CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Bogotá D.C., dieciocho (18) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Radicación: Nulidad y restablecimiento del derecho 05001-23-33-000-2021-02100-02 (7750-2023) Demandante: Universidad de Antioquia Demandado: Ana Lucía Herrera Gómez RESUELVE APELACIÓN DE AUTO QUE DECRETA MEDIDA CAUTELAR 1.

La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la señora Ana Lucía Herrera Gómez en contra del auto del 6 de mayo de 2022, proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Quinta Mixta, que decretó la medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos jurídicos del acto administrativo demandado.

I.

ANTECEDENTES 1.1. Demanda 2. La Universidad de Antioquia, a través de apoderada, presentó demanda1 en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de Ana Lucía Herrera Gómez, con el propósito de que se declare la anulación de la Resolución 445 del 25 agosto de 2003, por la que ordenó pagarle a dicha señora el valor que resultaba de la aplicación del ingreso base de liquidación que consagra el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. 3.

Asimismo, a título de restablecimiento del derecho, se condene a la señora Ana Lucía Herrera Gómez a restituirle las sumas pagadas con ocasión de la mencionada Resolución, del 29 de diciembre de 2004 al 31 de octubre de 2021, más los valores que se generen con posterioridad y hasta cuando la correspondiente sentencia se encuentre en firme. 1.2.

La solicitud de suspensión provisional 4. La Universidad de Antioquia solicitó en la demanda la suspensión provisional del acto administrativo demandado, al argumentar que quebranta en forma flagrante 1 Samai, índice 0002, expediente digital, ED_05001233300020210210(.zip). Radicación: 05001-23-33-000-2021-02100-02 (7750-2023) Demandante: Universidad de Antioquia Demandada: Ana Lucía Herrera Gómez 2 los artículos 48 de la Constitución Política (modificado por el artículo 1º, numeral 6, del Acto Legislativo 01 de 1999), 10 de la Ley 4ª de 1992, 18 (inciso 3°) y 228 de la Ley 30 de ese mismo año y 1° del Decreto 1158 de 1994. 5.

Lo anterior, por cuanto, además de una contradicción más allá de la interpretación que se diera al inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, la Universidad, sin ser la entidad competente para el reconocimiento de la pensión de jubilación, asumió temporalmente, en condición de empleador, un pago respecto de esa prestación, que solo le correspondía a la Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante Colpensiones), conforme a los artículos 14 del Decreto 692 de 1994 y 5 del Decreto 1068 de 1995. 6.

Agrega que ha sido reiterada la jurisprudencia del Consejo de Estado sobre la falta de competencia de la Universidad de Antioquia para proferir los actos administrativos de contenido particular, como el que es objeto de demanda, que se sustentaron en la Resolución Rectoral 12094 de 1999, por la cual se subrogó ese ente universitario en la parte de la obligación, a cargo del desaparecido Instituto de Seguros Sociales, de reconocer las pensiones de jubilación de sus servidores con el promedio de todo lo devengado, como lo dispone el régimen de transición de la Ley 100 de 1993 1.3.

Auto objeto del recurso de apelación 7. El Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Quinta Mixta, decretó la medida cautelar solicitada por la entidad actora, mediante auto del 6 de mayo de 20222, consistente en la suspensión provisional de los efectos jurídicos de la Resolución 445 del 25 de agosto de 2003, expedida por la Universidad de Antioquia. 8.

El tribunal consideró que, en virtud de los Decretos 692 de 1994 (artículo 14) y 1068 de 1995 (artículo 5°), a partir de la afiliación al Sistema General de Seguridad Social de los servidores públicos, trabajadores oficiales y personal docente de las universidades oficiales e instituciones públicas de educación superior (la cual debió realizarse a más tardar el 30 de junio de 1995), la entidad competente para reconocer y pagar las pensiones y demás prestaciones económicas sería la administradora de pensiones que hubiere recibido o le correspondiere recibir el monto de las cotizaciones, en este caso el entonces Instituto de Seguros Sociales (ISS). 9.

Indicó que la Universidad de Antioquia no tenía la potestad para reconocer, ni complementar reconocimiento pensional alguno, dado que dicha competencia se atribuyó a la entidad administradora de pensiones, que finalmente, una vez reconociera la respectiva pensión de jubilación, era a la que le correspondía estudiar la procedencia o no de la inclusión de las primas de navidad, vacaciones y servicios o, en su defecto, la que debía soportar un eventual proceso judicial promovido por el pensionado, por la falta de inclusión de dichas primas. 2 Samai, gestión en otros despachos, expediente 05001233300020210210000, índice 00010.

Radicación: 05001-23-33-000-2021-02100-02 (7750-2023) Demandante: Universidad de Antioquia Demandada: Ana Lucía Herrera Gómez 3 10. Concluyó que los argumentos esbozados por la parte demandante son suficientes para decretar en este momento la suspensión provisional de los efectos jurídicos del acto administrativo demandado, al ser claro que su expedición contraría normas de rango superior y su permanencia en el ordenamiento jurídico afecta el patrimonio público. 1.4.

Recurso de apelación 11. La señora Ana Lucía Herrera Gómez, por conducto de apoderada, presentó recurso de apelación3 contra el auto que decretó la medida provisional, al estimar que la interpretación normativa realizada por la Universidad de Antioquia, que conllevó la reliquidación de su pensión, fue acorde con la Ley y la jurisprudencia, al satisfacer los requisitos para ser beneficiaria del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley100 de 1993. 12.

Afirmó que el Consejo de Estado, para la época de expedición de la Resolución demandada, era de la posición que el listado de factores salariales sobre los cuales se calculaba el ingreso base de liquidación (IBL) no eran taxativos y solo a partir de la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, dicho criterio varió y si bien concedió efectos retrospectivos, solo lo fue para los casos pendientes de solución en vía administrativa o judicial, situación en la cual ella no se encuentra; además, el Consejo de Estado ha prohibido la retroactividad de la jurisprudencia, por ende, cada caso debe resolverse a la luz de la vigente para el momento de los hechos, con el fin de respetar la seguridad jurídica. 13.

Señaló que la suspensión del pago de la pensión es una medida más lesiva e invasora de sus derechos fundamentales, toda vez que implica la interrupción intempestiva de los ingresos que venía recibiendo como mesada pensional, lo que vulnera su calidad de vida, su mínimo vital y el derecho a la seguridad social; amén de que es una persona de la tercera edad con un cuadro clínico activo de «HIPOTENSIÓN, DIABETES MELLITUS, DISLIPIDEMIA MIXTA, OBESIDAD, SAHOS, ESTEATOSIS HEPÁTICA, TRASTORNO DE ANSIEDAD, RADICULOPATIA L5 IZQUIERDA, HERNIA HIATAL Y ESOFAGITIS CON ESOFAGO DE BARRET, DIVERTICULOSIS MODERADA DEL COLÓN, TEMBLOR EN ESTUDIO y NÓDULO TIROIDEO» [sic]. 14.

Sostuvo que la presunta transgresión de normas legales y constitucionales que invoca la Universidad de Antioquia datan de hace más de 15 años, pues se pretende declarar la nulidad de la Resolución 445 del 25 de agosto de 2003 y, según el artículo 138 del CPACA, la Universidad tenía 4 meses siguientes a su «publicación» para «solicitar la nulidad y restablecimiento del derecho», pero no lo hizo.

Asimismo, para garantizar el pago de la sentencia, la entidad cuenta con la acción de repetición contra los funcionarios que emitieron dicho acto. 3 Samai, gestión en otros despachos, expediente 05001233300020210210000, índice 00012. Radicación: 05001-23-33-000-2021-02100-02 (7750-2023) Demandante: Universidad de Antioquia Demandada: Ana Lucía Herrera Gómez 4 15.

Añadió que no se está afectando la sostenibilidad financiera del sistema pensional, toda vez que la entidad que se encarga del pago de la reliquidación es la Universidad de Antioquia y no demostró la falta de liquidez, ni aporta prueba siquiera sumaria que permita colegir que se le causa un perjuicio al no decretársele la medida invocada.

Además, no se allegaron elementos de juicio en virtud de los cuales se demuestre que la medida cautelar solicitada resulta urgente y necesaria para precaver un perjuicio irremediable ante la inminencia de su ocurrencia, máxime cuando existe una situación permitida y consolidada en el tiempo. 1.5. Trámite procesal 16. Por auto del 10 de junio de 20224, el Tribunal Administrativo de Antioquia rechazó por extemporáneo el precitado recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, contra el cual presentó recursos de reposición y en subsidio de queja5; el primero desatado con proveído del 5 de agosto de 20226, en el sentido de confirmar la decisión, y el segundo fue concedido. 17.

Mediante auto del 15 de junio de 20237, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, declaró mal denegado el recurso de apelación interpuesto por la apoderada de la señora Ana Lucía Herrera Gómez. 18. En cumplimiento de la anterior providencia, por medio de proveído del 25 de octubre de 20238, concedió, en el efecto devolutivo, el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra el auto del 6 de mayo de 2022, con el que decretó una medida cautelar.

II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia 19. La Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto contra el auto que decretó la medida cautelar de suspensión provisional, en atención a la competencia prevista en los artículos 125, numeral 2, literal h)9; 15010 y 243, numeral 4 Samai, gestión en otros despachos, expediente 05001233300020210210000, índice 00014. 5 Samai, gestión en otros despachos, expediente 05001233300020210210000, índice 00016. 6 Samai, gestión en otros despachos, expediente 05001233300020210210000, índice 00017. 7 Samai, gestión en otros despachos, expediente 05001233300020210210001, índice 00005. 8 Samai, índice 0002, expediente digital, ED_05001233300020210210(.zip). 9 «ARTÍCULO 125.

DE LA EXPEDICIÓN DE PROVIDENCIAS. La expedición de las providencias judiciales se sujetará a las siguientes reglas: […] h) El que resuelve la apelación del auto que decreta, deniega o modifica una medida cautelar. En primera instancia esta decisión será de ponente». 10 «ARTÍCULO 150. COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN SEGUNDA INSTANCIA Y CAMBIO DE RADICACIÓN. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación. También conocerá del recurso de queja que se formule contra decisiones de los tribunales, según lo regulado en el artículo 245 de este código […]».

Radicación: 05001-23-33-000-2021-02100-02 (7750-2023) Demandante: Universidad de Antioquia Demandada: Ana Lucía Herrera Gómez 5 511, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA). 2.2. Oportunidad del recurso 20. El artículo 244 del CPACA, modificado por el artículo 64 de la Ley 2080 de 202112, establece que el recurso de apelación contra autos notificados a través de estado electrónico debe interponerse y sustentarse por escrito ante quien lo profirió, dentro de los 3 días siguientes a su notificación o del que niega total o parcialmente la reposición. 21.

Descendiendo al caso concreto, se tiene, en cuanto a la oportunidad para impugnar la decisión, que el referido recurso fue interpuesto por la parte demandada el 16 de mayo de 2022, esto es, dentro del término de ejecutoria del auto del 6 del mismo mes13. 22. Así las cosas, al evidenciarse que el recurso fue interpuesto en tiempo, se procederá a su estudio y decisión. 2.3.

Problema jurídico 23. Se circunscribe a determinar si procede, como medida cautelar, la suspensión provisional del acto administrativo demandado, a través del cual se ordenó pagar a la accionada la diferencia que resultaba entre la aplicación del ingreso base de liquidación previsto en el inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, con inclusión de todos los factores devengados por ella, y lo que le reconoció el entonces Instituto de Seguros Sociales por concepto de pensión de jubilación, como beneficiaria de dicho 11 «ARTÍCULO 243.

APELACIÓN. Son apelables las sentencias de primera instancia y los siguientes autos proferidos en la misma instancia: […] 5. El que decrete, deniegue o modifique una medida cautelar». 12 «Artículo 244. Trámite del recurso de apelación contra autos. <Artículo modificado por el artículo 64 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> La interposición y decisión del recurso de apelación contra autos se sujetará a las siguientes reglas: 1.

La apelación podrá interponerse directamente o en subsidio de la reposición. Cuando se acceda total o parcialmente a la reposición interpuesta por una de las partes, la otra podrá apelar el nuevo auto, si fuere susceptible de este recurso. 2. Si el auto se profiere en audiencia, la apelación deberá interponerse y sustentarse oralmente a continuación de su notificación en estrados o de la del auto que niega total o parcialmente la reposición. De inmediato, el juez o magistrado dará traslado del recurso a los demás sujetos procesales, con el fin de que se pronuncien, y a continuación, resolverá si lo concede o no, de todo lo cual quedará constancia en el acta. 3.

Si el auto se notifica por estado, el recurso deberá interponerse y sustentarse por escrito ante quien lo profirió, dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación o a la del auto que niega total o parcialmente la reposición. En el medio de control electoral, este término será de dos (2) días. De la sustentación se dará traslado por secretaría a los demás sujetos procesales por igual término, sin necesidad de auto que así lo ordene.

Los términos serán comunes si ambas partes apelaron. Este traslado no procederá cuando se apele el auto que rechaza la demanda o niega total o parcialmente el mandamiento ejecutivo. Surtido el traslado, el secretario pasará el expediente a despacho y el juez o magistrado ponente concederá el recurso en caso de que sea procedente y haya sido sustentado. 4.

Una vez concedido el recurso, se remitirá el expediente al superior para que lo decida de plano». 13 De acuerdo con lo determinado en el auto del 15 de junio de 2023, por el cual esta Subsección declaró mal denegado el recurso de apelación, «el término para interponer el mismo, debe contabilizarse transcurridos dos (2) días siguientes hábiles al envío del mensaje; de modo que, como el referido auto fue notificado el 9 de mayo de 2022, la oportunidad para que la parte recurrente presentara el recurso en comento, transcurrió desde el 12 de mayo de 2022 y hasta el 16 del mismo mes y año. Así las cosas, se tiene que la señora Ana Lucía Herrera Gómez presentó el citado memorial el 16 de mayo de esa anualidad; razón por la cual, el recurso de alzada se encuentra dentro del término previsto en la ley».

Radicación: 05001-23-33-000-2021-02100-02 (7750-2023) Demandante: Universidad de Antioquia Demandada: Ana Lucía Herrera Gómez 6 régimen, por cuanto la Universidad de Antioquia carecía de competencia para ese efecto. 24. La Sala para resolver el planteamiento expuesto, desarrollará el siguiente orden metodológico: (i) requisitos de procedencia de la medida cautelar de suspensión provisional;

(ii) Competencia respecto del reconocimiento y pago de pensiones de jubilación a favor de los servidores públicos; y (iii) caso concreto. 2.4. Requisitos de procedencia de la medida cautelar de suspensión provisional 25. Las medidas cautelares son instrumentos procesales dirigidos a «proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia»14.

En los procesos declarativos, competencia de la jurisdicción de lo contencioso- administrativo, las medidas cautelares procedentes están clasificadas de la siguiente manera: (i) preventivas, que impiden que se consolide la afectación de un derecho; (ii) conservativas, cuyo objeto es mantener una situación; (iii) anticipativas, para evitar un perjuicio irremediable; y (iv) de suspensión provisional, dirigida a la suspensión de los efectos de un acto administrativo sujeto a control judicial, tipología que en ningún caso «implica prejuzgamiento»15. 26.

En lo concerniente a los requisitos de procedencia de las medidas cautelares, el artículo 231 del CPACA exige que la solicitud debidamente sustentada, presentada antes de la notificación de la demanda «o en cualquier estado del proceso», acredite lo siguiente16: Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.

Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos. 27. En los demás casos, la medida procederá siempre que se comprueben los aspectos que se detallan a continuación: (i) que la demanda esté razonablemente fundada en derecho;

(ii) que el demandante haya demostrado la titularidad del derecho, así fuera sumariamente; (iii) que el actor haya presentado los documentos, argumentos y justificaciones que, mediante un juicio de ponderación, permitan concluir que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida que concederla; (iv) adicionalmente, se demuestre que al no otorgarse la medida se causaría un perjuicio irremediable o que existan serios motivos para considerar que no otorgarla 14 Artículos 229 y 230 del CPACA. 15 Artículo 229 del CPACA. 16 Artículo 231 del CPACA.

Radicación: 05001-23-33-000-2021-02100-02 (7750-2023) Demandante: Universidad de Antioquia Demandada: Ana Lucía Herrera Gómez 7 haría nugatorios los efectos de la sentencia. 28. En lo atinente a la procedencia de la medida de suspensión provisional de los efectos jurídicos de un acto administrativo, prevista en el artículo 238 de la Constitución Política como una facultad de esta jurisdicción, la norma procesal vigente introdujo un cambio significativo frente al régimen anterior en el que resultaba imperativo demostrar una «manifiesta infracción»17 de la norma superior, lo que implicaba la demostración de una transgresión ostensible y flagrante del ordenamiento que mermaba considerablemente la viabilidad de esta figura procesal18. 29.

Actualmente, el artículo 231 del CPACA permite al juez contencioso- administrativo realizar el estudio de procedencia de la medida cautelar de suspensión provisional a partir del análisis preliminar de legalidad de los actos y su confrontación con las normas invocadas como violadas y la valoración de las pruebas allegadas con la solicitud, sin que dicho ejercicio implique prejuzgamiento, tal y como lo establece el artículo 229 ídem.

Más aún por la naturaleza temporal de la medida, la cual puede ser revocada o modificada en cualquier estado, de oficio o a petición de parte, cuando el juez advierta que no se cumplieron los requisitos para su concesión. 2.5. Competencia respecto del reconocimiento y pago de pensiones de jubilación a favor de los servidores públicos 30.

