Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO – ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., veintinueve (29) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 68001-23-33-000-2020-00160-01 (3587-2023) Demandante: Alix Beatriz Carvajal Ramírez Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social Tema: Reconocimiento pensión gracia SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Asunto Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el 16 de febrero de 2023 por el Tribunal Administrativo de Santander, mediante la cual se accedió a las pretensiones de la demanda. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones Alix Beatriz Carvajal Ramírez presentó demanda1 en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo,2 en orden a que se declarara la nulidad de las resoluciones RDP 025985 del 30 de agosto de 2019 y RDP 031959 del 25 de octubre de 2019, por medio de las cuales la Unidad 1 Samai, índice 2, archivo ED_25000234200020190154(.zip) NroActua 2, 2.DEMANDA.pdf. 2 En adelante CPACA. 2 Radicado: 68001-23-33-000-2020-00160-01 (3587-2023) Demandante: Alix Beatriz Carvajal Ramírez administrativa de gestión pensional y contribuciones parafiscales de la protección social3 le negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia. Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, el demandante solicitó: i) el reconocimiento de la pensión gracia con la inclusión de los factores salariales percibidos en el año anterior al estatus pensional, a partir del 5 de marzo de 2008 con efectos fiscales desde el 24 de mayo de 2016, por prescripción trienal; ii) el pago del interés moratorio previsto en el artículo 141 de la Ley 100 de 1993; iii) el reajuste de la pensión conforme con el IPC; y iv) la condena en costas a la entidad. 1.1.2.
Fundamentos fácticos Como hechos relevantes, se señalaron los siguientes: - Alix Beatriz Carvajal Ramírez nació el 13 de octubre de 1950, de manera que en el 2000 contaba con 50 años de edad; sin embargo, fue hasta el 5 de marzo de 2008 momento en el cual alcanzó los 20 años de servicio como docente territorial. - Prestó su servicio como docente territorial en el departamento de Santander desde el 30 de julio de 1975 hasta el 29 de febrero de 1980 y como profesora nacionalizada en Bucaramanga desde el 5 de octubre de 1992 hasta completar más de 20 años. - El 24 de mayo de 2019 solicitó el reconocimiento y pago de la pensión gracia, la cual fue negada a través de las resoluciones RDP 025985 y RDP 031959 del 30 de agosto y del 25 de octubre de 2019. 1.1.3.
Normas violadas y concepto de violación Como tales, se señalaron los artículos 13 de la Constitución Política;1 y 4 de la Ley 114 de 1913; 3 de la Ley 37 de 1933; 32 y 34 del Decreto 2277 de 1979, 126 y 127 de la Ley 115 de 1994, 15 de la Ley 91 de 1989, 6 de la Ley 60 de 1993, 279 de la Ley 100 de 1993. En cuanto al concepto de violación expuso los siguientes argumentos4: Los actos administrativos acusados vulneraron los postulados constitucionales y legales, porque la Ugpp negó el reconocimiento y pago de la prestación sin observar 3 En adelante Ugpp. 4 Samai, índice 2. 3 Radicado: 68001-23-33-000-2020-00160-01 (3587-2023) Demandante: Alix Beatriz Carvajal Ramírez que la demandante se vinculó como docente antes del 31 de diciembre de 1980 y cumplió las exigencias previstas en el artículo 4 de la Ley 114 de 1913, estos son 20 años de servicios con vinculación territorial y 50 años de edad.
Además, desestimó el tiempo de servicio prestado en virtud de vinculaciones de orden territorial y nacionalizado con el departamento de Santander y el municipio de Bucaramanga. 1.2. Contestación de la demanda La Ugpp se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda, bajo los siguientes argumentos5: La demandante no tiene derecho al reconocimiento de la pensión gracia puesto que, el tiempo certificado por la Secretaría de Educación de Floridablanca no resulta computable, comoquiera que la información no es clara ni expresa respecto del tipo de vinculación. Asimismo, el estatus no fue alcanzado, al no haber cumplido dos de los requisitos para ello, pues solo acreditó 6 años, 5 meses y 20 días como docente oficial de carácter territorial.
Propuso las excepciones denominadas i) presunción de legalidad de los actos administrativos; ii) inexistencia de la obligación; iii) falta de título y causa; iv) cobro de lo no debido; v) buena fe; vi) prescripción; y vii) genérica e innominada. 1.3. La sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Santander, mediante sentencia proferida el 16 de febrero de 20236 accedió a las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la demandada.
Lo anterior, con sustento en los siguientes argumentos: Del material probatorio allegado en el proceso, se acreditó que Alix Beatriz Carvajal Ramírez cumplió 50 años de edad el 13 de octubre de 2000 y fue nombrada como docente nacionalizada entre el 30 de julio de 1975 y el 29 de febrero de 1980, es decir por 4 años y 7 meses. En cuanto al periodo laborado desde el 5 de octubre de 1992 hasta el 30 de julio de 2015, obra el Decreto 731 del 28 de septiembre de 1992 mediante el cual el alcalde de Bucaramanga la nombró docente de la Concentración Escolar Los Comuneros, Institución Educativa Oficial de Bucaramanga, cuyos sueldos fueron pagados en 5 Samai, índice 2. 6 Samai, índice 2. 4 Radicado: 68001-23-33-000-2020-00160-01 (3587-2023) Demandante: Alix Beatriz Carvajal Ramírez virtud de su vinculación como profesora adscrita a la Secretaría de Educación Municipal, financiada con el Sistema general de participaciones.
Además, en el citado documento el alcalde indicó que ese nombramiento lo realizó según las atribuciones conferidas en el artículo 9 de la Ley 29 de 1989, facultad que atañe a los educadores nacionalizados. Aunado a lo anterior, los docentes territoriales o nacionalizados cuya financiación provenga del sistema general de participaciones, tienen derecho al reconocimiento de la pensión gracia, puesto que la recompensa no proviene de los recursos nacionales.
Respecto del reconocimiento de la pensión gracia, ha de tenerse por acreditado que el tiempo de servicio prestado al departamento de Santander como de carácter nacionalizado y el laborado para el municipio de Bucaramanga por 22 años, 9 meses y 26 días de orden nacionalizado, para un acumulado de 27 años, 4 meses y 26 días. Asimismo, de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado, lo relevante para el reconocimiento de la prestación pretendida es acreditar una vinculación antes del 31 de diciembre de 1980, sin importar si el tiempo es continuo o discontinuo o que se encuentre en servicio activo.
De otro lado, no existe prueba de que el demandante hubiese sido sancionado durante el de sus funciones como docente, por lo que cumple con el requisito de haberse desempeñado con honradez, consagración y buena conducta. Por todo lo anterior, declaró la nulidad de los actos administrativos demandados y a título de restablecimiento del derecho ordenó a la Ugpp reconocer la pensión gracia a partir del 6 de marzo de 2008, fecha en la que adquirió el estatus pensional, puesto que cumplió los 20 años de servicio y contaba con más de 50 años de edad. 1.4.
El recurso de apelación La parte demandada interpuso recurso de apelación7, el cual sustentó en los siguientes términos: El a quo no observó que el tiempo acreditado por la demandante resulta insuficiente para el reconocimiento pretendido, comoquiera que la mayor parte de este fue prestado con vinculación de orden nacional, puesto que el periodo comprendido 7 Samai, índice 2. 5 Radicado: 68001-23-33-000-2020-00160-01 (3587-2023) Demandante: Alix Beatriz Carvajal Ramírez entre el 5 de octubre de 1992 y el 30 de julio de 2015 fue certificado por la Secretaría de Educación de Bucaramanga como nacional.
El tribunal, no observó lo previsto por la Corte Constitucional en sentencia C-937 de 2010 en la que argumentó que los tiempos de servicios pagados con dineros provenientes del situado fiscal no pueden computarse para acceder a la pensión gracia, pues son recursos exógenos que son transferidos por la nación a las entidades territoriales, como una forma de materializar la participación de aquellas en las rentas nacionales.
Finalmente, en cuanto a la condena en costas cuestionó su procedencia, toda vez que contribuye al detrimento patrimonial del financiamiento del sistema pensional, además que tal condena representa un derecho de la entidad como parte llamada a defender el principio de legalidad que se presumen de los actos administrativos emitidos. Por lo anterior, solicitó la revocatoria de la sentencia de primera instancia, y como consecuencia se nieguen las pretensiones de la demanda. 1.6.
Pronunciamientos en segunda instancia Toda vez que las partes no aportaron ni solicitaron la práctica de pruebas, y que no se advirtió la necesidad de decretarlas, no se ordenó correr traslado para que los extremos procesales alegaran de conclusión, tal como lo dispone el numeral 5 del artículo 247 del CPACA8. 1.7. El Ministerio Público El procurador delegado ante el Consejo de Estado no presentó concepto. 2.
Consideraciones 2.1. El problema jurídico Se contrae a resolver ¿si Alix Beatriz Carvajal Ramírez acreditó los requisitos para efectos del reconocimiento de la pensión gracia solicitada de conformidad con el régimen prestacional previsto en la Ley 114 de 1913 y demás normas que la 8 Samai, índice 4. 6 Radicado: 68001-23-33-000-2020-00160-01 (3587-2023) Demandante: Alix Beatriz Carvajal Ramírez regulan? 2.2.
Marco normativo y jurisprudencial 2.2.1. En torno a la pensión gracia El sector docente oficial estuvo marcado por condiciones diferenciales en materia salarial y prestacional, derivadas del nivel de la entidad con la que se iniciara el vínculo jurídico o la relación legal y reglamentaria. Ciertamente, este aspecto determinaba el origen de los recursos para la remuneración de estos servidores, pues mientras la nación asumía los gastos del personal del orden nacional, los respectivos entes territoriales eran responsables de proveer los recursos necesarios para el pago de sus empleados dedicados a la labor educativa.
