1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D. C., nueve (9) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Referencia: Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Radicación número: 25000-23-24-000-2011-00326-01 Actor: LUIS MIGUEL MARTÍN ALBARRACÍN TESIS: SE REVOCA EL FALLO APELADO, PUES EL TRIBUNAL INCURRIÓ EN UN ERROR AL CONTABILIZAR EL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN. SE ORDENA REMITIR EL EXPEDIENTE AL TRIBUNAL PARA QUE SE PRONUNCIE RESPECTO DE LOS CARGOS DE LA DEMANDA.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la parte actora contra la sentencia de 27 de junio de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca1, que declaró probada la excepción de caducidad de la acción y, en consecuencia, se inhibió de fallar de fondo. 1En adelante el Tribunal. 2 Número único de radicación: 25000 23 24 000 2011 00326 01 Actor: LUIS MIGUEL MARTÍN ALBARRACÍN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.- ANTECEDENTES I.1- El señor LUIS MIGUEL MARTÍN ALBARRACÍN, mediante apoderado, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo2, presentó demanda contra BOGOTÁ D.C. – SECRETARÍA DE MOVILIDAD, en la que formuló las siguientes pretensiones: “1.– DECLARAR NULA la Resolución No. – 9225 del once (11) de noviembre de dos mil nueve (2009), expedida por el señor Subdirector de Investigaciones de Transporte Público de Bogotá, D.C., la cual ORDENÓ la desvinculación administrativa del vehículo de placas VEQ 213 a solicitud de la COOPERATIVA TRANSPORTADORA BOGOTÁ – KENNEDY LTDA. 2.– DECLARAR NULA la Resolución No.– 14415, del 23 de abril de 2010, por la cual se calificó desfavorablemente el recurso de REPOSICIÓN interpuesto por el señor LUÍS MIGUEL MARTÍN ALBARRACÍN. 3.– DECLARAR NULA la Resolución No.– 3586/02, del 30 de junio de 2010, por la cual conceptuó desfavorablemente el recurso de APELACIÓN interpuesto por el señor LUIS MIGUEL. 4.– Que como consecuencia de lo anterior y a título del restablecimiento del derecho, se ordene a la Secretaría de Movilidad reintegrar el vehículo de placas VEQ 213, al REGISTRO DISTRITAL AUTOMOTOR dentro de la capacidad transportadora de la 2 En adelante CCA. 3 Número único de radicación: 25000 23 24 000 2011 00326 01 Actor: LUIS MIGUEL MARTÍN ALBARRACÍN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co COOPERATIVA TRANSPORTADORA BOGOTÁ – KENNEDY LTDA., en idénticas condiciones a las que tenía al momento de su desvinculación. (…) 7.
Que se condene a la Secretaría de Movilidad a título del restablecimiento del derecho, al pago de los ingresos dejados de percibir del vehículo de placas VEQ 213 y demás emolumentos que LUÍS MIGUEL MARTÍN ALBARRACÍN dejó de percibir, desde la fecha de su ilegal desvinculación y hasta que se produzca el reintegro. 8. Que se condene a la Secretaría de Movilidad y a título del restablecimiento del derecho, al pago de los salarios y prestaciones sociales, reajustes o aumentos de salario y demás emolumentos que el señor LUÍS MIGUEL MARTÍN ALBARRACÍN dejó de percibir, desde la fecha de su ilegal desvinculación y hasta que se produzca el reintegro. 9.– Que se condene a la Secretaría de Movilidad y a título del restablecimiento del derecho, al pago de las cuotas, intereses corrientes e intereses moratorios, que se dejaron de pagar a la financiera “FINANZAUTO” por el crédito del chasis. 10.– Que se condene a la Secretaría de Movilidad y a título del restablecimiento del derecho, al pago de las cuotas, intereses corrientes e intereses moratorios, que se dejaron de pagar a “INCONCAR” por el crédito de la carrocería. 11.– Que se condene a la Secretaría de Movilidad y a título del restablecimiento del derecho, y al pago de los perjuicios morales. 12.– Que se condene a la Secretaría de Movilidad y a título del restablecimiento del derecho, y al pago de perjuicios psicológicos”[…].
I.2.- Como hechos relevantes de la demanda, la Sala destaca los siguientes: El 9 de enero de 2008 se suscribió, entre el señor Luís Miguel Martín Albarracín y la Cooperativa Transportadora Bogotá – Kennedy Ltda., 4 Número único de radicación: 25000 23 24 000 2011 00326 01 Actor: LUIS MIGUEL MARTÍN ALBARRACÍN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el contrato de vinculación del vehículo de placas VEQ 213, para prestar el servicio público de pasajeros.
El 5 de diciembre de 2008, la Cooperativa Transportadora Bogotá – Kennedy Ltda., terminó de forma unilateral el contrato de vinculación del vehículo de placas VEQ 213. Mediante la Resolución núm. 9225 de 11 de noviembre de 2009, la Secretaría de Movilidad de Bogotá D.C., ordenó la desvinculación del vehículo de placas VEQ 213, el cual se encontraba afiliado a la Cooperativa Transportadora Bogotá – Kennedy Ltda. Dicha decisión fue confirmada por la Secretaría de Movilidad de Bogotá D.C., a través de la Resolución núm. 14415 de 23 de abril de 2010, al resolver el recurso de reposición interpuesto contra la misma.
Mediante la Resolución núm. 3586–02 de 30 de junio de 2010, la Secretaría de Movilidad de Bogotá D.C. no concedió el recurso de apelación interpuesto contra la Resolución 9225 de 11 de noviembre de 2009 y ordenó la desvinculación del citado vehículo. La anterior 5 Número único de radicación: 25000 23 24 000 2011 00326 01 Actor: LUIS MIGUEL MARTÍN ALBARRACÍN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co decisión le fue notificada al demandante el 5 de noviembre de 2010; y el 7 de marzo de 2011 el actor radicó la solicitud de conciliación prejudicial.
I.3.- Fundamentos de derecho La parte actora considera que los actos acusados infringieron los artículos 25 y 29 de la Constitución Política; 2°, 4°, 21, 22 y 57 de la Ley 79 de 1988; 8° y 50 de la Ley 336 de 1996; 1° del Decreto 2556 de 2001; parágrafo 1° del artículo 51 y 52 del Decreto 170 de 2001. Como fundamento de lo anterior, formuló los siguientes cargos de violación: –.
Violación al debido proceso La parte actora consideró que se le vulneró el debido proceso, pues en su sentir la demandada debió archivar la actuación que tenía como objeto la desvinculación del vehículo de placas VEQ 213. 6 Número único de radicación: 25000 23 24 000 2011 00326 01 Actor: LUIS MIGUEL MARTÍN ALBARRACÍN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De igual forma, señaló que en los actos demandados se tuvo como referente un certificado de 27 de octubre de 2005, el cual hacía referencia al vehículo de placas SGQ 939. –.
Violación del derecho al trabajo Dicho cargo se fundamentó en el hecho de que el actor era trabajador aportante y gestor de la Cooperativa Transportadora Bogotá – Kennedy Ltda., pues conducía un vehículo de servicio público de pasajeros, labor con la cual satisfacía sus necesidades y las de su familia. Señaló que a la demandada se le demostró que la Cooperativa Transportadora Bogotá – Kennedy Ltda. no le permitió continuar su trabajo, de conformidad con lo dispuesto en el parágrafo 1° del artículo 51 del Decreto 170 de 2001.
Resaltó que la solicitud que formuló la empresa transportadora a la Secretaría de Movilidad de Bogotá D.C. no rompió el vínculo contractual, pues las obligaciones del propietario del vehículo y la empresa continuaban hasta que la administración comunicara su 7 Número único de radicación: 25000 23 24 000 2011 00326 01 Actor: LUIS MIGUEL MARTÍN ALBARRACÍN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co decisión mediante acto administrativo motivado, dado que “Es con base a este acto administrativo que termina el vínculo contractual y este reemplaza el paz y salvo que debe expedir la empresa”. –.
Violación del Decreto 114 de 2003 Indicó que la empresa de transporte no lo requirió con anterioridad al 5 de diciembre de 2008; y que en el contrato de vinculación no se estipularon los cobros y pagos a los que se comprometieron las partes, contrato este que, además, no tenía aprobación de la Secretaría de Movilidad de Bogotá D.C., por lo que no podía ser utilizado por la empresa. –.
Violación de la Resolución núm. 688 de 2001 Señaló que la parte demandada omitió, en las comunicaciones de 8 de diciembre de 2008 y de 16 de enero de 2009, citar expresamente la causal y la prueba del hecho que se alegó, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 51 del Decreto 170 de 2001; y que la demandada debió informar a la empresa transportadora que la 8 Número único de radicación: 25000 23 24 000 2011 00326 01 Actor: LUIS MIGUEL MARTÍN ALBARRACÍN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co solicitud no reunía los requisitos previstos en el artículo 51 del Decreto 170 de 2001. –.
Violación de la Resolución núm. 416 de 2003 Sostuvo que la Secretaría de Movilidad de Bogotá D.C. omitió impartir la aprobación del contrato de vinculación entre la empresa de transporte y el propietario del vehículo; y que, además, en el contrato de vinculación se omitieron “los preavisos requeridos, los mecanismos alternativos de solución de conflictos y de igual manera no se detalló los ítems que conformarían los cobros y pagos que se comprometían las partes y su periocidad (sic)”. –.
Vulneración de la Resolución 444 de 2003 Adujo que la empresa transportadora no presentó el contrato de vinculación para su correspondiente aprobación; y que el contrato transgredió el artículo 48 del Decreto 170 de 2001, pues omitió los preavisos y los mecanismos alternativos de solución de conflictos, ni tampoco se detallaron los ítems que conformarían los cobros y pagos entre las partes. 9 Número único de radicación: 25000 23 24 000 2011 00326 01 Actor: LUIS MIGUEL MARTÍN ALBARRACÍN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Agregó que los documentos relacionados en el estado de cuenta del 20 de marzo de 2009, corresponden a facturas cambiarias de compraventa; y que “Con base en lo anterior, y lo señalado en el acápite del contrato de vinculación entre la empresa y LUIS MIGUEL, existió una relación comercial, cotejando los estados de cuenta y las facturas que es totalmente ajena al proceso de desvinculación administrativa y por lo tanto se debió sustraerse la Secretaría Distrital de Movilidad de iniciar y finiquitar la actuación administrativa”.
Afirmó que existía cláusula compromisoria en la regulación de transporte, al igual que la empresa transportadora no le entregó al demandante los extractos discriminados de los montos cobrados y pagados por cada uno de los conceptos, por lo que se configuró la falsa motivación en los actos administrativos demandados. I.4.- Contestación de la demanda La demandada se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda, bajo el argumento de que los actos administrativos demandados no estaban afectados de ninguna causal de nulidad. 10 Número único de radicación: 25000 23 24 000 2011 00326 01 Actor: LUIS MIGUEL MARTÍN ALBARRACÍN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Respecto de la desvinculación de los vehículos de transporte público, señaló que la empresa transportadora o el propietario del vehículo solo pueden presentar la solicitud de desvinculación administrativa ante la Subdirección de Investigaciones de Transporte Público, invocando algunas de las causales imputables al propietario o la empresa transportadora, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 50, 51 y 52 del Decreto 170 de 2001.
Destacó que en el proceso administrativo, a través del cual se desvinculó al vehículo de placas VEQ 213, se cumplió con lo previsto en el Decreto 170 de 2001, por lo que no le asistía razón al demandante. Finalmente, formuló la excepción de caducidad de la acción debido a que la demanda se presentó con posterioridad al término de cuatro meses que se tenía para ello.
II.- SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia de 27 de junio de 2013, declaró probada la excepción de caducidad de 11 Número único de radicación: 25000 23 24 000 2011 00326 01 Actor: LUIS MIGUEL MARTÍN ALBARRACÍN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la acción propuesta por la parte demandada y, en consecuencia, se inhibió de hacer pronunciamiento de fondo.
Indicó que de conformidad con lo previsto en el artículo 136 del CCA, el término de caducidad de la acción debía contarse a partir de la notificación o publicación del acto, lo cual dependía de si el acto era de contenido particular o general, no desde su ejecutoria. Sostuvo que en el caso bajo examen el acto demandado se le notificó al demandante el 5 de noviembre de 2010, por lo que el término de caducidad debía contarse a partir el día siguiente.
En consecuencia, los cuatro meses vencían el 6 de marzo de 2011, pero como dicho día no era hábil, el término se corría para el 7 de marzo de ese año. Precisó que la solicitud de conciliación prejudicial se presentó el mismo 7 de marzo de 2011 y la constancia se expidió el 30 de mayo de 2011, por lo que el término de cuatro meses vencía el 31 de mayo de 2011.
Concluyó que al presentarse la demanda el 3 de junio de 2011, transcurrió más de los cuatro meses previstos en el artículo 136, 12 Número único de radicación: 25000 23 24 000 2011 00326 01 Actor: LUIS MIGUEL MARTÍN ALBARRACÍN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co numeral 2, del CCA, para el ejercicio oportuno de la acción, razón por la cual declaró probada la excepción de caducidad.
Ahora bien, en providencia del 25 de julio de 2013, el Tribunal resolvió la solicitud de aclaración de la sentencia que formuló la parte demandante, en la que se consideró respecto de la fecha de presentación de la demanda y la configuración de la caducidad, lo siguiente (folio 539 c.1): “La Sala tomó como fecha de la presentación de la demanda el 3 de junio de 2011, pues esa es la fecha que se evidencia en el acta de reparto que obra a folio 101, en consideración a que el deber ser es que en el mismo momento y de manera inmediata a la presentación de la demanda, la misma se someta a reparto.
(…) Así las cosas, como la sentencia de primera instancia es nítida en su parte resolutiva, y además, es congruente con la parte motiva, se hace imperioso que la Sala deniegue la solicitud de aclaración, ya que no es posible reabrir el debate materia de decisión. Aunado a lo anterior, no es procedente manifestarse sobre la solicitud de aclaración de la fecha en que se presentó la demanda y de su oportunidad, puesto que comportaría evaluar nuevamente los fundamentos fácticos y jurídicos de la providencia, asunto que es ajeno a la finalidad de la solicitud, pues se itera (sic), se trata de aclarar los puntos oscuros y no modificar el sentido de la decisión. Por lo analizado, no es procedente aclarar la sentencia, en tanto que la petición se encamina a que se reconsideren los supuestos fácticos en que se basó la sentencia, esto es, la fecha y oportunidad de la presentación de la demanda”. 13 Número único de radicación: 25000 23 24 000 2011 00326 01 Actor: LUIS MIGUEL MARTÍN ALBARRACÍN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co III.- RECURSO DE APELACIÓN La parte demandante, a través de apoderado, solicitó revocar la sentencia de primera instancia, por estimar que el Tribunal incurrió en un error al contabilizar el término de caducidad, dado que tomó como fecha de presentación de la demanda el 3 de junio 2011, día en que se realizó el reparto del asunto, a pesar de existir claridad de que la demanda se radicó el 31 de mayo de 2011, de ahí que la haya promovido oportunamente y proceda el estudio de fondo.
De igual forma, solicitó acceder a las pretensiones de la demanda, pues no vulneró lo previsto en el numeral 3 del artículo 51 del Decreto 170 de 2001, norma que declaró nula el Consejo de Estado en sentencia de 22 de septiembre de 2011. Destacó que la actuación administrativa, a través de la cual se desvinculó el vehículo de placas VEQ 213 del registro distrital automotor, fue contraría a derecho y vulneró sus derechos. 14 Número único de radicación: 25000 23 24 000 2011 00326 01 Actor: LUIS MIGUEL MARTÍN ALBARRACÍN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Finalmente, indicó que dentro de esa actuación administrativa se omitió el concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado de 7 de septiembre de 2006.
IV.- ALEGATOS DE CONCLUSIÓN –. La parte actora en su escrito de alegatos de conclusión reiteró lo expuesto en el recurso de apelación que interpuso contra la sentencia del Tribunal, esto es, que la demanda se presentó oportunamente, por lo que no había lugar a declarar probada la excepción de caducidad de la acción; y que en la actuación administrativa en la que se ordenó desvincular el vehículo de placas VEQ 213 se le vulneraron sus derechos. –.
La parte demandada solicitó confirmar la sentencia de primera instancia, que declaró probada la excepción de caducidad, por cuanto la demanda ha debido presentarse hasta el día 31 de mayo de 2011, por lo que al radicarse el 3 de junio de ese año resultó extemporánea. -. El Ministerio Público, guardó silencio. 15 Número único de radicación: 25000 23 24 000 2011 00326 01 Actor: LUIS MIGUEL MARTÍN ALBARRACÍN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co V.- CONSIDERACIONES DE LA SALA V.1.
ACTOS ACUSADOS - La Resolución núm. 9225 de 11 de noviembre de 2009, “Por la cual se resuelve el trámite de desvinculación administrativa del vehículo del vehículo de placas VEQ–213 afiliado a la empresa COOPERATIVA TRANSPORTADORA BOGOTÁ KENNEDY”, expedida por el Subdirector de Investigaciones de Transporte Público de Bogotá Secretaría Distrital de Movilidad, a través de la cual se ordenó la desvinculación administrativa del vehículo de placas VEQ–213, por solicitud de la empresa Transportadora Bogotá Kennedy. - La Resolución núm. 14415 de 23 de abril de 2010, “Por la cual se resuelve sobre un recurso de reposición interpuesto contra la Resolución No. 9225 del 11 de noviembre de 2009, dentro del procedimiento de solicitud de desvinculación administrativa del vehículo de placa VEQ–213”, expedida por el Subdirector de Investigaciones de Transporte Público de Bogotá Secretaría Distrital de Movilidad, a través de la cual se confirmó la citada resolución y se concedió el recurso de apelación. 16 Número único de radicación: 25000 23 24 000 2011 00326 01 Actor: LUIS MIGUEL MARTÍN ALBARRACÍN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co - La Resolución núm. 3586/02 de 30 de junio de 2010, “Por medio de la cual se resuelve un recurso de apelación dentro del proceso por trámite de desvinculación administrativa del vehículo de placa VEQ 213 vinculado a la empresa Cooperativa transportadora Bogotá – Kennedy Ltda.”, expedida por el Director de Procesos Administrativos de la Secretaría Distrital de Movilidad, en la que se confirmó la Resolución núm. 9225 de 11 de noviembre de 2009.
V.2. PROBLEMA JURÍDICO POR RESOLVER De conformidad con el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, la Sala debe resolver si la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho incoada se presentó dentro del término de los cuatro meses, de que trata el artículo 136, numeral 2, del CCA, o si, por el contrario, se configuró la excepción de caducidad, como lo consideró el Tribunal en la sentencia de primera instancia. En el evento de concluirse que la demanda se presentó oportunamente, la Sala debe resolver si es procedente o no declarar la nulidad de los actos administrativos demandados. 17 Número único de radicación: 25000 23 24 000 2011 00326 01 Actor: LUIS MIGUEL MARTÍN ALBARRACÍN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co V.3.
CASO CONCRETO El 20 de marzo de 2009, el gerente de la empresa Cooperativa Transportadora Bogotá - Kennedy Ltda. solicitó a la Secretaría de Movilidad de Bogotá D.C. la desvinculación administrativa del vehículo de placas VEQ 213, por la terminación del contrato de vinculación que se suscribió con el propietario del mismo y por configurarse la causal 3ª establecida en el artículo 51 del Decreto núm. 170 de 2001.
Mediante la Resolución núm. 9225 de 11 de noviembre de 2009, el Subdirector de Investigaciones de Transporte Público de Bogotá Secretaría Distrital de Movilidad, ordenó la desvinculación administrativa del vehículo de placas VEQ–213, al considerar que el contrato que se suscribió entre la empresa transportadora y el propietario del mismo venció, además de que aquél no pagó oportunamente los valores pactados en el contrato.
En ese sentido, se indicó lo siguiente (folios 275 y 276): “[…] En el contrato de vinculación del vehículo de placas VEQ–213 suscrito por la COOPERATIVA TRANSPORTADORA BOGOTÁ – KENNEDY LTDA en su calidad de contratante vinculante y el señor LUIS MIGUEL MARTÍN ALBARRACÍN en calidad de propietario, el 18 Número único de radicación: 25000 23 24 000 2011 00326 01 Actor: LUIS MIGUEL MARTÍN ALBARRACÍN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 09/01/2008, en la CLÁUSULA OCTAVA se pactó que el término de duración y vigencia del presente contrato será de un año contado desde la fecha en que se firme este documento y se entenderá prorrogado cuando ninguna de las partes que lo suscribe manifieste por escrito a la otra la voluntad de darlo por terminado con una antelación mínima de treinta (30) días calendario a la fecha de vencimiento (…).
En el sub–examine, el término de duración comprendía del 09/01/2008 al 09/02/2009. Habría lugar a prórroga por períodos iguales, si ninguna de las partes hubiese hecho manifestación o hubiese dado aviso por escrito de su deseo de la no prórroga con una antelación de por lo menos treinta (30) días al vencimiento. Conforme a la prueba documental allegada por la empresa peticionaria, queda demostrado que la prórroga del contrato de vinculación solo se produjo hasta el 09/02/2009, toda vez que la empresa COOPERATIVA TRANSPORTADORA BOGOTÁ – KENNEDY LTDA., el día 5 de diciembre de 2008, envió comunicación recibida el 08/12/2008 al propietario contratista señor LUIS MIGUEL MARTÍN ALBARRACÍN, por medio de la cual le comunicó la determinación de no renovación del contrato de vinculación y en consecuencia darlo por terminado.
Así las cosas, y siendo evidente que se cumple con el requisito de procedibilidad de vencimiento del contrato, el Despacho dará viabilidad a la desvinculación solicitada, por esta primera causal. En cuanto al incumplimiento del numeral 3 del Artículo 51 del Decreto 170 de 2001, que establece como causales de desvinculación administrativa por solicitud de la empresa, las siguientes: (…) 3.
No cancelar oportunamente a la empresa los valores pactados en el contrato de vinculación. (…) Para el Despacho queda claro la violación de la causal tercera del numeral anteriormente mencionado imputable al propietario del vehículo, ya que con el certificado expedido por el director operativo de la empresa COOPERATIVA DE TRANSPORTE BOGOTÁ – KENNEDY LTDA., con certificado expedido por el Gerente de fecha 27 de octubre de 2005, en el cual consta que el propietario del automotor adeudaba 19 Número único de radicación: 25000 23 24 000 2011 00326 01 Actor: LUIS MIGUEL MARTÍN ALBARRACÍN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co esa fecha a la empresa y el certificado expedido por el Jefe Departamento Financiero del estado de cuenta de fecha 20 de marzo de 2009, en el que consta que a la fecha el señor propietario del vehículo adeuda a la empresa la suma de $2.296.761, configurándose con esta prueba la figura de la desvinculación administrativa a solicitud de la empresa del vehículo de placas VEQ–213[…]”.
Contra la anterior decisión la parte actora interpuso recurso de reposición y, en subsidio, de apelación, en el que indicó que la comunicación de 27 de octubre de 2005 correspondía al vehículo de placas SGQ–939, por lo que se incurrió en un error en ese punto. De igual forma, cuestionó que se aplicara la causal 3ª del artículo 51 del Decreto 170 de 2001.
En la Resolución núm. 14415 de 23 de abril de 2010, expedida por la Secretaría Distrital de Movilidad, se confirmó la Resolución núm. 9225 de 11 de noviembre de 2009 y se concedió el recurso de apelación. En esa decisión, la demandada adujo lo siguiente (folios 309 y 310): “[…] Si bien es cierto que en la comunicación de fecha 27 de octubre de 2005 aparece como asunto: caso vehículo 41104, no es cierto que corresponda exclusivamente al contrato de vinculación del vehículo SGQ–939, ya que se puede apreciar en los dos contratos de vinculación de vehículos SGQ–939 y VEQ–213 (folio 68 y 193) anexados a este expediente figura asignado como número interno del contrato el número 41104.
Es claro para el despacho que el contrato de vinculación del vehículo de placas SGQ–939, no tiene ninguna pertinencia o relevancia con el 20 Número único de radicación: 25000 23 24 000 2011 00326 01 Actor: LUIS MIGUEL MARTÍN ALBARRACÍN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co objeto de la investigación, toda vez que la desvinculación del vehículo que nos ocupa recae sobre el automotor de placas VEQ–213.
(…) COMUNICACIÓN DE DICIEMBRE 5 DE 2008 La cláusula OCTAVA del contrato de vinculación del 09 de enero de 2008 señala “… y se entenderá prorrogado cuando ninguna de las partes que lo suscribe manifieste por escrito a la otra la voluntad de darlo por terminado con una antelación mínima de treinta (30) días calendario a la fecha de vencimiento, para lo cual deberá estar a paz y salvo en todas y cada una de las obligaciones adquiridas en virtud de ese contrato o por relación contractual diferente”.
Esta comunicación del 05 de diciembre de 2008, está dando cumplimiento a la cláusula octava de este contrato, siendo este un requisito indispensable para dar por terminado el contrato, así como también es una exigencia para comprobar que el contrato de vinculación efectivamente se encuentre vencido y se proceda a iniciar el trámite de desvinculación. (…) Evidentemente de enero a marzo, fecha esta última en la que la empresa COOPERATIVA TRANSPORTADORA BOGOTÁ – KENNEDY LTDA, realizó la solicitud formal de la desvinculación, el propietario dejó de cancelar los valores pactados en el contrato de vinculación desde el mes de enero de 2009, como se puede apreciar en los estados de cuenta aportados al expediente incurriendo de esta manera en el incumplimiento previsto en el artículo 51 numeral 3 del Decreto 170 de 2001, por lo que no es aceptable los argumentos que nos plantea el recurrente, toda vez que incurrió en dicho incumplimiento.
Para este despacho no son de recibo los argumentos expuestos por el señor MARTIN, del vehículo de placa SGQ–939, ya que no hacen parte de la solicitud de desvinculación que se está adelantando […]. Mediante la Resolución núm. 3586/02 de 30 de junio de 2010, la Secretaría Distrital de Movilidad confirmó la Resolución núm. 9225 de 11 de noviembre de 2009, al considerar que era procedente 21 Número único de radicación: 25000 23 24 000 2011 00326 01 Actor: LUIS MIGUEL MARTÍN ALBARRACÍN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co desvincular el vehículo de placas VEQ–213, pues el contrato de vinculación se venció sin acuerdo entre las partes y se configuró la causal 3ª del artículo 51 del Decreto 170 de 2001.
Así, en esa decisión se indicó lo siguiente (folios 317 y 318): “[…] Advierte este Despacho que según la cláusula octava del contrato afiliación suscrito el 09 de enero de 2008, el término de duración del mismo es de UN (1) AÑO y para su terminación se requiere aviso de 30 días de antelación, lo que tuvo ocurrencia según comunicado de la empresa Cooperativa Transportadora Bogotá – Kennedy Ltda., de fecha 5 de diciembre de 2008 que si bien es cierto como lo argumenta el apelante esa día era festivo, igualmente lo es que no se trata de una notificación por lo cual no hay lugar a dicha alusión, sin embargo y retomando el tema es evidente que el requisito sine qua non tuvo ocurrencia, por lo cual se prosigue a fin de determinar si la causal tercera del artículo 51 de Decreto 170 de 2001 se encuentra probada, para lo cual el despacho realiza un análisis del material probatorio obrante dentro del expediente, observando que a folios 36, 37 y 67 reposa el estado de cuenta del vehículo de placa VEQ 213 que discrimina de manera pormenorizada los rubros adeudados y que corresponden a prestaciones sociales, planillas de administración, aporte ordinario, abono serviteca, multa de asamblea inhábiles y que corresponden desde el 12 de enero de 2008 al 13 de mayo de 2009 documentos que o fueron (sic) desvirtuados por el aquí recurrente y que permiten inferir que en efecto la causal invocada por la empresa COOPERATIVA TRANSPORTADORA BOGOTÁ – KENNEDY LTDA., tuvo ocurrencia por lo cual hay lugar a confirmar la providencia recurrida.
En cuanto a los argumentos esbozados en el recurso de apelación, esta instancia se permite indicarle al señor LUIS MIGUEL MARTÍN ALBARRACÍN que el paz y salvo de fecha 27 de octubre de 2005 al que hace alusión corresponde al vehículo de placa SGQ 939, hecho que no tiene relevancia en la presente investigación por lo que no hay lugar a un análisis más profundo.
Respecto al contrato de vinculación y el paz y salvo final entregado con la comunicación de intención de la empresa de no continuar con el mismo, efectuado por este despacho un análisis de dichos documentos se deduce que si bien es cierto la empresa COOPERATIVA TRANSPORTADORA BOGOTÁ – KENNEDY LTDA., otorgó el aludido paz 22 Número único de radicación: 25000 23 24 000 2011 00326 01 Actor: LUIS MIGUEL MARTÍN ALBARRACÍN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co y salvo se debe entender que con el mismo se pretendía la desvinculación administrativa por acuerdo entre las partes evitando un desgaste inoficioso, no obstante se vislumbra que existen unas obligaciones de carácter económico a cargo del aquí recurrente a favor de la empresa afiliadora, que no fueron rebatidas por el señor LUIS MIGUEL MARTÍN ALBARRACÍN y menos aún se aportó prueba alguna que demuestre la inexistencia de dicha obligación, por lo cual no se puede amparar la justificación aludida, ni tampoco desconocer el incumplimiento del aquí recurrente […]”.
El 5 de noviembre de 2010, la Secretaría de Movilidad de Bogotá le notificó personalmente al señor Luis Miguel Martín Albarracín la Resolución núm. 3586/02 de 30 de junio de 2010 (folio 326). El 7 de marzo de 2011, el demandante presentó solicitud de conciliación prejudicial, la cual se declaró fallida por la Procuraduría Judicial 85 Delegada ante los Juzgados Administrativos de Bogotá, según constancia de 30 de mayo de 2011 (folios 52 y 53).
DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN El Tribunal consideró que la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho se presentó extemporáneamente, por lo que declaró probada la excepción de caducidad. En consecuencia, la Sala pasa a referirse al término que establecía el CCA, Decreto 01 de 1984, para presentar la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. 23 Número único de radicación: 25000 23 24 000 2011 00326 01 Actor: LUIS MIGUEL MARTÍN ALBARRACÍN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El numeral 2 del artículo 136 del CCA disponía respecto de la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, lo siguiente “[…] La de restablecimiento del derecho caducará al cabo de los cuatro (4) meses, contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso”.
Así, el término de caducidad de cuatro meses de que trata la norma citada, con el que contaba la parte actora para la presentación de la demanda objeto del presente asunto, debe contarse a partir del día siguiente al de la notificación de la Resolución núm. 3586/02 de 30 de junio de 2010, que confirmó la decisión de desvincular el vehículo de placas VEQ–213.
Como la notificación se produjo el 5 de noviembre de 2010, a partir del día 6 de ese mes y año empezó a correr el término de caducidad de la acción. Así las cosas, el término de los cuatro meses para la presentación de la demanda vencía el 6 marzo de 2011, pero al no ser ese día hábil el término se trasladó al día siguiente, esto es, el lunes 7 de marzo de 2011, fecha máxima con que contaba el accionante para presentar la demanda. 24 Número único de radicación: 25000 23 24 000 2011 00326 01 Actor: LUIS MIGUEL MARTÍN ALBARRACÍN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En cuanto a la solicitud de conciliación extrajudicial, la Sala encuentra que ésta se radicó ante la Procuraduría General de la Nación el mismo 7 de marzo de 2011, expidiéndose la constancia que la declaró fallida el 30 de mayo de 2011 (folio 52), por lo que se tenía hasta el 31 de mayo de 2011, para presentar oportunamente la demanda.
Por lo tanto, como la parte demandante presentó la demanda el 31 de mayo de 2011 (folio 14), conforme se evidencia en el sello de recibido de la Secretaría de la Sección Primera del Tribunal, forzoso es concluir que en el presente caso no operó el fenómeno de la caducidad. En efecto, la Sala encuentra que le asiste razón al apelante al indicar que el Tribunal incurrió en un error al tomar como fecha de presentación de la demanda el 3 de junio de 2011, pues la misma corresponde a la del acta de reparto del proceso (folio 101) y no a la de presentación de la demanda, que lo fue el 31 de mayo de 2011.
Por lo anterior, la Sala revocará la sentencia de 27 de junio de 2013, que declaró probada la excepción de caducidad de la acción. Ahora, sería del caso entrar a examinar los demás cargos propuestos en la demanda. Sin embargo, la Sala encuentra que no es posible 25 Número único de radicación: 25000 23 24 000 2011 00326 01 Actor: LUIS MIGUEL MARTÍN ALBARRACÍN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co emitir pronunciamiento sobre los reproches de nulidad elevados por la parte actora, toda vez que el Tribunal se inhibió del análisis de los cargos debidamente formulados por la parte actora en desconocimiento del derecho constitucional al debido proceso.
Al respecto, cabe resaltar que la Sección ha señalado que la imposibilidad de abordar censuras en segunda instancia, que no fueron analizadas en primera, no constituye una omisión sino, por el contrario, la garantía de los principios de limitación de la competencia del Juez superior, de la doble instancia y del debido proceso, toda vez que “[…] resolver de fondo la controversia en la segunda instancia, implica reemplazar al a quo en el estudio de los cargos de la demanda que no realizó y equivale a convertirla en única instancia, privando a la parte desfavorecida del derecho fundamental de ejercer legítimamente su defensa, íntimamente ligado al debido proceso y al acceso a la Administración de Justicia […]”3. 3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 26 de abril de 2013, C.P. María Elizabeth García González, núm. único de radicación 50001233100020060100401.
Criterio reiterado en sentencia de 1° de diciembre de 2022 (C.P. Nubia Margoth Peña Garzón, núm. único de radicación 25000 23 24 000 2011 00170 01). 26 Número único de radicación: 25000 23 24 000 2011 00326 01 Actor: LUIS MIGUEL MARTÍN ALBARRACÍN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Asimismo, la Sala ha precisado que se debe devolver el expediente al juez de primer grado, para que se ocupe de resolver los cargos de la demanda que se plantearon contra los actos acusados, que no resolvió, en tratándose de recursos de apelación respecto de FALLOS INHIBITORIOS, en los cuales no hubo decisión alguna de fondo, respecto de dichos reproches endilgados contra los actos demandados, como ocurrió en este caso, pues resolver de fondo la controversia en segunda instancia, en ese caso sí equivaldría a convertirla en única instancia y se privaría de esta manera a la parte desfavorecida del derecho fundamental de ejercer legítimamente su defensa, íntimamente ligado al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, en consonancia con el principio de congruencia. En efecto, en sentencia de 26 de abril de 20134, la Sección Primera precisó: “[…] en tratándose de recursos de apelación respecto de FALLOS INHIBITORIOS INJUSTIFICADOS, COMO OCURRE EN EL SUB LITE, SE DEBE DEVOLVER EL EXPEDIENTE AL A QUO PARA QUE ESTUDIE LOS CARGOS DE LA DEMANDA QUE NO REALIZÓ, PUES 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 26 de abril de 2013 C.P. María Elizabeth García González, núm. único de radicación 2006-01004-01. 27 Número único de radicación: 25000 23 24 000 2011 00326 01 Actor: LUIS MIGUEL MARTÍN ALBARRACÍN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co RESOLVER DE FONDO LA CONTROVERSIA EN SEGUNDA INSTANCIA, equivaldría a convertirla en única instancia, privando de esta manera a la parte desfavorecida del derecho fundamental de ejercer legítimamente su defensa, íntimamente ligado al debido proceso y al acceso a la Administración de Justicia […]” (Destacado fuera de texto).
Posteriormente, en sentencia de 15 de diciembre de 20235, bajo el mismo criterio, la Sección Primera indicó que en los casos en que la primera instancia se inhiba del análisis de los cargos debidamente formulados por los accionantes en desconocimiento del derecho constitucional al debido proceso, se debe devolver el proceso en aras de garantizar la doble instancia, el debido proceso, el derecho de defensa y el acceso a la administración de justicia, para que el a quo se pronuncie de fondo respecto de las pretensiones de la demanda.
Así discurrió la Sala: “[…] Bajo tal contexto, a juicio de la Sala, con la declaratoria de la excepción de cosa juzgada en la sentencia recurrida sin que se hubieran reunido los requisitos fijados en el ordenamiento jurídico para esos efectos, lo que hizo en realidad el Tribunal fue inhibirse del análisis de los cargos debidamente formulados por los accionantes en desconocimiento del derecho constitucional al debido proceso.
Ello es así, pues dicha autoridad judicial omitió su deber de resolver de fondo la totalidad de reproches enrostrados frente a los actos que se cuestionan sin 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 15 de diciembre de 2023, C.P. Oswaldo López Giraldo, núm. único de radicación 25000 23 24 000 2005 00891 01 acumulado con el proceso 25000 23 24 000 2005 00886 01. 28 Número único de radicación: 25000 23 24 000 2011 00326 01 Actor: LUIS MIGUEL MARTÍN ALBARRACÍN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co tener ninguna justificación para ello; por el contrario, se limitó a señalar que “carecía de competencia” para absolver la litis debido a que existían pronunciamientos de esta Corporación Judicial que declararon la legalidad de los actos demandados, pero sin detenerse a comprobar si efectivamente esas providencias reunían los requerimientos que ha previsto el orden jurídico para que opere una figura como la de cosa juzgada.
Aceptar lo contrario, esto es, que esta Corporación debe acometer el estudio de los cargos que pasó por alto el a quo, iría en detrimento del derecho al debido proceso y de acceso a la administración de justicia de las partes, quienes no podrían controvertir los argumentos expuestos en esta sede para desatar dichos cargos, lo que implicaría un desconocimiento de su derecho de defensa y por supuesto a la doble instancia. 8.5.
Devolución del proceso Así pues, y en orden a garantizar la doble instancia, el debido proceso, el derecho de defensa y el acceso a la administración de justicia, se dispone, tal y como se ha ordenado por esta Sala en otras oportunidades, que el a quo se pronuncie de fondo respecto de las pretensiones de la demanda. La decisión de fondo deberá proferirse, conjuntamente con el auto de obedecimiento, dentro de los cuarenta (40) días siguientes a la fecha que el expediente ingrese al despacho para tal fin. […]” (Destacado fuera de texto).
En este orden de ideas, acogiendo la reiterada tesis de la Sala6, se remitirá el presente expediente al Tribunal Administrativo de 6 Entre otras, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencias de 12 de diciembre de 2019, C.P. Nubia Margoth Peña Garzón, núm. único de radicación 76001233100020060203901; y de 24 de mayo de 2018, C.P. Hernando Sánchez Sánchez, núm. único de radicación 25000232400020040068401.
Reiteradas en sentencias de 6 de noviembre de 2020 (Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. Nubia Margoth Peña Garzón, número único de radicación 25000234100020140028401); de 23 de febrero de 2023 (C.P. Nubia Margoth Peña Garzón, núm. único de radicación 25000 23 24 000 2012 00600 01); y 15 de diciembre de 2023 (C.P. Oswaldo Giraldo López, núm. único de radicación 25000 23 24 000 2005 00891 (acumulados). 29 Número único de radicación: 25000 23 24 000 2011 00326 01 Actor: LUIS MIGUEL MARTÍN ALBARRACÍN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Cundinamarca, que fungió como juez de primera instancia de esta causa, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia, para que se pronuncie respecto de los cargos que fueron objeto de demanda y registre proyecto dentro de los cuarenta (40) días siguientes a la recepción del expediente, en los términos del artículo 211 del CCA7.
Finalmente, se reconocerá personería al doctor GIOVANNY ANDRÉS GARCÍA RODRÍGUEZ como apoderado de la Secretaría de Movilidad de Bogotá D.C., de conformidad con el poder y los documentos anexos visibles a folios 76 a 80 del cuaderno físico. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A: 7 “[…] Registro del proyecto.
Artículo 211. Modificado por el artículo 50, Decreto Nacional 2304 de 1989. Vencido el término de traslado al fiscal, se enviará el expediente al ponente para que elabore proyecto de sentencia. Este se deberá registrar dentro de los cuarenta (40) días siguientes. La Sala, sección o subsección tendrá veinte (20) días para fallar […]”. 30 Número único de radicación: 25000 23 24 000 2011 00326 01 Actor: LUIS MIGUEL MARTÍN ALBARRACÍN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co PRIMERO: REVOCAR la sentencia de 27 de junio de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que declaró probada la excepción de caducidad de la acción, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior, se dispone: REMITIR el expediente al Tribunal de origen para que se pronuncie respecto de los demás cargos que fueron objeto de demanda y registre proyecto dentro de los cuarenta (40) días siguientes a la recepción del expediente, en los términos del artículo 211 del CCA.
TERCERO: TENER al doctor GIOVANNY ANDRÉS GARCÍA RODRÍGUEZ como apoderado de la Secretaría de Movilidad de Bogotá D.C., de conformidad con el poder y los documentos anexos visibles a folios 76 a 80 del cuaderno físico.
CUARTO: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, 31 Número único de radicación: 25000 23 24 000 2011 00326 01 Actor: LUIS MIGUEL MARTÍN ALBARRACÍN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 9 de mayo de 2024.
GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.