La Ley 100 de 199319 estableció, en el numeral 1 del artículo 15, la obligación de afiliar a dicho sistema a todas las personas vinculadas mediante contrato de trabajo o como servidores públicos; disposición con base en la cual se expidió el Decreto 691 de marzo 29 de 199420, que en su artículo 1° incorporó a estos últimos, clasificándolos así: a) los servidores públicos de la rama ejecutiva del orden nacional, departamental, municipal o distrital, así como de sus entidades descentralizadas; y b) los servidores públicos del Congreso de la República, de la Rama Judicial, del Ministerio Público, de la Fiscalía General de la Nación, de la organización electoral y de la Contraloría General de la República. 31.

En relación con los efectos de la afiliación al Sistema de Seguridad Social en Pensiones, el artículo 14 del Decreto 692 del 29 de marzo de 199421 preceptuó que el responsable del pago de las pensiones sería la administradora que hubiese recibido o le corresponda recibir las cotizaciones del período en el cual ocurrió el siniestro o hecho que dio lugar al pago de la pensión, y el Decreto 1068 del 23 de junio de 199522 17 Artículo 152, numeral 2, del CCA. 18 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, auto del 16 de mayo de 2019, exp. 2013-00227-01 (3488- 14).

En igual sentido, Sección Quinta, auto del 7 de diciembre de 2022, exp. 2022-00226-00. 19 «Por la cual se crea el Sistema de Seguridad Social Integral y se dictan otras disposiciones». 20 «Por el cual se incorporan los servidores públicos al Sistema General de Pensiones y se dictan otras disposiciones». 21 «Por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 100 de 1993». 22 «Por el cual se reglamenta la entrada en vigencia del Sistema General de Pensiones en los niveles departamental, municipal y distrital, la constitución de los Fondos de Pensiones del Nivel Territorial y la declaratoria de solvencia de las cajas, fondos o entidades de previsión social del sector público del nivel territorial».

Radicación: 05001-23-33-000-2021-02100-02 (7750-2023) Demandante: Universidad de Antioquia Demandada: Ana Lucía Herrera Gómez 8 fijó el límite temporal para que los servidores públicos del orden departamental, municipal y distrital seleccionaran el régimen al cual se afiliarían, esto es, prima media con prestación definida o ahorro individual con solidaridad, señalando en el parágrafo 2 del artículo 2 que la afiliación a cualquiera de los dos regímenes previstos en la Ley 100 de 1993 debía hacerse a más tardar el 30 de junio de 1995. 32.

De igual modo, el artículo 5 del Decreto 1068 de 1995 reiteró la regla contenida en el artículo 14 del Decreto 692 de 1994, en el sentido de que será responsable del pago de las pensiones la administradora que haya recibido o le corresponda recibir el monto de las cotizaciones del lapso durante el cual ocurre el siniestro o hecho que da lugar al pago de la prestación. 33.

Con posterioridad, se emitió el Decreto 2337 del 24 de diciembre de 1996, que tuvo por objeto establecer el régimen general para el reconocimiento del pasivo pensional de las universidades oficiales y de las instituciones públicas de educación superior de naturaleza territorial. Esta norma igualmente atendió el límite temporal con que contaban tales servidores para afiliarse a uno de los dos regímenes pensionales establecidos en la Ley 100 de 1993, según el Decreto 1068 de 1995. 34.

De la precitada normativa se concluye que para el 30 de junio de 1995 todos los servidores públicos que prestaban sus servicios en las universidades públicas e instituciones oficiales de educación superior debían estar afiliados al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones, al hacer parte de la categoría de afiliados obligatorios, en los términos del artículo 15 de la Ley 100 de 1993. 35.

Adicionalmente, en atención a los pronunciamientos de esta Sección sobre el tema23, después de la entrada en vigor de los dos regímenes pensionales de la Ley 100 de 1993, las universidades de carácter oficial perdieron competencia para el reconocimiento de pensiones de sus servidores y, en virtud de la afiliación obligatoria de los servidores públicos al Sistema General de Pensiones, de conformidad con el artículo 14 del Decreto 692 del 29 de marzo de 1994, es la administradora de pensiones que hubiese recibido las cotizaciones quien debe efectuar el reconocimiento respectivo o proceder a la reliquidación de ser el caso. 2.6.

Caso concreto 36. Mediante auto del 6 de mayo de 2022, el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Quinta Mixta, decretó la medida cautelar solicitada por la Universidad de 23 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 21 de abril de 2017, expediente 05001-23- 33-000-2014-00194-01 (0804-2016), M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez; sentencia del 22 de octubre de 2018, expediente 05001-23-33-000-2014-00063-02(1074-15), M.P. Carmelo Perdomo Cuéter; sentencia del 29 de julio de 2021, expediente 05001-23-33-000-2019-00556-01(1601-19), M.P. César Palomino Cortés; y sentencia del 6 de junio de 2025, expediente 05001-23-33-000-2019-00352-02 (1787-2021), M.P. Elizabeth Becerra Cornejo; y Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 22 de julio de 2021, expediente 05001-23-33-000-2014-01418- 02(5945-19), M.P. William Hernández Gómez.

Radicación: 05001-23-33-000-2021-02100-02 (7750-2023) Demandante: Universidad de Antioquia Demandada: Ana Lucía Herrera Gómez 9 Antioquia, en el sentido de suspender los efectos del acto administrativo demandado, al estimar que, conforme a los Decretos 692 de 1994 (artículo 14) y 1068 de 1995 (artículo 5°), dicho ente universitario no tenía la potestad para reconocer, ni complementar reconocimiento pensional alguno, dado que dicha competencia se atribuyó a la respectiva administradora de pensiones, en este caso, el entonces Instituto de Seguros Sociales. 37.

La señora Ana Lucía Herrera Gómez interpuso recurso de apelación contra el aludido auto, al señalar que la interpretación normativa realizada por la Universidad de Antioquia, que conllevó el reajuste de su pensión, fue acorde a la jurisprudencia vigente para ese momento, al satisfacer los requisitos para ser beneficiaria del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley100 de 1993, y tan solo a partir de la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018 del Consejo de Estado, aquella varió, sin que sea dable su aplicación retroactiva, vulnerando su calidad de vida, su mínimo vital y el derecho a la seguridad social. 38.

La recurrente agrega que no se está afectando la sostenibilidad financiera del sistema pensional, toda vez que la entidad que se encarga del pago de la reliquidación es la Universidad de Antioquia, la cual no demostró la falta de liquidez ni que la medida cautelar solicitada resultara urgente y necesaria para precaver un perjuicio irremediable ante la inminencia de su ocurrencia, máxime cuando existe una situación permitida y consolidada en el tiempo, Igualmente, alega que, según el artículo 138 del CPACA, la Universidad tenía 4 meses siguientes a su «publicación» para demandar y, en todo caso, cuenta con la acción de repetición contra los funcionarios que emitieron el acto demandado. 39.

Previo al análisis del caso en cuestión, es esencial recordar que, como lo ha señalado esta corporación24, el recurso de apelación delimita el problema jurídico y los aspectos de hecho y de derecho que deben ser objeto de análisis; no obstante, en aplicación del principio de congruencia, el estudio de la Sala se circunscribirá exclusivamente a los argumentos expuestos en el recurso que guarden relación con los fundamentos del proveído que decretó la medida cautelar, por cuanto lo atinente al criterio interpretativo, en torno al ingreso base de liquidación pensional conforme al régimen de transición de la Ley 100 de 1993, no fue materia de pronunciamiento en el auto impugnado, al ceñirse a la falta de competencia del ente demandante. 40.

Ahora bien, en el caso concreto se tiene que la Universidad de Antioquia, mediante la Resolución 445 del 25 agosto de 2003, ordenó pagarle a la señora Ana Lucía Herrera Gómez el valor que resultaba de la aplicación del ingreso base de liquidación que consagra el inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y que no le reconoció el desaparecido Instituto de Seguros Sociales en la Resolución 7271 del 29 de julio de 2003 (con la que le concedió pensión de jubilación), tomando lo devengado 24 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 20 de septiembre de 2018, radicado 08001-23-33-000-2013- 00580-01(22144), M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.

Radicación: 05001-23-33-000-2021-02100-02 (7750-2023) Demandante: Universidad de Antioquia Demandada: Ana Lucía Herrera Gómez 10 por ella desde el 1° de julio de 1995 hasta la fecha de retiro, con inclusión de las primas de navidad, vacaciones y semestral. 41. Como se dejó anotado en el acápite precedente, de acuerdo con el parágrafo 2 del artículo 2 del Decreto 1068 de 1995, a más tardar el 30 de junio de 1995 todos los servidores públicos, incluido el personal de las universidades oficiales, debían estar afiliados a uno de los dos regímenes pensionales creados por la Ley 100 de 1993.

Por ende, a partir de esa fecha la entidad competente para reconocer y pagar las pensiones, de conformidad con el artículo 14 del Decreto 692 de 1994, era la administradora de pensiones que recibiera las cotizaciones de dichos servidores, ya fuera el ISS, como administrador del régimen de prima media, o los fondos privados, que hacían lo propio con el régimen de ahorro individual. 42.