Esta situación conllevaba un trato que, hasta esta época, se ha juzgado como inequitativo para estos últimos educadores, cuyas prestaciones económicas eran inferiores, pese a que todos ejecutaban la misma labor. Lo anterior llevó al legislador a adoptar medidas tendientes a equiparar las condiciones salariales y prestacionales de todos los docentes oficiales, dentro de las cuales se destacó el reconocimiento de la pensión gracia implementada por medio de la Ley 114 de 19139 como un reconocimiento a la dedicación al servicio de la actividad educativa de los docentes territoriales de las escuelas primarias.
El artículo 4 ibidem determinó que para gozar de dicha prestación era necesario que el educador cumpliera, entre otros requisitos, 20 años de servicios en establecimientos educativos oficiales del orden territorial, no recibiera otra pensión o recompensa de carácter nacional y alcanzara los 50 años de edad, siempre y cuando hubiese demostrado haber ejercido la docencia con honradez, consagración y que observara buena conducta.
Con posterioridad, las leyes 116 de 192810 y 37 de 193311, en sus artículos 6 y 3, respectivamente, extendieron la pensión gracia a los maestros de secundaria, normalistas e inspectores de instrucción pública. Asimismo, con la Ley 91 de 1989 se logró la unificación de los distintos regímenes del magisterio, en aras de finiquitar las divergencias interpretativas derivadas del proceso gradual de traslado de los costos de las entidades territoriales a la nación 9 «Se crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela». 10 «Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927». 11 «Por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público y sobre jubilación de algunos empleados». 7 Radicado: 68001-23-33-000-2020-00160-01 (3587-2023) Demandante: Alix Beatriz Carvajal Ramírez que había ordenado la Ley 43 de 1975 que, en últimas, afectaba las condiciones laborales del magisterio.
Para ello, distribuyó las obligaciones prestacionales de los docentes (artículos 1 y 2), según se resume a continuación: Personal docente Tipo de vinculación Prestaciones sociales a cargo Entidad responsable Nacional Vinculados por nombramiento del gobierno nacional Las causadas hasta 29/12/1989 y en adelante, los reajustes y la sustitución de pensiones La extinta Cajanal y el Fondo Nacional del Ahorro o las que hicieren sus veces.
Las causadas a partir del 29/12/1989 La nación y pagadas por el FOMAG Nacionalizado Vinculados por nombramiento de entidad territorial antes y después del 1/1/1976 (Ley 43/75) Las causadas hasta el 31/12/1975 y en adelante, los reajustes y la sustitución de pensiones Las respectivas entidades territoriales o las cajas de previsión, o las entidades que hicieren sus veces, a las cuales venía vinculado este personal Las causadas en el período de nacionalización (1/1/1976 – 31/12/1980), los reajustes y la sustitución de pensiones La nación o las respectivas entidades territoriales o las cajas de previsión, o las entidades que hicieren sus veces (estas entidades deben contribuir en los porcentajes establecidos en el art. 3 de la Ley 43/75).
Las causadas y no pagadas entre el 1/1/1981 y el 29/12/1989 Las respectivas entidades territoriales o las cajas de previsión social, o las entidades que hicieren sus veces, a las cuales estaba vinculado dicho personal. La nación debe hacer los aportes correspondientes, en virtud de lo pactado en los convenios respectivos.
Las causadas a partir del 29/12/1989 La nación y pagadas por el FOMAG En el artículo 356 de la Constitución Política se determinó la competencia del legislador para fijar cuáles servicios estarían a cargo de la nación y cuáles de las entidades territoriales. En su versión original, definió que el situado fiscal era el porcentaje de los ingresos corrientes de la nación cedido a los departamentos, el distrito capital y los especiales de Cartagena, Santa Marta y Barranquilla, para financiar la educación, en los niveles preescolar, primaria, secundaria y media, así como la salud. 8 Radicado: 68001-23-33-000-2020-00160-01 (3587-2023) Demandante: Alix Beatriz Carvajal Ramírez En efecto, la Ley 60 de 199312 asignó la administración de los servicios educativos estatales a los municipios financiados con recursos propios y con los provenientes de su participación del situado fiscal, en conjunto con los departamentos.
En el artículo 6 ibidem dispuso la incorporación del personal docente de los órdenes departamental, distrital y municipal al FOMAG, así como la conservación del régimen prestacional anterior, mientras que a las nuevas vinculaciones se les aplicaría la Ley 91 de 1989. En consecuencia, las prestaciones sociales causadas antes de la afiliación al señalado fondo y sus reajustes, reliquidaciones y sustituciones serían cubiertas por la respectiva entidad territorial o el ente de previsión social a la cual se hubiesen realizado los aportes; a diferencia de las que se hicieran exigibles con posterioridad, que estarán a cargo del señalado fondo.
La Ley 60 de 1993 también determinó que, para la prestación descentralizada de los servicios, cada entidad territorial debía manejar en su presupuesto una cuenta especial independiente con lo cual no afectaría la unidad de caja13, lo que se traduce en que los recursos para educación no se integrarían con los que el ente territorial ya administraba.
Lo anterior llevó a que los Fondos Educativos Regionales (FER), creados por el Decreto 3157 de 196814, encargados del sostenimiento de los servicios educativos, fueran incorporados a la estructura de los departamentos y distritos15 y, más adelante, a las secretarías de educación, según la Ley 115 de 199416 (artículo 179, literal d). Sin embargo, las sumas destinadas al pago de prestaciones sociales del personal docente serían giradas directamente al FOMAG, tanto las que provenían del situado fiscal como las que debía trasladar el respectivo ente territorial por las prestaciones causadas y no pagadas. 12 «Por la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones. [ ] Artículo 9.
El situado fiscal, establecido en el artículo 356 de la Constitución Política, es el porcentaje de los ingresos corrientes de la Nación que será cedido a los departamentos, el Distrito Capital y los distritos especiales de Cartagena y Santa Marta, para la atención de los servicios públicos de educación y salud de la población y de conformidad con lo dispuesto en los artículos 49, 67 y 365 de la Constitución Política.
El Situado fiscal será administrado bajo responsabilidad de los departamentos y distritos de conformidad con la Constitución Política». 13 Para la época, se encontraba definido en el artículo 12 de la Ley 38 de 1989 así: «Unidad de Caja. Con el recaudo de todas las rentas y recursos de capital se atenderá la situación de fondos a los organismos y entidades para el pago oportuno de las apropiaciones autorizadas en el Presupuesto General de la Nación.» 14 «Por el cual se reorganiza el Ministerio de Educación Nacional y se estructura el sector educativo de la Nación» 15 Ley 60 de 1993, artículos 3, numeral 5; y 4, numeral 1. 16 «Por la cual se expide la ley general de educación» 9 Radicado: 68001-23-33-000-2020-00160-01 (3587-2023) Demandante: Alix Beatriz Carvajal Ramírez La obligación de afiliar a los docentes departamentales, distritales y municipales financiados con recursos propios de las entidades territoriales al FOMAG se reglamentó con el Decreto 196 de 199517, a través del cual se identificaron las fuentes de financiación según los tipos de vinculación docente, clasificación señalada por la Ley 91 de 1989, así: i) Nacionales y nacionalizados: financiados con recursos de la nación y luego del situado fiscal.
Sus prestaciones quedaron a cargo del FOMAG, luego de su afiliación. ii) Departamentales, distritales y municipales: este personal se consideró en tres grupos, a saber: - Por una parte, el personal que venía pagado con recursos propios del ente territorial, al cual se le respetaría el régimen territorial que lo venía cobijando. En este caso, las prestaciones causadas antes de su incorporación al FOMAG, así como sus reajustes, reliquidaciones y sustituciones, son de responsabilidad directa de las entidades territoriales o de las cajas de previsión, en las que se hayan efectuado los correspondientes aportes. - Por otra parte, los docentes que eran financiados o cofinanciados por la nación – Ministerio de Educación Nacional mediante convenios y vinculados a plazas del nivel territorial, para quienes las prestaciones sociales serían de cargo de la respectiva entidad territorial y los recursos para su pago se regirían por el correspondiente convenio de financiación o de cofinanciación. Vencidos los términos de los respectivos convenios, los derechos salariales y prestacionales se pagarían con cargo al situado fiscal. - Para los docentes de establecimientos públicos oficiales que eran pagados con recursos del establecimiento, sus prestaciones serían asumidas por el FOMAG.
En línea con lo dispuesto por el artículo 15 de la Ley 91 de 198918, en la sentencia SUJ11-S2 del 21 de junio de 201819 se afirmó que la pensión gracia debía reconocerse a los docentes nacionalizados, con el fin de «[…] colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 […]». 17 «Por medio del cual se reglamentan parcialmente el artículo 6 de la Ley 60 de 1993 y el artículo 176 de la Ley 115 de 1994» 18 «Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio». 19 Expediente con radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 10 Radicado: 68001-23-33-000-2020-00160-01 (3587-2023) Demandante: Alix Beatriz Carvajal Ramírez En cuanto a las vinculaciones nacionales y la imposibilidad de computar los tiempos laborados en tal virtud para la pensión gracia, es pertinente mencionar que la jurisprudencia de la Sala20 ha señalado: «[…] Sobre los tiempos nacionales.
La ley 114 de 1913 que creo la pensión de los docentes, estableció una serie de requisitos para acceder a la misma, entre los cuales dispuso en el numeral 3º del artículo 4º, que el docente debe demostrar que ni recibe ni ha recibido pensión o recompensa nacional. Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: […] 3.
Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento.” (Resalta la Sala) El artículo 1º de la Ley 91 de 198921 clasificó a los docentes para efectos de las prestaciones económicas, como territoriales, nacionales y nacionalizados.
Artículo 1º.- Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: 1. Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional. 2. Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. 3.
Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.» […] Queda claro entonces, que no se ha establecido como requisito para acceder a la pensión gracia, que el docente deba estar vinculado el día 31 de diciembre de 1980, es decir, solo es necesario que haya prestado sus servicios como docente antes del año 1981 en instituciones territoriales o nacionalizadas, sin que se puedan computar tiempos de servicio de carácter nacional, pues la finalidad principal de la pensión gracia, es reconocer a aquellos docentes un beneficio económico para equilibrar los ingresos percibidos entre éstos y los docentes nacionales, ante el déficit fiscal en que se encontraban los entes territoriales para cubrir el pago por la prestación de los servicios al magisterio.» [Se resalta] Aunado a lo anterior, para determinar la plaza docente que permite obtener el beneficio pensional en comento, se recuerdan las reglas que fijó esta Corporación en sentencia de unificación del 21 de junio de 201822, así: 20 Sentencia del 17 de noviembre de 2016, exp. 2114-2016, M.P. Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 21 «Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio». 22 Radicado 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 11 Radicado: 68001-23-33-000-2020-00160-01 (3587-2023) Demandante: Alix Beatriz Carvajal Ramírez «[…] (i) los recursos del antiguo situado fiscal, regulados tanto en la Constitución de 1886 como en la de 1991, que transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales para atender al sostenimiento de los fondos educativos regionales, una vez ingresaban a los presupuestos locales, le pertenecían de forma exclusiva a los entes territoriales;
(ii) la calidad de docente territorial o nacionalizado es otorgada por la ley, y no se pierde, o cambia a nacional, cuando en el acto de vinculación del docente haya intervenido el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el respectivo fondo educativo regional o haya certificado la disponibilidad presupuestal o la vacancia definitiva del cargo;
(iii) en consecuencia, lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas de la respectiva localidad, o del -situado fiscal- cuando se sufragaban los gastos a través de los endógenas exógenas fondos educativos regionales, y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones; y (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial […]».
De acuerdo con lo expuesto, se encuentra que la fuente de financiación de los recursos transferidos del sector central al descentralizado no es el referente a efectos de definir si un educador estatal es nacional o nacionalizado, sino que ello obedece a la naturaleza de la plaza a ocupar señalada en el acto administrativo de nombramiento o la correspondiente certificación de la autoridad nominadora. 2.2.2.
Sobre el requisito previsto en la Ley 91 de 1989, artículo 15, numeral 2, literal a) para el reconocimiento de la pensión gracia Ahora bien, las diversas posturas acerca de la interpretación del artículo 15, numeral 2, literal a) de la Ley 91 de 1989, en relación con la sentencia C-489 de 2000 fueron 12 Radicado: 68001-23-33-000-2020-00160-01 (3587-2023) Demandante: Alix Beatriz Carvajal Ramírez señaladas por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 11 de agosto de 202223, a saber: «[…] 1.
El artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 permitió que los docentes con vinculación territorial o nacionalizada anterior al 31 de diciembre de 1980 accedieran a la pensión gracia, siempre y cuando hubieran cumplido los 20 años de servicio al 29 de diciembre de 1989. 2. El artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 permitió que los docentes con vinculación territorial o nacionalizada anterior al 31 de diciembre de 1980 accedieran a la pensión gracia, para lo cual podrían sumar los tiempos laborados con posterioridad al 29 de diciembre de 1989 […]».
Con el objetivo de resolver cuál era la interpretación de la norma, en la aludida sentencia se consideró que el 31 de diciembre de 1980 se constituyó en el último momento en que podía realizarse la vinculación del docente que pretendiera el reconocimiento pensional especial y si bien el 29 de diciembre de 1989 correspondió a la fecha de entrada en vigencia de la Ley 91, esta no podía entenderse como un plazo que demarcara la última oportunidad para la consolidación del derecho a aquel emolumento, toda vez que se «[…] vaciaría de sentido la disposición que estableció dos momentos diferentes y alternativos para tal fin, uno expresado en pasado (tuviesen) y el otro en futuro (llegaren) […]».
Al efecto consideró: «[…] la línea jurisprudencial del Consejo de Estado se ha encaminado a afirmar que la condición para el reconocimiento de la pensión gracia «es que la vinculación del docente territorial sea anterior al 31 de diciembre de 1980, contando tiempos posteriores siempre y cuando se demuestren como nacionalizados o territoriales».24 […] conforme a lo indicado en la Sentencia C-506 de 2006, en consonancia con los antecedentes legislativos de la Ley 91 de 1989, se concluye que esta disposición buscó proteger las reivindicaciones laborales alcanzadas por los educadores hasta ese momento, dentro de las que se encontraba la pensión gracia de jubilación; por ende, el único límite temporal que se impuso consistió en que los docentes territoriales y nacionalizados demostraran haber ingresado al magisterio con antelación al 31 de diciembre de 1980, pues a ellos se les debería seguir respetando el régimen pensional que los cobijaba, en otras palabras, se protegieron tanto los derechos adquiridos como las expectativas de completar los requisitos para obtener el derecho pensional, pues las normas seguirían proyectando sus efectos en el tiempo para los servidores vinculados en la forma indicada. […] v) La Sentencia C-506 de 2006, antes estudiada, aclara el entendimiento frente al límite temporal fijado por la Ley 91 de 1989, el cual consiste en garantizar el acceso a la 23 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 24 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 19 de septiembre de 2019, radicado: 11001- 03-15-000-2019-02219-01 (AC). 13 Radicado: 68001-23-33-000-2020-00160-01 (3587-2023) Demandante: Alix Beatriz Carvajal Ramírez pensión gracia de aquellos docentes que se vieron inmersos en el proceso de nacionalización de la educación, es decir, ingresaron con antelación al 31 de diciembre de 1980 y, por lo tanto, no podían ver truncada la posibilidad de completar los requisitos previstos para obtener dicho beneficio por tratarse de una conquista laboral respecto de la cual tenían aspiraciones legítimas. vi) Mediante la Sentencia SU-014 de 2020, la Corte Constitucional explicó que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 «solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».
A partir de dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989 […]». [Se resalta] Por lo anterior, se concluyó que la afirmación de algunos juzgados y tribunales administrativos del país atinente a que la sentencia C-489 de 2000 dispuso un límite temporal, no se desprendía del texto del referido pronunciamiento y resultaba contradictoria con la jurisprudencia constitucional sobre la materia25.
En esas condiciones, el Consejo de Estado fijó como regla de unificación jurisprudencial que «[…] [l]os docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento […]».
Es por ello que el artículo 15, numeral 2, literal a) de la Ley 91 de 1989 no exigió que al 29 de diciembre de 1989 el docente debía cumplir los 20 años de servicio, pues lo que la norma preceptuó es que aquella fecha era el límite máximo de vinculación del educador estatal. En tal virtud, no es válido imponer un requerimiento adicional que no previó el legislador para restringir el acceso a la prestación. En suma, para acceder a la pensión gracia los docentes deben acreditar: (i) una experiencia docente antes del 31 de diciembre de 1980 en una institución educativa territorial o nacionalizada, (ii) completar 20 años de servicios en una plaza territorial o nacionalizada y (iii) tener buena conducta durante su desempeño como docente.
No se puede exigir haber completado los requisitos ni encontrarse vinculado en la fecha señalada, en atención a que pueden ser computados los tiempos laborados con posterioridad; y tampoco se requiere que el tiempo de servicio sea continuo. 2.4. Caso concreto 25 En forma concreta de las sentencias C-479 de 1998, C-084 de 1999, C-915 de 1999, C-954 de 2000, C-085 de 2002, C-506 de 2006 y SU-014 de 2020. 14 Radicado: 68001-23-33-000-2020-00160-01 (3587-2023) Demandante: Alix Beatriz Carvajal Ramírez En el expediente se encuentra demostrado lo siguiente: - Alix Beatriz Carvajal Ramírez nació el 13 de octubre de 195026. - Por medio del Decreto 2112 del 22 de julio de 197527 «[p]or el cual se causan unas novedades en el personal del magisterio de enseñanza primaria», el gobernador de Santander nombró a Alix Beatriz Carvajal Ramírez como docente de la Escuela Rural Tierra Blanca de Málaga, suscrito por el gobernador y el secretario de educación. Tomó posesión del cargo el 30 de julio de 1975, según el acta 872. - Mediante el Decreto 3040 del 16 de octubre de 197528 «[p]or el cual se causan unas novedades en el personal del magisterio de enseñanza primaria» el gobernador de Santander y el secretario de educación trasladaron a la demandante a la escuela rural San Luis de Onzaga. - A través del Decreto 0586 del 25 de marzo de 198029 «[p]or el cual se causan unas novedades en el personal del magisterio de enseñanza primaria» el secretario de educación de Santander, el jefe de planeación educativa y el director de planeación declararon insubsistente a la demandante a partir del 1º de marzo de 1980. - Mediante el Decreto 731 del 28 de septiembre 1992 «[p]or el cual se nombra en propiedad a una docente de primaria, en la Concentración Escolar Los Comuneros, que funciona en este Municipio», el alcalde de Bucaramanga en ejercicio de las atribuciones conferidas por el artículo 9 de la Ley 29 de 1989 y los decretos 2277 de 1979 y 1706 de 1989, nombró a la demandante en propiedad.
El 5 de octubre de 1992 tomó posesión del cargo, según el acta 56230. - El 30 de julio de 2019, la Secretaría de Educación de Bucaramanga certificó que la docente prestó sus servicios en cargo de docente de aula grado 10 en la Institución Educativa Comuneros de Bucaramanga desde el 5 de octubre de 1992 hasta el 30 de julio de 201531. - El 30 de julio de 2019 y el 21 de enero de 2022 la subsecretaria de educación de Bucaramanga certificó que la demandante prestó su servicio como docente del nivel 26 Samai, índice 2. 27 Samai, índice 2. 28 Samai, índice 2. 29 Samai, índice 2. 30 Samai, índice 2. 31 Samai, índice 2. 15 Radicado: 68001-23-33-000-2020-00160-01 (3587-2023) Demandante: Alix Beatriz Carvajal Ramírez de primaria desde el 5 de octubre de 1992 hasta el 30 de julio de 2015, con vinculación de orden nacional32. - EL 24 de mayo de 2019, Alix Beatriz Carvajal Ramírez solicitó el reconocimiento pensional, el cual fue negado por la Ugpp mediante la Resolución RDP 025985 del 30 de agosto de 2019, decisión que fue confirmada a través de la Resolución RDP 031959 del 25 de octubre de 201933, que resolvió el recurso de apelación interpuesto. 2.5.
Análisis sustancial El Tribunal Administrativo de Santander accedió a las pretensiones de la demanda por cuanto Alix Beatriz Carvajal Ramírez acreditó los requisitos de 50 años de edad y 20 años de servicios en una plaza docente del orden territorial, además no encontró prueba en el proceso de sanciones impuestas con ocasión del ejercicio de sus funciones como docente, por cuanto cumplió el requisito de haberse desempeñado con honradez, consagración y buena conducta.
La Ugpp presentó recurso de apelación con el fin de que se revocara la decisión adoptada por el tribunal de primera instancia, al considerar que, si bien el vínculo ostentado antes de 1980 fue nacionalizado, el comprendido entre el 5 de octubre de 1992 y el 30 de julio de 2015 fue de carácter nacional, tal y como lo certificó la Secretaría de Educación de Bucaramanga, además los recursos con los cuales se le han pagado los salarios y prestaciones provienen del situado fiscal.
De manera que, para el reconocimiento pensional solo podrán tenerse en cuenta los tiempos de servicios laborados antes del 31 de diciembre de 1980, por cuanto en virtud de lo dispuesto en las leyes 91 de 1989 y 114 de 1913 el tiempo de servicio que resulta computable es el prestado en virtud de vinculaciones de carácter departamental, distrital, municipal y nacionalizado.
De la valoración probatoria, la Sala encuentra acreditado que la demandante prestó sus servicios como docente con vinculación: i) nacionalizada desde el 30 de julio de 1975 hasta el 1º de marzo de 1980 por un período de 4 años, 8 meses y 1 día; y ii) territorial desde el 5 de octubre de 1992 hasta el 30 de julio de 201534 por un lapso de 22 años, 9 meses y 20 días. 32 Samai, índice 2. 33 Samai, índice 2. 34 En virtud de las certificaciones proferidas por la subsecretaria y la secretaria de educación de Bucaramanga. 16 Radicado: 68001-23-33-000-2020-00160-01 (3587-2023) Demandante: Alix Beatriz Carvajal Ramírez Al respecto, en el expediente se encuentra acreditado que la vinculación que ostentó Alix Beatriz Carvajal Ramírez, anterior al 31 de diciembre de 1980, fue efectuada a través del Decreto 2112 del 22 de julio de 1975 como docente con vinculación nacionalizada; posteriormente con Decreto 731 del 28 de septiembre 1992 con vinculación territorial.
En esa línea, esta Sala encuentra que contrario a lo manifestado por la entidad apelante, el tiempo de servicio acreditado a partir del 5 de octubre de 1992 por el término de 22 años, 9 meses y 20 días, podía ser tenido en cuenta para el reconocimiento de la prestación pretendida, en tanto se trata de un nombramiento de carácter territorial en virtud de lo dispuesto en el artículo 1 de la Ley 91 de 1989, según el cual «Personal territorial.
Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975», en concordancia con los actos administrativos de nombramiento y posesión. Ahora, en cuanto a la financiación proveniente del situado fiscal, esta Corporación unificó su criterio en el sentido de indicar que los dineros provenientes del situado fiscal -ahora sistema general de participaciones- pertenecían exclusivamente a los entes territoriales, puesto que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas endógenas y exógenas35.
En los siguientes términos se pronunció esta Sección: «concluye la Sala que la finalidad del situado fiscal, antes y después de la Carta Política de 1991, siempre fue la misma; esto es, ceder a las entidades territoriales parte del presupuesto nacional destinado esencialmente a financiar los servicios de educación y salud, en atención a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, sin quebrantar, por supuesto, el eje fundamental del principio relativo a la autonomía territorial.
En consecuencia, a pesar de que los recursos del situado fiscal tienen su origen en la Nación, una vez eran cedidos a las entidades territoriales e incorporados a sus presupuestos pasaban a ser considerados como de propiedad exclusiva de la localidad destinataria, e inexorablemente su naturaleza jurídica cambiaba de nacional a territorial, en virtud de que ingresaban a las arcas locales como rentas exógenas […] No existe duda entonces de que los entes territoriales son los <titulares directos> o propietarios de los recursos girados por la Nación que provengan del sistema general de participaciones, por cuanto le son asignados directamente por la Carta Política».
De lo anterior se colige que aunque la plaza fuera financiada con recursos del situado fiscal o de los fondos educativos regionales, esto no indica per se que el tipo de vinculación sea de orden nacional, pues como ya se dijo, esos dineros son 35 Sentencia de Unificación del 21 de junio de 2018, radicado 25000-23-42-000-2013-04683-01. 17 Radicado: 68001-23-33-000-2020-00160-01 (3587-2023) Demandante: Alix Beatriz Carvajal Ramírez exclusivamente del ente territorial, máxime si en el expediente obran los actos administrativos mediante los cuales se nombró a la docente, como en efecto sucede en el presente asunto, los cuales fueron expedidos por el gobernador de Santander y el alcalde de Bucaramanga, como docente de planteles departamentales y municipales, cuya destinación no provino de la nación, de modo que su vinculación continuó de carácter territorial.
En cuanto a la información de la vinculación de orden nacional de uno de los certificados del formato único para la expedición de la historia laboral de la maestra si bien muestra una cierta contradicción, lo cierto es que los actos administrativos de nombramiento y las actas de posesión prueban el carácter nacionalizado y territorial de las vinculaciones tanto del 30 de julio de 1975 como del 5 de octubre de 1992, respecto de lo cual se hizo claridad en los párrafos anteriores.
Por lo anterior, se confirmará la sentencia del 16 de febrero de 2023, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Santander accedió a las pretensiones de la demanda, puesto que Alix Beatriz Carvajal Ramírez acreditó los requisitos para el reconocimiento de la prestación pretendida, por cuanto: i) acreditó una vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980; ii) cuenta con más de 50 años de edad; iii) prestó sus servicios como docente oficial del orden nacionalizado y territorial por más de 20 años; y iv) ejerció la docencia con buena conducta, bajo el entendido de que este hecho no fue desvirtuado.
Por su parte, respecto de la condena en costas proferida en la primera instancia, en razón a que la demandada solicitó su revocatoria, la condena en costas en su contra será objeto de análisis en esta oportunidad. Por tanto, se advierte que en la providencia apelada el a quo, de manera restrictiva y con fundamento en el artículo 188 del CPACA, en concordancia con el 365 del CGP, condenó en costas a la parte demandada sin realizar un análisis de aspectos relevantes para su imposición, como la temeridad o la mala fe en que pudo haber incurrido la parte vencida, pese a que para ello, debió tener certeza de la conducta desplegada por aquella y comprobar si se causaron dichas costas, razón por la cual, al no predicarse el mal proceder de la demandada se revocará la decisión del juez de primera instancia en lo que respecta a este punto. 2.6.
Costas La norma que prevé la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso- administrativo es el artículo 188 del CPACA que dispuso: 18 Radicado: 68001-23-33-000-2020-00160-01 (3587-2023) Demandante: Alix Beatriz Carvajal Ramírez «Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». Para la Sala, la palabra «disponer» a la que hace referencia la norma enunciada, no presupone la causación de costas per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que haya lugar a su imposición, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución. Por ello, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones, corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma36.
Esa ponderación se realiza teniendo en cuenta si existieron acciones temerarias, dilatorias que obstruyan o dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento y de verificar que en el expediente aparezca probado si se causaron dichas costas. En el caso concreto, como no se evidenció que la parte vencida actuase con temeridad o mala fe, ni se advirtió conducta o circunstancia irregular en el transcurso del trámite procesal, la Sala no condenará en costas a la parte demandada. 3.
Conclusión Con fundamento en lo expuesto, la Sala concluye que Alix Beatriz Carvajal Ramírez acreditó los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia prevista en Ley 114 de 1913 y demás normas que la regularon. En esas condiciones, se revocará el ordinal cuarto, mediante el cual la Ugpp fue condenada en costas y se confirmará en todo lo demás la sentencia proferida el 16 de febrero de 2023, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Santander, en tanto accedió a las pretensiones de la demanda. 36 En el mismo sentido - Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 1 de diciembre de 2016, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter., radicación 70001- 23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014). 19 Radicado: 68001-23-33-000-2020-00160-01 (3587-2023) Demandante: Alix Beatriz Carvajal Ramírez En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Revocar el ordinal cuarto de la sentencia del 16 de febrero de 2023, mediante el cual la Ugpp fue condenada en costas.
Segundo. Confirmar en lo demás la sentencia del 16 de febrero de 2023, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Santander, accedió a las pretensiones de la demanda presentada por Alix Beatriz Carvajal Ramírez, contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (Ugpp), conforme con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Tercero. Sin condena en costas.
Cuarto. Efectuar las anotaciones correspondientes en la plataforma Samai del Consejo de Estado. Quinto. Notificar esta decisión en los términos del artículo 205 del CPACA. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. Vmtl