CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B Bogotá D.C., treinta (30) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Asunto El despacho estudia la posibilidad de avocar el conocimiento de la demanda remitida por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Turbo, Antioquia. 1.
Antecedentes 1.1. Demanda 1. LM Investment House S.A.S presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad que trata el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso-administrativo1, en orden a que se declarara la nulidad de los siguientes actos administrativos: 1.1. La Resolución 377 del 15 de junio de 2021 por medio de la cual el Ministerio del Trabajo decidió iniciar el procedimiento administrativo sancionatorio y formuló cargos en contra de la empresa LM Investment House S.A.S, específicamente «por violación directa al artículo 40 numeral 2 del decreto 2351 de 1965». 1.2.
La Resolución 000374 del 7 de octubre de 2021 del Ministerio de Trabajo, Oficina Especial de Urabá, Apartadó, por medio del cual se sancionó a la empresa LM Investment House S.A.S e impuso una multa de $9.085.260 1.3. La Resolución 497 del 20 de diciembre de 2022 a través de la cual confirmó la sanción impuesta en la Resolución 374 del 7 de octubre de 2021. 1 En adelante CPACA.
Referencia: Nulidad Radicación: 11001-03-25-000-2025-00291-00 (2075-2025) Demandantes: LM Investment House S.A.S Demandados: Ministerio del Trabajo Tema: Adecúa medio de control / competencia para conocer el medio de control de nulidad Radicado: 11001-03-25-000-2025-00291-00 (2075-2025) Demandante: LM Investment House S.A.S Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.
Como hechos relevantes, se señalaron los siguientes: 2.1. LM Investment House S.A.S, es un establecimiento de comercio cuya actividad consiste en la venta de ropa para el hogar y personas. 2.2. El 6 de abril de 2020 con motivo de la pandemia del Covid-19, la empresa elevó solicitud de suspensión temporal de los contratos de trabajo al Ministerio de Trabajo, sin embargo, «nunca se obtuvo la resolución por parte del Ministerio de Trabajo». 2.3.
LM Investment House S.A.S, el 3 de julio de 2020 radicó ante la Oficina Especial de Urabá una solicitud sobre las sedes de la empresa. 2.4. El Ministerio de Trabajo a través del auto 377 del 15 de junio de 2021 inició el proceso administrativo sancionatorio. 2.5. El Grupo Interno de trabajo de prevención, inspección, vigilancia, control y resolución de conflictos y conciliación oficina especial del Ministerio de Trabajo de Urabá, Apartadó, a través del auto 374 del 7 de octubre de 2021 sancionó a la empresa LM Investment House S.A.S por infringir el numeral 2 del artículo 40 del Decreto Ley 2351 de 1965 e impuso una multa de $9.085.260 2.6.
La empresa presentó recurso de reposición y apelación en contra de la Resolución 000374 del 7 de octubre de 2021. El Ministerio de Trabajo mediante Resolución 497 del 20 de diciembre de 2022 resolvió el recurso de apelación en el que confirmó la decisión de primera instancia. 3. Como concepto de violación indicó: 3.1. Se violaron los artículos 6,83 y 209 de la Constitución Política pues no se tuvo en cuenta la actuación de buena fe de LM Investment House S.A.S, debido a que el ministerio no reconoció que la solicitud de suspensión fue originada por la realidad e impredecibilidad de la pandemia del Covid-19, por lo que de conformidad con el principio de responsabilidad de los administrados «mal podía el Ministerio del Trabajo evaluar por fuera de los principios de buena fe el haber tomado una decisión que ponía en tensión la sostenibilidad económica de las prestaciones sociales de salud de todo el personal y el empleo futuro contra un procedimiento que el mismo Ministerio de Trabajo señaló que no estaba aplicando». 3.2.
Asimismo, de conformidad con el artículo 209 de la Constitución Política, no se cumplieron los principios de eficacia, economía y celeridad a la solicitud de suspensión. Por lo tanto, y teniendo en cuenta las circunstancias relacionadas con el Covid- 19, la empresa actuó de acuerdo con lo regulado por el artículo 67 de la Ley 50 de 1990.
En virtud de lo anterior y atendiendo al principio de responsabilidad de la administración no se debió desconocer que «la Resolución 803 de 2020 y la Circular 22 Radicado: 11001-03-25-000-2025-00291-00 (2075-2025) Demandante: LM Investment House S.A.S Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de 2020 cambiaron las reglas de juego con respecto a la aplicación del artículo 40 del Decreto- ley 2351 de 1965 modificado por el artículo 67 de la Ley 50 de 1990». 3.3.
Se configuró un estado de necesidad y, en consecuencia, una exención de responsabilidad, por lo tanto, LM Investment House S.A.S, ante el evento de fuerza mayor sin que hubiese un pronunciamiento por parte de la administración, suspendió los contratos de trabajo al no existir alternativas viables para garantizar la continuidad de la empresa.
Frente al principio de proporcionalidad de la sanción el Ministerio de Trabajo decidió imponer una muta ejemplar sin tener en cuenta la situación que se produjo entre el procedimiento y la realidad enfrentada por el Covid-19. 2. Consideraciones 4. A efectos de determinar si el medio de control de nulidad es el adecuado para tramitar el presente asunto, se proceda a hacer un estudio de este medio. 2.1.
Del medio de control de nulidad 5. De acuerdo con el artículo 137 del CPACA «[t]oda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos de carácter general». 6. Igualmente, podrá pedirse la nulidad de actos de contenido particular siempre que se cumplan las siguientes condiciones: «1.
Cuando con la demanda no se persiga o de la sentencia de nulidad que se produjere no se genere el restablecimiento automático de un derecho subjetivo a favor del demandante o de un tercero. 2. Cuando se trate de recuperar bienes de uso público. 3. Cuando los efectos nocivos del acto administrativo afecten en materia grave el orden público, político, económico, social o ecológico. 4.
Cuando la ley lo consagre expresamente.» 7. Ahora, si del escrito inicial se desprende que se persigue un restablecimiento automático, su trámite debe surtirse según las reglas del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 2.2. Del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho 8. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 138 del CPACA, a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho se podrá pedir la nulidad de los actos de carácter particular y solicitar el restablecimiento, en ese sentido, la referida norma dispuso: «Artículo 138.
Nulidad y restablecimiento del derecho. Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca Radicado: 11001-03-25-000-2025-00291-00 (2075-2025) Demandante: LM Investment House S.A.S Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior.
Igualmente podrá pretenderse la nulidad del acto administrativo general y pedirse el restablecimiento del derecho directamente violado por este al particular demandante o la reparación del daño causado a dicho particular por el mismo, siempre y cuando la demanda se presente en tiempo, esto es, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su publicación. Si existe un acto intermedio, de ejecución o cumplimiento del acto general, el término anterior se contará a partir de la notificación de aquel.» 9.
Definido lo anterior, corresponde estudiar ahora lo relacionado con la competencia para conocer de la demanda presentada por LM Investment House S.A.S 2.2. Caso concreto 10. LM Investment House S.A.S solicitó que se declarara la nulidad de las siguientes resoluciones: i) Resolución 377 del 15 de junio de 2021 por medio de la cual el Ministerio del Trabajo decidió iniciar el procedimiento administrativo sancionatorio y formular cargos en contra de la empresa; ii) Resolución 374 del 7 de octubre de 2021 a través de la cual el Ministerio del Trabajo sancionó a la empresa e impuso una multa de $9.085.260 y; iii) Resolución 497 del 20 de diciembre de 2022 a través de la cual confirmó la sanción impuesta en la Resolución 374 del 7 de octubre de 20212. 11.
El 16 de enero de 2025 el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Bogotá declaró la falta de competencia por factor territorial de conformidad con el numeral 8 del artículo 156 del CPACA, por lo tanto, remitió el expediente a los Juzgados Administrativos del Circuito Judicial de Turbo, Antioquia. 12. El 7 de abril de 2025, el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Turbo, Antioquia, inadmitió la demanda con el fin de que aclare «al despacho lo que se pretenda expresado con precisión y claridad», de tal manera que, en el acápite de pretensiones, «el apoderado judicial de la sociedad demandante, depreca la nulidad de las Resoluciones N°000373 y N°000374.
No obstante, en el apartado inicial de la demanda, relaciona que esta se interpone en contra de las Resoluciones N°0374 del 07 de octubre de 2021, y N°497 del 20 de diciembre de 2022, lo mismo dispone en el poder allegado». 13. El 29 de abril de 2025, LM Investment House S.A.S, subsanó la demanda y, posteriormente, el 9 de mayo de 2025 el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Turbo, Antioquia, adicionó el auto inadmisorio del 7 de abril de 2025 para que la entidad demandante allegara la constancia de conciliación extrajudicial. 14.
El 15 de mayo de 2025, la entidad demandante aclaró y reformó la demanda de conformidad con lo establecido en el artículo 173 del CPACA, de conformidad con lo siguiente: 2 Información incluida en la subsanación de la demanda el 29 de abril de 2025. Radicado: 11001-03-25-000-2025-00291-00 (2075-2025) Demandante: LM Investment House S.A.S Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co «1.
Considerando que no se ha producido la ejecución de los actos administrativos atacados, no es necesario solicitar la restitución del derecho, pues no existe derecho a restituir, por lo que la demanda es de simple nulidad y procederemos conforme a dicho mecanismo de control. 2. Verificadas las pretensiones, en la práctica no se solicita la restitución de un derecho, por lo que se cumple con lo establecido en el numeral 1 del Artículo 137 del CPACA: “Cuando con la demanda no se persiga o de la sentencia de nulidad que se produjere no se genere el restablecimiento automático de un derecho subjetivo a favor del demandante o de un tercero”. 3.
Lo que se ataca es la legalidad y el comportamiento del Ministerio de Trabajo con respecto a las sanciones derivadas de sus propios actos y de circunstancias de fuerza mayor que se produjeron durante los primeros meses de la pandemia del Covid-19. 4. La prevención de un eventual daño antijurídico estaría cubierto con la medida cautelar de suspensión de los actos administrativos». 15.
En proveído del 11 de julio de 2025 el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Turbo, Antioquia, declaró la falta de competencia funcional para conocer del medio de control de nulidad, pues de acuerdo a lo señalado por la entidad demandante «las pretensiones formuladas no comportan solicitud alguna de restablecimiento de un derecho, toda vez que, la parte actora ha manifestado expresamente que los actos administrativos refutados no han sido ejecutados a la fecha, en ese entendido, el objeto del proceso se circunscribe de manera exclusiva a la declaración de nulidad de los mencionados actos administrativos, sin que se derive de ello una pretensión adicional de carácter resarcitorio o de reparación material».
Por lo tanto, el expediente se remitió a esta Corporación. 16. Ahora bien, el despacho advierte que, con la pretensión de nulidad, a diferencia de lo indicado por el juzgado administrativo, sí se desprende un restablecimiento automático a favor de la parte demandante, que se concreta en la extinción de la obligación del pago de la sanción impuesta, que se produciría como consecuencia directa de la nulidad deprecada. 17.
Así las cosas, al declararse la nulidad de los actos administrativos demandados el Ministerio del Trabajo perdería la facultar para ejercer coactivamente el cobró de la sanción impuesta y a su vez, LM Investment House S.A.S ya no tendría la obligación de pagar dicha sanción, lo que claramente se constituye en un restablecimiento del derecho de un derecho subjetivo a favor de la actora. 18.
De conformidad con ello, se encuentra que en el asunto bajo estudio no se configura la causal prevista en el numeral 1) del artículo 137 del CPACA para que proceda la nulidad de un acto administrativo de carácter particular, que consiste en que «con la demanda no se persiga o de la sentencia de nulidad que se profiera no se genere el restablecimiento automático de un derecho subjetivo a favor del demandante o de un tercero», porque de llegarse a declarar nulos los actos demandados se generaría el restablecimiento del derecho a favor de la entidad demandante en los términos indicados.
Radicado: 11001-03-25-000-2025-00291-00 (2075-2025) Demandante: LM Investment House S.A.S Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19. En ese orden de ideas, en aplicación del artículo 171 del CPACA que autoriza al juez a dar a la demanda «el trámite que le corresponda, aunque el demandante haya indicado una vía procesal inadecuada», el despacho considera que el presente caso debe tramitarse a través del medio de control de nulidad y restablecimiento de derecho dispuesto en el artículo 138 ibidem. 20.
Así las cosas, por no ser esta la Corporación competente para conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, se remitirá el asunto al juzgado de origen para lo de su competencia. En mérito de lo expuesto, el despacho RESUELVE Primero. Adecuar la demanda de la referencia al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del CPACA, de conformidad con lo dispuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Declarar la falta de competencia del Consejo de Estado para conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho presentado por LM Investment House S.A.S. Tercero. Remitir el expediente al Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Turbo, Antioquia, para lo de su competencia. Cuarto. Notificar la presente providencia de acuerdo con lo establecido en el artículo 205 del CPACA.
Quinto. Dejar las anotaciones de rigor registradas en la plataforma digital Samai. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.
ZEV