1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: CARLOS FERNANDO MANTILLA NAVARRO Bogotá D.C., dieciséis (16) de junio de dos mil veintiséis (2026) Radicado: 11001 0324 000 2025 00364 00 Demandante: Departamento del Tolima Demandado: Nación – Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural Medio de control: Nulidad Tema: Nulidad de la Resolución núm. 000352 del 9 de diciembre de 2024 y la Resolución núm. 000044 del 10 de febrero de 2026 Decisión: Remitir por reglas de distribución a la Sección Tercera, dado que se trata de un acto administrativo que versa sobre un asunto agrario AUTO QUE REMITE A OTRA SECCIÓN Estando el proceso pendiente para pronunciarse sobre la admisión de la demanda1, el Despacho procede a realizar el siguiente pronunciamiento, previo los siguientes: I.
ANTECEDENTES 1.1. El 5 de septiembre de 2025, el departamento del Tolima, actuando mediante apoderado, promovió demanda2 en ejercicio del medio de control de nulidad previsto por el artículo 137 del Código del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), con la finalidad de que se acceda a la siguiente pretensión: Que se declare la nulidad del acto administrativo Resolución No.000352 del 9 de diciembre de 2024 "Por la cual se identifican las Zonas de Protección para la Producción de Alimentos del corredor agropecuario Coordillera norte occidental del departamento de Tolima conformado por los municipios de Falan, Villahermosa, Líbano, Murillo, Palocabildo, Casablanca, Herveo y Fresno, y se dictan otras disposiciones". 1.2.
El 12 de septiembre de 2025, la demanda fue asignada al Despacho por acta de reparto e ingresada el mismo día, mes y año. En escrito separado3 solicitó que se decretara la medida cautelar de suspensión provisional en contra del acto acusado. 1.3. El 25 de febrero de 2026, el departamento del Tolima radicó escrito de reforma de demanda4, mediante la cual modificó las pretensiones de la demanda, como se observa a continuación: […] 1- Que se declare la nulidad del acto administrativo Resolución No. 000352 del 9 de diciembre de 2024, "Por la cual se identifican las Zonas de Protección para la Producción de Alimentos del corredor agropecuario Cordillera norte occidental del departamento de 1 asignada por reparto el 12 de septiembre de 2025, índice 3 del Sistema de Gestión Judicial SAMAI. 2 Índice 2 del Sistema de Gestión Judicial SAMAI. 3 Índice 2, Ibidem. 4 Índice 7, ibidem.
Radicado: 11001 03 24 000 2025 00364 00 Demandante: Departamento del Tolima Demandado: Nación – Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural 2 Tolima conformado por los municipios de Falan, Villahermosa, Líbano, Murillo, Palocabildo, Casablanca, Herveo y Fresno, y se dictan otras disposiciones". 2- Que se declare la nulidad del acto administrativo Resolución número 000044 del 10 de febrero de 2026, "Por la cual se declara un Área de Protección para la Producción de Alimentos (APPA) en los municipios de Fresno, Herveo y Murillo en el departamento del Tolima y se dictan otras disposiciones" […].
El mismo día en que se radicó la reforma de la demanda, en escrito separado, solicitó que se decretara la medida cautelar5 de suspensión provisional en contra de los dos actos acusados. II. CONSIDERACIONES Los actos administrativos demandados son la Resolución núm. 000352 del 9 de diciembre de 2024, "Por la cual se identifican las Zonas de Protección para la Producción de Alimentos del corredor agropecuario Cordillera norte occidental del departamento de Tolima conformado por los municipios de Falan, Villahermosa, Líbano, Murillo, Palocabildo, Casablanca, Herveo y Fresno, y se dictan otras disposiciones" y la Resolución núm. 000044 del 10 de febrero de 2026, "Por la cual se declara un Área de Protección para la Producción de Alimentos (APPA) en los municipios de Fresno, Herveo y Murillo en el departamento del Tolima y se dictan otras disposiciones".
En el primer acto se dispuso, en síntesis, lo siguiente – se destacan los apartes objeto de controversia-: Artículo 1. Identificación. Identificar las Zonas de Protección para la Producción de Alimentos, del corredor agropecuario Cordillera Norte Occidental del departamento de Tolima, conformado por los municipios de Falan, Villahermosa, Llbano, Murillo, Palocabildo, Casabianca, Herveo y Fresno, tomando como referencia técnica el documento metodológico de la UPRA (2024) y la cartografia, que hace parte integral de la presente resolución, se encontrará disponible en el sistema de información para la Planificación Rural Agropecuaria - SIPRA.
Parágrafo 1. Los polígonos que se identifican como zona de referencia para la identificación y declaratoria de las áreas de protección para la producción de alimentos en los ocho (8) municipios del corredor agropecuario Cordillera Norte Occidental del departamento de Tolima, conformado por los municipios de Falan, Villahermosa, Líbano, Murillo, Palocabildo, Casabianca, Herveo y Fresno, servirán únicamente como referente para la posterior declaratoria de las áreas de protección para la producción de alimentos (APPA).
En el segundo acto demandado se resolvió: Artículo 1. Declaratoria. Declarar como Área de Protección para la Producción de Alimentos (APPA) en calidad de determinante del ordenamiento territorial de nivel 2, un área correspondiente a 6.776,00 hectáreas en el municipio de Fresno; 1.117,68 hectáreas en el municipio de Herveo; y 4.488,46 hectáreas en el municipio de Murillo, en la región norte del departamento del Tolima, de conformidad con lo establecido en el documento técnico de soporte titulado: "Documento técnico de soporte Declaratoria de Áreas de Protección para la Producción de Alimentos (APPA), municipios de municipios de Fresno, Herveo y Murillo - Tolima" elaborado por la URA en el año 2025. 5 Índice 7 del Sistema de Gestión Judicial SAMAI.
Radicado: 11001 03 24 000 2025 00364 00 Demandante: Departamento del Tolima Demandado: Nación – Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural 3 La información cartográfica de la presente resolución se encuentra disponible en el anexo 4 del documento técnico de soporte y será incorporada en el Sistema de Información para la Planificación Rural Agropecuaria (SIPRA) de dominio de la UPRA.
Parágrafo 1. Los criterios técnicos y la información cartográfica que estructuran la declaratoria de la presente resolución se encuentran disponibles en el documento técnico de soporte titulado "Documento técnico de soporte Declaratoria de Áreas de Protección para la Producción de Alimentos (APPA), municipios de Fresno, Herveo y Murillo Tolima" y sus anexos, los cuales serán publicados en la página web del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.
Parágrafo 2. En los casos en que exista información geográfica y/o técnica más detallada sobre el área objeto de la presente declaratoria o cuando los municipios así lo adviertan en la fase de formulación o revisión de su instrumento de Ordenamiento Territorial (POT, PBOT o EOT), el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, con apoyo de la UPRA, estudiará la necesidad de actualizar el documento técnico de soporte junto con s u s anexos y, de configurarse los criterios técnicos, analizará la necesidad de modificación del respectivo polígono del APPA declarada, conforme a lo establecido en la Ley 1437 de 2011.
Como se observa, de la lectura de las consideraciones y el contenido de las resoluciones acusadas, se observa la naturaleza agraria de las mismas. Frente a lo anterior, resulta pertinente indicar que ambas decisiones se fundamentan principalmente en el numeral 2 del artículo 10 de la Ley 388 de 1997, modificado por el artículo 32 de la Ley 2294 de 2023, que señala lo siguiente:
ARTÍCULO 32. Modifíquese el artículo 10 de la Ley 388 de 1997, el cual quedará así:
ARTÍCULO
10. DETERMINANTES DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y SU ORDEN DE PREVALENCIA. En la elaboración y adopción de sus planes de ordenamiento territorial, los municipios y distritos deberán tener en cuenta las siguientes determinantes, que constituyen normas de superior jerarquía en sus propios ámbitos de competencia, de acuerdo con la Constitución y las leyes.
(…) 2. Nivel 2. Las áreas de especial interés para proteger el derecho humano a la alimentación de los habitantes del territorio nacional localizadas dentro de la frontera agrícola, en particular, las incluidas en las Áreas de Protección para la Producción de Alimentos, declaradas por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, de acuerdo con los criterios definidos por la Unidad de Planificación Rural Agropecuaria - UPRA, y en la zonificación de los planes de desarrollo sostenible de las Zonas de Reserva Campesina constituidas por el Consejo Directivo de la Agencia Nacional de Tierras - ANT.
Lo anterior, en coordinación con el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, y el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio (subrayas y negrillas del Despacho). En ese orden, se tiene que las dos resoluciones acusadas, determinan el ordenamiento territorial de protección de unas áreas para la producción de alimentos en unos sectores agrarios.
De igual manera, al revisar la plataforma SAMAI se advierte que la Sección Tercera del Consejo de Estado ha admitido demandas en contra de resoluciones que declaran un área de protección para la producción de alimentos (APPA), en los siguientes términos: 5. Por reunir los requisitos formales y por ser esta Sección del Consejo de Estado competente para conocer del asunto de la referencia, ADMÍTESE PARCIALMENTE en única instancia la demanda presentada por el representante legal de la Fundación para el Estado de Derecho - FEDE Colombia en ejercicio del medio de control de nulidad simple Radicado: 11001 03 24 000 2025 00364 00 Demandante: Departamento del Tolima Demandado: Nación – Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural 4 en contra de la Nación – Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, respecto de la pretensión de nulidad de la Resolución 330 de 2025, "Por la cual se declara un Área de Protección para la Producción de Alimentos (APPA) en los municipios de Venecia y Fredonia de la región suroeste del departamento de Antioquia y se dictan otras disposiciones"6.
Conforme a lo anterior, el Despacho encuentra que el presente versa sobre un asunto agrario y, en ese orden, teniendo en cuenta la distribución y reparto de los procesos entre las Secciones, prevista en el artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019, modificado por el artículo 1° del Acuerdo núm. 434 de 2024, proferido por la Sala Plena de esta Corporación, se tiene que el conocimiento del asunto no corresponde a la Sección Primera del Consejo de Estado, sino a la Sección Tercera, según la norma que se transcribe a continuación:
ARTÍCULO 13. - DISTRIBUCIÓN DE LOS PROCESOS ENTRE LAS SECCIONES. Para efectos del reparto, los asuntos de que conoce la Sala de lo Contencioso Administrativo se distribuirán entre sus secciones atendiendo un criterio de especialización y de volumen de trabajo, así: […] Sección Tercera: 1. Los procesos de simple nulidad de actos administrativos que versen sobre asuntos agrarios, contractuales, mineros y petroleros.
Por lo anterior, de conformidad con el Reglamento Interno del Consejo de Estado, el conocimiento del presente proceso corresponde a la Sección Tercera de esta Corporación. En consecuencia, el Despacho ordenará que se remita el expediente a la Sección Tercera, para lo de su cargo. Con fundamento en lo anterior, se
RESUELVE
PRIMERO: REMITIR el expediente a la Sección Tercera del Consejo de Estado, para lo de su cargo, previo las anotaciones pertinentes en el aplicativo de gestión judicial SAMAI.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE CARLOS FERNANDO MANTILLA NAVARRO Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley. 6 Consejo de Estado Sala De Lo Contencioso Administrativo Sección Tercera Subsección B, Consejero Ponente: Diego Enrique Franco Victoria, auto de cinco (5) de mayo de dos mil veintiséis (2026).
Referencia: Nulidad simple – Ley 1437 de 2011 Radicación: 11001-03-26-000-2025-00158-00 (73765).