CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B Consejero Ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá D.C., seis (6) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra el auto del veintiocho cinco (05) de junio dos mil veinticuatro (2024) proferido por el Tribunal Administrativo de Caquetá, que decretó el embargo y retención de dineros de la demandada, como medida cautelar.
ANTECEDENTES Rosa María Niño, actuando por conducto de apoderado judicial, instauró demanda ejecutiva -contra el ejército nacional- en la cual solicitó al Tribunal Administrativo del Caquetá, que se decrete la medida cautelar de embargo y retención sobre las cuentas corrientes o de ahorro que posea dicha entidad (Ministerio de Defensa – Ejército Nacional), en las entidades financieras: Banco Popular, Banco BBVA Colombia, Banco de Occidente y Banco Agrario de Colombia.
PROVIDENCIA RECURRIDA El Tribunal Administrativo del Caquetá, mediante providencia del 5 de junio de 2024, resolvió dicha solicitud cautelar de la siguiente manera: […] «1. DECRETAR el embargo y consiguiente retención de los dineros que el Ministerio de Defensa – Ejército Nacional tenga depositados en los Bancos de Occidente, BBVA, Agrario y Popular; hasta por la suma de ciento sesenta millones doscientos treinta y siete mil quinientos dieciocho ($160.237.518) m/cte.
Para el acatamiento de esta orden, se entenderá que si con una de las cuentas bancarias embargadas puede satisfacerse el monto a embargar, no será necesario practicar la medida sobre las otras cuentas y depósitos bancarios. 2. Para el cumplimiento de lo anterior, por Secretaría OFICIAR al Banco de Occidente (sede principal), indicándole que dentro de los tres (3) días siguientes al recibo de la comunicación respectiva deberá retener los dineros depositados en las cuentas abiertas a nombre del Ministerio de Defensa – Ejército Nacional y depositarlos a órdenes del Despacho Tercero del Tribunal Administrativo del Caquetá, precisando que los dineros embargados serán primeramente los destinados a los pagos de i) rubro de sentencias y conciliaciones; ii) Sistema General de Participaciones; o iii) Sistema General de Regalías, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Si la entidad ejecutada no discriminó la naturaleza de los recursos contenidos en dichas cuentas, procederá el embargo sobre las cuentas existentes. 3.
Para el efecto, en la comunicación respectiva: 3.1. Infórmese a la Institución Bancaria el valor límite de la medida y el NIT de la entidad demandada. 3.2. El embargo de los recursos que por regla general son inembargables deberá recaer sobre una sola cuenta. Si ninguna de las cuentas posee por sí misma valores suficientes con los que pueda satisfacerse la medida, aquella se extenderá a una segunda cuenta y así sucesivamente hasta que se cumpla totalmente el embargo.
En todo caso, no podrán afectarse varías cuentas si con el embargo de los valores de una sola de ellas puede satisfacerse la cautela. 3.3. La entidad bancaria deberá oficiar a la entidad ejecutada y señalar qué sumas fueron embargadas y cuáles cuentas fueron cobijadas por la medida cautelar. 3.4. Igualmente, remítase copia íntegra de esta decisión, para que se entienda satisfecho el deber de fundamentación legal de que trata el parágrafo del artículo 594 del Código General del Proceso. 4.
INFORMAR a las entidades financieras que se oficien, en razón de la presente orden, que en caso de que se abstengan de dar cumplimiento a la presente medida cautelar, apliquen el procedimiento previsto en el parágrafo del artículo 594 del Código General del Proceso.» Como fundamento de la decisión adoptada, el Tribunal sostuvo que, la demandante solicitó el embargo de los dineros que dicho Ministerio tuviera depositados en cuentas corrientes o de ahorro en los bancos Popular, BBVA, Occidente y Agrario, con el fin de garantizar el cumplimiento de la sentencia proferida por esa Corporación el 29 de junio de 2017, mediante la cual, se le reconoció el derecho a una pensión de sobrevivientes y el pago de mesadas desde el 27 de abril de 2010.
Con fundamento en el artículo 599 del Código General del Proceso y en la jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, la primera instancia analizó las excepciones al principio de inembargabilidad de los recursos públicos, concluyendo que, tratándose de la ejecución de una sentencia judicial en firme, era procedente decretar la medida cautelar solicitada.
En consecuencia, decretó el embargo y retención de los dineros del Ministerio de Defensa – Ejército Nacional, hasta por la suma de $160.237.518 m/cte., correspondientes al crédito reconocido en sentencia más un 50%. De igual forma, ordenó a la Secretaría oficiar inicialmente al Banco de Occidente y, en caso de no ser suficiente, proceder sucesivamente con los demás bancos señalados; y, además, precisó -en la parte motiva- que el embargo no debía recaer sobre los recursos destinados al pago de sentencias y conciliaciones, al Sistema General de Participaciones o al Sistema General de Regalías, salvo que no se identificara la naturaleza de los fondos.
RECURSO DE APELACIÓN Inconforme con la decisión de primera instancia, la apoderada judicial del Ministerio de Defensa – Ejército Nacional interpuso recurso de apelación en el que sostuvo que la medida adoptada ocasionaba graves afectaciones al funcionamiento administrativo y al cumplimiento de la función constitucional de defensa y seguridad nacional.
Sustentó su oposición en el principio de inembargabilidad de los bienes públicos, consagrado en el artículo 63 de la Constitución Política y en el artículo 19 del Decreto 111 de 1996 (Estatuto Orgánico del Presupuesto), al igual que en la jurisprudencia de la Corte Constitucional y de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura.
Argumentó, que los recursos embargados hacen parte del Presupuesto General de la Nación y que su destinación específica excluye su afectación mediante medidas cautelares. Citó normas que declaran inembargables recursos como los del sistema de seguridad social, el sistema general de participaciones, el sistema general de regalías, entre otros.
Finalmente, solicitó que la revocatoria el auto apelado y que se ordene el desembargo inmediato de los dineros retenidos en diversas entidades bancarias, por tratarse de recursos públicos protegidos por normas constitucionales, legales y jurisprudenciales, cuya afectación resultaba jurídicamente improcedente. CONSIDERACIONES 4.1 Normativa aplicable En el sub judice, debe darse aplicación a las normas vigentes a la fecha de interposición del recurso de alzada, contenidas en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), así como las del Código General del Proceso, en atención a la integración normativa contemplada en el art. 306 del CPCA.
Competencia En los términos del artículo 150 del CPACA, esta Corporación asume el conocimiento en segunda instancia de los recursos de apelación interpuestos contra los autos proferidos por los tribunales administrativos respecto de los cuales resulte procedente este medio de impugnación. A su vez, según lo dispuesto en el artículo 125 ibidem, a la Sala le asiste competencia para resolver este asunto.
Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si es procedente decretar la medida cautelar de embargo sobre los dineros depositados en las cuentas bancarias del Ministerio de Defensa – Ejército Nacional, con el fin de garantizar la ejecución de una sentencia judicial en firme, o si, por el contrario, tales recursos ostentan el beneficio de inembargabilidad conforme a lo dispuesto en los artículos 63 de la Constitución Política, 19 del Decreto 111 de 1996 y 594 del Código General del Proceso.
Caso concreto La parte demandada apeló la decisión que decretó el embargo de recursos del Ministerio de Defensa – Ejército Nacional, al considerar que, compromete su función constitucional y vulnera el principio de inembargabilidad de los bienes públicos, previsto en el artículo 63 de la Constitución y el artículo 19 del Decreto 111 de 1996, solicitando la revocatoria de la medida y el levantamiento del embargo.
No obstante, recuerda la Sala que, el principio de inembargabilidad de las rentas del presupuesto general de la Nación no es absoluto, como lo pretende hacer ver la impugnante, pues existen excepciones que han sido desarrolladas en la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado. El máximo órgano del orden constitucional, en sentencia C-566 de 2003, aclaró que este principio solo “se ajusta a la Constitución en la medida en que ello no impida la efectividad del pago de las obligaciones dinerarias surgidas de las obligaciones laborales”, criterio reiterado en fallo C-1154 de 2008, en el cual se indicó que si bien es necesario preservar y defender aquella restricción, “ya que ella permite proteger los recursos financieros del Estado, destinados por definición, en un Estado social de derecho, a satisfacer los requerimientos indispensables para la realización de la dignidad humana”, existen tres excepciones frente a su aplicación. La primera surge cuando se deben cancelar créditos u obligaciones de origen laboral, con miras a efectivizar el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas; la segunda cuando implica el pago de sentencias judiciales para garantizar la seguridad jurídica y el respeto de los derechos en ellas reconocidos, como se determinó en la sentencia C-354 de 1997 de la Corte Constitucional; y la tercera se origina en los títulos emanados del Estado que conceden una obligación clara, expresa y exigible.
Cabe anotar que, la prioridad dada al embargo del rubro contemplado para pagar sentencias y conciliaciones enfrenta actualmente en el litigio administrativo una restricción legal expresa, contenida en el parágrafo 2º del artículo 195 del CPACA, que ordena: “Trámite para el pago de condenas o conciliaciones. El trámite de pago de condenas y conciliaciones se sujetará a las siguientes reglas: (…) Parágrafo 2º.
El monto asignado para sentencias y conciliaciones no se puede trasladar a otros rubros, y en todo caso serán inembargables, así como los recursos del Fondo de Contingencias. La orden de embargo de estos recursos será falta disciplinaria.” Por otro lado, el artículo 594 del Código General del Proceso, enunció una lista de los bienes excluidos de la figura de embargo, en la que incluyó como tal a los incorporados al presupuesto general de la Nación, pero también dio instrucciones para proceder cuando, pese a la prohibición, se ordene la retención de aquellos, así: “Bienes inembargables.
Además de los bienes inembargables señalados en la Constitución Política o en leyes especiales, no se podrán embargar: Los bienes, las rentas y recursos incorporados en el presupuesto general de la Nación o de las entidades territoriales, las cuentas del sistema general de participación, regalías y recursos de la seguridad social. (…) Parágrafo.
Los funcionarios judiciales o administrativos se abstendrán de decretar órdenes de embargo sobre recursos inembargables. En el evento en que por ley fuere procedente decretar la medida no obstante su carácter de inembargable, deberán invocar en la orden de embargo el fundamento legal para su procedencia. Recibida una orden de embargo que afecte recursos de naturaleza inembargable, en la cual no se indicare el fundamento legal para la procedencia de la excepción, el destinatario de la orden de embargo, se podrá abstener de cumplir la orden judicial o administrativa, dada la naturaleza de inembargable de los recursos.
En tal evento, la entidad destinataria de la medida, deberá informar al día hábil siguiente a la autoridad que decretó la medida, sobre el hecho del no acatamiento de la medida por cuanto dichos recursos ostentan la calidad de inembargables. La autoridad que decretó la medida deberá pronunciarse dentro de los tres (3) días hábiles siguientes a la fecha de envío de la comunicación, acerca de si procede alguna excepción legal a la regla de inembargabilidad.
Si pasados tres (3) días hábiles el destinatario no se recibe oficio alguno, se entenderá revocada la medida cautelar. En el evento de que la autoridad judicial o administrativa insista en la medida de embargo, la entidad destinataria cumplirá la orden, pero congelando los recursos en una cuenta especial que devengue intereses en las mismas condiciones de la cuenta o producto de la cual se produce el débito por cuenta del embargo.
En todo caso, las sumas retenidas solamente se pondrán a disposición del juzgado, cuando cobre ejecutoria la sentencia o la providencia que le ponga fin al proceso que así lo ordene.” Frente a la citada disposición, la Sección Segunda del Consejo de Estado, en proveído de 21 de julio de 2017; sostuvo que, en efecto, es dable decretar una orden de embargo sobre recursos catalogados como inembargables, cuando con ello se pretenda garantizar derechos reconocidos mediante una sentencia judicial: “(…) la salvaguarda de los bienes del presupuesto general no obsta para que la Administración adopte medidas conducentes al pago de sentencias condenatorias a su cargo, la rigidez de la regla que prohíbe su retención cautelar se matiza, puesto que existe un deber explícito de respetar integralmente los derechos judicialmente reconocidos a terceros.
(…) tanto la legislación vigente como la jurisprudencia constitucional que la ha depurado establecen que, no obstante el principio de inembargabilidad de los recursos públicos sirve de base para el desarrollo del Estado social de derecho, su aplicación cede cuando de satisfacer ciertas obligaciones se trata, puntualmente si estas son de estirpe laboral, se derivan de sentencia judiciales o constan en títulos emanados de la administración.” De lo anterior se colige que, aunque el principio de inembargabilidad de los recursos públicos sirve de base para el desarrollo del Estado social de derecho, su aplicación cede cuando se trata de satisfacer ciertas obligaciones, puntualmente si estas son de estirpe laboral, se derivan de sentencias judiciales o constan en títulos emanados de la Administración, es decir, los recursos del presupuesto general pueden ser susceptibles de embargo, cuando con tal medida cautelar se pretenda, entre otras situaciones, el cumplimiento de una condena judicial relacionada con derechos laborales.
Sin embargo, cabe destacar que una vez decretada la medida cautelar que implique retención o sustracción de bienes o recursos públicos de carácter inembargable, la legislación ha previsto mecanismos procesales para proteger la sostenibilidad financiera o presupuestal de la entidad ejecutada. El primero de ellos consiste en la posibilidad que, según el artículo 597 del CGP, tienen el procurador general de la nación, el ministro del respectivo ramo, el alcalde, el gobernador y el director de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado de solicitar el levantamiento de estas medidas.
También consagra el parágrafo del artículo 599 de la misma codificación que el ejecutado podrá deprecar que el embargo o secuestro decretado recaiga sobre otro de los bienes de su propiedad, salvo cuando se trate de un embargo fundado en garantía real. Ahora bien, según del contenido normativo del parágrafo 2, del artículo 195 del CPACA, pese a configurarse la excepción de embargabilidad, pueden ser embargadas las cuentas corrientes y de ahorros abiertas por las entidades públicas que reciban recursos del Presupuesto General de la Nación, salvo que se trate de rubros destinados al pago de sentencias y conciliaciones y al fondo de contingencias.
Así mismo, acorde con el parágrafo del artículo 2.8.1.6.1.1 del Decreto 1068 de 2015, también son inembargables las Cuentas corrientes o de ahorro abiertas exclusivamente a favor de la Nación-Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. En el caso sub examine se evidencia que, a través de este trámite ejecutivo, la demandante pretende el cumplimiento de las obligaciones contenidas en la sentencia de fecha veintinueve (29) de junio de dos mil diecisiete (2017) emitida por el Tribunal Administrativo de Caquetá dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado 18-001-23-33-003-2025-00092-00, en la cual, se ordenó al Ejército Nacional, reconocer y pagar a la demandante, una pensión de sobrevivientes a partir del 27 de abril de 2010, en el equivalente al 50% de todas las partidas computables que establece el artículo 158 del decreto 1211 de 1990.
En ese sentido, mediante auto del 5 de junio de 2024, se decretó la medida cautelar solicitada por la actora, consistente en el embargo y retención de los de los dineros que el Ministerio de Defensa – Ejército Nacional tenga depositados en los Bancos de Occidente, BBVA, Agrario y Popular; hasta por la suma de ciento sesenta millones doscientos treinta y siete mil quinientos dieciocho ($160.237.518).
Al respecto, esta Sala advierte que, en concordancia a lo explicado en precedencia, la inembargabilidad de los recursos de la Nación- Ministerio de Defensa-Ejército Nacional, no opera como un principio absoluto y suficiente para impedir la trasferencia forzosa de su patrimonio, dado que existen excepciones, las cuales han sido decantadas por la jurisprudencia y dentro de las cuales se enmarca el presente asunto.
Así las cosas, si bien ciertos componentes del erario han sido revestidos por la ley y la Constitución con una protección especial para evitar su sustracción del patrimonio estatal como prenda garante del pago de sus obligaciones, la rigurosidad de tal restricción cede si, tras haberse vencido el plazo para que la autoridad correspondiente cumpliera voluntariamente (legal o contractual), esta no ha satisfecho los créditos de origen laboral, ni los impuestos en una sentencia. Por tanto, en atención a que el objeto de este trámite ejecutivo es obtener el cumplimiento de un fallo judicial, la prohibición de embargo sobre los recursos del Ejército Nacional pierde fuerza, por lo que, garantizan la deuda que la ejecutada tiene con la ejecutante.
Especial prevalencia se predica de la pretensión cautelar del caso, puesto que el crédito cuyo pago se demanda, además de mostrarse como una orden judicial, se relaciona con una prestación de origen laboral. Por lo anterior, resulta dable concluir que el recurso pretendido en embargo por la ejecutante, pese a ser inembargables, pueden ser objeto de retención preventiva y de eventual traslado al patrimonio del acreedor.
En este orden de ideas, y teniendo en cuenta que, en el sub examine es procedente decretar la medida cautelar deprecada, el auto apelado se confirmará. No obstante, se modificará el numeral 2 de la parte resolutiva en el sentido de indicar que los oficios que libre la secretaría para hacer efectiva la orden de embargo deben precisar que no podrán ser objeto de embargo los recursos depositados por la Nación en cuentas abiertas exclusivamente a favor de la Nación – Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, ni las cuentas corrientes y de ahorro abiertas por entidades públicas cuando estas administren recursos destinados al pago de sentencias, conciliaciones judiciales o al Fondo de Contingencias.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR parcialmente el auto del cinco (05) de junio de dos mil veinticuatro (2024) proferido por el Tribunal Administrativo de Caquetá, por medio del cual decretó el embargo y retención de dineros que posee el Ministerio de Defensa-Ejército Nacional, en las entidades financieras: Bancos de Occidente, BBVA, Agrario y Popular; hasta por la suma de ciento sesenta millones doscientos treinta y siete mil quinientos dieciocho ($160.237.518) m/cte.
SEGUNDO: MODIFICAR el numeral segundo de la parte resolutiva de la providencia apelada el cual quedará así: “2. Para el cumplimiento de lo anterior, por Secretaría OFICIAR al Banco de Occidente (sede principal), indicándole que dentro de los tres (3) días siguientes al recibo de la comunicación respectiva deberá retener los dineros depositados en las cuentas abiertas a nombre del Ministerio de Defensa – Ejército Nacional y depositarlos a órdenes del Despacho Tercero del Tribunal Administrativo del Caquetá, precisando no podrán ser objeto de embargo los recursos depositados por la Nación en cuentas abiertas exclusivamente a favor de la Nación – Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, ni las cuentas corrientes y de ahorro abiertas por entidades públicas cuando estas administren recursos destinados al pago de sentencias, conciliaciones judiciales o al Fondo de Contingencias.”
TERCERO: ADICIONAR el numeral cuarto de la providencia del cinco (5) de junio de dos mil veinticuatro (2024), proferida por el Tribunal Administrativo de Caquetá, para indicar que no podrán ser objeto de embargo los recursos depositados por la Nación en cuentas abiertas exclusivamente a favor de la Nación – Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, ya sea en el Banco de la República o en cualquier otro establecimiento de crédito, conforme a lo dispuesto en el artículo 2.8.1.6.1.1 del Decreto 1068 de 2015.
Igualmente, se exceptúan de embargo las cuentas corrientes y de ahorro abiertas por entidades públicas cuando estas administren recursos destinados al pago de sentencias, conciliaciones judiciales o al Fondo de Contingencias, en los términos del parágrafo segundo del artículo 195 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA).
CUARTO: Ejecutoriada esta providencia, y efectuadas las anotaciones de rigor, por la secretaría de la Sección Segunda del Consejo de Estado, REGRESAR el expediente al Tribunal de origen para lo pertinente.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.