Así las cosas, la Universidad de Antioquia carecía de competencia para pronunciarse acerca del reconocimiento del derecho pensional de la demandada y, específicamente, en lo relacionado con el presunto derecho que le asistía a una mesada mayor que la otorgada por el ISS con base en la inclusión de factores salariales devengados por la docente y no computados por esta administradora de pensiones, máxime cuando la obligación concernía solo al ISS, como ente de previsión al que se le realizaron las respectivas cotizaciones a pensión. 43.

Amén de lo anterior, el acto administrativo demandado reconoció un derecho económico de carácter pensional que genera evidentemente una afectación injustificada al patrimonio público, dada la transgresión a las normas atinentes a la competencia que le asiste a la administradora de pensiones a la que esté afiliado el servidor frente a la definición de los aspectos inherentes al derecho pensional, motivo por el cual también se halla satisfecho sumariamente el perjuicio al que se refiere el artículo 231 del CPACA para la procedencia de la suspensión provisional, cuando se trata del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 44.

Por otra parte, no se advierte una afectación al mínimo vital de la señora Ana Lucía Herrera Gómez con la medida de suspensión provisional adoptada, habida cuenta de que devenga la pensión de jubilación que le reconoció el entonces Instituto de Seguros Sociales, mediante la Resolución 7271 del 29 de julio de 2003, lo que le permite seguir accediendo a los servicios de salud que requiera, como garantía a la vida digna y a la seguridad social, puesto que en la presente controversia no se encuentra en litigio su derecho a dicha prestación, sino la competencia de la entidad demandante frente al pago de una diferencia en el monto concedido por el ente de previsión social. 45.

En estos mismos términos, esta Subsección se ha pronunciado y ha precisado lo siguiente: Radicación: 05001-23-33-000-2021-02100-02 (7750-2023) Demandante: Universidad de Antioquia Demandada: Ana Lucía Herrera Gómez 11 La Universidad de Antioquia promovió el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en orden a que se anulara la Resolución Administrativa 471 del 25 de agosto de 2006 y solicitó en el escrito de demanda, como medida previa, la suspensión provisional del referido acto administrativo, pues consideró que este va en contravía de lo establecido en el artículo 48 de la Constitución Política de Colombia, adicionado por el Acto Legislativo 01 de 2005, la Ley 4ª de 1992, el artículo 10 de la Ley 100 de 1993 y los Decreto 1158 de 1994, 1068 de 1995 y 2337 de 1996.

En providencia del 4 de octubre de 2022, el Tribunal Administrativo de Antioquia decretó la medida cautelar solicitada por la demandante. La Universidad de Antioquia por medio de la Resolución Administrativa Resolución Administrativa 471 del 25 de agosto de 2006 dispuso: «ARTÍCULO PRIMERO: Pagar temporalmente el valor que resulta de la aplicación del Ingreso Base de Liquidación que consagra el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y no reconoce el Seguro Social, a la señora BEATRIZ ELENA VELEZ CIFUENTES, identificada con cédula de ciudadanía 41.540.932, a partir del 26 de junio de 2005, por valor de OCHOCIENTOS VEINTISÉIS MIL SETECIENTOS TREINTA Y SIETE PESOS ($826.737) ( ) hasta que el Seguro Social lo reconozca bien motu proprio o por orden judicial, suma que se incrementara anualmente según lo establecido en los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993», razón por la cual la sala debe determinar si la demandante tenía la competencia para reconocer y pagar las prestaciones económicas aludidas en el acto administrativo.

Del estudio normativo y jurisprudencial previamente indicado, es claro que en virtud de lo previsto en el Decreto 1068 de 1995 la competencia para reconocer y pagar dichas prestaciones se encuentra en cabeza del Instituto de Seguros Sociales, hoy Colpensiones. Por otra parte, no se evidencia que se vulneren los derechos alegados por la demandada, toda vez que a esta le fue reconocida una pensión con la Resolución 10324 del 22 de mayo de 2006, en cuantía mensual de $3.532.484, a partir del 26 de junio de 2005, la cual es pagada por el ISS y por tanto no se verá afectada por la medida cautelar decretada25. 46.

De otra parte, en lo que atañe a la posibilidad que tiene la entidad actora de ejercer el medio de control de repetición, como lo plantea la recurrente, contra los funcionarios que participaron en la expedición del acto administrativo demandado, cabe precisar que, además de que debe mediar un pago realizado por la entidad con ocasión de un reconocimiento indemnizatorio impuesto en un fallo condenatorio26, conciliación u otra forma de terminación de conflictos, este argumento resulta impertinente respecto de la medida cautelar decretada, cuanto más si este proceso se encuentra orientado a obtener la nulidad de un acto administrativo de contenido 25 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, auto del 6 de julio de 2023.

Rad. 05001-23-33-000-2021-01241-01 (0069-2023). MP. Juan Enrique Bedoya Escobar. 26 CPACA, artículo 142: «Cuando el Estado haya debido hacer un reconocimiento indemnizatorio con ocasión de una condena, conciliación u otra forma de terminación de conflictos que sean consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa del servidor o exservidor público o del particular en ejercicio de funciones públicas, la entidad respectiva deberá repetir contra estos por lo pagado».

Radicación: 05001-23-33-000-2021-02100-02 (7750-2023) Demandante: Universidad de Antioquia Demandada: Ana Lucía Herrera Gómez 12 particular y económico que solo puede ser declarada en sede judicial. 47. Por último, en lo concerniente al reparo de la apelante acerca de que, según el artículo 138 del CPACA, la Universidad tenía 4 meses siguientes a la notificación de la Resolución demandada para ejercer el presente medio de control, se aclara que el literal c del numeral 1 del artículo 164 del CPACA dispone que cuando la pretensión de nulidad se dirija contra actos que reconocen prestaciones periódicas, como las pensiones, se puede incoar en cualquier tiempo. 48.

Aunque el acto administrativo demandado data del 25 agosto de 2003, esto es, en vigencia del Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984), lo cierto es que este, de igual manera, en su artículo 136 (numeral 2), preveía la posibilidad de presentar la acción de nulidad y restablecimiento del derecho en cualquier tiempo cuando se persiguiera la anulación de actos que reconocieran prestaciones periódicas.

Por consiguiente, el aludido reparo carece de asidero jurídico27. 49. A partir de lo anterior, puede concluirse que, en esta etapa procesal, se advierte que la Resolución 445 del 25 agosto de 2003 resulta contraria a los artículos 14 del Decreto 692 de 1994 y 5 del Decreto 1068 de 1995, invocados por la entidad accionante, al carecer de competencia para el reconocimiento de un derecho pensional a favor de la demandada, generando así una erogación injustificada del erario, lo que impone suspender provisionalmente sus efectos, conforme al artículo 231 (inciso 1°) del CPACA, sin que estén llamados a prosperar ninguno de los argumentos de apelación. 50.

En consecuencia, se confirmará el auto del 6 de mayo de 2022, proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Quinta Mixta, que decretó dicha medida cautelar de suspensión provisional. En mérito de lo expuesto, la Sección Segunda, Subsección B, del Consejo de Estado,

RESUELVE

Primero. Confirmar el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Quinta Mixta, el 6 de mayo de 2022, que decretó la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo demandado, por las razones expuestas en la parte 27 Pese a que el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, en su inciso primero, estableció un término de caducidad de 5 años «para ejercer acciones administrativas y contencioso-administrativas respecto de las pensiones reconocidas», contado a partir del reconocimiento de la referida prestación, se advierte que la Corte Constitucional, mediante auto A-841 del 17 de junio de 2025, magistrado ponente Jorge Enrique Ibáñez Najar, ordenó: «SUSPENDER a partir de la fecha de esta decisión la entrada en vigencia de las normas de la Ley 2381 de 2024 hasta el día hábil siguiente a la fecha en la cual la Sala Plena decida definitivamente sobre la constitucionalidad de dicha ley, salvo lo que se refiere a lo dispuesto en los artículos 12, parágrafo transitorio y 76 de la citada ley.

El Congreso de la República, en el marco del trámite legislativo correspondiente, podrá definir un nuevo término de entrada en vigencia integral de la Ley 2381 de 2024» (ordinal quinto). Asimismo, esta Subsección ha sido del criterio de inaplicar por inconstitucional dicho artículo 86 de la Ley 1381 de 2024, por resultar incompatible con los artículos 29 y 229 de la Constitución Política y los principios constitucionales de confianza legítima y seguridad jurídica (sentencia del 6 de junio de 2025, expediente 05001-23-33-000-2019-00352-02, NI 1787-2021, M. P. Elizabeth Becerra Cornejo).

Radicación: 05001-23-33-000-2021-02100-02 (7750-2023) Demandante: Universidad de Antioquia Demandada: Ana Lucía Herrera Gómez 13 motiva de esta providencia. Segundo. Dejar copia de esta decisión en el expediente 05001-23-33-000-2021- 02100-03 (0304-2025) y finalizar la presente actuación en el Sistema de Gestión Judicial, SAMAI, previas las correspondientes anotaciones.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI. En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, a través del siguiente enlace https://Samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx.