w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN «A» CONSEJERO PONENTE: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá, D.C., treinta (30) de octubre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000 23 42 000 2019 00090 01 (0694-2021) Demandante: ALIDA CAMPOS MÉNDEZ Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL- UGPP-.

Tema: Excepción de cosa juzgada. Ley 1437 de 2011. Apelación auto La Sección Segunda, Subsección «A» del Consejo de Estado, procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la señora Alida Campos Méndez contra la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección «B» en la audiencia inicial celebrada el 2 de septiembre de 2020, de declarar probada la excepción de cosa juzgada propuesta por la entidad accionada.

ANTECEDENTES La señora Alida Campos Méndez, a través de apoderado judicial, presentó demanda 1 el 25 de enero de 2019, en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del CPACA, para que se declare nulo el Auto ADP 007858 del 15 de junio de 2016, proferido por la UGPP, que señaló que había operado el fenómeno jurídico de la cosa juzgada frente a la petición de reconocimiento y pago de una pensión gracia. A título de restablecimiento del derecho solicitó: i) reconocer y pagar una pensión gracia a partir del 17 de agosto de 2011; ii) reajustarla según lo previsto en el artículo 14 de la Ley 100 de 1993 y el artículo 187 del CPACA, conforme al índice de precios al consumidor; iii) dar cumplimiento a la sentencia dentro d el término que consagra el artículo 192 del CPACA; iv) pagar los intereses moratorios y v) condenar en costas de acuerdo con lo contemplado en el artículo 188 del CPACA. 1 Folios 120-156.

Radicado: 25000 23 42 000 2019 00090 01 (0694 -2021) Demandante: Alida Campos Méndez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 La accionante, en el acápite de los hechos, expresó que nació el 7 de marzo de 1956 y tuvo diferentes vinculaciones laborales en el ejercicio del servicio de la docencia, en los siguientes tiempos: - Mediante el Decreto 583 del 16 de mayo de 1979, suscrito por el gobernador de Boyacá, fue nombrada como profesora del Colegio Nuestra Señora de Nazareth de Chiquinquirá. con una vinculación de carácter departamental entre el 1 de marzo de 1979 y el 23 de enero de 1984, para un total de 4 años, 10 meses y 23 días; en tanto quedó cobijada por la nacionalización de la educación prevista en la Ley 43 de 1975. - Luego, laboró como maestra temporal y de jornada completa en los siguientes periodos: del 12 de abril al 30 de noviembre de 1988; entre el 23 de enero y el 30 de noviembre de 1989; desde el 22 de enero hasta el 30 de noviembre de 1990; del 21 de enero al 30 de noviembre de 1991 y entre el 20 de enero y el 30 de noviembre de 1992.

Estos tiempos de servicios, pese a tener el carácter de distritales porque por ellos se aportó a la Caja de Previsión del Distrito, fueron certificados por la Secretaría de Educación del Distrito como de tipo nacional. - Más tarde, a través de la Resolución 202 del 1 de febrero de 1993, proferida por el alcalde mayor del Distrito Capital de Bogotá, fue nombrada como maestra desde el 8 de febrero de 1993 hasta el 20 de abril de 1994, en la jornada completa de la planta de personal de este mismo Distrito Capital, y su vinculación fue de tipo nacional.

Posteriormente, por Decreto 164 del 30 de marzo de 1994, fue nombrada por el alcalde mayor de Bogotá para ocupar el cargo de maestra en la planta del Fondo de Educación Regional, en el que permaneció entre el 21 de abril de 1994 y el 9 de julio de 1996, con un tipo de vinculación nacional, que luego mutó a distrital por mandato de la Ley 60 de 1993, dado que el distrito fue certificado para la prestación del servicio educativo por Resolución 6144 del 26 de diciembre de 1995, proferida por el Ministerio de Educación Naciona l. Mencionó que el «17 de agosto de 2011» cumplió los 20 años de servicio y alcanzó el status para gozar de la pensión gracia en esa misma fecha.

En el tiempo laborado se desempeñó con honradez, consagración y buena conducta. Radicado: 25000 23 42 000 2019 00090 01 (0694 -2021) Demandante: Alida Campos Méndez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 La Caja Nacional de Previsión al estudiar una solicitud de reconocimiento y pago de una pensión gracia realizada por la demandante, la negó mediante la Resolución 29370 del 2 de julio de 2008.

Decisión administrativa que fue objeto de juicio de legalidad en esta jurisdicción a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, autoridad judicial a la que le correspondió el conocimiento de esa litis, mediante sentencia del 18 de octubre de 2012, negó las súplicas de la demanda y en segunda instancia la decisión fue confirmada por el Consejo de Estado en fallo del 12 de mayo de 2014.

El 26 de febrero de 2016, presentó un derecho de petición ante la UGPP, a fin de que esta entidad le reconociera la pensión gracia, para el efecto, anexó los documentos que acreditaban el cumplimiento de los requisitos exigidos para obtener la prestación. Afirmó que en esa oportunidad indicó «que del tiempo certificado como nacional solo se podía tomar para el reconocimiento invocado el prestado desde el 10 de julio de 1996 por ser de carácter Distrital».

La UGPP a través del auto ADP 007858 del 15 de junio de 2016, se negó a emitir pronunciamiento sobre la petición realizada aduciendo que «[…] Como quiera que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en sentencia del 18 de octubre de 2012, confirmada por el CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION (SIC) SEGUNDA SUBSECCION (SIC) A en fallo de de (sic) Fecha (sic) 12 de mayo de 2014, negaron denegó (sic) la s suplicas (sic) de la demanda promovida por ALIDA CAMPOS MÉNDEZ en consecuencia negó el reconocimiento de la pensión gracia, no hay lugar por parte de esta entidad a emitir un nuevo pronunciamiento al respecto», y, que dicha sentencia se encontraba en firme conforme al artículo 87 del CPACA y dado que «no figura petición adicional a la señalada por resolver».

El citado acto administrativo fue comunicado el 30 de junio de 2016 y contra él no procedían recursos. Radicado: 25000 23 42 000 2019 00090 01 (0694 -2021) Demandante: Alida Campos Méndez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 Trámite El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección «B» en auto del 24 de mayo del 2019 2, admitió la demanda y dispuso notificar a la entidad accionada.

La UGPP en el escrito de contestación 3 propuso, entre otras excepciones, la de cosa juzgada, aduciendo que la situación que se plantea en esta litis, tendiente al reconocimiento y pago de la pensión gracia, ya fue objeto de debate y pronunciamiento por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en sentencia del 18 de octubre de 2012 y el Consejo de Estado en fallo del 12 de mayo de 2014, en el que se concluyó que la vinculación de la actora por el tiempo que laboró en la planta del Fondo Educativo Regional fue de carácter nacional, mismo planteamiento del que se pretende el análisis en este asunto.

Decisión apelada El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección «B» en la audiencia inicial celebrada el 2 de septiembre de 20204 resolvió declarar probada la excepción de cosa juzgada propuesta por la entidad demandada. Consideró que se configuraron los siguientes criterios procesales para su declaratoria: -Identidad de partes.

Fungen los mismos sujetos procesales en el proceso 25000 23 25 000 2011 011830 00 y el actual. -La identidad de objeto. Las pretensiones en el proceso 25000 23 25 000 2011 011830 00 están relacionadas con el reconocimiento y pago de la pensión gracia en cuantía del 75% del ingreso base de cotización, las cuales, son hoy motivo de demanda.

En ese primer pleito ya hubo un pronunciamiento de fondo al respecto, en el que se analizó y decidió que no existe cumplimiento por parte de la señora Alida Campos Méndez de las condiciones y requisitos señalados en las normas que rigen la citada prestación pensional. 2 Folio 159. 3 Folios 198-209. 4 Folios 229-234. A folio 235 obra cd en el que se encuentr a el desarrollo de la audiencia inicial.

Radicado: 25000 23 42 000 2019 00090 01 (0694 -2021) Demandante: Alida Campos Méndez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 -La identidad de causa. Los fundamentos fácticos que se proponen en esta litis ya fueron objeto de análisis por parte de esta jurisdicción en el proceso 25000 23 25 000 2011 011830 00 en el que se examinó el tipo de vinculación que ostentó la demandante era de carácter nacional y no distrital teniendo en cuenta el proceso de descentralización del servicio educativo.

Sostuvo el a quo que en el fallo del 12 de mayo de 2014 dictado por el Consejo de Estado en el proceso anterior, luego de hacer relación de unas pruebas allegadas en esa controversia, definió que el tiempo en que laboró la accionante en la planta del Fondo Educativo Regional, es de carácter nacional, en consideración a lo siguiente: «Lo anterior de conformidad con lo normado en el decreto 3157 de 1968, por medio del cual se creó los Fondos Educativos Regionales, la ley 29 de 1989 que modificó la ley 24 de 1988 y el Decreto 525 de 1990, éste último, indicó que: los Fondos Educativos Regionales, tendrán su propio presupuesto aprobado por el Ministerio de Educación, los recursos económicos que se le asignen y su contabilidad se manejará separadamente de los de la entidad territorial.

Y fundamental en aras de dirimir lo que aquí se discute, el Decreto 1706 de 1989 que indicó: que el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el Fondo Educativo Regional, deberá certificar sobre la disponibilidad presupuestal y las vacantes definitivas de los cargos a proveer». Vistas las anteriores consideraciones, fue evidente para el Honorable Consejo de Estado, que la Nación a través del Ministerio de Educación Nacional, ejerce una participación activa y fundamental en el proceso de designación de los docentes de la planta de los Fondos Educativos Regionales, pues no solamente certifica y aprueba las vacantes y la disponibilidad presupuestal para proveerlas, sino también ejerce funciones de supervisión por intermedio de su delegado.

En efecto, los Fondos Educativos Regionales constituyen verdaderas dependencias administrativas del Ministerio de Educación, por cuanto se encuentran sometidos a efectos de la aprobación de sus presupuestos de rentas y gastos, de su planta de personal, la creación de nuevos cargos docentes y administrativos que se requieran para el normal funcionamiento de los planteles de la respectiva entidad, cuya administración haya asumido el Fondo, o de aquellos cuyos gastos responde.

En consecuencia, concluye el Consejo de Estado, si bien la señora Campos Méndez para el 31 de diciembre de 1980, se encontraba vinculada como docente nacionalizada, circunstancia que en principio le daría el derecho de percibir Radicado: 25000 23 42 000 2019 00090 01 (0694 -2021) Demandante: Alida Campos Méndez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 la pensión gracia, lo cierto es que su condición de docente territorial la ostentó sólo por un lapso de 6 años, 1 mes y 15 días, pues tal como quedó demostrado, el tiempo restante en el que se desempeñó como maestra (16 años, 9 meses y 1 día) fue mediante vinculación nacional, esto es, que dicho periodo no puede ser tenido en cuenta para el reconocimiento de la prestación solicitada». «Resaltados del texto original» Recurso de apelación El apoderado de la parte demandante interpuso recurso 5 de apelación contra la decisión anterior.

En síntesis, expuso que se encuentra en desacuerdo con el pronunciamiento antes referido, en razón a que observa lo siguiente: a) No advierte identidad de objeto, ya que, i) los actos administrativos acusados en cada proceso son diferentes y que ii) en la primera litis con radicado 25000 23 25 000 2011 011830 00, se pidió el reconocimiento de la prestación a partir del 7 de marzo de 2006, fecha en la que la actora cumplió 50 años de edad y 20 años de servicio, y, en este asunto, se dijo que el status de pensionada es desde el 17 de agosto de 2011. b) Tampoco hay identidad de causa debido a que, si bien, en el primer pleito se discutió la validez de todos los tiempos de servicio prestados durante la totalidad de la vida laboral de la actora, en esta demanda, se pide tener en cuenta un tiempo de servicio nacionalizado en el departamento de Boyacá de 4 años, 10 meses y 23 días.

Así como los tiempos laborados en el territorio del distrito especial de Bogotá prestados a partir del 10 de julio de 1996, como de carácter distrital, ya que, aunque para esa fecha el vínculo de la accionante era de carácter nacional, ello mutó al de territorial, por efecto de la descentralización de la educación, según lo dispuesto en la Ley 60 de 1993 y la Constitución Política.

Concluyó que la causa fáctica y jurídica en este caso es diferente al anterior proceso, en razón a que la demanda se motivó fundamentalmente en el fenómeno de la descentralización de la educación, tema que no fue tratado en el primer pleito, por lo cual, con la decisión del tribunal se está afectando el derecho de acceso a la administración de justicia. Folio 235 obra cd que contiene audiencia inicial Minuto: 0:23:17 hasta 0:37:54.

Radicado: 25000 23 42 000 2019 00090 01 (0694 -2021) Demandante: Alida Campos Méndez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 CONSIDERACIONES Competencia Es competencia de esta corporación conocer el recurso de apelación formulado en primera instancia contra el auto del 2 de septiembre de 2020, expedido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección «B» de conformidad con lo establecido en el artículo 150 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 615 del Código General del Proceso.

De otra parte, la Sala de Decisión es competente para proferir el auto, pues este se encuentra previsto en el numeral 3 del artículo 243 del CPACA, en concordancia con el artículo 125 ibídem. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si se configuró la excepción de cosa juzgada con respecto del proceso 25000 23 25 000 2011 01183 01 y el actual medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho ejercidos por la señora Alida Campos Méndez.

Para dilucidar el anterior planteamiento jurídico, la sala de manera previa considera necesario hacer referencia a lo siguiente: La cosa juzgada Es una institución jurídico procesal que permite tener certeza sobre lo decidido judicialmente en un pleito, en el sentido de que no puede ser debatido un mismo asunto en el que lo pretendido ya fue estudiado, analizado, se surtieron los actos procesales del caso y se resolvió de fondo, reabriendo un nuevo proceso sin que aquel tenga un fin.

El Estado busca con este principio brindar seguridad jurídica y estabilidad en las sentencias, por lo que una vez ejecutoriadas, las ha dotado con de un carácter inmutables, vinculantes, definitivas y coercitivas, siempre y cuando guarden protección y aval de los derechos fundamentales. Con la institución de la cosa juzgada se garantiza la confianza legítima sobre determinada materia ya juzgada, cuyos destinatarios son las partes del proceso, terminando así la disputa de manera definitiva para que no se extienda en el tiempo de forma indefinida, razón por la cual los efectos que imprime la cosa juzgada, no habilitan al juez ni a las partes a pronunciarse o Radicado: 25000 23 42 000 2019 00090 01 (0694 -2021) Demandante: Alida Campos Méndez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 debatir en un nuevo proceso sobre la controversia litigiosa que ya ha sido objeto de decisión. En el ordenamiento jurídico se han distinguido dos conceptos de cosa juzgada, la formal y la material, al respecto esta corporación ha indicado de la primera que «opera cuando la sentencia queda ejecutoriada, porque no se hizo uso de los recursos dentro del término de ley, o porque interpuestos estos, se resolvieron por parte de la autoridad correspondiente; aunque, cabe la posibilidad del ejercicio de algunos de los llamados recursos e xtraordinarios que se esgrimen contra las providencias ya ejecutoriadas y, de la segunda, que tiene lugar cuando contra la sentencia no existe posibilidad alguna de recurso, bien porque contra el fallo no procede recurso alguno, bien porque el término del recurso extraordinario precluyó, o porque éstos fueron decididos de manera desfavorable»6.

Por su parte, el tratadista Hernán Fabio López Blanco, refirió: «Cuando una sentencia queda ejecutoriada, esto es, vencen los términos de notificación sin que se interponga en su contra recurso alguno, o cuando habiéndose interpuesto es resuelto, la sentencia hace tránsito a cosa juzgada formal, es decir, dentro del mismo proceso no puede ser desconocido lo decidido en ella y debe ser cumplida la determinación; no obstante, mediante el empleo del recurso extraordinario de revisión o del de anulación si se trata de laudos arbitrales, es posible impugnar lo decidido, si se da alguna de las causales que lo permiten. […] Empero, cuando no existe posibilidad de impugnaci ón, bien porque los términos para interponer el recurso extraordinario precluyeron, porque éste no es procedente, o porque se empleó y fue denegado, la sentencia hace tránsito a cosa juzgada material, donde el fallo se torna inexpugnable que, en estricto rigor, es la verdadera cosa juzgada porque la decisión se torna inatacable y fatalmente serán inmutables 7».

En materia de lo contencioso administrativo el legislador dispuso en el artículo 189 del CPACA que los efectos de la sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo en un proceso tendrá fuerza de cosa juzgada erga omnes, la que niegue la nulidad pedida producirá cosa juzgada erga omnes pero solo en relación con la causa petendi juzgada. 6 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, magistrada, Ibarra, Vélez, Sandra Lisset, proceso número 25000 23 42 000 2012 015 76 01.

Interno:0561-2015. 7 López Blanco Hernán Fabio, Código General del Proceso, parte general. Páginas 674-675.Dupre Editores Ltda., 2017. Radicado: 25000 23 42 000 2019 00090 01 (0694 -2021) Demandante: Alida Campos Méndez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 Ahora, el artículo 303 del Código General del Proceso, al que nos remitimos por disposición del artículo 306 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, dispuso que las sentencias ejecutoriadas proferidas en procesos contenciosos tienen fuerza de cosa juzgada siempre que el nuevo proceso verse sobre i) el mismo objeto, ii) se funde en la misma causa que el anterior y iii) entre ambos procesos haya identidad jurídica de partes.

De manera que para que una decisión alcance el valor de cosa juzgada se requiere que se presenten las tres identidades, esto es: «Identidad de partes, es decir, al proceso deben concurrir las mismas partes e intervinientes que resultaron vinculadas y obligadas por la decisión que constituye cosa juzgada. Identidad de objeto, es decir, la demanda debe versar sobre la misma pretensión material o inmaterial sobre la cual se predica la cosa juzgada.

Se presenta cuando sobre lo pretendido existe un derecho reconocido, declarado o modificado sobre una o varias cosas o sobre una relación jurídica. Igualmente se predica identidad sobre aquellos elementos consecuenciales de un derecho que no fueron declarados expresamente. Identidad de causa petendi (eadem causa petendi), es decir, la demanda y la decisión que hizo tránsito a cosa juzgada deben tener los mismos fundamentos o hechos como sustento.

Cuando además de los mismos hechos, la demanda presenta nuevos elementos, solamente se permite el análisis de los nuevos supuestos, caso en el cual, el juez puede retomar los fundamentos que constituyen cosa juzgada para proceder a fallar sobre la nueva causa» 8. Por lo anterior, debe decirse que cuando un juez advierta dentro del conocimiento de un nuevo proceso que la controversia planteada ya fue objeto de pronunciamiento mediante sentencia que se encuentra debidamente ejecutoriada e identifique que se hallan los tres elementos mencionados, tendrá que abstenerse de tramitar y decidir de fondo el asunto, por haberse configurado la institución de la cosa juzgada, so pena de quebrantar los principios de seguridad jurídica, certeza y firmeza de las decisiones judiciales.

La cosa juzgada en las prestaciones pensionales. Sostenía esta corporación, en otrora, que la institución de la cosa juzgada podía operar de manera «relativa9» cuando se tratara de asuntos que versen sobre temas pensionales dada la naturaleza 8 Sentencia Corte Constitucional C -774 de 2001, ponente: Escobar Gil, Rodrigo. 9 Consejo de Estado, Sección Segund a, magistrado ponente.

Suárez Vargas, Rafael Francisco, proceso con radicado: 11001-03-25-000-2014-00403-00(1287-14), demandante: Henry Rodríguez López y otros, auto del 7 de diciembre de 2017. Radicado: 25000 23 42 000 2019 00090 01 (0694 -2021) Demandante: Alida Campos Méndez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 10 periódica de estos, por lo cual, el interesado podía acudir ante la administración y en vía judicial las veces que estim ara necesario para deprecar la nulidad de algún aspecto que no hubiese sido objeto de juicio en una providencia judicial.

Al respecto sostenía: «[…] No obstante, advierte la Sala que por tratarse el asunto en estudio del derecho pensional, el cual por su naturaleza es considerado como una prestación periódica, bien puede la demandante solicitar que se le reliquide su mesada pensional cuantas veces quiera, ante la administración y la jurisdicción contenciosa administrativa, previo agotamiento de los recursos correspondientes.

Así las cosas, se determina que a pesar de que la sentencia de 7 de septiembre de 2006 haya hecho tránsito a cosa juzgada, en el proceso de la referencia existe un nuevo hecho, en tanto se han causado mesadas pensionales con posterioridad a la firmeza de la misma, las cuales pueden ser reliquidadas, como ya se dijo, en razón de la naturaleza del derecho pensional. […]»10 Ello, atendiendo, como ya se dijo, a la naturaleza periódica de la prestación, y a que los pensionados son concebidos como personas de especial protección, a los que la ley y el operador judicial debe brindar la máxima garantía de sus derechos fundamentales.

La anterior postura, posteriormente fue recogida en la sentencia de unificación con radicado núm. 52001 23 33 000 2012 00143 01, proferida por la Sala de lo Contencioso Administrativo de esta corporación, el 28 de agosto de 2018, y acogida por todos los magistrados de esa Sala en el sentido de sentar la posición de que ya no operaría la cosa juzgada relativa sino total, esto es, sobre los asuntos que ya hayan sido objeto de estudio en la jurisdicción, al respecto dijo: «[…] 115.

La Sala Plena de esta Corporación, por regla general, ha dado aplicación al precedente en forma retrospectiva, método al que se acudirá en esta sentencia, disponiendo que las reglas jurisprudenciales que se fijaron en este pronunciamiento se aplican a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a 10 Consejo de Estado, magistrado ponente: Arenas Monsalve, Gera rdo, proceso con radicado: 25000-23-42-000-2012-01645-01(0932-14), demandante: María Graciela Copete Copete, auto del 13 de mayo de 2015 Radicado: 25000 23 42 000 2019 00090 01 (0694 -2021) Demandante: Alida Campos Méndez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 11 través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables. […]» Caso concreto Conforme con lo expuesto y descendiendo al caso en concreto la Sala ha de verificar si entre el proceso 25000 23 25 000 2011 01183 01 y el sub lite se configuró la institución jurídico procesal de la cosa juzgada, para lo cual, se hace necesario realizar un paralelo entre los dos procesos a fin de identificar si se cumplen las tres identidades procesales antes mencionadas. - Identidad de partes Proceso anterior: acción de nulidad y restablecimiento del derecho No. 25000 23 25 000 2011 01183 00 Proceso actual: medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho No. 25000 23 42 000 2019 00090 01 Identidad de partes Demandante: Alida Campos Méndez Demandado: Caja Nacional de Previsión Social Demandante: Alida Campos Méndez Demandado: U G P P Se observa que la señora Alida Campos Méndez ha sido la demandante en ambos procesos y que la entidad demandada también es la misma, en tanto, si bien, en principio fue accionada la Caja Nacional de Previsión Social – CAJANAL, y luego, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social- UGPP-, ello fue debido a que mediante el Decreto 2196 de 2009, se ordenó la liquidación de ese primer ente, y, la competencia para conocer de las solicitudes de reconocimientos pensionales y prestaciones económicas fue asumida por la segunda entidad, según dispuso la Ley 1151 de 2007.

Por lo cual, es claro que existe identidad de partes, en los dos pleitos judiciales. - Identidad de objeto Proceso anterior: acción de nulidad y restablecimiento del derecho 25000 23 25 000 2011 01183 00 Proceso actual: medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho 25000 23 42 000 2019 00090 01 Identidad de objeto «[…] 1.Demandó del Tribunal Administrativo de Cundinamarca la nulidad de la Resolución No. 29370 del 2 de julio de 2008, expedida por el Gerente General de la Caja Nacional de Previsión Social E I C E por medio de la cual le negó el reconocimiento y pago de la «[…] Declarar que es nulo el auto A D P 007858 del 15 de junio de 2016, proferido por la Subdirectora de Determinación de Derechos Pensionales de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, Radicado: 25000 23 42 000 2019 00090 01 (0694 -2021) Demandante: Alida Campos Méndez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 12 pensión gracia. 2.Se declare que Alida Campos Méndez tiene derecho a que la Caja Nacional de Previsión Social E I C E en liquidación, le reconozca la pensión gracia en cuantía del 75% del ingreso base de liquidación, incluyendo todos los factores salariales devengados en el a ño inmediatamente anterior a la fecha en que adquirió el status pensional, de conformidad con la Ley 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, en concordancia con la Ley 4 de 1966 y el Decreto 1743 de 1966.

Como consecuencia de la declaratoria de nulidad y a título de restablecimiento del derecho, solicita se ordene a la Caja Nacional de Previsión Social E I C E en liquidación o quien haga sus veces, reconocer y pagar la pensión gracia a partir del 7 de marzo de 2006, día en que adquirió el status de pensionada y se incluyan en la liquidación todos y cada uno de los factores salariales devengados en el año inmediatamente anterior a la fecha de consolidación del derecho con los correspondientes reajustes de ley. […]». mediante el cual se negó a emitir pronunciamiento sobre una solicitud de reconocimiento y pago de Pensión Gracia efectuada por el suscrito a nombre de mi mandante, por considerar que se presenta el fenómeno jurídico de la Cosa Juzgada, […] Condenatorias P R I ME R A: Condenar a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – U G P P, a que reconozca y pague en favor de mi mandante una pensión gracia a partir del 17 de Agosto (sic) de 2011, en cuantía $ […].

S E G U N D A: Condenar a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – U G P P, para que sobre la pensión reconocida en favor de mi prohijada judicial, reconozca y pague los reajustes pensionales previstos en la Ley 100 de 1993, artículo 14. T E R C E R A: a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – U G P P, para que, sobre las sumas adeudadas a mi mandante, ajuste el valor conforme al índice de precios al consumidor, tal como la (sic) autoriza el Artículo 187, del C P A C A C U A R T A: Condenar a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – U G P P. para que dé complimiento (sic) al fallo dentro del término previsto del artículo 192, del C P A C A. Q U I N T A: Condenar a la entidad demandada a que pague intereses moratorios, conforme lo autoriza del artículo 192, del C P A C A. S E XT A: Condenar en costas a la entidad demandada en los términos del artículo 188 del C P A C A. Al confrontar el objeto en cada proceso, se lee que ambos versan sobre al reconocimiento y pago de la pensión gracia. Aunque los actos administrativos cuestionados tanto en la primera 11 demanda como en la segunda 12 son distintos, la administración se pronunció a través de ellos respecto del mismo asunto reclamado. 11 Resolución 29370 del 2 de julio de 2008. 12 Auto A D P 007858 del 15 de junio de 2016.

Radicado: 25000 23 42 000 2019 00090 01 (0694 -2021) Demandante: Alida Campos Méndez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 13 En el primero, negó conceder la citada prestación al estimar que la accionante no cumplía con los requisitos exigidos por las leyes que regulan la materia para otorgarla, y, en el segundo, la administración señaló la existencia de la cosa juzgada en atención al fallo del Consejo de Estado del 12 de mayo de 2014, por lo cual, dijo que no había lugar a que ésta emitiera un nuevo pronunciamiento al respecto. - Identidad de causa petendi Proceso anterior: acción de nulidad y restablecimiento del derecho 25000 23 25 000 2011 01183 01 Proceso actual: medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho 15001 23 33 000 2018 00015 01 Identidad de causa Hechos.

La señora Alida Campos Méndez nació el 7 de marzo de 1956 según información consignada en su registro civil de nacimiento, razón por la cual cuenta con más de 50 años. Prestó sus servicios al Estado como docente territorial nacionalizada, así: […] La señora Campos Méndez se ha desempeñado en el ejercicio de sus funciones como docente, con honradez, consagración, idoneidad y buena conducta.

No ha sido sancionada disciplinariamente ni recibe recompensa alguna de parte de la Nación. Los tiempos laborados por la actora en el Distrito Capital de Bogotá como docente temporal de tiempo completo y el nombramiento en propiedad llevado a cabo mediante el Decreto No. 164 del 30 de marzo de 1994 generan una vinculación territorial / nacionalizado de conformidad con lo estipulado en el artículo 1 de la Ley 91 de 1989.

Por lo anterior, la demandante causó el derecho a la pensión gracia o adquirió el status pensional como docente territorial nacionalizado el 7 de marzo de 2006, fecha en que cumplió los 50 años de edad, además de tener más de 20 años de servicio. El 13 de febrero de 2008 solicitó a la Caja Nacional de Previsión Social E IC E el reconocimiento y pago de la pensión gracia, solicitud que fue negada Hechos: Mi mandante nació el 07 de Marzo (sic) de 1956, luego cumplió 50 años el día 06 de Marzo (sic) de 2006.

Mi mandante fue nombrada mediante Decreto 583 del 16 de Mayo (sic) de 1979, suscrito por el Gobernador del Boyacá como profesora del Colegio Nuestra Señora de Nazareth de Chiquinquirá, tomando posesió n del cargo en forma legal el 01 de marzo de 1979. Con el vínculo laboral reseñado en el hecho precedente mi mandante prestó servicio entre el 01 de marzo de 1979 al 23 de enero de 1984 para un total de 4 años, 10 meses, 23 días, tiempo de servicio de carácter Departamental que quedó cobijado por la nacionalización de la educación prevista en la Ley 43 de 1975 y por tanto, tiempo válido para la Pensión Gracia. Mi mandante laboró como educadora temporal y de tiempo completo en los siguientes periodos: desde el 12 de abril de 1988 hasta el 30 de noviembre de 1988; desde el 23 de enero de 1990 hasta el 30 de noviembre de 1990; desde el 21 de enero de 1991 hasta el 30 de noviembre de 1991 y desde el 20 de enero de 1992 hasta el 30 de noviembre de 1992.

Pero es tos tiempos de servicio, pese a tener el carácter de Distritales, porque por ellos se aportó a la Caja de Previsión del Distrito, fueron certificados por la Secretaría de Educación del Distrito con tipo de vinculación Nacional y por ello no deberán ser tenidos en cuenta para el reconocimiento pensional impetrado. Mi mandante fue vinculada mediante Resolución 202 del 01 de febrero de 1993 proferida por el Alcalde Mayor del Distrito Capital de Bogotá para ejercer Radicado: 25000 23 42 000 2019 00090 01 (0694 -2021) Demandante: Alida Campos Méndez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 14 mediante Resolución No. 29370 del 2 de junio de 2008, con el argumento de que no demostró el requisito de los 20 años de servicio.

La anterior resolución omitió la inclusión de los tiempos laborados como docente temporal de tiempo completo en Bogotá D. C, entre los años 1988 a 1992 según consta en el certificado No. 40412 del 21 de noviembre de 2007, expedido por la Secretaría de Educación de Bogotá. Igualmente argumentó la entidad demandada para negar la prestación solicitada, que la vinculación de la actora a la docencia en Distrito Capital de Bogotá desde el 12 de abril de 1988 fue de carácter nacional, afirmación que no es cierta, toda vez que nunca ha existido un nombramiento por parte de la Nación por intermedio del Ministerio de Educación Nacional.

Los tiempos laborados por la señora Campos Méndez en el Distrito Capital de Bogotá, son de carácter nacionalizado en los términos del artículo 1 de la Ley 91 de 1989, pues los nombramientos han provenido de entidades territoriales y no de la Nación. Finalmente, pone de presente que la parte actora cumple con todos los requisitos consagrados en la Ley 114 de 1913 para el reconocimiento de la pensión gracia, como quiera (sic) que tiene más de 50 años de edad y más de 20 de servicio como docente territorial y/o nacionalizada.

Además, estuvo vinculada al servicio oficial docente con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. Normas violadas- -Constitución Política: artículo s 1, 2, 4, 29, 48 y 53. - Ley 114 de 1913: artículos 1, 3 y 4. -Ley 91 de 1989: artículos 1 y 25. Código Contencioso Administrativo: artículo 2. como docente de tiempo completo en la planta de personal docente del Distrito Capital, con este nombramiento laboró desde el 08 de febrero de 1993, hasta el 20 de abril de 1994, pues se le aceptó la renuncia según Resolución 1588 del 22 de abril de 1994.

Este tiempo ha sido certificado con vínculo de carácter Nacional. Mi mandante fue nombrada por el Alcalde Mayor de Bogotá mediante Decreto 164 del 30 de marzo de 1994 para ejercer como docente en la planta del Fondo de Educación Nacional, y el representante del Ministerio de Educación Regional certificó disponibilidad presupuestal, de este cargo tomó (sic) posesión en forma legal el día 21 de abril de 1994.

Con el nombramiento reseñado en el hecho anterior, mi mandante comenzó a laborar el 21 de abril de 1994, y con vínculo laboral de carácter nacion al laboró hasta el 09 de julio de 1996. El vínculo laboral de carácter nacional, descrito en el hecho anterior, mutó a Distrital por mandato de la Ley 60 de 1993, dado que el Distrito Capital de Bogotá fue certificado para la prestación del servicio educa tivo, según Resolución No. 6144 de fecha 26 de Diciembre de 1995, proferida por el Ministerio de Educación Nacional y la Nación – Ministerio de Educación Nacional – le entregó la educación al Distrito Capital de Bogotá, según acta del 10 de julio de 1996, suscrita entre las dos entidades mencionadas.

Como consecuencia de la descentralización los tiempos de servicio que corren desde el 10 de julio de 1996 (sic) el 8 de enero de 2016, fecha de expedición de certificado, son de carácter territorial- Distrital y por tanto aptos para el reconocimiento de la pensión gracia. De conformidad con los hechos segundo al octavo, mi mandante cumplió 20 años de servicio el día 17 de agosto de 2011, alcanzando su status de la pensión en esa misma fecha.

Durante el ejercicio de sus labores docentes mi mandante se desempeñó con honradez, consagración y buena conducta. Además, es persona pobre de conformidad con su posición social y costumbres. La Caja Nacional de Previsión, estudió una petición de Pensión Gracia, la que Radicado: 25000 23 42 000 2019 00090 01 (0694 -2021) Demandante: Alida Campos Méndez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 15 fue negada mediante Resolución 29370 del 02 de julio de 2008, Resolución que fue demandada en Acción de Nulidad y restablecimiento del Derecho, la que correspondió conocer al Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

Mediante Sentencia del 18 del 18 (sic) de Octubre (sic) de 2012, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó las súplicas de la demanda promovidas por mi mandante y dicho fallo fue confirmado por el Consejo de Estado mediante sentencia del 12 de mayo de 2014. El día 26 de febrero de 2016, con radicado 20165005081592, presenté a nombre de mi mandante un Derecho de Petición ante la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, para que se le reconociera su Pensión Gracia, anexando los documentos que acreditaban el cumplimiento de los requisitos exigidos para esta Pensión. Indiqué en esta petición que del tiempo certificado como Nacional solo se podía tomar para el reconocimiento invocado el prestado desde el 10 de julio de 1996 por ser este de carácter Distrital.

Mediante auto A D P 007858 del 15 de junio de 2016, suscrito por la Subdirectora de Determinación de Derechos Pensionales de la U G P P se negó a emitir pronunciamiento sobre la petición radicada por el suscrito alegando que «…Como quiera (sic) que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en sentencia del 18 de Octubre (sic) de 2012, confirmada por el C O N S E J O D E E S T A D O S A L A D E L O C O N T E N C I O S O A D M I N IS T R A T IV O S E C C I Ó N S E G U N D A S U B S E C C I Ó N A en fallo de de (sic) fecha 12 de mayo de 2014, negaron (sic) denegó (sic) las súplicas de la demanda promovida por A L ID A C A MP O S MÉ N D E Z en consecuencia negó el reconocimiento de la pensión gracia, no hay lugar por parte de esta entidad a emitir un nuevo pronunciamiento al respecto» y sustentado en que d icha sentencia se encontraba en firme conforme al artículo 87 (sic) del C P A C A y dado que «no figura petición adicional a la señalada por resolver».

El anterior acto administrativo me fue comunicado por el servicio de correo 472 que llegó a mi oficina el 30 de junio de 2016. Contra el auto A D P 007858 del 15 de junio de 2016 no se concedieron Radicado: 25000 23 42 000 2019 00090 01 (0694 -2021) Demandante: Alida Campos Méndez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 16 recursos, por lo cual debe entenderse agotada la vía gubernativa de reclamo. […] N O R M AS V I O L A D AS Constitución Nacional, artículos 1, 2, 13, 25, 29, 48, 53, 151, 286, 2 87, 288, 356 y 357.

Ley 39 de 1903, artículos 3, 4 y 13. Ley 114 de 1913, artículos 1, 2, 3 y 4. Ley 116 de 1928, artículo 6. Ley 37 de 1933, artículo 3. Ley 24 de 1947, artículo 1. Decreto reglamentario 1743 de 1966, artículo 5. Ley 43 de 1975, artículos 1, 2, 3, 5 y 6. Ley 91 de 1989, artículo 1, artículo (sic) 15, numeral 2, literal a). Ley 60 de 1993, artículos 2, 3, 4, 5, 6, 14 y 15.

C P A C A artículos 19, 34, 36, 40, 41, 42, 66, 67, 68, 69, 74. Ley 715 de 2001 artículos 15 y 18. Código General del Proceso, artículo 303. Ley 100 de 1993, artículo 14. Confrontados los fundamentos fácticos que motivaron a la accionante a instaurar cada demanda, se observa en las dos litis que como pretende el reconocimiento y pago de la pensión gracia, hace referencia a los tiempos en que laboró como docente y el tipo de vinculación que ostentó en cada uno de los nombramientos que tuvo, así como a la normatividad que regula esa prestación. Pues la administración, primero, a través de la Resolución 029370 del 2 de julio de 2008, negó esa solicitud al estimar que no estaban acreditados todos los requisitos exigidos relacionados con el tiempo en el ejercicio de la docencia del orden departamental, municipal o distrital.

Hecho por el que la señora Alida Campos Méndez acudió en demanda ante esta jurisdicción mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho para que se declarara la nulidad del citado acto administrativo Al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, le correspondió el conocimiento de esa controversia. En sentencia de primera instancia del 18 de octubre de 2012, denegó las súplicas impetradas con fundamento en lo siguiente: « […] En efecto, todos los docentes vinculados como nacionales al servicio de establecimientos educativos del orden nacional Radicado: 25000 23 42 000 2019 00090 01 (0694 -2021) Demandante: Alida Campos Méndez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 17 que presten sus servicios en el ámbito territorial, continúan con tal vinculación, es decir, el hecho de que aquellos docentes presten sus servicios en municipios, departamentos o distritos no modifica en manera alguna su tipo de vinculación la cual depende directamente de la Nación - Ministerio de Educación Nacional.

Los docentes territoriales protegidos por las normas que regulan la pensión gracia, son aquellos que por el contrario, no tienen dependencia de la Nación a pesar de que se denominen nacionalizados con ocasión del proceso de nacionalización de la educación que se llevó a cabo en el año 1975, razón por la cual se entiende que de dicho beneficio prestacional están excluidos los docentes del nivel nacional. […] Teniendo en cuenta el material probatorio obrante en el expediente, señaló el Tribunal que la actora prestó sus servicios como maestra en varios periodos con vinculaciones nacionales y territoriales.

El tiempo que laboró como docente territorial es el que se puede tener en cuenta para acceder a la pensión gracia, que en este caso corresponde a 6 años, 1 mes y 5 días, es decir, no es suficiente para tal reconocimiento. En relación con el tiempo restante (16 años y 9 meses) en los que prestó sus servicios como docente en el Distrito Capital y en el Fondo Educativo Regional ( F.E.R), concluyó el tribunal que correspondía a vinculaciones del orden nacional, como quiera (sic) que además de que tal fondo hace parte del Ministerio de Educación Nacional, la Nación a través de dicho Ministerio no solo se limita a la suscripción de los actos de nombramiento de los maestros de la planta de personal del F.E.R., sino que también certifica la vacancia definitiva de los cargos para proveer y la disponibilid ad presupuestal correspondiente, es decir, que los servicios prestados en dicho periodo no fueron a cargo de la entidad territorial y en esas condiciones no es computable para el reconocimiento de la pensión solicitada».

La anterior decisión judicial fue recurrida por la demandante y el Consejo de Estado en fallo de segunda instancia del 12 de mayo de 2014, confirmó el pronunciamiento proferido por el a quo en atención a las siguientes consideraciones: «[…] En el presente asunto, se encuentra acreditado q ue ALIDA CAMPOS MÉNDEZ prestó sus servicios docentes, así: • Departamento de Boyacá en el nivel Básica Secundaria como docente nacionalizado desde el 1 de marzo de 1979 hasta el 22 de enero de 1984.

(fl.12) Radicado: 25000 23 42 000 2019 00090 01 (0694 -2021) Demandante: Alida Campos Méndez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 18 • Distrito Capital de Bogotá, como docente temporal de tiempo completo desde el 12 de abril hasta el 30 de noviembre de 1988, desde el 23 de enero hasta el 30 de noviembre de 1989, desde el 22 de enero hasta el 30 de noviembre de 1990, desde el 21 de enero hasta el 30 de noviembre de 1991, desde el 20 de enero hasta el 30 de noviembre de 1992.

(fl.13 y 14) • En el Distrito Capital de Bogotá como docente de tiempo completo en propiedad desde el 8 de febrero de 1993 hasta el 21 de abril de 1994. (fls. 32-34) • En el Distrito Capital de Bogotá – Fondo Regional Educativo como docente tiempo completo en propiedad desde el 21 de abril de 1994 hasta el 30 de diciembre de 2006. (fls. 35 a 36) […] Con las pruebas allegadas al expediente se demostró lo siguiente: Mediante Decreto No. 0583 del 16 de mayo de 1979 fue nombrada por el Departamento de Boyacá como docente nacionalizada y se desempeñó en dicho cargo por 4 años 10 meses y 5 días.

Posteriormente entre los años 1988 y 1992, tuvo varias vinculaciones con el Distrito Capital de Bogotá como docente temporal de tiempo completo, las cuales, según «formato único para expedición de certificado de historia laboral» que obra a folio 13 del expediente, fueron de carácter nacional. Mediante Resolución No. 202 del 1 de febrero de 1993 (fl. 32) suscrita por el Alcalde Mayor de Santafé de Bogotá y el Secretario de Educación del Distrito Capital fue nombrada en propiedad como docente de tempo (sic) completo, cargo en el que se desempeñó por un periodo de 1 año, 2 meses y 22 días.

Finalmente por Decreto No. 164 de 30 de marzo de 1994, suscrito por el Alcalde Mayor de Bogotá, el Secretario de Educación del Distrito Capital y el Representante el Ministerio de Educación Nacional, fue nombrada como docente de tiempo completo en propiedad, en la Planta del Fondo Educativo Regional, en el que permaneció por 12 años, 8 meses y 9 días (fl. 359).

Ahora bien, tal como lo señaló el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, la vinculación de la actora en el tiempo que laboró en la Planta del Fondo Educativo Regional, es de carácter nacional por lo siguiente: Radicado: 25000 23 42 000 2019 00090 01 (0694 -2021) Demandante: Alida Campos Méndez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 19 El Decreto 3157 de 1968 «por el cual se reorganiza el Ministerio de Educación Nacional y se estructura el sector educativo de la nación», creó los Fondos Educativos Regionales para atender al sostenimiento y expansión de los servicios educativos en los planteles oficiales de educación elemental, media y carreras intermedias. […] En relación con el procedimiento para nombrar a los docentes de las plantas de los Fondos Educativos Regionales, señaló el Decreto 1706 de 1989 que el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el Fondo Educativo Regional, deberá certificar sobre la disponibilidad presupuestal y las vacantes definitivas de los cargos a proveer. […] En las anteriores condiciones, es evidente para la Sala que la Nación a través del Ministerio de Educación Nacional, ejerce una participación activa fundamental en el proceso de designación de los docentes de la Planta de los Fondos Educativos Regionales, pues no solamente certifica y aprueba las vacantes y la disponibilidad presupuestal para proveerlas, sino también ejerce funciones de supervisión por intermedio de su delegado.

En efecto, los Fondos Educativos Regionales constituyen verdaderas dependencias administrativas del Ministerio de Educación, por cuanto se encuentran sometidos a efectos de la aprobación de sus presupuestos de renta y gastos, de su planta de personal, la creación de los nuevos cargos docentes y administrativos que se requieran para el normal funcionamiento de los planteles de la respectiva entidad, cuya administración haya asumido el FER, o de aquellos por cuyos gastos responde.

En consecuencia, si bien la señora Campos Méndez para el 31 de diciembre de 1980 se encontraba vinculada como docente nacionalizada, circunstancia que en principio le daría el derecho a percibir la pensión gracia, lo cierto es que su condición de docente territorial la ostentó solo por un lapso de 6 años, 1 mes y 15 días, pues tal como quedó demostrado, el tiempo restante en el que se desempeñó como maestra (16 años, 9 meses y 1 día), fue mediante vinculación nacional, esto es, que dicho periodo no puede ser tenido en cuenta para el reconocimiento de la prestación solicitada.

Debe advertir la Sala, que dado el carácter excepcional con que fue instituida la pensión gracia, para su reconocimiento Radicado: 25000 23 42 000 2019 00090 01 (0694 -2021) Demandante: Alida Campos Méndez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 20 y pago es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos, como que el interesado haya prestado los servicios en planteles departamentales o municipales, supuestos fácticos que no se cumplen en el sub examine. […]».

Posteriormente, el 26 de febrero de 2016 13, la señora Alida Campos Méndez instauró un nuevo derecho de petición ante la UGPP, para que le fuera reconocida y pagada la pensión gracia, aduciendo que aunque desde el 12 de abril de 1988, su vinculación fue del orden nacional, para el periodo comprendido entre el 10 de julio de 1996 y el 8 de enero de 2016, debe entenderse que fue de carácter territorial, ya que para ese momento operó el fenómeno de la descentralización de la educación en el distrito capital de Bogotá para el que prestó sus servicios, con lo cual, precisó, cumplió los 20 años de servicio de carácter territorial y adquirió el status de pensionada el 17 de agosto de 2011, de ahí que satisface los requisitos que exigen las normas que regulan la prestación mencionada para ser beneficiaria de la misma.

La UGPP mediante la Resolución ADP 007858 del 15 de junio de 2016, contestó a la anterior petición diciendo que «como quiera (sic) que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en sentencia del 18 de octubre de 2012, confirmada por el CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOS O ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A en fallo de Fecha (sic) 12 de mayo de 2014, negaron denegó (sic) las súplicas de la demanda promovida por ALIDA CAMPOS MÉNDEZ en consecuencia negó el reconocimiento de la pensión gracia, no hay lugar por parte de esta entidad a emitir un nuevo pronunciamiento al respecto», con lo cual, operaba el fenómeno de la cosa juzgada en razón a que ya había decidido sobre los mismos hechos y pretensiones.

El anterior acto administrativo hoy es objeto de nulidad en el medio de control incoado, en el que se depreca a título de restablecimiento del derecho, el reconocimiento y pago de la pensión gracia, atendiendo, según lo expuesto por el apelante, a que debe tenerse en cuenta que en el periodo comprendido entre el 10 de julio de 1996 y el 8 de enero de 2016, en que se desempeñó como docente en el distrito capital de Bogotá, en el centro educativo Distrito Perdomo Alto, el tiempo de servicio 13 Folios 45-46.

Radicado: 25000 23 42 000 2019 00090 01 (0694 -2021) Demandante: Alida Campos Méndez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 21 prestado fue de carácter territorial, en virtud de la descentralización de la educación para ese distrito. Hecho un recuento de los sucesos que han acaecido en torno a las peticiones y decisiones administrativas y judiciales surgidas por la solicitud de reconocimiento y pago de la pensión gracia por parte de la accionante, la Sala advierte que si bien, en el anterior proceso con radicado 25000 23 25 000 2011 01183 01, el operador judicial realizó un análisis sobre el cumplimiento o no de los requisitos exigidos por la ley para conceder la pensión gracia, es visible que solo pudo examinar los tiempos laborados por la actora hasta el 30 de diciembre de 2006, teniendo en cuenta que en esa demanda fue censurada la legalidad del Oficio 29370 emitido el 2 de julio de 2008, en el que se dijo: «[…] Que de los documentos aportados en la solicitud se establece que la peticionaria laboró en el Departamento de Cundinamarca dependiente del Ministerio de Educación Nacional, desde el 12 de abril de 1988 hasta el 30 de Diciembre (sic) de 2006. […] Que de acuerdo con las normas antes descritas se advierte que para el reconocimiento de la pensión gracia consagrada en la Ley 114 de 1913, no es admisible completar o computar tiempos de servicios prestados en la nación cuyo nombramiento provenga del Ministerio de Educación por ser estos incompatibles con los prestados en un departamento, municipio o distrito, razón por la cual los tiempos laborados en el Departamento de Cundinamarca desde el (sic) desde el 12 de Abril (sic) de 1988 hasta el 30 de Diciembre de 2006 en su carácter de docente del orden nacional se deben desestimar. […]».

En el sub lite la demandante refiere que los tiempos laborados entre el 10 de julio de 1996 y el 8 de enero de 2016, fueron de carácter territorial, en virtud de la descentralización de la educación, por lo que adquirió su status de pensionada el 17 de agosto de 2011 y no el 7 de marzo de 2006, que era la fecha a partir de la cual se pretendía el reconocimiento pensional en el anterior proceso.

Vemos que efectivamente como lo manifestó la recurrente no ha sido analizado si los tiempos de servicio prestados en la docencia por la demandante desde el 10 de julio de 1996 hasta el 8 de Radicado: 25000 23 42 000 2019 00090 01 (0694 -2021) Demandante: Alida Campos Méndez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 22 enero de 2016, fueron de tipo nacional, territorial, nacionalizado o distrital, atendiendo al proceso de descentralización de la educación que operó en el distrito capital de Bogotá, del que refiere la libelista inició, desde el 10 de julio de 1996, para ese distrito capital lo que constituye un supuesto nuevo que, a criterio de esta Sala, hace viable su estudio a través del medio de control incoado, a fin de establecer si la demandante cumplió o no con todos los requisitos que consagra la ley para obtener la pensión gracia. De manera que como en el proceso con radicado: 25000 23 25 000 2011 01183 00, el tiempo de servicio comprendido entre 1996 y el 2006, no se abordó el estudio que si en virtud del proceso de la descentralización de la educación, ese tiempo laborado por la actora fue del orden distrital, departamental o nacional, ese punto será lo que se pretende abordar en esta instancia hasta el año 2016.

El mencionado aspecto (la descentralización de la educación) no ha tenido lugar a ser examinado en vía judicial, puesto que en la primera controversia el juez se centró en pronunciarse sobre el tipo de vinculación que ostentaban los docentes en la planta del Fondo Educativo Regional por designación del Ministerio de Educación Nacional.

Ahora, frente al argumento de que se tenga en cuenta el tiempo de servicio prestado en el departamento de Boyacá de 4 años, 10 meses y 23 días, como de tipo nacionalizado, debe decirse que, sobre este periodo, ya operó el fenómeno de la cosa juzgada, en vista de que en el proceso 25000 23 25 000 2011 01183 01, ello fue concebido, lo que no obsta para que aquel tiempo pueda ser computado, con los que se logre acreditar en este pleito, a efectos del reconocimiento de la pensión deprecada.

En esa controversia se dijo al respecto: «[…] LA SENTENCIA APELADA […] Teniendo en cuenta el material probatorio obrante en el expediente, señaló el Tribunal que la actora prestó sus servicios como maestra en varios periodos con vinculaciones nacionales y territoriales. Radicado: 25000 23 42 000 2019 00090 01 (0694 -2021) Demandante: Alida Campos Méndez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 23 El tiempo que laboró como docente territorial es el que se puede tener en cuenta para acceder a la pensión gracia, que en este caso corresponde a 6 años, 1 mes y 5 días, es decir, no es suficiente para tal reconocimiento.

En relación con el tiempo restante (16 años y 9 meses) en los que prestó sus servicios como docente en el Distrito Capital en el Fondo Educativo Regional ( F.E.R), concluyó el tribunal que correspondía a vinculaciones del orden nacional, como quiera que además de que tal fondo hace parte del Ministerio de Educación Nacional, La Nación a través de dicho Ministerio no solo se limita a la suscripción de los actos de nombramiento de los maestros de la planta de personal del F.E.R, sino que también certifica la vacancia definitiva de los cargos para proveer y la disponibilidad presupuestal correspondiente, es decir, que los servici os prestados en dicho periodo no fueron a cargo de la entidad territorial y en esas condiciones no es computable para el reconocimiento de la pensión solicitada. […]14».

Ahora bien, la Ley 91 de 1989, señaló las disposiciones que regían al personal docente nacional, nacionalizado y el que se vinculara con posterioridad al 1° de enero de 1990. En el artículo 15, dispuso: • Los docentes nacionalizados que figuran vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, mantendrán vigente el régimen prestacional de que venían gozando en cada entidad territorial de conformidad con las normas aplicables. • Los docentes nacionales y los que se vinculen a partir del 1 ° de enero de 1990, para efectos de prestaciones económicas y sociales se regirán por las normas vigentes, aplicables a los empleados públicos del orden nacional, Decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969 y 1045 de 1978.

Con las Pruebas allegadas al expediente se demostró lo siguiente: Mediante Decreto No.0583 del 16 de mayo de 1979 fue nombrada por el Departamento de Boyacá como docente nacionalizada y se desempeñó en dicho cargo por 4 años 10 meses y 5 días. Por lo anteriormente expuesto la Sala comparte parcialmente la posición adoptada por el tribunal de que se configuró el fenómeno jurídico de la cosa juzgada, en tanto, si bien la pretensión 14 Folios 64-68.

Radicado: 25000 23 42 000 2019 00090 01 (0694 -2021) Demandante: Alida Campos Méndez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 24 principal de la demandante en sede administrativa como judicial es que le sea reconocida y pagada la pensión gracia, los argumentos objeto de análisis en el proceso con radicado 25000 23 25000 2011 01183 01 y la actual demanda, difieren, en el sentido de que los tiempos laborados que se piden tener en cuenta para el reconocimiento de la prestación, como de orden territorial, son parcialmente diferentes, pues, en el primero, se estimó el periodo comprendido entre el 12 de abril de 1988 y el 30 de diciembre de 2006 y en este, desde el 10 de julio de 1996 hasta el 8 de enero de 2016, atendiendo al criterio de la descentralización de la educación en el distrito capital de Bogotá. En ese sentido, le asiste, en parte, razón a la recurrente sobre el argumento expuesto en el recurso de apelación, consistente en que no ha sido estudiado el periodo comprendido entre el 10 de julio de 1996 y el 8 de enero de 2016, para efectos de determinar si con ese lapso laborado cumple los requisitos para ser beneficiaria de la pensión gracia, teniendo en cuenta el supuesto de que ese tiempo de servicio es del orden territorial, en virtud del proceso de la descentralización de la educación, que operó en el distrito capital de Bogotá, a partir del (10 de julio de 1996), razón por la que la Sala confirmará parcialmente la decisión proferida por el tribunal, para que, en su lugar, se continúe con el desarrollo del proceso, pero solo en relación con este último interregno y bajo ese presupuesto de la descentralización de la educación, sin perjuicio de que, en su análisis, tome en cuenta tiempos que en el proceso anterior fueron considerados como hábiles para ser computados para el reconocimiento pensional que se depreca.

Conclusión: se configura la excepción de cosa juzgada, pero, parcial, en este asunto, debido a que los tiempos de servicios comprendidos entre el 1 de marzo de 1979 y el 23 de enero de 1984 y el 12 de abril de 1988 hasta el 30 de diciembre de 2006, ya fueron objeto de análisis en sede judicial cuando se examinó la legalidad de la Resolución 29370 del 2 de julio de 2008, dentro del proceso de núm. 25000 23 25 000 2011 01183 00 (1328-2013) en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, para determinar si con aquellos la demandante cumplía los requisitos para ser beneficiaria de la pensión gracia bajo la premisa de cuál era el tipo de vinculación que ostentaban los docentes de la planta del Fondo Educativo Regional por designación del Ministerio de Educación Nacional, sin embargo, frente al supuesto de qué tipo de vinculación sostuvo en el periodo laborado desde el 10 de julio de 1996 hasta el 8 de enero de 2016, atendiendo al argumento de Radicado: 25000 23 42 000 2019 00090 01 (0694 -2021) Demandante: Alida Campos Méndez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 25 la descentralización de la educación en el Distrito Capital de Bogotá, que inició el 10 de julio de 1996, no ha sido estudiado en sede judicial, esto es, si fue de carácter nacional, territorial, nacionalizado o distrital, para comprobar si efectivamente asiste el derecho o no a la prestación deprecada.

Así, debe decirse que la institución procesal de la cosa juzgada surtió efectos, según lo dispuesto en el inciso segundo, artículo 189 del CPACA, solo en relación con la causa petendi juzgada dentro del proceso con radicado núm. 25000 23 25 000 2011 01183 01, esto es, en cuanto al análisis sobre el tipo de vinculación que ostentó la demandante tras haber pertenecido a la Planta del Fondo Regional Educativo.

De otra parte, es preciso aclarar que, aunque haya operado la institución de la cosa juzgada sobre los tiempos (01-03-1979 y 22- 01-1984) y del (12 de abril de 1988 hasta el 30 de diciembre de 2006) que ya fueron reconocidos como de tipo nacionalizado o territorial, esto no obsta para computarlos con los que se demuestren en este proceso, para verificar si a la actora le asiste el derecho a ser beneficiaria de la pensión gracia. Conforme lo expuesto, la Sala confirmará parcialmente la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección «B» del 2 de septiembre de 2020, de declarar probada la excepción de cosa juzgada propuesta por la UGPP, en lo que respecta al estudio del tiempo laborado entre el 01 de marzo de 1979 y el 23 de enero de 1984 y del 12 de abril de 1988 al 30 de diciembre de 2006, sin embargo, del lapso comprendido desde el 10 de julio de 1996 al 8 de enero de 2016, debe realizarse el análisis sobre el tipo de vinculación ostentado por la actora, teniendo en cuenta lo argüido específicamente en lo que toca a la descentralización de la educación para el Distrito Capital de Bogotá desde el 10 de julio de 1996, porque ese aspecto no ha sido observado en sede judicial.

Por lo anterior, esta Sala

RESUELVE

PRIMERO: Confirmar parcialmente la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección «B» en la audiencia inicial celebrada el 2 de Radicado: 25000 23 42 000 2019 00090 01 (0694 -2021) Demandante: Alida Campos Méndez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 26 septiembre de 2020 de declarar probada la excepción de cosa juzgada propuesta por la UGPP.

SEGUNDO: Por secretaría, devuélvase el expediente al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección «B», para que continué el proceso respecto del análisis de la prestación reclamada con base en los tiempos antes señalados. Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión celebrada en la fecha.

GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Consejero de Estado RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado