CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., tres (3) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 30 de abril de 2024, proferida por la Sala Transitoria del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES 1. La demanda. 1.1. Pretensiones. El señor Diana Constanza Urriago Fajardo, por intermedio de apoderado judicial, acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), para solicitar la anulación del Oficio N 20215890002575 notificado el 10 de noviembre de 2021.
A título de restablecimiento del derecho Se solicita reconocer y pagar a la demandante la prima especial mensual del 30% del salario básico prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, desde su vinculación a la Fiscalía hasta el inicio del pago ordenado por el Decreto 272 de 2021, y continuarla en el futuro. En consecuencia, se pide la reliquidación de todas las prestaciones sociales, salariales y laborales, tomando como base el 100% del sueldo básico más la prima especial, incluyendo las diferencias no reconocidas.
Se reclama la reliquidación año por año de las prestaciones sociales de la señora Diana Constanza Urriago Fajardo, con inclusión del 30% correspondiente a la prima especial que había sido excluido. Los hechos en que se fundan las pretensiones son los siguientes: El 11 de abril de 2007, Diana Constanza Urriago Fajardo tomó posesión en la Fiscalía General de la Nación en el cargo de Asistente de Fiscal II, y desde entonces ha desempeñado diferentes funciones dentro de la entidad.
Durante su trayectoria, fue encargada en los siguientes cargos: 2010-07-06 al 2010-08-08: Fiscal de Jueces Municipales y Promiscuos. 2010-09-01 al 2010-09-13: Fiscal de Jueces Municipales. 2010-09-14 al 2010-10-03: Fiscal de Jueces Municipales y Promiscuos. 2010-10-04 al 2010-12-30: Fiscal de Jueces Municipales y Promiscuos. 2011-01-01 al 2011-08-16: Fiscal de Jueces Municipales y Promiscuos. 2012-01-01 al 2013-01-12: Fiscal de Jueces de Circuito – TR. 2013-07-02 al 2013-07-26: Fiscal de Jueces de Circuito.
Asimismo, se ha desempeñado en los siguientes cargos: 2007-04-11 al 2013-02-18: Asistente de Fiscal II. 2013-02-19 al 2015-08-28: Fiscal de Jueces Municipales y Promiscuos. En la actualidad: Fiscal de Jueces de Circuito. El último salario devengado por Diana Constanza Urriago Fajardo asciende a $14.892.035, discriminado así: Sueldo: $6.518.570 Gastos de representación: $2.172.857 Prima especial de servicios: $2.607.428 Bonificación judicial: $3.593.180 Hoy en día se reconoce el pago de la prima especial; sin embargo, no se cancelaron los valores causados con anterioridad, conforme a la sentencia de unificación del 15 de diciembre de 2020.
El 8 de octubre de 2021, mi poderdante presentó petición para reclamar el pago de la prima especial en los términos fijados por la jurisprudencia. El 10 de noviembre de 2021, mediante oficio radicado No. 20215890002575, notificado al correo electrónico de Diana Constanza Urriago Fajardo, la Fiscalía General de la Nación negó la solicitud presentada el 8 de octubre de 2021.
Concepto de violación. La parte demandante argumentó que, el acto administrativo acusado, vulnera el artículo 53 de la Constitución Política y la Ley 4 de 1992, así como los principios de favorabilidad, progresividad y no regresividad de los derechos laborales. En el concepto de violación, argumentó que, la demandante ingresó a la Fiscalía en enero de 2017 como Fiscal Delegado ante Jueces de Circuito.
Entre 2017 y 2020 no se le reconoció la prima especial, pese a estar amparada por la jurisprudencia unificada. La Fiscalía negó su solicitud alegando la falta de un decreto que asignara la partida presupuestal. La sentencia de unificación estableció que este argumento es inválido, pues el reconocimiento de la prima constituye un derecho laboral fundamental que no puede depender de la existencia de un decreto.
Por ende, la negativa de la Fiscalía vulnera la Ley 4 de 1992, el artículo 53 de la Constitución y los principios de favorabilidad, progresividad y no regresividad. En consecuencia, la entidad debe reconocer y pagar la prima especial y las diferencias salariales adeudadas. 2. Contestación de la demanda. La parte demandada, se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda y sostuvo que, ha liquidado y pagado la asignación salarial y prestacional de sus servidores con estricta sujeción a lo dispuesto en los decretos expedidos por el Gobierno Nacional para cada vigencia fiscal.
Tales disposiciones señalan expresamente que ninguna autoridad podrá crear o modificar el régimen salarial o prestacional fijado en el respectivo decreto, conforme a lo previsto en el artículo 10 de la Ley 4ª de 1992. Cualquier norma en contrario carecerá de efectos y no generará derechos adquiridos. Desde 1993 los salarios de los Fiscales han aumentado progresivamente en cumplimiento de la Constitución y la ley, además de contar con beneficios como los reconocidos en los Decretos 1251 de 2009 y 382 de 2013.
El Gobierno Nacional no vulnera el principio de progresividad al no incluir la prima del 30% en los decretos salariales desde 2003, pues el legislador nunca la estableció para los funcionarios de la Fiscalía. El Consejo de Estado anuló las disposiciones de 1993 a 2002 que la reconocían, al concluir que carecían de fundamento legal. No puede sostenerse que, por haberse pagado durante algunos años, se haya consolidado un derecho, ya que la prima no existe en el ordenamiento y no está protegida por los principios de favorabilidad o prohibición de regresividad.
Finalmente, el artículo 10 de la Ley 4ª de 1992 establece que cualquier régimen salarial creado en contravía de la ley carece de efectos y no genera derechos adquiridos. El Consejo de Estado solo permitió que los pagos efectuados en su momento no fueran reintegrados por los funcionarios, en aplicación del principio de buena fe. Finalmente, formuló como excepción las que denominó: «prescripción». 3.
La sentencia de primera instancia. La Sala Transitoria del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia proferida el treinta (30) de abril de dos mil veinticuatro (2024), accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda y se abstuvo de imponer condena en costas, disponiendo de la siguiente manera: “PRIMERO: Estarse a lo resuelto en la Sentencia de Unificación SUJ-023-CE-S2-2020 de 15 de diciembre de 2020, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces, radicación 73001-23-33-000-2017-00568-01 (5472-2018), Accionante: Nayibe Lorena Pérez Castro contra la Fiscalía General de la Nación. C.P. Jorge Iván Rincón Córdoba, en cuanto, por las razones expuestas en la parte motiva.
SEGUNDO: Declarar la prescripción trienal extintiva de los valores pedidos por la demandante, causados con anterioridad al 8 de octubre de 2018, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva.
TERCERO: Declarar la nulidad del acto administrativo acusado contenido en el Oficio N° 20215920011741 del 21 de octubre de 2021, emitido por la Subdirectora Regional Central de la Fiscalía General de la Nación, conforme a lo expuesto en la parte motiva.
CUARTO: Condénase a la Nación – Fiscalía General de la Nación, a reconocer y pagar a la demandante DIANA CONSTANZA URRIAGO FAJARDO, retroactivamente, el REAJUSTE SALARIAL que corresponda al 30% del salario básico mensual, con sus consecuencias prestacionales en la reliquidación en idéntico porcentaje, de la prima de navidad, prima de servicios, vacaciones, prima de vacaciones, cesantías, seguridad social en salud y pensión, bonificación por servicios prestados, etc., causados desde el 8 de octubre de 2018, como Fiscal Delegado Ante Jueces Municipales y Promiscuos, hasta cuando ocupe el cargo o sea titular de tales derechos, por habérsele deducido durante los extremos temporales laborados, computando para este ejercicio el 100% que corresponde a la asignación básica mensual devengada correspondiente para los cargos ejercidos en ese tiempo, luego del pago de la prima consagrada en la citada norma, ya cancelada, con la precisión de ser factor salarial para la reliquidación de la pensión de jubilación durante toda la relación laboral así para aportes a seguridad social en salud, conforme a lo expuesto en la parte motiva. … NOVENO. - Negar las demás pretensiones de la demanda.
DÉCIMO. - No condenar en costas. (…)” La Sala Transitoria, consideró que, la prueba documental demuestra que Diana Constanza Urriago Fajardo está vinculada a la Fiscalía General de la Nación desde el 11 de abril de 2007, donde ha ocupado cargos como Asistente de Fiscal II, Fiscal Delegado ante Jueces de Circuito y Fiscal Delegada ante Jueces Municipales y Promiscuos.
Se acreditó que la Fiscalía liquidó sus prestaciones sobre el 70% de la asignación básica, incluyendo en ese porcentaje la prima especial de servicios prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, cuando esta debía reconocerse como un 30% adicional al salario básico. El Consejo de Estado ha precisado que dicha prima constituye un plus independiente y no parte de la asignación. La Sala Transitoria concluyó que no se reconoció a la demandante el 30% faltante de su remuneración, con sus efectos en cesantías, intereses y demás prestaciones, lo cual vulnera los principios de progresividad, prohibición de regresividad y favorabilidad laboral.
Por ello, se accede parcialmente al reconocimiento del derecho desde el 8 de octubre de 2018 (por efectos de prescripción extintiva) y se declara la nulidad del acto administrativo contenido en el Oficio N° 20215920011741 de 21 de octubre de 2021. 4. El recurso de apelación La Fiscalía General de la Nación, solicitó la revocatoria de la sentencia esbozando de forma general a los siguientes puntos: Frente a la orden de reliquidación de prestaciones Aunque el Tribunal citó extensamente la sentencia de unificación del 15 de diciembre de 2020, omitió uno de sus aspectos más relevantes: desde 2003, a los servidores de la Fiscalía beneficiarios de la prima del 30% se les vienen liquidando sus prestaciones sociales sobre el 100% del salario.
El Consejo de Estado concluyó que, al dejar de descontarse el 30% como prima, el salario pasó a pagarse de manera completa y las prestaciones se liquidaron sobre esa totalidad. De la constancia de devengados analizada por el Consejo de Estado se desprende que, hasta 2002, la Fiscalía liquidó mal la prima, al tomar el 30% del 100% del salario como si fuera un sobresueldo.
Sin embargo, desde 2003 se pagó íntegramente el salario básico y, en consecuencia, las prestaciones se calcularon sobre el 100%. Por esa razón, la sentencia de unificación precisó que no hay lugar a reliquidar prestaciones sociales ya canceladas. En el presente caso, el Tribunal no explicó en la parte motiva por qué se apartó de este precedente vinculante y, aun así, ordenó la reliquidación. Esta decisión contradice lo dispuesto en la sentencia de unificación de 2020, pues los fiscales beneficiarios ya recibieron sus prestaciones liquidadas sobre el 100% del salario, no sobre el 70% como erróneamente lo sostuvo el a quo.
No resultaba procedente el reajuste ordenado, pues implica un doble pago con cargo al erario. La Sala de Conjueces del Tribunal Administrativo de Cundinamarca desconoció así lo dispuesto en los artículos 10 y 102 de la Ley 1437 de 2011, pese a que en la contestación de la demanda, en la audiencia inicial y en los alegatos de conclusión se insistió en la improcedencia de la reliquidación. Se interpone, entonces, recurso de apelación contra la orden de reconocer y pagar porcentajes adicionales de cotización a pensión durante el tiempo servido como Fiscal Delegado, alegando la imprescriptibilidad de los aportes, sin motivación ni análisis suficiente, en contravía del artículo 187 del CPACA.
Frente a la orden de reliquidar la pensión de jubilación y los aportes a salud La sentencia SUJ-023 de 2020, relativa a la prima del 30% en la Fiscalía, no abordó el tema de la imprescriptibilidad de aportes a pensión y salud. Incluso, en providencia del 3 de mayo de 2022, la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado revocó una decisión de primera instancia que había ordenado dicho reconocimiento, reiterando que los aportes son imprescriptibles, pero no en el marco de la citada sentencia de unificación. Debe resaltarse que ni la Ley 4ª de 1992 ni la sentencia de unificación otorgaron alcance a la prima del 30% para efectos de aportes a seguridad social en salud.
Por lo anterior, debe modificarse el numeral cuarto de la sentencia apelada y negarse la pretensión relacionada con aportes a pensión y salud, pues no fue solicitada por la parte demandante. De mantenerse, se configuraría un fallo ultra petita, contrario al principio de congruencia y, en consecuencia, vulnerador del derecho fundamental al debido proceso. 5.
Trámite de segunda instancia Mediante auto del 4 de agosto de 2025, el despacho sustanciador admitió el recurso de apelación y, al no existir pruebas que decretar en segunda instancia, el proceso ingresó al despacho para fallo. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Subsección es competente para conocer en segunda instancia de este proceso de conformidad con lo establecido en el artículo 150 del CPACA.
De igual forma, según el artículo 328 del Código General del Proceso (CGP), el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación. 2. Problema jurídico En los términos del recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, le corresponde a la Sala establecer si revoca la sentencia de la Sala Transitoria del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
Para el efecto, se analizará si hay lugar a la reliquidación de las prestaciones sobre el 100% del salario adicional al 30% correspondiente a la prima de servicios, pues en sentir de la recurrente se pagó sobre lo determinado en el 2003. Asimismo, se analizará, si es admisible la tesis según la cual no existe imprescriptibilidad de aportes a pensión y salud.
Con el propósito de desatar el problema jurídico, se abordarán los siguientes aspectos: 2.1. Marco normativo y jurisprudencial; 2.2. Hechos probados; y 2.3. Caso concreto. 2.2.1. Marco normativo y jurisprudencial – Prima Especial de Servicios prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992: prerrogativas y generalidades Conforme lo prevé el artículo 150 (numeral 19, letra e) de la Constitución Política, corresponde al Congreso de la República hacer las leyes y, por medio de ellas, dictar las normas generales, y señalar los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para «[f]ijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y la Fuerza Pública».
Los mencionados parámetros fueron compendiados en la Ley 4ª de 1992, cuyo artículo 14 creó la prima especial de servicios como un emolumento «[…] no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico, sin carácter salarial», para los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, Agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial y para los Jueces de la República, incluidos los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar, excepto los que opten por la escala de salarios de la Fiscalía General de la Nación, con efectos a partir del primero 1° de enero de 1993.» Vale recordar que, en ese momento las condiciones salariales y prestacionales de los servidores de la Fiscalía General de la Nación se encontraba disperso en distintas normas, como los Decretos 2699 de 1991, y 1730 y 1077 de 1992; sin embargo, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 53 de 7 de enero de 1993, que instauró un nuevo régimen para quienes se vincularan a partir de su entrada en vigor o se acogieran voluntariamente a este.
Posteriormente, el artículo 1° de la Ley 332 de 1996 extendió la prima especial de servicios a «[…] los fiscales de la Fiscalía General de la Nación», mientras que la Ley 476 de 1998 aclaró que la excepción de que trata el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, «[…] no se refiere a los Fiscales de la Fiscalía General de la Nación que se acogieron a la escala salarial establecida en el Decreto 53 de 1993, ni a quienes se vincularen con posterioridad a dicho decreto», por lo que estos servidores tienen derecho a recibir la aludida prima, que tiene carácter salarial para efectos de la determinación del salario base de liquidación de la pensión de jubilación. La naturaleza y liquidación de esa asignación han sido materia de estudio por esta Corporación en varias ocasiones.
Así, en sentencia de 3 de marzo de 2005, la Sección Segunda declaró la nulidad del artículo 6 del Decreto 53 de 1993, al estimar que «[…] no le era dable al Gobierno Nacional, invocando como sustento las disposiciones contenidas en [la Ley 4ª de 1992], otorgar, por medio de la norma enjuiciada, el carácter de prima especial de servicios al 30% del salario básico mensual fijado […] para los servidores de la Fiscalía […]».
Posteriormente, la «Sala Plena de Conjueces» profirió sentencia SUJ-023-CE-S2 de 15 de diciembre de 2020, en la cual estableció los parámetros que consideró adecuados frente al cómputo de la comentada prima especial de servicios y su reconocimiento a los fiscales a quienes se aplica el Decreto 53 de 1993. En esa oportunidad, esa Colegiatura sentó las siguientes reglas: 1.
La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación mensual de los servidores públicos beneficiarios de esta. En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor. 2. La prima especial constituye factor salarial sólo para determinar el ingreso base de liquidación de la pensión de jubilación. 3.
A partir de la entrada en vigor de la Ley 476 de 1998 los empleados públicos de la Fiscalía que se acogieron al régimen salarial consagrado en el Decreto 53 de 1993 o se hayan vinculado a la entidad con posterioridad, tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente. 4.
Los empleados públicos de la Fiscalía que se acogieron al régimen salarial consagrado en el Decreto 53 de 1993 o se hayan vinculado a la entidad con posterioridad tienen derecho desde 1998 a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30% que había sido excluido a título de prima especial. 5.
Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969. Finalmente, con fallo de 21 de septiembre de 2022, la Sala de Conjueces se pronunció sobre la legalidad del Decreto 53 de 1993 y los decretos anuales expedidos por el Gobierno Nacional modificatorios del régimen salarial y prestacional de la Fiscalía General de la Nación entre 1994 y 2017, en punto a desentrañar la naturaleza y forma de liquidación de la prima creada por el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992.
En esa oportunidad, la Corporación expuso que «[…] el 30% del salario básico mensual de los servidores de la Fiscalía no puede ser considerado como prima especial de servicios», pues «[…] no puede ser imputada como parte del salario, sino sumada, agregada, adicionada a éste», y, al declarar la nulidad de las normas acusadas, precisó que «[…] del hecho de desaparecer del mundo jurídico esos decretos, no se sigue que la prima especial de servicios allí contenida haya también desaparecido.
Esta prima sigue vigente, pero en los términos establecidos de esa sentencia», y reiteró que «[…] la prima de servicios no puede ser inferior al 30% del salario básico mensual y que además ella es una adición a éste». Por lo tanto, de la evolución normativa regular y la línea jurisprudencial que ha construido esta Corporación sobre la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, es posible colegir sus condiciones de autonomía y distinción, no solo frente a la asignación básica prevista para los fiscales en sus diferentes órdenes, sino respecto de los demás factores salariales y prestacionales que integran el respectivo régimen de asignaciones.
Reliquidación de factores salariales y prestacionales sobre el 100 % de la asignación básica, es decir, con la inclusión del 30% que había sido excluido a título de prima especial. En el fallo en referencia, la Sala de Conjueces advirtió que «[l] Los empleados públicos de la Fiscalía que se acogieron al régimen salarial consagrado en el Decreto 53 de 1993 o se hayan vinculado a la entidad con posterioridad tienen derecho desde 1998 a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30% que había sido excluido a título de prima especial»; no obstante, dicha elaboración dejó de incluir los factores de salario cuya base de liquidación incluye la asignación básica del respectivo empleo (tales como la bonificación por servicios prestados o la prima de servicios) y que, naturalmente, no tienen la naturaleza de prestación social.
Sobre el particular, la teoría clásica del derecho social del trabajo impone diferencias marcadas entre la naturaleza salarial o prestacional de determinada asignación, en la medida que, los primeros, se orientan a remunerar directamente el servicio prestado, mientras que los segundos tienen por objeto cubrir contingencias o riesgos a los que pueda verse expuesto el trabajador, por efecto directo o indirecto de la actividad laboral.
Al respecto, cabe destacar que los fiscales, en sus distintos órdenes y niveles, perciben las siguientes asignaciones: En concreto, en el caso de los fiscales, soslayar el reajuste de los factores de salario en casos como el presente, comportaría una trasgresión de los derechos y principios previstos en el artículo 53 de la Constitución Política, al menos, en los siguientes sentidos: Se estaría desconociendo la naturaleza salarial e incidencia de la asignación básica, piedra angular, primer y principal instrumento liquidatario de todos los factores salariales y prestacionales.
El sistema de remuneraciones previsto para la Fiscalía General de la Nación conforma un universo de pautas y asignaciones que genera relaciones de causalidad y consecuencia liquidatoria entre estas, pues, algunas de ellas, integren la base de liquidación de otras asignaciones. Verbigracia: la bonificación por servicios prestados (factor salarial) se calcula en un porcentaje de la totalidad del sueldo básico; esta, a su vez, sumada a la asignación básica, conforma la base de liquidación de la prima de servicios (factor salarial).
A su turno, la prima de vacaciones (prestación social), se liquida con base en el salario básico, la bonificación por servicios prestados y la prima de servicios. Por lo tanto, dejar de efectuar el ajuste de los factores salariales con sustento en el 30% de asignación básica sustraído, finalmente, terminaría por afectar la cuantía de las prestaciones que, con la regla adoptada en la mencionada sentencia, se pretenden restablecer. 2.2 Hechos probados.
A continuación, procede la Sala a analizar las particularidades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo que rige la materia. En ese sentido, y con base en el material probatorio aportado al plenario y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca: a) Oficio con radicado No. 20215920011741 oficio No. 21/10/2021, Radicado No. 20215890002575 del 8 de octubre de 2021. b) Certificación laboral del 28 de agosto de 2015. 2.3 Caso concreto.
En el presente asunto, la Sala Transitoria del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, disponiendo, como primera medida, declarar la nulidad del Oficio No. 20215920011741 de 2021 expedido por la Fiscalía. En consecuencia, a título de restablecimiento del derecho, condenó al reajuste salarial del 30% sobre el salario básico mensual, con efectos retroactivos desde el 8 de octubre de 2018, incluyendo todas las prestaciones sociales (primas, vacaciones, cesantías, seguridad social, pensión, bonificaciones, etc.), considerando ese porcentaje como factor salarial para pensión y salud.
La orden dada por la Sala Transitoria, aplica solo a los períodos en los que la demandante ejerció como Fiscal y, debe cumplirse de manera estricta por parte de la entidad demandada. El A-quo, declaró parcialmente probada la excepción de prescripción, respecto de los derechos surgidos con anterioridad al 8 de octubre de 2018, excluyendo de este fenómeno jurídico-procesal, los aportes al sistema general de seguridad social en salud y pensiones.
Precisamente el recurso de apelación se ciñe a dos inconformidades: (i) si procede reliquidar las prestaciones tomando como base el 100% del salario más el 30% de la prima de servicios y (ii) si es válida la tesis que sostiene que los aportes a pensión y salud no son imprescriptibles. Partiendo de lo expuesto, debe señalarse que la sentencia apelada parcialmente acató los lineamientos establecidos en el fallo de unificación, dado que, a partir del análisis probatorio, concluyó que la prima especial de servicios no fue liquidada dentro de los ingresos mensuales, al desconocer la jurisprudencia vigente para la época y aplicar de manera incorrecta el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, lo que condujo a la nulidad del acto administrativo demandado.
En ese sentido, no puede perderse de vista que, a partir de los cargos desempeñados por la accionante desde el 6 de julio de 2010 como Fiscal Local y luego como Seccional, tenía derecho a la prima especial de servicios y, por ende, su no inclusión como factor salarial efectivamente recibido resultó ilegal porque desconoce su reconocimiento a partir del artículo 14 de la Ley 4 de 1992.
Entendimiento errado, que es ratificado por la Fiscalía General de la Nación con base en lo indicado en la contestación de la demanda en el que se alude a los Decretos que han fijado el salario de los funcionarios de la Fiscalía General de la Nación, pero solo con referencia a la remuneración mensual sin que se estableciera un valor concreto sobre la prima especial de servicios.
En otras palabras, equivocadamente la entidad no liquidó mensualmente el monto correspondiente a la prima especial de servicios, lo cual no atiende la voluntad del legislador de 1992, cuando estableció dicho emolumento como una adición al salario. De modo que, la conclusión a la que arribó la Sala Transitoria en cuanto al reconocimiento la prima de servicios, se ajusta a los parámetros establecidos en la sentencia de la Sala Plena de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, del 15 de diciembre de 2020.
Sin embargo, en esa línea argumentativa, el fallo apelado no sigue la orientación de la providencia anterior al dar por acreditado que el reconocimiento de la prima especial de servicios para el sub-lite, tiene un impacto en la liquidación de las prestaciones sociales reconocidas en favor de la accionante al haberse efectuado sobre un setenta por ciento por entender que aquella hacia parte de la remuneración mensual y no como un emolumento adicional.
En esa dirección, al valorar el material probatorio en el plenario, que en este caso, solo es el certificado de tiempo de servicio de la demandante con los decretos que fijaron los salarios anuales de los servidores de la Fiscalía General de la Nación por los años 2010 a 2021, no se advierte que la remuneración mensual hubiese sido fraccionada, por lo que no puede afirmarse que, como las prestaciones sociales y otros emolumentos económicos laborales se liquidan a partir del valor fijado para aquella, su valor se vio sustraído o mermado por la inclusión de la prima especial de servicios, comoquiera que no se pagó. De modo que, al no verificarse el fraccionamiento de la remuneración mensual para tenerse por sufragada la prima especial de servicios a la accionante, no puede justificarse un reajuste de las prestaciones sociales y demás emolumentos económicos laborales que se liquidan con fundamento en aquella, imponiéndose en consecuencia la modificación del ordinal cuarto y la revocatoria del quinto. Ahora, el reproche formulado con la demandada en lo referente a los aportes a la seguridad social, debe decirse por la Sala es parcialmente cierto según pasa a exponerse: En efecto, el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, con la modificación traída a partir del artículo 1 de la Ley 332 de 1996, se indica que la prima especial de servicios hará parte del ingreso base de liquidación solo para efectos pensionales, de suerte que ordenar la cotización también en salud no resulta acorde y, por ende, se precisará el fallo apelado en ese punto.
Lo anotado en precedencia, sirve para respaldar lo ordenado por la Sala Transitoria en cuanto a los aportes pensionales, al estar en sintonía con lo defendido por la Sección Segunda de esta corporación en forma reiterada en que los son imprescriptibles, toda vez que, atendiendo al carácter periódico del derecho pensional y su naturaleza como prestación fundamental, las contribuciones pensionales pueden ser reclamadas en cualquier tiempo y no están sujetas a prescripción extintiva, a diferencia de otros derechos laborales o prestaciones sociales que sí prescriben.
En pronunciamientos recientes, la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, indicó: En efecto, como bien fue precisado en reciente pronunciamiento de esta Sección al abordar un asunto similar, el fenómeno de la prescripción no opera sobre derechos que recaigan sobre las cotizaciones o aportes al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones, por tratarse este de un derecho cierto, irrenunciable e imprescriptible que se reconoce a favor de los funcionarios que prestan sus servicios laborales al Estado.
Este precepto corresponde a la postura unificada de la Sección Segunda del Consejo de Estado relativa a la prescripción extintiva de los aportes a pensión, según la cual: «(…) la Sala aclara que la prescripción extintiva no es dable aplicar frente a los aportes para pensión, en atención a la condición periódica del derecho pensional, que los hace imprescriptibles, pues aquellos se causan día a día y en tal sentido se pueden solicitar en cualquier época, mientras que las prestaciones sociales y salariales, al ser pagadas por una sola vez, sí son susceptibles del mencionado fenómeno, por tener el carácter de emolumentos económicos temporales.
(…) En este orden de ideas, las reclamaciones de los aportes pensionales adeudados al sistema integral de seguridad social derivados del contrato realidad, por su carácter de imprescriptibles y prestaciones periódicas, están exceptuadas no solo de la prescripción extintiva sino de la caducidad del medio de control (de acuerdo con el artículo 164, numeral 1, letra c, del CPACA), y por ende, pueden ser solicitados y demandados en cualquier momento, puesto que la Administración no puede sustraerse al pago de los respectivos aportes al sistema de seguridad social en pensiones, cuando ello puede repercutir en el derecho de acceso a una pensión en condiciones dignas y acorde con la realidad laboral, prerrogativa que posee quien ha servido al Estado mediante una relación de trabajo.
(…)” Por tal razón, no puede verse que lo ordenado sobre los aportes pensionales por parte de la Sala Transitoria se constituyan en un quebrantamiento de derechos fundamentales de la accionada, y menos en un desconocimiento del principio de congruencia, por el contrario, su reconocimiento oficioso es la materialización del derecho prestacional de la reclamante.
De ahí que, se hará una modificación al ordinal cuarto de la providencia para aclarar que, el reajuste ordenado solo tiene incidencia desde el punto de vista de los aportes pensionales y se hará desde el 6 de julio de 2010, fecha a partir de la cual se tiene constancia que fungió como fiscal. 2.4 Condena en costas. Revisada la conducta de la parte vencida en el proceso, no evidencia la Sala temeridad o mala fe, sino simplemente la defensa de sus propios intereses, es decir, no se cumplen los presupuestos exigidos por el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, por tanto, no se impondrá condena en costas.
En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO. – CONFIRMAR parcialmente la sentencia del treinta (30) de abril de dos mil veinticuatro (2024), proferida por la Sala Transitoria del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda formulada por la señora Diana Constanza Urriago Fajardo contra la Nación – Fiscalía General de la Nación.
SEGUNDO. – MODIFICAR el ordinal cuarto de la sentencia del treinta de abril de dos mil veinticuatro (2024), proferida por la Sala Transitoria del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de la siguiente manera: «CUARTO: Condénase a la Nación – Fiscalía General de la Nación, a reconocer y pagar a la demandante DIANA CONSTANZA URRIAGO FAJARDO, la diferencia salarial dejada de percibir por concepto de la prima especial establecida en el artículo 14 de la ley 4 de 1992, en un valor adicional o agregado del 30% de la asignación básica, a partir de la fecha en que sean exigibles, atendiendo los periodos estrictamente laborados como Fiscal local y seccional, causados desde el 8 de octubre de 2018.
De igual manera, deberá reliquidar y pagar las cotizaciones o aportes efectuados al Sistema General de Seguridad Social en pensiones, en favor de DIANA CONSTANZA URRIAGO FAJARDO, desde el 6 de julio de 2010, adicionando al ingreso base de liquidación el 30% de su salario base, correspondiente a la prima especial de servicios.”
TERCERO. – REVOCAR el ordinal quinto de la sentencia del treinta de abril de dos mil veinticuatro (2024), proferida por la Sala Transitoria del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
CUARTO. - Sin condena en costas.
QUINTO. - Por Secretaría, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Aclaración de voto 05001-23-33-000-2020-00472-01 (1251-2024) Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.
En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.