo PSAA11-8724 de 2011, mediante el cual transformó la denominación de la Sala del Tribunal Superior de Bogotá y de los Juzgados que conocen las acciones de extinción de dominio conforme lo establece la ley 1453 de 2011”; y ii) el artículo 1° del Acuerdo N° PSAA12-9381 de 10 de abril de 2012 “Por medio del cual se formula ante la H. Corte Suprema de Justicia, la lista de candidatos para proveer exclusivamente las tres (3) vacantes del cargo de Magistrado del Tribunal Superior de Distrito Judicial Sala Penal de Bogotá, creadas mediante Acuerdo PSAA10-6852 del 19 de marzo de 2010”.
El Acto Acusado La señora Martha Lucía Páez Rodríguez, pretende que se declare la nulidad parcial de los actos administrativos que se transcriben a continuación: El artículo 1° del Acuerdo PSAA12-9165 de 24 de enero de 2012, es del siguiente tenor: “ACUERDO No. PSAA12-9165 DE 2012 (Enero 24 de 2012) “Por el cual se aclara el Acuerdo PSAA11-8724 de 2011, mediante el cual se transformó la denominación de la Sala del Tribunal Superior de Bogotá y de los Juzgados que conocen las acciones de extinción de demonio conforme lo establece la ley 1453 de 2011”.
LA SALA ADMINISTRATIVA DEL CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA En ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, especialmente de las señaladas en el artículo 85 de la Ley 270 de 1996, de conformidad con lo aprobado en la sesión de la Sala Administrativa de 13 de diciembre de 2011.
CONSIDERANDO
QUE: Que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 11 de la Ley 793 de 2002, la acción de extinción de dominio es conocida por la Fiscalía General de la Nación, directamente o a través de los fiscales delegados que conforman la unidad nacional para la extinción del derecho de dominio y contra el lavado de activos o en su defecto los fiscales delegados ante los jueces penales del circuito especializado.
Que esa misma norma establece que le corresponde a los jueces penales del circuito especializados de extinción de dominio de Bogotá, proferir la sentencia de primera instancia que resuelva sobre la extinción de dominio, sin importar el lugar de ubicación de los bienes y que en segunda instancia se debe surtir ante la Sala de Extinción de Dominio del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá. De conformidad con lo anterior y atendiendo a que el legislador radicó en cabeza de la jurisdicción penal, la acción de extinción de dominio, se hace necesario aclarar el Acuerdo PSAA11-8724 de 2011, en el sentido de que la Sala de Extinción de Dominio del Tribunal Superior de Bogotá hace parte de la sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá. ACUERDA ARTÍCULO 1°.
ACLARAR el Artículo Segundo del Acuerdo PSAA11-8724 del 12 de octubre de 2011, en el sentido de que la Sala de Extinción de Dominio del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá hace parte de la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá. (…) PUBLÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE Dado en Bogotá D.C., a los veinticuatro (24) días del mes de enero del año dos mil doce (2012) JORGE ANTONIO CASTILLO RUGELES Presidente El artículo 1° del Acuerdo N° PSAA12-9381 de 10 de abril de 2012, indica lo siguiente: ACUERDO N° PSAA12 – 9381 (Abril 10 de 2012) “Por medio del cual se formula ante la H. Corte Suprema de Justicia, la lista de candidatos para proveer exclusivamente la tres (3) vacantes del cargo de Magistrado del Tribunal Superior de Distrito Judicial Sala Penal de Bogotá creadas mediante Acuerdo PSAA10-6852 del 19 de marzo de 2010” LA SALA ADMINISTRATIVA DEL CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA En ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, en especial de las conferidas en los artículos 85 y 166 de la Ley 270 de 1996 y de conformidad con lo aprobado en sesión de la Sala del 29 de marzo de 2012.
ACUERDA: ARTÍCULO 1°. Formular ante la H. Corte Suprema de Justicia la lista de candidatos tomada del Registro Nacional de Elegibles, integrado por quienes aprobaron el concurso de méritos convocados mediante Acuerdo N° 4528 de 2008, destinada exclusivamente a proveer las tres (3) plazas de Magistrado del Tribunal Superior de Distrito Judicial Sala Penal de Bogotá, creadas mediante Acuerdo PSAA10-6852 del 19 de marzo de 2010.
(…) PUBLÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE Dado en Bogotá D.C., a los diez (10) días del mes de abril del año dos mil doce (2012) NESTRO RAÚL CORREA HENAO Presidente (…)” Normas violadas y concepto de violación La parte demandante expone como normas violadas las siguientes: Constitución Política, los artículos 53, 122 y 125. Ley 270 de 1996, los artículos 130, 132, 159, 160, 161, 162 y 165.
Ley 1453 de 2011, artículo 79. La accionante considera que los Acuerdos N° PSAA12-9165 de 24 de enero de 2012 y PSAA12-9381 de 10 de abril de 2012, fueron expedidos por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura con infracción de las normas superiores en las que debía fundarse, por las siguientes razones: En primer lugar, señaló que el Acuerdo N° PSAA12-9165 de 2012 se encuentra viciado de nulidad, por cuanto cambió la denominación e incluyó a la Sala Especializada de Extinción de Dominio del Tribunal Superior de Bogotá dentro de la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, sin tener en cuenta el carácter especial que el legislador le otorgó a la acción de extinción del derecho de dominio, a través de las Leyes 333 de 1996, 793 de 2002 y 1453 de 2011.
En segundo lugar, indicó que el Acuerdo PSAA12-9381 de 2012, desconoció las normas que regulan el acceso a los empleos de carrera judicial, previstas en la Constitución y la Ley estatutaria de administración de justicia, porque utilizó la lista de elegibles del proceso de selección promovido con el Acuerdo N° 4528 de 2008, para disponer la provisión de las tres (3) plazas de Magistrado que conforman la Sala de Extinción de Dominio del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá instituidas mediante Acuerdo N° PSAA10-6852 de 2010, cuyos cargos fueron creados con posterioridad al referido concurso de méritos.
Sobre esto último destacó que el numeral 1° del artículo 132 de la Ley 270 de 1996, indica que la provisión de cargos en la Rama Judicial se podrá hacer: “1. En propiedad. Para los empleos de vacancia definitiva, en cuanto se hayan superado todas las etapas del proceso de selección si el cargo es de Carrera, o se trate de traslado (…)”. Resaltó que según el artículo 130 ibídem, son de carrea los cargos de Magistrados de los Tribunales y de las Salas de los Consejos Seccionales de la Judicatura, jueces y empleados que por disposición expresa de la ley no sean de libre nombramiento y remoción; sujeto a los principios del concurso de méritos y calificación de servicios, orientados a garantizar la igualdad de oportunidades para el ingreso, permanencia y ascenso en el servicio de los funcionarios y empleados que la conforman.
Sostuvo que la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, mediante Acuerdo N° 4528 de 2008, convocó y adelantó proceso de selección para la provisión de los cargos de funcionarios de la Rama Judicial, incluido el de Magistrado de Tribunal Superior de Distrito Judicial – Sala Penal, lo que dio como resultado final el Registro Nacional de Elegibles.
Afirmó que las tres (3) plazas de Magistrado que conforman la Sala de Extinción de Dominio del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá fueron creadas mediante Acuerdo N° PSAA10-6852 de 2010, por lo que dichos cargos no fueron incluidos dentro de la convocatoria a concurso de méritos del proceso que se adelantó con el Acuerdo N° 4528 de 2008, en tal virtud, no era posible que la ciudadanía en general, ni los servidores vinculados en provisionalidad, pudieran aspirar a tales empleos.
Mencionó que la creación de los cargos de Magistrado de la Sala de Extinción de Dominio del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá, le imponía a la entidad demandada convocar un nuevo proceso de selección para su provisión, pues según la ley estatutaria, para poder acceder a la carrera judicial y formar parte del Registro Nacional de Elegibles, es necesario haber superado satisfactoriamente un concurso de méritos diseñado e implementado para el respectivo cargo o empleo.
Manifestó que la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, a través del Acuerdo PSAA12-9381 de 2012, dispuso proveer las plazas de Magistrado de la Sala de Extinción de Dominio del Tribunal Superior de Bogotá, con la lista de elegibles de personas que no concursaron específicamente para dichos cargos, pues los mismos, participaron y aprobaron el concurso de méritos en el año 2008, desconociendo las normas que regulan el ingreso a la carrera judicial y especialmente, la finalidad de la lista de elegibles.
Precisó, que según la jurisprudencia Constitucional y del Consejo de Estado, la lista de elegibles tiene la finalidad u objetivo de establecer, con carácter obligatorio, la forma como deben proveerse los cargos que fueron objeto de concurso y que junto con la etapa de la convocatoria, son una fase concluyente del sistema de nombramientos, de modo que esta regla es para llenar las vacantes señaladas en la respectiva convocatoria y que dieron origen al concurso; por lo que en el presente asunto, no se podía desconocer que los cargos de Magistrados de la Sala de Extinción de Dominio, no existan hasta el año 2010 y el registro de elegibles corresponde al concurso del año 2008.
Añadió que la omisión de la entidad demandada de ofertar y promover concurso de méritos para la provisión de los cargos de Magistrado de la Sala de Extinción de Dominio, desconoce el derecho a la igualdad de la ciudadanía en general y de los servidores vinculados en provisionalidad en dichos empleos, por cuanto no pudieron participar oportunamente en un proceso de selección para conformar la respectiva lista de elegibles, lo cual también vulnera los principios del mérito, libre concurrencia, igualdad, buena fe y confianza legítima que rigen la carrera judicial.
Así como la estabilidad laboral relativa. Trámite Procesal Mediante Auto de 24 de junio de 2014, se dispuso: i) Admitir la demanda; ii) Negar la solicitud de suspensión provisional del Acuerdo N° PSAA 12-9381 de 10 de abril de 2012; iii) Notificar al representante legal de la Dirección Ejecutiva de administración Judicial y al Ministerio Público; y iv) Fijar en lista el negocio por el término legal.
La contestación de la demanda e intervenciones 3.1 La Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, se opuso a las pretensiones de la demanda con fundamento en los siguientes argumentos: Manifestó que los actos administrativos acusados no vulneraron las normas superiores en las que debían fundarse, por cuanto los concursos de méritos de la Rama Judicial se rigen por el “principio de permanencia”, según el cual los procesos de selección son permanentes, con el fin de garantizar, en todo momento, disponibilidad de talento humano para la provisión de vacantes al instante en que éstas se presenten, sin importar su ubicación dentro de la estructura diseñada por la ley estatutaria de justicia. Señaló que en virtud de lo dispuesto en los artículos 163, 164, 165 y 167 de la Ley 270 de 1996, se deben realizar convocatorias cada dos años y los registros creados con base en estos concursos tendrán una vigencia de cuatro (4) años; así las cosas, los procesos de selección no se realizan para un número específico de cargos, sino para todos aquellos que respondan a su misma denominación, categoría y especialidad dentro de la estructura de la Rama Judicial, independientemente de que su existencia ocurra antes, durante o después de la convocatoria, o dentro del término de vigencia de los registros de elegibles.
Expresó que las convocatorias efectuadas por el Consejo Superior y sus Seccionales, invitan a todos los interesados a vincularse a la Rama Judicial, en los cargos de funcionarios o de empleados según la relación de cargos en su denominación general, sin determinar número de cargos, sedes existentes, o funciones específicas dentro de las distintas especialidades para los cargos que se convocan.
Entonces, independientemente de que a la fecha de la expedición del acto de convocatoria existan o no los cargos, se tiene que deben ser provistos y, en consecuencia, deben ser convocados constantemente. Refirió que la Corte Constitucional, en la sentencia C-037 de 1996, resaltó el carácter permanente de los concursos de méritos en la rama judicial y su garantía a la igualdad de oportunidades e imparcialidad.
Posteriormente, con la sentencia C-295 de 2002, señaló que: “(…) quienes participan en los concursos para acceder a la carrera judicial lo hacen en relación con un cargo y no con una sede territorial específica, como se desprende del análisis de los artículos 164 y 165 de la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la Administración de Justicia.” Expuso que en el caso de la Fiscalía General de la Nación, se indicó con toda claridad cuantos eran los cargos convocados y tal expresión de voluntad es la que ata las partes y las consecuencias dentro del proceso; sin embargo, esto no ocurre con las convocatorias adelantadas por el Consejo Superior de la Judicatura, en la medida que no precisan el número de cargos a proveer, sino que se atenderán todas y cada una de las vacantes que se presenten en tanto existan inscripciones en los registros de elegibles.
De allí que, dentro de la carrera judicial exista un elemento ajeno a otro tipo de concursos cual es el correspondiente al concepto de sede. De otro lado, indicó que el legislador, a través de la Ley 793 de 2002 (artículo 11), la Ley 1395 de 2010 (artículo 76) y la Ley 1453 de 2011 (artículo 79), estableció las autoridades competentes para conocer de los procesos de Extinción del Derecho de Dominio y el Lavado de Activos, siendo importante destacar que la normativa implícitamente prevé que la naturaleza de estos corresponde al área penal.
Estimó que, por lo anterior, correspondía al Consejo superior de la Judicatura aclarar el contenido del artículo segundo del Acuerdo PSAA11-8724 del 12 de octubre de 2011, en el sentido de indicar que la Sala de Extinción de Dominio del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá hace parte de la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá. Por otra parte, precisó que mediante Acuerdo PSAA08-4439 de 2008 se adoptaron medidas de descongestión para la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, asignando el conocimiento exclusivo de la sustanciación y fallo de los recursos de apelación que se interpongan contra las sentencias y autos en las acciones de extinción de dominio, cuya competencia se encontrara en los jueces penales de circuito especializado de descongestión creados en el Acuerdo PSAA08-4438 de 2008.
Adujo que, mediante el Acuerdo PSAA10-6852 de 19 de marzo de 2010, se crearon a partir del 5 de abril de 2010, en el Tribunal Superior de Bogotá, tres Despachos de Magistrado en la Sala Penal del Distrito Judicial de Bogotá, en dicho acuerdo se estableció, en el artículo 2°, que los cargos de magistrados creados debían ser provistos por el nominador de la correspondiente lista de elegibles.
Reiteró que la provisión de los nuevos cargos creados podía realizarse por medio de la lista de elegibles resultantes del concurso público vigente para cargos en la rama judicial, tal y como lo advirtió la Corte Constitucional en sentencias C-333 de 2012 y C- 532 de 2013. Aunado a lo anterior, aseveró que según las competencias atribuidas por el numeral 11 del artículo 85 de la Ley 270 de 1996 y los artículos 4°, 5° y 6° del Acuerdo PSAA08-4536 de 2008, el Consejo Superior de la Judicatura debe conformar y remitir a la autoridad nominadora la respectiva lista de candidatos en estricto orden de resultados, con puntajes de la etapa clasificatoria de cada uno de los aspirantes, para la provisión de las vacantes publicadas.
Sostuvo que la Unidad de Administración de la carrera Judicial, una vez se reportaron las vacantes con la creación de los cargos, procedió a publicar el formato de opción de sede y, en consecuencia, teniendo en cuenta el respectivo Registro de elegibles, elaboró la correspondiente lista por el Consejo Superior de la Judicatura y mediante el Acuerdo PSAA12-9381 de 10 de abril de 2012 se formuló ante la Corte Suprema de Justicia, la lista de candidatos para proveer exclusivamente las tres (3) vacantes del cargo de Magistrado del Tribunal Superior de Distrito Judicial Sala Penal de Bogotá, creadas mediante Acuerdo PSAA10-6852 de 2010.
Afirmó que el Consejo Superior de la Judicatura - Unidad de Administración de Carrera Judicial ha actuado dentro de sus facultades legales y constitucionales, de manera que en lo que corresponde al nombramiento y posesión en el cargo, la facultad es del resorte exclusivo de la autoridad nominadora, de conformidad con lo establecido en los artículos 131-5, 133, 167 y 175-1 de la Ley 270 de 1996 y el artículo 8º del Acuerdo PSAA08-4536 de 2008.
Mencionó que el Consejo Superior de la Judicatura expidió los Acuerdos PSAA12-9165 y PSAA12-9381 de 2012 de conformidad con las facultades constitucionales y legales que le asisten, toda vez que los cargos de magistrados del Tribunal Superior Sala de Extinción de Dominio hacen parte del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá – Sala Penal.
Concluyó que la entidad ha dado cumplimiento a las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias, en concordancia con los pronunciamientos jurisprudenciales, porque precisamente lo que se prevé por parte de la Corporación, es el reconocimiento del mérito como criterio para el ingreso a cargos públicos, previsto en el artículo 125 de la Constitución y que la Rama Judicial cuente con los mejores servidores, que por su experiencia y conocimiento respondan al buen servicio, que conlleven a la excelencia de la administración de Justicia y la prevalencia del interés general sobre el particular.
Alegatos de conclusión Mediante auto de 7 de abril de 2022, se dispuso tener como pruebas los documentos aportados por las partes. Posteriormente, con auto de 10 de noviembre de 2022, se ordenó correr traslado por el término de diez (10) días a las partes para que presentaran sus alegatos de conclusión y al Ministerio Público, para que conceptuara sobre el asunto, si lo estimaba pertinente. 4.1 La parte demandante, guardó silencio 4.2 La parte demandada 4.2.1 La Dirección Ejecutiva de Administración Judicial - DEAJ, solicitó que se denieguen las pretensiones de la demanda, reiterando que según la Ley 270 de 1996, para convocar y proveer un cargo de la carrera judicial, basta con que el mismo exista en la planta de personal de la Rama Judicial, sin que se pueda considerar el número de cargos existentes, si se encuentran en vacancia definitiva al momento de la convocatoria, la ubicación en la planta o la función que les haya sido encomendada; pues, los concursos de la Rama Judicial se surten para garantizar en todo momento disponibilidad de registros de elegibles para todos los empleos, en consideración al mérito como fundamento del ingreso a la carrera y procurar la estabilidad laboral en el desempeño de las funciones.
Insistió en que las Leyes 793 de 2002, 1395 de 2010 y 1453 de 2011, se estableció la competencia de los funcionarios que conocen de los procesos de Extinción del Derecho de Dominio, destacando que las normas implícitamente le atribuyen a estas acciones una naturaleza que corresponde al área penal, por lo que el Consejo Superior de la Judicatura aclaró el contenido del artículo 2° del Acuerdo PSAA11-8724 del 12 de octubre de 2011, en el sentido de indicar que la Sala de Extinción de Dominio del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá hace parte de la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá. Resaltó que según la jurisprudencia Constitucional es procedente proveer los cargos de la carrera judicial con la lista de elegibles vigente en material penal, independientemente de la especialidad o naturaleza del cargo.
Adujo que la estabilidad en el cargo de un servidor nombrado en provisionalidad depende de la provisión que se haga del cargo por la persona que superó el concurso de méritos, o por traslado de un servidor que se encuentre en carrera, por lo cual, al proveerse el cargo con un integrante de la lista de elegibles no es posible alegar vulneración de derechos fundamentales, ni de los principios de confianza legítima y buena fe, como consecuencia de estas situaciones administrativas.
Aseveró que los derechos de los servidores en provisionalidad no son absolutos y uno de sus límites es el derecho al trabajo de quienes de manera preferente tienen el derecho a ejercer el cargo en carrera, ya que el vinculado en provisionalidad, cuenta con meras expectativas de permanecer en un cargo que debe ser provisto en propiedad como resultado de un sistema de méritos, de conformidad con la Constitución y la Ley 270 de 1996.
Concepto del Ministerio Público El agente del Ministerio Público guardó silencio. II. CONSIDERACIONES Competencia La Subsección es competente para conocer, en única instancia, de la presente demanda de nulidad, conforme con el artículo 128 numeral 1 del Código Contencioso Administrativo. Problema Jurídico La Sala en el presente asunto, debe responder el siguiente problema jurídico: Si i) el artículo 1° del Acuerdo N° PSAA12-9165 de 24 de enero de 2012 “Por el cual se aclara el Acuerdo PSAA11-8724 de 2011, mediante el cual transformó la denominación de la Sala del Tribunal Superior de Bogotá y de los Juzgados que conocen las acciones de extinción de dominio conforme lo establece la ley 1453 de 2011”; y ii) el artículo 1° del Acuerdo N° PSAA12-9381 de 10 de abril de 2012 “Por medio del cual se formula ante la H. Corte Suprema de Justicia, la lista de candidatos para proveer exclusivamente las tres (3) vacantes del cargo de Magistrado del Tribunal Superior de Distrito Judicial Sala Penal de Bogotá, creadas mediante Acuerdo PSAA10-6852 del 19 de marzo de 2010”, proferidos por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura; se encuentran viciados de nulidad por haberse expedido con infracción de las normas superiores en las que debía fundarse Con el propósito de dar respuesta a los problemas jurídicos, metodológicamente se emprenderá el análisis de los siguientes aspectos: (i) La administración de la carrera judicial, (ii) La facultad reglamentaria en cabeza del Consejo Superior de la Judicatura, (iii) La naturaleza y uso de las listas de elegibles, (iv) el principio del mérito;
(v) El caso concreto. Marco normativo y jurisprudencial 3.1. La administración de la carrera judicial El artículo 123 de la Constitución Política dispone que son servidores públicos los miembros de corporaciones públicas, los empleados y trabajadores del Estado y sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios. Por su parte, el artículo 125 de la Carta establece las formas de acceder a los cargos públicos, en los siguientes términos: “ARTICULO 125.
Los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera. Se exceptúan los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los de trabajadores oficiales y los demás que determine la ley. Los funcionarios, cuyo sistema de nombramiento no haya sido determinado por la Constitución o la ley, serán nombrados por concurso público.
El ingreso a los cargos de carrera y el ascenso en los mismos, se harán previo cumplimiento de los requisitos y condiciones que fije la ley para determinar los méritos y calidades de los aspirantes. El retiro se hará: por calificación no satisfactoria en el desempeño del empleo; por violación del régimen disciplinario y por las demás causales previstas en la Constitución o la ley.
En ningún caso la filiación política de los ciudadanos podrá determinar su nombramiento para un empleo de carrera, su ascenso o remoción (…)”. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 125 de la Constitución Política, es claro que por regla general los empleos de los órganos y entidades del Estado son de carrera administrativa, buscando con ello privilegiar el mérito como criterio de selección y permanencia del personal en el sector público.
La excepción de la aplicación de la carrera son los cargos de libre nombramiento y remoción, los de elección popular y los demás que determine la ley. De esta manera la norma constitucional faculta al legislador para establecer tanto los requisitos y condiciones necesarias para ingresar y ascender a la carrera. Ahora bien, para los servidores de la Rama Judicial, desde antes de la Constitución de 1991, el sistema de carrera ha estado precedido de un régimen especial, consagrado en el Decreto 1660 de 1978 y el Decreto Ley 052 de 1987.
En vigencia de la actual, sus elementos se constitucionalizaron y se estatuyó en la Ley 270 de 1996, Estatutaria de la Administración de Justicia. En efecto, los artículos 256 y 257 de la Constitución Política, disponen: “ARTÍCULO 256.Corresponden al Consejo Superior de la Judicatura o a los Consejos Seccionales, según el caso y de acuerdo a la ley, las siguientes atribuciones: 1.
Administrar la carrera judicial. 2. Elaborar las listas de candidatos para la designación de funcionarios judiciales y enviarlas a la entidad que deba hacerla. Se exceptúa la jurisdicción penal militar que se regirá por normas especiales. … ARTÍCULO 257.Con sujeción a la ley, el Consejo Superior de la Judicatura cumplirá las siguientes funciones: … 3.
Dictar los reglamentos necesarios para el eficaz funcionamiento de la administración de justicia, los relacionados con la organización y funciones internas, asignadas a los distintos cargos y a la regulación de los trámites judiciales y administrativos que se adelanten en los despachos, en los aspectos no previstos por el legislador. (…)”(negrilla fuera de texto) Por su parte, la Ley 270 de 1996 - Estatuaria de la Administración de Justicia, prevé: “DE LA ADMINISTRACIÓN DE LA RAMA JUDICIAL ARTÍCULO 85.
FUNCIONES ADMINISTRATIVAS. Corresponde a la sala administrativa del Consejo Superior de la Judicatura: (…) 17. Administrar la Carrera Judicial de acuerdo con las normas constitucionales y la presente ley (…) 22. Reglamentar la carrera judicial. (…)
ARTICULO 101. FUNCIONES DE LA SALAS ADMINISTRATIVAS DE LOS CONSEJOS SECCIONALES. Las Salas Administrativas de los Consejos Seccionales de la Judicatura tendrán las siguientes funciones: 1. Administrar la Carrera Judicial en el correspondiente distrito con sujeción a las directrices del Consejo Superior de la Judicatura. (…)” (Mayúsculas y negrilla del texto.
Letra cursiva de la Sala) De las normas transcritas, la Sala parte de la premisa según la cual existe competencia constitucional y legal, en el Consejo Superior de la Judicatura, para reglamentar y administrar la carrera judicial, en tanto, en los Consejos Seccionales, solamente para administrarla en el correspondiente distrito; pero sometida esa facultad a las directrices de aquél. Vale decir, los consejos seccionales tienen competencia para expedir convocatorias siguiendo las directrices reglamentarias del Consejo Superior de la Judicatura.
La convocatoria, es ley del concurso y contiene las reglas y procedimiento de cada una de las etapas del concurso, entre estas, la inscripción. 3.2. La facultad reglamentaria en cabeza del Consejo Superior de la Judicatura. La Constitución Política de Colombia, le asignó la potestad reglamentaria a diferentes autoridades y organismos administrativos, otorgándoles la capacidad de producir normas administrativas de carácter general, tendientes a regular la actividad de los particulares y las actuaciones de las autoridades.
De acuerdo con el mandato Constitucional, la regla general en materia reglamentaria incorpora esta potestad en cabeza del Presidente de la República, mediante dos vías: por una parte, a través de la reglamentación directa de la ley, cuando sea indispensable para hacer posible su cumplimiento (Constitución, artículo 189. 11), pues en su condición de Suprema Autoridad Administrativa le corresponde “ejercer la potestad reglamentaria mediante la expedición de los decretos, resoluciones y órdenes necesarias para la cumplida ejecución de las leyes”; y, por otra parte, en los casos en que la Constitución le permite desarrollar directamente sus preceptos normativos, caso en el cual la potestad normativa o reglamentaria es directamente de la Constitución. Asunto que en algunas oportunidades la jurisprudencia de esta Corporación denominó como deslegalización de materias en favor de la administración, y que, mirado desde otro punto de vista, no es más que el reconocimiento constitucional de la potestad reglamentaria en cabeza del Presidente, no ya a nivel de la ley, sino del acto administrativo de carácter general, pues orgánica y funcionalmente el acto sería administrativo y no legislativo, excepto cuando quiera que el constituyente le hubiera establecido efectos legislativos, como en el caso del artículo 341 inciso 3.º constitucional.
Por otra parte, se encuentran las reglas de excepción en materia reglamentaria, las cuales hacen referencia a aquellos organismos del Estado que por mandato Constitucional pueden dictar normas con carácter general en asuntos de su competencia. Este es el caso del Consejo Superior de la Judicatura (Constitución, artículo 57.3); el Consejo Nacional Electoral (Constitución, artículo 265. 9); la Junta Directiva del Banco de la República, que goza de una facultad normativa directa y excluyente, para “regular la moneda, los cambios internacionales y el crédito” (Constitución, artículo 71 inciso 2º); y la Contraloría General de la República y las contralorías departamentales y municipales (Artículo 268, numerales 1 y 12, en concordancia con el 272).
Con relación al Consejo Superior de la Judicatura, es pertinente precisar que a dicho órgano, por mandato de la Constitución, le corresponde “dictar los reglamentos necesarios para el eficaz funcionamiento de la administración de justicia, lo relacionado con la organización y funciones internas asignadas a los distintos cargos y la regulación de los trámites judiciales y administrativos que se adelanten en los despachos judiciales, en los aspectos no previstos por el legislador” (Constitución Política, Artículo 57.3).
Respecto de la facultad reglamentaria del Consejo Superior de la Judicatura, la Corte Constitucional, señaló: “Competencia constitucional de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura para reglamentar y administrar la carrera judicial. Reiteración de jurisprudencia. 4.4.3. Posteriormente, en la sentencia C-037 de 1996, la Corte analizó entre otras disposiciones contenidas en la Ley 270 de 1996, aquellas relacionadas con las funciones otorgadas a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura.
De manera general, la Sala Plena verificó que en desarrollo de los artículos 254, 256 y 257 de la Constitución, el artículo 85 de esa Ley prevé que corresponde a la Sala Administrativa de esa Corporación administrar la Rama Judicial y reglamentar la carrera administrativa en ese sector[59], siempre y cuando no se trate de materias de competencia exclusiva del legislador, en los términos previstos en los artículos 125 y 150-23[60] de la Carta Política. 4.4.4.
En concordancia con lo anterior, en la Sentencia SU-539 de 2012, la Corte determinó que las funciones del Consejo Superior de la Judicatura, particularmente aquella relativa a su facultad de reglamentar la carrera judicial, se inscribe en lo que la jurisprudencia constitucional ha denominado “potestad reglamentaria de los órganos constitucionales”[61], la cual se concreta en la expedición de las normas de carácter general que sean necesarias para la cumplida ejecución de la ley, en este caso, la Ley 270 de 1996.” En relación con la libertad de configuración y los límites de la potestad reglamentaria del Consejo Superior la judicatura, la misma Corte Constitucional se ha pronunciado en los siguientes términos: “7.
Potestad reglamentaria de los órganos constitucionales. Límites de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura para reglamentar y administrar la carrera judicial. 7.7 Ahora bien, lo expuesto hasta aquí en relación con las funciones del Consejo Superior de la Judicatura, particularmente aquella relativa a su facultad de reglamentar la carrera judicial, se inscribe en lo que la jurisprudencia constitucional ha denominado “potestad reglamentaria de los órganos constitucionales”[86].
Al respecto, en la sentencia C-384 de 2003, se explicó que la potestad reglamentaria “tiene como fundamento en un Estado Social de Derecho la necesidad de adoptar disposiciones generales y abstractas mediante las cuales se desarrolle el sentido de la ley, a fin de poder hacerla ejecutable. Este poder reglamentario está limitado por el espíritu y el contenido de la ley que reglamenta.
Así pues, el acto expedido en ejercicio de la potestad reglamentaria debe aportar los detalles, los pormenores de la ejecución de la ley, facilitar su entendimiento y comprensión.” … Entonces, a la luz del artículo 257 de la Constitución y la jurisprudencia de la Corte Constitucional, es claro que (i) el Consejo Superior de la Judicatura tiene potestad reglamentaria en el ámbito de la carrera judicial;
(ii) dicha potestad implica la facultad de adoptar disposiciones que desarrollen el sentido de la ley para hacerla ejecutable, en este caso la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia; y (iii) la potestad en cuestión encuentra sus límites en las funciones constitucionales asignadas al Consejo Superior, lo que implica que no puede “suplantar las atribuciones propias del legislador”.( negrilla del texto) De las normas y la jurisprudencia transcritas es diáfano establecer que el Consejo Superior de la Judicatura, goza de potestad reglamentaria autónoma, directa y permanente, en materias tales como la administración de la carrera judicial y concursos, encontrando sus límites a aquellos ámbitos expresamente mencionados en la Constitución Política y la ley, y a esa reglamentación deben estar sujetos los consejos seccionales para la administración de la carrera judicial en el correspondiente distrito.
La naturaleza y uso de las listas de elegibles Las listas o registros definitivos de elegibles son actos administrativos de carácter particular que tienen por finalidad establecer la forma de provisión de los cargos objeto de concurso, con un carácter obligatorio para la administración. Es decir, se trata del acto administrativo que enumera las personas que aprobaron el concurso con el mayor puntaje de acuerdo con sus comprobados méritos y capacidades, las cuales deben ser nombradas en los cargos de carrera ofertados en estricto orden numérico.
A través de su conformación, la entidad, con fundamento en los resultados de las distintas fases de selección, organiza, en estricto orden de mérito, el nombre de las personas que deben ser designadas en las plazas ofertadas en la convocatoria, observando para ello, las precisas reglas fijadas en ésta. Entonces, la lista de elegibles organiza la información de los resultados del concurso, indica quiénes están llamados a ser nombrados, de acuerdo con el número de plazas a ocupar, así como el orden de elegibilidad en que han quedado los participantes según su puntaje.
Este acto tiene una vigencia específica en el tiempo, lo cual refuerza su obligatoriedad, porque durante su vigencia la administración debe hacer uso de él para llenar las vacantes que originaron el llamamiento a concurso. Es necesario precisar que con la conformación de la lista o registro de elegibles se materializa el principio del mérito del artículo 125 de la Constitución, en la medida en que, con él, la administración debe proveer los cargos de carrera que se encuentren vacantes.
Las listas de elegibles que se conforman a partir de los puntajes asignados con ocasión de haber superado con éxito las diferentes etapas del concurso son inmodificables una vez han sido publicadas y se encuentran en firme, salvo expresas excepciones legales, cuando la Administración asigna a un concursante puntaje al finalizar cada una de las fases que comprende el concurso, expide un acto administrativo de carácter particular y concreto, en la medida que surte un efecto inmediato, directo y subjetivo respecto del destinatario; lo mismo ocurre cuando consolida dichos resultados mediante la conformación de una lista de elegibles; acto administrativo que a pesar de su naturaleza plural, en cuanto lo integra un conjunto de destinatarios, crea derechos singulares respecto de cada una las personas que la conforman.
Sobre el tema objeto de estudio, la Corte Constitucional se ha pronunciado puntualmente en dos oportunidades: (i) en sentencia de constitucionalidad C-319 de 2010, al resolver una demanda de constitucionalidad contra un apartado normativo de la Ley 201 de 1995, “por la cual se establece la estructura y organización de la Procuraduría General de la Nación” y de la Defensoría del Pueblo, y (ii) a través de la sentencia de unificación SU-446 de 2011 al estudiar varias demandas de tutela presentadas por varios de los inscritos en uno de los concursos de la Fiscalía General de la Nación. De esta manera, en la sentencia C-319 de 2010, la Corte Constitucional para el caso de la Defensoría del Pueblo, acogió el criterio según el cual, las listas de elegibles, mientras estén vigentes, pueden ser extendidas o utilizadas para proveer empleos adicionales a los originalmente ofertados, siempre y cuando sean iguales a los inicialmente sacados a concurso.
Ello porque (i) de acuerdo con el artículo 125 de la Constitución, la regla general es que los empleos públicos son de carrera y deben ser provistos a través de concursos públicos que permitan comprobar, verificar y medir el mérito; y (ii) en virtud de la aplicación de criterios de razonabilidad, eficiencia y economía en el gasto público, de tal manera que se le dé el mayor uso posible a la lista de elegibles mientras esté vigente.
Luego, en la sentencia SU-446 de 2011 se estudian varias demandas de tutela presentadas por varios de los inscritos en uno de los concursos de la Fiscalía General de la Nación, estableció que la lista de elegibles conformada como resultado de un proceso de selección, durante su vigencia, podrá ser utilizada únicamente para proveer los cargos que fueron expresamente ofertadas en la convocatoria.
Sin embargo, en la mencionada sentencia, la Corte Constitucional acepta que tanto el Legislador cuando regula uno de los regímenes de carrera especial, o la “entidad convocante”, pueden disponer la posibilidad de que la lista de elegibles sea utilizada para proveer cargos que no hayan sido objeto inicialmente ofertados en el concurso de méritos, siempre que estos sean de la misma naturaleza, perfil y denominación que los que fueron expresamente contemplados en la convocatoria.
El Consejo de Estado también se ha ocupado de estudiar la legalidad de la regla que habilita el uso de la lista de elegibles para proveer cargos que no fueron ofertados en la convocatoria a concurso, siempre que sean equivalentes o similares. Así pues, en la sentencia de 26 de julio de 2018, proferida en el expediente 2015-1101 (4970-2015), la Sección Segunda de esta Corporación conservó la presunción de legalidad de varios apartados del Acuerdo No. 001 de 9 de abril de 2015, “por el cual se convoca y se fijan las bases y el cronograma del Concurso de Méritos Público y Abierto para el nombramiento de Notarios en propiedad e ingreso a la carrera notarial”, que así lo señalaban.
Al respecto señaló: “(…) la regla jurisprudencial que autoriza el uso de la lista de elegibles, mientras estén vigentes, para proveer cargos diferentes a los que fueron ofertados, siempre que sean de la misma naturaleza, perfil y denominación, y se haya establecido así en las bases de la respectiva convocatoria, tiene un claro arraigo constitucional, pues, materializa principios fundamentales de la función administrativa consagrados en el artículo 209 Superior, tales como economía, celeridad, eficiencia y eficacia, garantizando que un mayor número de plazas o empleos, sean provistas con quienes superaron todas las etapas del concurso y se ubicaron en la lista de elegibles.
(…) para el caso en concreto, no tiene sentido realizar un esfuerzo presupuestal de más de 6 mil millones de pesos desarrollando el concurso público de méritos, cuyo resultado es una lista de elegibles que sólo se usaría para proveer las vacantes ofertadas, pudiendo realizar una utilización más eficiente de dichos recursos, permitiendo que mientras esté vigente, dicho registro definitivo de elegibles sea utilizado para cubrir vacantes adicionales a las ofertadas cuando sean de la misma naturaleza, perfil y denominación. Sin lugar a dudas, ello permite un uso racional de los recursos públicos, ya que se evita tener que convocar nuevos concursos a muy corto plazo, tantos como vacantes se vayan presentando, con los altos costos que ello demanda para el erario público, por cuanto no se obliga a la administración a efectuar concursos cada vez que se presenten vacantes, haciéndose uso del registro de elegibles que se encuentre vigente, el cual existe para llevar a cabo la provisión de cargos en forma rápida y eficaz, conforme con las reglas del mérito.
Por otra parte, también se garantiza el postulado fundamental del mérito contenido en el artículo 125 de la Constitución, pues, permitir el uso de las listas de elegibles, mientras estén vigentes, para proveer empleos adicionales a los inicialmente ofertados, pero iguales o equivalentes a estos, parte precisamente, de la premisa según la cual, las personas designadas tienen comprobados méritos para desempeñar el cargo de notario.
Es decir, se están nombrando a personas que han superado un concurso de mérito, diseñado de acuerdo con las necesidades del servicio y, especialmente, para cargos de igual naturaleza y categoría, es decir, no se trata de un mecanismo de ingreso automático a la función pública, arbitrario e inconsulto. Ello apunta a hacer más eficiente el uso del talento humano, en cuanto se acude a personal capacitado y previamente evaluado sobre las condiciones necesarias para el ejercicio de los cargos por proveer.
De esta manera, se asegura que a la función pública accedan los mejores y los más capaces funcionarios, descartándose la inclusión de otros factores de valoración que son contrarios a la esencia misma del Estado Social de Derecho, y a la filosofía que inspira el sistema de carrera, tales como el clientelismo, el favoritismo y el nepotismo, pues, mientras se surten los nuevos concursos, los cargos de carrera a proveer quedarían sujetos a la sola voluntad del nominador y lo serían a través de la figura de la provisionalidad.
Y finalmente, se garantiza el ejercicio del derecho subjetivo de que son titulares quienes hacen parte de la lista de elegibles, en cuanto permite que éstos accedan a un cargo igual para el que concursaron y demostraron su idoneidad. (…) En el caso objeto de análisis, observa la Sala que en lo que tiene que ver con la utilización de las listas de elegibles en el Sistema Específico de Carrera Notarial, para el último concurso de méritos, de acuerdo con el artículo 1º del Acuerdo 001 de 9 de abril de 2015, en las bases mismas de la convocatoria se estableció que una vez provistos la totalidad de los cargos ofertados en la convocatoria, se puedan usar los registros de elegibles, para proveer eventuales cargos vacantes, aunque estos no hayan sido objeto de oferta en el proceso de selección, así como para proveer las notarías que se lleguen a crear durante la vigencia de las listas de elegibles.
Por lo tanto, para la Sala se encuentran satisfechas las dos condiciones exigidas por la jurisprudencia de la Corte Constitucional cuando habilitó el uso de las listas de elegibles para proveer empleos no ofertados inicialmente en la respectiva convocatoria, esto es, (i) que las bases de la respectiva convocatoria así lo establezca, y (ii) que los cargos que no fueron sacados a concurso al inicio del proceso de selección, y que se proveerían con las listas de elegibles, sean iguales o equivalentes a aquellos para los que se conformaron esos registros de elegibles.
(…) Por otra parte, en criterio de esta Corporación y, para el caso concreto del concurso de notarios adelantado en virtud de la convocatoria abierta mediante el demandado Acuerdo 001 de 9 de abril de 2015, es totalmente razonable, proporcional y justificado considerar utilizar de manera eficiente todo el esfuerzo que el Consejo Superior de la Carrera Notarial ha desarrollado para sacar avante el proceso de selección, los recursos económicos sufragados, así como el talento humano que se ha desplegado; siendo este el norte o propósito que guía la regla contenida en la convocatoria que implica el alcance de la lista de elegibles para permitir su uso más allá de la provisión de las notarías inicialmente ofertadas, y de esta manera, cubrir también las que, durante la vigencia del registro de elegibles, quedaren vacantes o fueren creadas.
En ese sentido, luego del estudio realizado, la Sala considera que los apartes normativos demandados del artículo 1º del Acuerdo 001 de 9 de abril de 2015, al autorizar a los aspirantes inscritos en el concurso que fueron incluidos en las listas de elegibles, a que opten por aquellas notarías que resultaren vacantes después del ejercicio de los derechos de carrera, o que se llegaren a crear por el Gobierno Nacional durante la vigencia de las listas, no es contrario a las normas invocadas como vulneradas.
(…)”. De acuerdo con lo anterior, se observa que, tanto la Corte Constitucional como el Consejo de Estado, han señalado, en lo que tiene que ver con el uso amplio de las listado de elegibles, que la “entidad convocante” pueda disponer la posibilidad de que la lista o registro definitivo de elegibles, sea utilizada para proveer cargos que no hayan sido objeto inicialmente de oferta en el concurso de méritos, siempre que: (i) dicha regla sea prevista en las reglas del concurso, es decir, en las bases de la convocatoria y (ii) que estos nuevos empleos sean de la misma denominación, naturaleza y perfil que los que fueron expresamente contemplados en la convocatoria.
Ahora bien, tratándose de la carrera judicial, los concursos de méritos en la Rama Judicial se rigen, por el “principio de permanencia”, según el cual los procesos de selección son permanentes, con el fin de garantizar, en todo momento disponibilidad de talento humano para la provisión de vacantes al instante en que éstas se presenten, a efectos de disponer de talento humano para la provisión de los mismos, sin importar su ubicación dentro de la estructura diseñada por el Legislador Estatutario.
El principio del mérito. El artículo 125 de la Constitución establece que, por regla general, los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera, con excepción de los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los trabajadores oficiales y los demás que determine la ley. A renglón seguido, la norma constitucional señaló, que el ingreso a los cargos de carrera y el ascenso en los mismos, se harán previo cumplimiento de los requisitos y condiciones que fije la ley, para determinar los méritos y calidades de los aspirantes.
De esta forma, para el constituyente de 1991, la carrera administrativa o judicial, como “sistema técnico de administración del personal al servicio del Estado” basado única y exclusivamente en el principio del “mérito”, es el “el pilar fundamental de la estructura organizacional del Estado”, y a su vez, el instrumento o mecanismo “preeminente” o por excelencia, por medio del cual se ingresa a los empleos públicos en los órganos y entidades del Estado, con excepción de las salvedades constitucionales y legales.
Así pues, la carrera judicial es un mecanismo o instrumento objetivo, eficaz, racional, eficiente y en modernización constante, para el acceso a los cargos públicos, en virtud del cual, las condiciones de ingreso, ascenso, permanencia y retiro, responden al principio del mérito, es decir, a la comprobación de las cualidades, talentos y capacidades de quienes pretendan ser servidores públicos, conforme a criterios objetivos previamente reglados, y no a razones puramente subjetivas, discrecionales, irracionales o arbitrarias para descalificar al funcionario, tales como, la filiación política, su lugar de origen, el género, la raza, el origen nacional o familiar, la lengua, la religión, la opinión filosófica o su estilo de vida.
Esto significa entonces, que el principio del mérito constituye el criterio o factor imperante y/o el presupuesto ineludible, para el acceso, permanencia, ascenso y retiro del empleo público. El caso concreto La señora Martha Lucía Páez Rodríguez, solicitó la nulidad de los Acuerdos N° PSAA12-9165 de 24 de enero de 2012 y PSAA12-9381 de 10 de abril de 2012, expedidos por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, porque considera que los mismos fueros emitidos con infracción de las normas superiores en las que debía fundarse.
Para la parte actora, el Acuerdo N° PSAA12-9165 de 2012 se encuentra viciado de nulidad, por cuanto cambió la denominación e incluyen a la Sala Especializada de Extinción de Dominio del Tribunal Superior de Bogotá dentro de la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, sin tener en cuenta el carácter especial que el legislador le otorgó a la acción de extinción del derecho de dominio, a través de las Leyes 333 de 1996, 793 de 2002 y 1453 de 2011.
Por otro lado, la demandante indicó que el Acuerdo PSAA12-9381 de 2012 desconoció las normas que regulan el acceso a los empleos de carrera judicial, previstas en la Constitución y la Ley estatutaria de administración de justicia, porque utilizó la lista de elegibles del proceso de selección promovido con el Acuerdo N° 4528 de 2008, para disponer la provisión de las tres (3) plazas de Magistrado que conforman la Sala de Extinción de Dominio del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá creadas mediante Acuerdo N° PSAA10-6852 de 2010, cuyos cargos fueron creados con posterioridad al referido concurso de méritos.
Añadió que la omisión de la entidad demandada de ofertar y promover concurso de méritos para la provisión de los cargos de Magistrado de la Sala de Extinción de Dominio, bajo la estructura de un proceso de selección nuevo e independiente, desconoce el derecho a la igualdad de la ciudadanía en general y de los servidores vinculados en provisionalidad en dichos empleos, por cuanto no pudieron participar oportunamente en un proceso de selección para conformar la respectiva lista de elegibles, lo cual también vulnera los principios del mérito, libre concurrencia, igualdad, buena fe y confianza legítima que rigen la carrera judicial.
Así como la estabilidad laboral relativa de los servidores provisionales. 4.1 El cargo de nulidad invocado por la parte actora contra el Acuerdo N° PSAA12-9165 de 24 de enero de 2012. Con relación al origen de los despachos de Magistrado de la Sala Especializada de Extinción de Dominio del Tribunal Superior de Bogotá, se observa que el legislador a través de la Ley 793 de 27 de diciembre de 2022 “Por la cual se deroga la Ley 333 de 1996 y se establecen las reglas que gobiernan la extinción de dominio”, estableció en el artículo 11, la competencia de las autoridades judiciales para conocer de los procesos de extinción de dominio, en los siguientes términos: “ARTÍCULO 11.
De la competencia. Conocerá de la acción el Fiscal General de la Nación, directamente, o a través de los fiscales delegados ante los jueces competentes para dictar la sentencia de extinción de dominio. De acuerdo con sus atribuciones constitucionales y legales, el Fiscal podrá conformar unidades especiales de extinción de dominio. Corresponde a los jueces penales del circuito especializados, del lugar en donde se encuentren ubicados los bienes, proferir la sentencia que declare la extinción de dominio.
Si se hubieren encontrado bienes en distintos distritos judiciales, será competente el juez, determinado por reparto, de aquel distrito que cuente con el mayor número de jueces penales del circuito especializados, La aparición de bienes en otros lugares, posterior a la resolución de inicio de la investigación, no alterará la competencia.”.
En virtud de la norma transcrita, correspondía al Fiscal General de la Nación, directamente, o a través de los fiscales delegados, conocer y tramitar la acción de extinción de dominio. Así mismo, era una función de los jueces penales del circuito especializados del lugar donde se encontraban ubicados los bienes, expedir la sentencia que declarara la extinción del derecho de dominio.
Razón por la cual el Consejo Superior de la Judicatura dispuso la creación de algunos despachos de descongestión para atender tales asuntos. La Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, mediante Acuerdo PSAA10-6852 de 19 de marzo de 2010, “Por el cual se crean tres Despacho de Magistrado en la Sala Penal del Distrito Judicial de Bogotá”, dispuso expresamente: “(…)
ARTÍCULO PRIMERO. - CREACIÓN: Crear a partir del cinco (5) de abril de 2010 en la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá, tres (3) Despachos de Magistrado, con dos cargos de Auxiliar Judicial 1, cada despacho, cuyo código de identificación será 110012204028, 110012204029, 110012204030, respectivamente, de conformidad con lo establecido en el Acuerdo 201 de 1997.
ARTÍCULO SEGUNDO. - NOMBRAMIENTO: El nombramiento de los cargos creado por el presente Acuerdo lo efectuaría el respectivo nominador, de la correspondiente lista de elegibles. (…)” (subrayado fuera de texto). Posteriormente, el Congreso de la República expidió la Ley 1395 de 12 de julio de 2010, “Por la cual se adoptan medidas en materia de descongestión judicial, en cuyo artículo 76 modificó el contenido del artículo 11 de la Ley 793 de 2002, así: “ARTÍCULO 76.
El artículo 11 de La Ley 793 de 2002 quedará así: Artículo 11. De la competencia. Conocerá de la acción el Fiscal General de la Nación directamente, o a través de los Fiscales Delegados que conforman la Unidad Nacional para la Extinción del Derecho de Dominio y contra el Lavado de Activos o en su defecto los Fiscales Delegados ante los Jueces Penales del Circuito Especializados de cada seccional.
La segunda instancia de las decisiones proferidas en el trámite de extinción se surtirá ante la Unidad de Fiscalías Delegadas ante Tribunal- Extinción del Derecho de Dominio y contra el Lavado de Activos. Corresponde a los jueces penales del circuito especializados del lugar donde se encuentren ubicados los bienes, proferir la sentencia que declare la extinción de dominio.
Si se hubieren encontrado bienes en distintos distritos judiciales, será competente el juez determinado por reparto, de aquel distrito que cuente con el mayor número de jueces penales del circuito especializado. La aparición de bienes en otros lugares, posterior a la resolución de inicio de la acción, no alterará la competencia. (…)”. (subrayado fuera de texto).
La refería norma mantuvo la competencia para conocer y tramitar la acción de extinción de dominio en cabeza del Fiscal General de la Nación, directamente, o a través de los fiscales delegados y la función de proferir la sentencia que declarara la extinción del derecho de dominio en los jueces penales del circuito especializados; sin embargo, dispuso que “La segunda instancia de las decisiones proferidas en el trámite de extinción se surtirá ante la Unidad de Fiscalías Delegadas ante Tribunal- Extinción del Derecho de Dominio y contra el Lavado de Activos”.
Más adelante. la Ley 1453 de 24 de junio de 2011 “Por medio de la cual se reforma el Código Penal, el Código de Procedimiento Penal, el Código de Infancia y Adolescencia, las reglas sobre extinción de dominio y se dictan otras disposiciones en materia de seguridad.”, en su artículo 79, modificó la competencia de las autoridades para conocer de las decisiones adoptadas en el marco de la acción de extinción del derecho de dominio, en el sentido de indicar que los recursos y el trámite de apelación que se interpongan contra las sentencias dictadas por los Jueces Penales del Circuito Especializado de Extinción de Dominio de Bogotá, se surtirá ante la Sala de Extinción de Dominio del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, así: “ARTÍCULO 79.
El artículo 11 de la Ley 793 de 2002 quedará así: Artículo 11. De la competencia. Conocerá de la acción el Fiscal General de la Nación, directamente, o a través de los fiscales delegados que conforman la Unidad Nacional para la Extinción del Derecho de Dominio y contra el Lavado de Activos o en su defecto los fiscales delegados ante los Jueces Penales del Circuito Especializado.
De acuerdo con sus atribuciones constitucionales y legales, el Fiscal podrá conformar unidades especiales de extinción de dominio. La segunda instancia de las decisiones proferidas en el trámite de extinción de dominio se surtirá ante la Unidad de Fiscalías Delegadas ante el Tribunal - Extinción del Derecho de Dominio y contra el Lavado de Activos.
Corresponderá a los Jueces Penales del Circuito Especializados de Extinción de Dominio de Bogotá, proferir la sentencia de primera instancia que resuelva sobre la extinción de dominio, sin importar el lugar de ubicación de los bienes. La segunda instancia se surtirá ante la Sala de Extinción de Dominio del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá. (…)”.
(Negrilla fuera de texto). En virtud de lo anterior, la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura expidió el Acuerdo N° PSAA11-8724 de 12 de octubre de 2011, “Por el cual se transforma la denominación de la Sala del Tribunal Superior de Bogotá y de los Juzgados que conocen la acción de extinción de dominio conforme lo establece la Ley 1453 de 2011”.
Así pues, en el artículo segundo del referido acuerdo, se dispuso lo siguiente: “(…)
ARTÍCULO SEGUNDO. - En virtud de lo dispuesto en el Artículo 79 de la Ley 1453 de 2011, la Sala Penal Especializada del Tribunal Superior de Bogotá, creada mediante Acuerdo PSAA10-6852 de 2010, se denominará Sala de Extinción de Dominio del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá. PARAGRAFÓ.- Los despachos de la Sala Extinción de Dominio del Tribunal Superior de Bogotá, tendrán los siguientes códigos de identificación: (…)”.
Sin embargo, teniendo en cuenta que el legislador radicó en cabeza de la jurisdicción penal, la competencia para conocer y tramitar la acción de extinción de Domicio, la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura expidió el Acuerdo N° PSAA12-9165 de 24 de enero de 2012, con el fin de aclarar y/o precisar la pertenencia de la Sala de Extinción de Dominio del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, en los siguientes términos: “ARTÍCULO 1°.
ACLARAR el Artículo Segundo del Acuerdo PSAA11-8724 del 12 de octubre de 2011, en el sentido de que la Sala de Extinción de Dominio del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá hace parte de la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá. (…)”. (subrayado fuera de texto). En efecto, el anterior recuento normativo y reglamentario permite advertir que la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, en ejercicio de su competencia prevista en el numeral 5° del artículo 85 de la Ley 270 de 1996, a través del Acuerdo N° PSAA10-6852 de 2010, dispuso la creación de tres (3) Despachos de Magistrado al interior de la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá, identificados con los siguientes códigos: 110012204028, 110012204029 y 11001220403.
No obstante, ante la modificación de las competencias de las autoridades asignadas para conocer de la acción de extinción de dominio, introducidas con la Ley 1453 de 2011, la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, por necesidades del servicio, expidió el Acuerdo N° PSAA11-8724 de 2011, por medio del cual transformó la denominación de los despachos creados con el Acuerdo N° PSAA10-6852 de 2010, para en su lugar, titularlos como “Sala de Extinción de Dominio del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá”, identificados con los códigos 110012220001, 110012220002, 110012220003, en virtud de las facultades de transformación de los despachos judiciales que le asiste, de conformidad con lo previsto en el numeral 5° del artículo 85 de la Ley 270 de 1996.
Así las cosas, es evidente que, desde su origen, los despachos de Magistrado de la “Sala de Extinción de Dominio del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá”, fueron creados para conformar la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá. Adicionalmente, cabe anotar que el artículo 4° de la Ley 793 de 2022 indicó que la acción de extinción de dominio tiene una naturaleza jurisdiccional y precisó que la misma “(…) es distinta e independiente de cualquier otra de naturaleza penal que se haya iniciado simultáneamente, o de la que se haya desprendido, o en la que tuviera origen, (…)”, es decir, que comporta una acción autónoma, pero respecto de otros proceso que puedan adelantares frente a las mismas personas o bienes, lo que no significa que implique una rama de la jurisdicción ordinaria como lo son la civil, familia y penal, como pretende hacerlo ver la accionante para el propósito de justificar su interés en mantener la permanencia de las personas que en su momento ocupaban el cargo de Magistrado de la Sala de Extinción de Dominio del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, en provisionalidad.
En efecto, no tiene ninguna discusión que la acción de extinción de dominio es una acción judicial cuya competencia está asignada a las autoridades de lo penal y que la autonomía que predican las normas que la regulan hacen referencia a que puede tramitarse en modo independiente a otros procesos judiciales en que intervengan las mismas personas o bienes, por cuanto precisamente tiene un alcance absoluto respecto de la posibilidad del Estado de adquirir el dominio de bienes particulares frente a específicas causales o circunstancias fácticas.
En este orden, se colige que los jueces y magistrados de extinción de dominio no pertenecen a una nueva especialidad independiente de las ordinarias, sino que, forma parte del área penal, toda vez que el legislador le asignó la competencia de la acción de extinción de dominio a esta especialidad. Por lo anterior, la Sala considera que el Acuerdo N° PSAA12-9165 de 2012, por medio del cual se aclaró el Acuerdo N° PSAA11-8724 de 2011, que transformó la denominación de los tres (3) despachos de Magistrado de la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá creados con el Acuerdo N° PSAA10-6852 de 2010, para en su lugar nombrarlos como despachos de Magistrado de la Sala de Extinción de Dominio pertenecientes a la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, no se encuentran viciados de nulidad, toda vez que el acto administrativo demandado fue expedido por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, dentro del marco de sus competencias legales y con fundamento en las normas superiores que determinan las autoridades asignadas por el legislador para conocer de la acción de extinción de dominio.
En consecuencias, la Sala concluye que el cargo alegado por la parte demandante en el escrito de la demanda contra el Acuerdo N° PSAA12-9165 de 2012 no está llamado a prosperar. 4.2. El cargo de nulidad invocado por la parte actora contra el Acuerdo N° PSAA12-9381 de 10 de abril de 2012. El artículo 123 de la Constitución Política dispone que son servidores públicos los miembros de corporaciones públicas, los empleados y trabajadores del Estado y sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios.
Por su parte, el artículo 125 de la Carta establece la regla general de acceso a los cargos públicos por el sistema de la carrera administrativa, en los siguientes términos: “ARTICULO 125. Los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera. Se exceptúan los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los de trabajadores oficiales y los demás que determine la ley.
Los funcionarios, cuyo sistema de nombramiento no haya sido determinado por la Constitución o la ley, serán nombrados por concurso público. El ingreso a los cargos de carrera y el ascenso en los mismos, se harán previo cumplimiento de los requisitos y condiciones que fije la ley para determinar los méritos y calidades de los aspirantes. El retiro se hará: por calificación no satisfactoria en el desempeño del empleo; por violación del régimen disciplinario y por las demás causales previstas en la Constitución o la ley.
En ningún caso la filiación política de los ciudadanos podrá determinar su nombramiento para un empleo de carrera, su ascenso o remoción (…)”. A partir de lo anterior, la jurisprudencia Constitucional ha señalado que la carrera administrativa es tanto regla general como principio constitucional que regula el “ingreso, la permanencia, la promoción y el retiro en los diferentes empleos del Estado”.
Esto supone que las excepciones a la regla general son de interpretación restringida y deben estar justificadas en la ley de acuerdo con la naturaleza de la función asignada. En otras palabras, se trata de salvaguardar la función pública de: “(…) dentro de la estructura institucional del Estado colombiano, la carrera administrativa es un principio constitucional, y como tal una norma jurídica superior cuyo desconocimiento vulnera la totalidad del ordenamiento constitucional y, por lo mismo, una de las garantías cuyo desconocimiento podría acarrear la sustitución de la Constitución, cuando se la desconoce en conjunto con otras garantías constitucionales (…)”.
Tal y como lo ha reiterado la jurisprudencia, la finalidad de la carrera administrativa, consiste en asegurar las condiciones de eficacia, eficiencia, moralidad, imparcialidad y transparencia de la función pública y garantizar el ingreso y ascenso en los cargos públicos en condiciones de igualdad a través del sistema de méritos inherente a la misma.
En este sentido, la Corte Constitucional ha señalado que: “(…) el sistema de carrera administrativa busca lograr que el recurso humano no se convierta en una carga que dificulte la realización de las funciones y fines del Estado, sino, por el contrario, que se erija en un instrumento eficaz para el cumplimiento de los mismos a través de personal capacitado para desarrollar las actividades inherentes al servicio público y con la garantía, al mismo tiempo, del ejercicio del derecho al trabajo (C.P., art.25) y del principio mínimo fundamental de la estabilidad en el empleo (C.P., art. 53) mientras se mantengan las condiciones idóneas que sustenten la permanencia en dicho servicio(…)”.
Precisamente, el mérito como criterio rector del acceso a la función pública, es el fundamento de rango constitucional que subyace al sistema de carrera administrativa, manifestándose a través del concurso público como herramienta principal para seleccionar de manera imparcial al personal más idóneo y calificado para cumplir con las funciones estatales y de este modo salvaguardar el interés general.
En efecto, el concurso está orientado a identificar y calificar las destrezas, aptitudes, experiencia e idoneidad, así como otras aptitudes y cualidades de los aspirantes. El mérito asegura primordialmente el derecho a la igualdad de trato y de oportunidades, sobre la base de criterios objetivos, de modo que cualquier persona que cumpla con los requisitos constitucionales y legales puede concursar en igualdad de condiciones para acceder a determinado cargo.
Así, se proscriben juicios subjetivos, religiosos, ideológicos, raciales, de género o políticos en la selección. Se ha subrayado que la igualdad en el sistema de carrera se relaciona con la equivalencia proporcional, en este sentido, existe una adecuación entre el empleado y el cargo, teniendo en cuenta los principios de eficiencia y eficacia, y con base en “la estimación de las condiciones del candidato y el merecimiento de éste”.
Adicionalmente, el sistema de méritos permite garantizar numerosos derechos ciudadanos tales como el derecho a elegir y ser elegido, de acceder a las funciones y cargos públicos, el derecho al debido proceso, el derecho al trabajo y a la estabilidad y promoción en el empleo. De este modo, la carrera administrativa es el mecanismo preferente previsto por la Constitución para proveer los cargos de los organismos y entidades del Estado de acuerdo con el criterio objetivo del mérito, privilegiando la igualdad en el acceso a la función pública, así como la eficacia, eficiencia, moralidad, imparcialidad y transparencia de esta.
Por esta razón la jurisprudencia ha expresado que la carrera administrativa es un eje axial de la Constitución, por medio del cual el Estado puede: “(…) contar con servidores cuya experiencia, conocimiento y dedicación garanticen, cada vez con mejores índices de resultados, su verdadera aptitud para atender las altas responsabilidades confiadas a los entes públicos, a partir del concepto según el cual el Estado Social de Derecho exige la aplicación de criterios de excelencia en la administración pública (…)”.
Acorde con lo mencionado y para el caso bajo estudio, el artículo 156 de la Ley estatutaria de administración de justicia, precisa que: “La carrera judicial se basa en el carácter profesional de funcionarios y empleados, en la eficacia de su gestión, en la garantía de igualdad en las posibilidades de acceso a la función para todos los ciudadanos aptos al efecto y en la consideración del mérito como fundamento principal para el ingreso, la permanencia y la promoción en el servicio.”.
En este sentido, el artículo 130 ibidem clasifica los empleos en la Rama Judicial como i) de periodo fijo individual, ii) de libre nombramiento y remoción, y iii) de carrera. Respecto de estos últimos, la referida norma precisa que, “(…) Son de Carrera los cargos de Magistrado de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y de los Tribunales Contencioso Administrativos y de las Salas Disciplinarias de los Consejos Seccionales de la Judicatura; de los Fiscales no previstos en los incisos anteriores; de Juez de la República, y los demás cargos de empleados de la Rama Judicial.
(…)”. Mas adelante el artículo 160 de la Ley 270 de 1996, señala que para el ejercicio de cargos de carrera en la Rama Judicial se requiere, además de los requisitos exigidos en disposiciones generales, haber superado satisfactoriamente el proceso de selección y aprobado las evaluaciones previstas por la ley y realizadas de conformidad con los reglamentos que para tal efecto expida la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura.
En relación al concurso de méritos de la carrera judicial, el artículo 164 de la Ley 270 de 1996, dispone: “ARTÍCULO 164. CONCURSO DE MÉRITOS. El concurso de méritos es el proceso mediante el cual, a través de la evaluación de conocimientos, destrezas, aptitud, experiencia, idoneidad moral y condiciones de personalidad de los aspirantes a ocupar cargos en la carrera judicial, se determina su inclusión en el Registro de Elegibles y se fijará su ubicación en el mismo.
Los concursos de mérito en la carrera judicial se regirán por las siguientes normas básicas: 1. Podrán participar en el concurso los ciudadanos colombianos que, de acuerdo con la categoría del cargo por proveer, reúnan los requisitos correspondientes, así como también los funcionarios y empleados que encontrándose vinculados al servicio y reuniendo esos mismos requisitos, aspiren a acceder o a ocupar cargos de distinta especialidad a la que pertenecen. 2.
La convocatoria es norma obligatoria que regula todo proceso de selección mediante concurso de méritos. Cada dos años se efectuará de manera ordinaria por la Sala Administrativa de los Consejos Superior y Seccionales de la Judicatura, y extraordinariamente cada vez que, según las circunstancias, el Registro de Elegibles resulte insuficiente. 3.
Las solicitudes de los aspirantes que no reúnan las calidades señaladas en la convocatoria o que no acrediten el cumplimiento de todos los requisitos en ella exigidos, se rechazarán mediante resolución motivada contra la cual no habrá recurso en la vía gubernativa. 4. Todo concurso de méritos comprenderá dos etapas sucesivas de selección y de clasificación. La etapa de selección tiene por objeto la escogencia de los aspirantes que harán parte del correspondiente Registro de Elegibles y estará integrada por el conjunto de pruebas que, con sentido eliminatorio, señale y reglamente la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura.
La etapa de clasificación tiene por objetivo establecer el orden de registro según el mérito de cada concursante elegible, asignándosele a cada uno un lugar dentro del Registro para cada clase de cargo y de especialidad. (…)”. Para la provisión de cargos en el marco de dichos concursos de méritos, el artículo 165 dispone la creación de un Registro de Elegibles, que se rige por las siguientes reglas: “ARTÍCULO 165.
REGISTRO DE ELEGIBLES. La Sala Administrativa de los Consejos Superior o Seccional de la Judicatura conformará con quienes hayan superado las etapas anteriores, el correspondiente Registro de Elegibles para cargos de funcionarios y empleados de carrera de la Rama Judicial, teniendo en cuenta las diferentes categorías de empleos y los siguientes principios.
La inscripción en el registro se hará en orden descendente, de conformidad con los puntajes que para cada etapa del proceso de selección determine el reglamento. La inscripción individual en el registro tendrá una vigencia de cuatro años. Durante los meses de enero y febrero de cada año, cualquier interesado podrá actualizar su inscripción con los datos que estime necesarios y con éstos se reclasificará el registro, si a ello hubiere lugar.
Cuando se trate de cargos de funcionarios, o de empleados de las corporaciones judiciales nacionales el concurso y la incorporación al registro se hará por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura; en los demás casos dicha función corresponde a las Salas Administrativas de los Consejos Seccionales de la Judicatura.
PARÁGRAFO. En cada caso de conformidad con el reglamento, los aspirantes, en cualquier momento podrán manifestar las sedes territoriales de su interés.” (negrilla y subrayado fuera de texto). Aunado a lo anterior, el artículo 166 de la Ley 270 de 1996, faculta a las Salas Administrativas del Consejo Superior o Seccionales de la Judicatura para elaborar listas superiores a cinco (5) candidatos con inscripción vigente en el registro de elegibles; de allí que, la provisión de cargos en la Rama Judicial debe realizarse a partir de las listas conformadas por la Sala Administrativa respectiva, compuesta por candidatos cuya inscripción en el Registro de Elegibles que se encuentre vigentes.
En efecto, el artículo 165 de la Ley 270 de 1996, señala que quienes hayan superado las etapas de un concurso de méritos y sean incluidos en el Registro de Elegibles, permanecerán inscritos en el mismo por el término de cuatro (4) años, de modo que para ejercer los cargos en la Rama Judicial es necesario; (i) que el aspirante haya cumplido con los requisitos generales y específicos exigidos para el cargo, (ii) haber superado el concurso de méritos y;
(iii) la inscripción en el registro de elegibles vigente. En este orden de ideas, es importante destacar que los concursos para ingresar a la carrera judicial, se llevan a cabo con el fin de elaborar un registro de elegibles que será utilizado, mientras el referido registro se encuentre vigente, para proveer de manera general todas las vacantes que existan al momento de abrir el concurso o que se presenten posteriormente en cargos de carrera dentro de la Rama Judicial, más no solamente para los cargos vacantes al momento de iniciar el proceso de selección, o para un número específico de plazas o de sedes territoriales.
La anterior se deriva principio de permeancia de los procesos de selección previsto en el artículo 163 de la Ley 270 de 1996, según el cual: “Los procesos de selección serán permanente con el fin de garantizar en todo momento disponibilidad para la provisión de las vacantes que se presenten en cualquier especialidad y nivel dentro de la Rama Judicial.”.
(negrilla y subrayado fuera de texto). Así las cosas, el Consejo Superior de la Judicatura, en aras de garantizar la disponibilidad permanente del personal para la provisión de los empleos de carrera, debe llenar las vacantes que se vayan presentando con las listas de elegibles que se encuentren vigentes, así se trate de empleos que hayan sido creados o que queden vacantes con posterioridad a la convocatoria, siempre que éstos correspondan a la misma categoría, especialidad o nivel, sin necesidad que se inicie o culmine un nuevo proceso de selección para proveer dichos cargos.
En esa medida, las convocatorias abiertas se anticipan a las vacantes existentes, razón por la cual, no es posible que la Sala Administrativa del Consejo Superior espere a la realización de un nuevo proceso de selección para la provisión de vacantes que se presenten en un momento posterior. Con base en lo anterior, la Sala considera que las personas que i) cumplieron con los requisitos generales y específicos exigidos para el cargo de Magistrado de Tribunal Superior de Distrito Judicial, ii) aprobaron el concurso de méritos convocado mediante Acuerdo No.4528 de 2008, y que iii) pasaron a integrar la respectiva lista de elegibles, quedaron habilitados para ser designados en los cargos de Magistrados de la Sala de Extinción de Dominio del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá. Esto, por razón a que: La Ley 1453 de 2011, en su artículo 79, asignó al Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá los cargos de Magistrados de las Sala de Extinción de Dominio, estableciendo en efecto que los asuntos tramitados por la referida Sala no hacían parte de una jurisdicción diferente a la ordinaria penal, como se indicó en líneas anteriores;
La lista de elegibles mencionada, fue propuesta por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura a la autoridad nominadora (Corte Suprema de Justicia) con el fin de proveer las plazas de Magistrado del Tribunal Superior del Distrito Judicial Sala Penal de Bogotá, creadas mediante Acuerdo PSAA10-6852 de 19 de marzo de 2010;
Los Acuerdos PSAA11-87211 de 2011 y PSAA12-9165 de 2012, transformaron la denominación de la Sala Penal Especializada del Tribunal Superior de Bogotá a Sala de Extinción de Dominio y aclararon que está última pertenece a la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá, respectivamente, dejando entonces por sentado que hace parte de la jurisdicción ordinaria penal, en tanto integra la Sala Penal del mencionado Tribunal, y Se tratan de cargos de carrera judicial de carácter permanentes, cuya designación debía ser en propiedad de los Registros de Elegibles vigentes, conforme lo dispone el numeral 1° del artículo 132 de la Ley 270 de 1996.
En similar sentido, la Corte Constitucional al examinar la procedibilidad y utilización de la lista de elegibles derivada del concurso de méritos desarrollado con el Acuerdo N°.4528 de 2008, para proveer los cargos de Magistrados de Tribunal Sala Civil especializados en restitución de tierras, creados con ocasión de la Ley 1448 de 2011, indicó lo siguiente: “(…) 4.5.6.
A partir de lo anterior, la Corte concluye que los funcionarios que aprobaron el concurso de méritos convocado mediante Acuerdo No.4528 de 2008, y que pasaron a integrar la respectiva lista de elegibles, para ocupar los cargos de Magistrados de Tribunal Superior de Distrito Judicial Sala Civil, quedaron habilitados para ser designados en los cargos de Magistrados de Tribunal Superior - Sala Civil, especializados en restitución de tierras.
Esto, debido a que: (i) la Ley 1448 de 2011, en sus artículos 79 y 119, asignó a las Salas Civiles de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial los cargos de Magistrados especializados en restitución de tierras, estableciendo en efecto que la anotada especialidad no hacía parte de una jurisdicción diferente; (ii) la lista de elegibles mencionada, integrada por los accionantes, fue propuesta por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura a la autoridad nominadora con el fin de proveer las plazas de Magistrado de Tribunal Sala Civil, de la pluricitada especialidad; y (iii) los actos administrativos expedidos en marzo y mayo de 2013, por la Sala Administrativa, dispusieron que los cargos referidos hacían parte de la jurisdicción ordinaria civil, en tanto integraban la Sala Civil del respectivo Tribunal, además que, se trataban de cargos de carrera judicial de carácter permanentes, cuya designación debía ser en propiedad de los Registros de Elegibles vigentes. 4.5.7.
Ahora bien, respecto del asunto objeto de análisis, la Corte Constitucional, en la Sentencia T-319 de 2014, tuvo la oportunidad de estudiar el tema de la creación de los cargos de Magistrados y jueces de restitución de tierras, al revisar dos acciones de tutela que fueron interpuestas por jueces civiles del circuito, de dicha especialidad, en el primer caso, contra la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura y la Unidad de Administración de la Carrera Judicial y, en el segundo, contra la Sala Plena del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Antioquia, por haber sido nombrados en dichas plazas, en propiedad y, en provisionalidad, respectivamente. 4.5.8.
En esa ocasión, a partir de la interpretación de las normas que reglamentan la materia, y que fueron expuestas en líneas anteriores, la Corte determinó que, (i) al no hacer la Ley 1448 de 2011 salvedad alguna en cuanto a la calidad del cargo, debía entenderse que se debe seguir la regla general consagrada en el artículo 125 Superior, el cual determina que, salvo las excepciones consagradas en la Constitución y la ley, tales empleos son de carrera y deberán ser nombrados por concurso público.
Esto, si se tiene en cuenta que la facultad legal (numeral 5, art. 85 de la Ley 270 de 1996) que se deriva de la Ley de Víctimas y Restitución de tierras alude a la creación de cargos de carrera o permanentes en contraposición a aquellos que se crean en virtud del artículo 63 de la Ley 270 de 1996, estos sí, con motivo de descongestión, de carácter transitorio; y (ii) la creación de tales cargos no constituye una jurisdicción diferente, sino que por el contrario se encuentra enmarcada en la jurisdicción ordinaria civil conforme al artículo 11 de la Ley 270 de 1996; y (iii) que cuando, como ocurrió en este caso, se ha adelantado un concurso de méritos para proveer vacantes definitivas de Jueces Civiles del Circuito, las cuales además tienen vocación de permanencia, el nombramiento no puede hacerse en condiciones precarias como la simple provisionalidad, sino que es perentorio hacerlo en propiedad. 4.5.9.
A esta última conclusión, arribó la Corte con base en las modalidades que establece el artículo 132 de la Ley 270 de 1996 para la provisión de cargos en la Rama Judicial, estas son: en propiedad, en provisionalidad o en cargo. La provisión en propiedad, se presenta cuando se trata de un cargo de carrera, éste se encuentra en vacancia definitiva y se han superado todas las etapas del proceso de selección respectivo; mientras que la provisión en provisionalidad, sucede cuando existe una vacancia definitiva, pero se hace la designación mientras se lleva a cabo el sistema legalmente previsto, por ejemplo el respectivo concurso de méritos, sin que pueda exceder de seis meses.
De conformidad con lo anterior, la Corte estima que los cargos de Magistrados de Tribunal Sala Civil, especializados en restitución de tierras, deben ser provistos en propiedad, por cuanto, al igual que los jueces de la misma especialidad, su situación se encuadra en el supuesto descrito por la norma precitada, es decir: son cargos de carrera, con vocación de permanencia, se encontraban en vacancia definitiva y los funcionarios que ahora los ocupan aprobaron el concurso de méritos para el cargo de Magistrado de Tribunal Sala Civil, por ende, pasaron a integrar la lista de elegibles, la cual fue propuesta por el Consejo Superior de la Judicatura al nominador, en este caso a la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia. 4.5.10.
Con todo, para la Corte es claro que los cargos de Magistrados y jueces, especializados en restitución de tierras: (i) pertenecen a la jurisdicción ordinaria civil; (ii) tienen vocación de permanencia; (iii) son de carrera, es decir, que deben proveerse mediante un concurso de méritos; de ahí que, (iv) su nombramiento debe hacerse en propiedad de la lista de elegibles vigente, tal y como, lo consideró la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, a través del acto administrativo -Circular- de mayo de 2013.
(…)”. (negrilla y subrayado fuera de texto). De conformidad con lo expuesto, la Sala considera que la autoridad demandada al proferir el Acuerdo N° PSAA12-9381 de 10 de abril de 2012, no desconoció la normativa superior en la que debía fundarse, al formular ante la Corte Suprema de Justicia la lista de candidatos parar proveer la vacantes del cargo de Magistrado del Tribunal Superior de Distrito Judicial Sala Penal de Bogotá, creadas mediante Acuerdo PSAA10-6852 de 19 de marzo de 2010, a partir de del Registro Nacional de Elegibles, integrado por quienes aprobaron el concurso de méritos convocado mediante Acuerdo N° 4528 de 2008, toda vez que, se reitera, las normas que regulan la carrera judicial contenidas en la Ley 270 de 1996, establecen que se deben proveer todas las vacantes que se presenten en cargos de carrera de la Rama Judicial con las listas de elegibles que se encuentren vigentes, además, en atención a que los cargos vacantes en dichas plazas corresponden a la misma categoría, nivel o especialidad que los establecidos en estas convocatorias.
Por todo lo anterior, la Sala concluye que el cargo de nulidad alegado por la parte demandante contra el Acuerdo N° PSAA13-9381 de 10 de abril de 2012, no tiene vocación de prosperidad. 4.3. La presunta vulneración de los derechos a la igualdad, mérito y estabilidad relativa del servidor nombrado en provisionalidad. Por otro lado, se observa que la demandante afirma que en la utilización del Registro de Elegibles para proveer los cargos de Magistrado de la Sala de Extinción de Dominio del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, con los integrantes que participaron en el concurso de méritos convocado mediante Acuerdo N° 4528 de 2008, se vulneraron los derechos a la igualdad, mérito de la ciudadanía en general, y estabilidad laboral relativa de los servidores nombrados en provisionalidad en dichos empleos.
En cuanto al supuesto desconocimiento del derecho a la igualdad y mérito, planteado por la parte actora, resulta indispensable resaltar que el Registro de Elegibles tiene como finalidad garantizar la disponibilidad permanente del personal para la provisión de los empleos de carrera, por lo que su utilización para proveer las nuevas vacantes existentes en la estructura de la Rama Judicial no puede entenderse como una vulneración del derecho a la igualdad, pues de aplicarse esta teoría no solo se vulneraría el derecho a la igualdad sino que además se desconocería el principio del mérito que gobierna la carrera judicial, en relación con las personas que participaron en un concurso de méritos, cumplieron con los requisitos generales y específicos exigidos para ocupar el cargo y superaron todas las etapas del proceso de selección. En este sentido, cabe mencionar que la ley estatutaria de administración de justicia en su artículo 164 establece que los concursos de méritos en la Rama Judicial deben realizarse cada dos (2) años de manera ordinaria por la Sala Administrativa de los Consejos Superior y Seccionales de la Judicatura y, extraordinariamente, cada vez que, según las circunstancias, el Registro de Elegibles resulte insuficiente, por lo que nada obsta para que la ciudadanía en general pueda participar en uno de estos procesos de selección en igualdad de condiciones.
Ahora, en relación con la estabilidad laboral relativa de los servidores judiciales nombrados en provisionalidad en cargos de la Rama Judicial, se debe advertir que la jurisprudencia Constitucional ha señalado que “Los funcionarios públicos que desempeñan en provisionalidad cargos de carrera, gozan de una estabilidad laboral relativa o intermedia, que implica, que el acto administrativo por medio del cual se efectúe su desvinculación debe estar motivado, es decir, debe contener las razones de la decisión, lo cual constituye una garantía mínima derivada, entre otros, del derecho fundamental al debido proceso y del principio de publicidad”.
No obstante, la Corte Constitucional también ha precisado que sólo es constitucionalmente admisible una motivación donde el acto de retiro del servicio invoque argumentos puntuales como la provisión definitiva del cargo por haberse realizado el concurso de méritos respectivo, la imposición de sanciones disciplinarias, la calificación insatisfactoria “u otra razón específica atinente al servicio que está prestando y debería prestar el funcionario concreto”, en cuyas situaciones es procedente la desvinculación del servidor provisional.
Por tal razón, los cargos endilgados por la parte demandante no tienen vocación de prosperidad. III. DECISIÓN Como corolario de lo anterior, se debe concluir que la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, expidió el artículo 1° del Acuerdo N° PSAAA12-9165 de 24 de enero de 2012 y el artículo 1° del Acuerdo PSAA-12-9381 de 10 de abril de 2012, sin infringir las normas superiores en las que debía fundarse y sin desconocer derecho fundamental alguno; por lo que su presunción de legalidad se mantendrá incólume y, en consecuencia, se negaran las súplicas de la demanda.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO: Ejecutoriada la presente providencia, por la Secretaría de la Sección archívese el expediente dejando las constancias del caso. CÓPIESE,
COMUNÍQUESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR