Radicado: 11001-03-15-000-2020-04246-00 Demandante: Unidad Administrativa Especial Aeronáutica Civil 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA TERCERA ESPECIAL DE DECISIÓN CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN Bogotá D.C., primero (1°) de septiembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Recurso extraordinario de revisión Radicación: 11001-03-15-000-2020-04246-00 Recurrente: Unidad Administrativa Especial Aeronáutica Civil Temas: Nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación (Numeral 5 del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011).

SENTENCIA QUE DECIDE RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN La Sala Tercera Especial de Decisión resuelve el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la Unidad Administrativa Especial Aeronáutica Civil (en adelante Aerocivil) contra la sentencia del 25 de septiembre de 2019, dictada por el Consejo de Estado, Sección Cuarta1. I.

ANTECEDENTES 1. Del proceso ordinario El 13 de diciembre de 2002, la Aerocivil instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el municipio de Palmira, para que se declarara la nulidad de los siguientes actos administrativos: (i) Resolución núm. 053-02-0141 del 7 de octubre de 20022, que resolvió las excepciones propuestas por la Aerocivil contra el mandamiento de pago, el cual fue dictado en el procedimiento de cobro coactivo iniciado para hacer efectivas las obligaciones tributarias contenidas en las liquidaciones oficiales de aforo3 que determinaron el impuesto de industria y comercio (ICA) de los años gravables 1985 a 1996; y (ii) Resolución núm. 053-02-0192 del 25 de noviembre de 2002, que resolvió el recurso de reposición contra el anterior acto, confirmando lo resuelto.

Como restablecimiento del derecho, pidió que se declarara terminado el proceso de cobro coactivo y se levantaran las medidas cautelares decretadas. El 12 de diciembre de 2014, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca profirió sentencia de primera instancia y declaró la nulidad parcial de los actos demandados. Sostuvo que las liquidaciones oficiales de aforo son títulos ejecutivos pasibles de ser ejecutados a través del procedimiento de cobro coactivo, pero advirtió que las 1 Expediente 76001-23-31-000-2002-05263-02 (22087). 2 El municipio de Palmira rechazó por improcedentes las excepciones de “indebida configuración del título ejecutivo” y “falta de competencia para proferir mandamiento de pago”, al tiempo que declaró no probada la excepción de prescripción de la acción de cobro. 3 Núm. 336 a 347 del 7 de julio de 1997.

Radicado: 11001-03-15-000-2020-04246-00 Demandante: Unidad Administrativa Especial Aeronáutica Civil 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co inconformidades respecto de las liquidaciones oficiales no pueden debatirse dentro del proceso judicial que controla la legalidad de los actos administrativos proferidos en el trámite del procedimiento de cobro coactivo.

Explicó que el municipio sí podía decretar el embargo, porque los dineros administrados por la Aerocivil no tienen la calidad de bienes de uso público ni hacen parte del Presupuesto General de la Nación. Por último, declaró la prescripción de las obligaciones tributarias de los periodos gravables de 1985 a 1993, pero ordenó continuar con la ejecución frente a los periodos correspondientes a 1994, 1995 y 1996.

El municipio de Palmira interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia. Sostuvo que el término de prescripción de la acción de cobro coactivo (5 años) debía contabilizarse desde la fecha de ejecutoria del acto administrativo que determinó la obligación tributaria, esto es, desde el acto que decidió el recurso de reconsideración interpuesto contra la liquidación oficial de aforo.

Explicó que el acto administrativo que resolvió el recurso se profirió el 13 de mayo de 1999 y se notificó el 20 de mayo del mismo año; en tanto que el mandamiento de pago se dictó el 12 de agosto de 2002 y se notificó el 26 de agosto de la misma anualidad. Por ende, argumentó que no se configuró la prescripción de la acción de cobro del ICA de los años 1985 a 1993.

La Aerocivil también interpuso recurso de apelación contra la sentencia. Adujo que la prescripción se debe contar desde el vencimiento del plazo para declarar, de tal manera que a la fecha de notificación del mandamiento de pago ya habían prescrito las obligaciones objeto de cobro. Insistió en que sus recursos sí formaban parte del Presupuesto General de la Nación y por ello eran inembargables.

Reiteró los argumentos respecto a la falta de sujeción pasiva del ICA, con fundamento en que solo ejerce funciones administrativas ajenas a las actividades comerciales. El 25 de septiembre de 2019, la Sección Cuarta del Consejo de Estado revocó los ordinales primero y segundo de la sentencia del a quo, y modificó el ordinal tercero para negar las pretensiones de la demanda.

Explicó que los argumentos de falta de sujeción pasiva y de realización del hecho generador del tributo debieron ser objeto de discusión en el procedimiento oficial de determinación del tributo y no en el de cobro coactivo, ya que para iniciar el procedimiento de cobro es requisito que las liquidaciones oficiales se encuentren ejecutoriadas.

Por último, puso de presente que la prescripción de la acción de cobro es de 5 años y debe contarse desde la ejecutoria de cada una de las liquidaciones oficiales de aforo y no desde la fecha del vencimiento del plazo para declarar, pues el juicio de legalidad no radica en verificar si el municipio demandado determinó oportunamente el impuesto, sino en establecer si cobró a tiempo el tributo determinado.

Explicó que las liquidaciones de aforo fueron recurridas en reposición y en apelación, que se resolvieron desfavorablemente y que quedaron ejecutoriadas el 20 de mayo de 1999. Indicó que el término de prescripción de la acción de cobro inició el 21 de mayo de 1999, y la notificación del mandamiento de pago ocurrió el 26 de agosto de 2002, por lo que se interrumpió la prescripción de la acción de cobro. 2.

Argumentos del recurso extraordinario de revisión La Aerocivil interpuso recurso extraordinario de revisión contra la sentencia del 25 de septiembre de 2019, con fundamento en la causal contemplada en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA, esto es, “[e]xistir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación”.

Adujo como sustento de la Radicado: 11001-03-15-000-2020-04246-00 Demandante: Unidad Administrativa Especial Aeronáutica Civil 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co causal dos argumentos: i) la falta de motivación, y ii) el desconocimiento del precedente4. En concreto, el escrito se centró en la falta de legitimidad de la Aerocivil para ser sujeto pasivo del ICA, dado que todos los ingresos de la entidad son producto de funciones administrativas y tienen como destino el Presupuesto General de la Nación, por lo que estos son recursos inembargables. 3.

Trámite procesal Por auto del 21 de octubre de 2020, se inadmitió la demanda para que la Aerocivil acreditara el envío de la demanda y los anexos al municipio de Palmira. En tiempo, la recurrente subsanó el defecto anotado. El 12 de noviembre de 2020, se admitió el recurso extraordinario de revisión, se ordenó notificar al municipio de Palmira, al Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.

El 12 de febrero de 2021, se resolvió tener como pruebas los documentos aportados con la demanda y se ofició al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca para que remitiera digitalizado el expediente de nulidad y restablecimiento del derecho. El proceso fue remitido de manera digital el 9 de marzo de 2021 y se fijó en lista el 10 de marzo de 2021.

El 25 de marzo de 2021, el magistrado ponente Julio Roberto Piza manifestó impedimento para conocer del proceso. El 25 de abril de 2023, el magistrado al que le correspondió conocer del impedimento del doctor Piza Rodríguez, profirió auto que declaró la carencia actual de objeto respecto de la manifestación realizada por el anterior ponente, en atención al cambio de consejero que preside la Sala Tercera Especial de Decisión. 4.

Intervenciones El municipio de Palmira y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado guardaron silencio. 5. Concepto del Ministerio Público El Ministerio Público solicitó que se resuelva desfavorablemente el recurso extraordinario de revisión, por considerar que la causal alegada carece de sustento. En relación con la falta de motivación, adujo que el fallo no adolece de este vicio.

Sostuvo que la actora pretende que, en un proceso iniciado para discutir la legalidad de las resoluciones que resolvieron las excepciones contra el mandamiento de pago se decidan cuestiones no relacionadas con el cobro coactivo, sino con la calidad del sujeto pasivo del ICA. Explicó que la determinación de la obligación tributaria se cuestiona en un proceso contra las liquidaciones oficiales de aforo, las cuales se encontraban en firme y su legalidad se daba por sentada.

Adujo que la omisión en defender la calidad de estar exento del ICA es responsabilidad de la Aerocivil, que no las cuestionó oportunamente ante la jurisdicción de lo contencioso administrativa. 4 Consejo de Estado, Sección Cuarta. Sentencia No. 1216 de 1994; sentencia del 6 de mayo de 2004, expediente 13345; sentencia 15437 del 28 de junio de 2007; sentencia 20209 del 26 de mayo de 2019.

Radicado: 11001-03-15-000-2020-04246-00 Demandante: Unidad Administrativa Especial Aeronáutica Civil 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En cuanto al desconocimiento del precedente, señaló que tampoco se incurrió en ese yerro, que establece que la Aerocivil no es sujeto pasivo del ICA.

Argumentó que se trata de una versión alterna del argumento de falta de motivación ya desechado. Que la sentencia se limita a analizar la legalidad del cobro coactivo y la prescripción de la acción de cobro de los periodos adeudados por la actora. Por ende, como no se pronunció sobre la procedencia del ICA respecto de la Aerocivil, pues no se contradijo la jurisprudencia citada.

CONSIDERACIONES 1. Competencia y oportunidad del recurso De conformidad con el parágrafo 2° del artículo 249 del CPACA5, la Sala Tercera Especial de Decisión es competente para resolver el recurso extraordinario de revisión promovido por la Aerocivil contra la sentencia dictada por el Consejo de Estado, Sección Cuarta. La sentencia recurrida se dictó el 25 de septiembre de 2019 y se notificó mediante edicto del 21 al 23 de octubre de 2019.

La Aerocivil presentó el recurso extraordinario de revisión el 30 de septiembre de 2020, esto es, dentro del año siguiente a la ejecutoria de la respectiva sentencia, conforme lo exige el inciso 1 del artículo 251 CPACA. 2. Planteamiento del problema jurídico y solución Le corresponde a la Sala establecer si la providencia del 25 de septiembre de 2019 incurrió en la causal de nulidad originada en la sentencia conforme con el artículo 250-5 del CPACA.

Para resolver dicho interrogante, la Sala se referirá a (i) la naturaleza del recurso extraordinario de revisión y el alcance de la causal de nulidad originada en la sentencia; y finalmente, (ii) al caso concreto. La Sala anticipa que declarará infundado el recurso extraordinario de revisión porque no se configura la causal de revisión alegada. 2.1.

Naturaleza del recurso extraordinario de revisión6 y el alcance de la causal de nulidad originada en la sentencia7 En general, el recurso extraordinario de revisión es un medio de impugnación excepcional contra la sentencia, que permite el rompimiento del principio de cosa juzgada. Se propone con el fin de restablecer tanto el imperio de la justicia como la vigencia del ordenamiento jurídico, que pueden resultar quebrantados por sentencias injustas.

Dicho recurso, sin embargo, no es el mecanismo para cuestionar la actividad interpretativa, ni la valoración probatoria del juez, ni para que el afectado con la sentencia proponga cuestiones que no alegó oportunamente en el proceso originario. Es un instrumento para discutir y ventilar ciertos hechos procesales externos a la labor funcional del juez, que pueden llegar a afectar el principio de justicia material. 5 Corresponde al Consejo de Estado conocer de los «recursos de revisión contra sentencias dictadas por las secciones o subsecciones del Consejo de Estado». 6 Ver, entre muchas otras, la providencia del expediente 11001-0315-000-2013-01998-00, M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. 7 Ver la sentencia del 4 de diciembre de 2018, expediente 11001-0315-000-2018-00888-00, M.P. Julio Roberto Piza.

Radicado: 11001-03-15-000-2020-04246-00 Demandante: Unidad Administrativa Especial Aeronáutica Civil 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Entonces el ámbito de revisión está restringido por las causales que el legislador ha determinado de manera taxativa, causales que, en todo caso, no admiten interpretaciones más allá de lo que se deduce de su texto.

Las causales de revisión están previstas en el artículo 250 del CPACA y básicamente tienen que ver con hechos como la falsedad, el fraude, el error, la aparición de documentos decisivos que hubieren modificado el sentido de la decisión o incluso la violación del debido proceso. Esas causales, como es apenas obvio, no aluden a errores sustanciales que puedan derivarse de la falta de aplicación, la aplicación indebida o la interpretación errónea de una norma sustancial.

No es un recurso que proceda por violación de la ley. Ahora, respecto a la causal denominada nulidad originada en la sentencia, la Sala plena del Consejo de Estado8 ha entendido que los hechos que la configuran son los que constituyen las causales de nulidad procesal previstas en el artículo 133 del Código General del Proceso (CGP)9. También ha aceptado la Corporación10, que la sentencia puede resultar viciada por hechos externos que, si bien no están previstos como causales de nulidad procesal, lo cierto es que sí pueden afectar la legalidad y justicia de la decisión, al punto que desconocerían el artículo 29 de la Constitución, tales como (i) la sentencia en la que se condena a la parte que no fue vinculada al proceso;

(ii) la sentencia que se dicta, a pesar de que el proceso estaba legalmente suspendido o interrumpido; (iii) la sentencia de las corporaciones judiciales que no cuenta con el número de votos necesarios para la aprobación; (iv) la sentencia que no tiene formal ni materialmente motivación, entre otras. Se tratan de vicios procesales que surgen al momento de la expedición de la sentencia y eso habilita la procedencia del recurso extraordinario de revisión. 2.2.

Caso concreto En el sub lite, la Sala advierte que si bien la recurrente alegó que la sentencia impugnada incurrió en nulidad porque el ad quem profirió la decisión (i) sin motivación y (ii) con desconocimiento del precedente11, lo cierto es que la argumentación de la Aerocivil se centra en que la autoridad judicial no se pronunció sobre la falta de sujeción pasiva de la entidad frente al impuesto de industria y comercio (ICA).

Al respecto, de la lectura de la sentencia recurrida, esta Sala Especial encuentra que la autoridad judicial explicó los motivos por los cuales no se refirió a la falta de sujeción pasiva de la entidad frente al mencionado tributo. En concreto, explicó que: “En esta oportunidad, la demandante reproduce los argumentos de falta de sujeción pasiva que incluyó dentro de la excepción de <<indebida configuración del título ejecutivo>> que propuso contra el mandamiento de pago librado en su contra.

(…) 8 Ver, entre otras, las siguientes providencias: del 20 de abril de 2004, expediente número: 11001-03-15-000-1996- 0132-01; del 18 de octubre de 2005, expediente número 11001-03-15-000-2000-00239-00, del 7 de febrero de 2006, expediente número 11001-03-15-000-1997-00150-00; del 2 de marzo de 2010, expediente número 185; del 9 de marzo de 2010, expediente número 1100103150002002-1024-01, y del 31 de mayo de 2011, expediente número 1100103150002008-00294-00. 9 Causales que antes estaban previstas en el artículo 140 CPC. 10 Sentencia de 8 de mayo de 2018, expediente con número de radicado 11001-03-15-000-1998-00153- 01(REV). 11 Consejo de Estado, Sección Cuarta, Sentencia No. 1216 de 1994; sentencia del 6 de mayo de 2004, expediente 13345; sentencia 15437 del 28 de junio de 2007; sentencia 20209 del 26 de mayo de 2019.

Radicado: 11001-03-15-000-2020-04246-00 Demandante: Unidad Administrativa Especial Aeronáutica Civil 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Empero, como fue anticipado, en el proceso de cobro coactivo no pueden discutirse aspectos propios del proceso de determinación del tributo, ya que ello debió plantearse dentro de la actuación administrativa que derivó en las liquidaciones oficiales de aforo, a través de las cuales el municipio de Palmira determinó el ICA de los años gravables 1985 a 1996.

Así los argumentos asociados a falta de sujeción pasiva y de realización del hecho generador del tributo debió refutarse en ese procedimiento y no en el cobro coactivo. En consecuencia, el cargo propuesto en esos términos no tiene vocación de prosperidad”. (Subrayado y negrita fuera de texto) Como se puede evidenciar, la sentencia recurrida fue clara en explicar que dentro del proceso de cobro coactivo no se pueden discutir aspectos propios del procedimiento de determinación del tributo, como, por ejemplo, la sujeción pasiva de la Aeronáutica al ICA, pues este, es un aspecto propio del proceso de determinación del tributo y no del proceso de cobro.

Sobre ese aspecto, la jurisprudencia de la Sección Cuarta de esta Corporación ha reiterado12 de manera insistente que: “2- El trámite del cobro coactivo implica, necesariamente, la preexistencia de un título que preste mérito ejecutivo, esto es, de un acto administrativo ejecutoriado que imponga a favor de la Nación, de una entidad territorial, o de un establecimiento público de cualquier orden, la obligación de pagar una suma líquida de dinero, en los casos previstos por la ley.

Los artículos 829-1, 831 y 835 del Estatuto Tributario limitan, en términos generales, las controversias que pueden surtirse entorno a los actos administrativos que se expiden dentro del procesamiento de cobro coactivo y, en concreto, de las que pueden adelantarse ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. En efecto, el artículo 829-1 ibídem establece que durante el procedimiento de cobro coactivo no podrán debatirse cuestiones que debieron ser objeto de discusión en la vía gubernativa porque, para realizar el cobro forzoso de una obligación tributaria, es necesario que el acto que sirve de título ejecutivo esté en firme.”13 Además, en el caso concreto, esta Sala encontró que en la sentencia recurrida en revisión se evidenció que la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por la Aerocivil contra las liquidaciones oficiales de aforo del ICA por los periodos gravables de 1985 a 1996, fue rechazada por caducidad en primera instancia por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y confirmada en segunda instancia por esta Corporación14.

Así las cosas, la Sala Especial advierte que lo que pretende la Aerocivil es discutir aspectos que no alegó oportunamente en el proceso ordinario contra las liquidaciones oficiales de aforo -como consecuencia de la caducidad del medio de control-, y utilizó el proceso de cobro coactivo y, ahora, el recurso extraordinario de revisión como una instancia adicional para que se revise la sentencia desde el punto de vista sustancial. 12 Consejo de Estado, Sección Cuarta, CP Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.

Sentencia del 26 de noviembre de 2009, Rad 66001-23-31-000-2006-00152-01 (16762). 13 Consejo de Estado, Sección Cuarta, CP Julio Roberto Piza Rodríguez (E), Sentencia del 29 de abril de 2020, Rad 63001-23-33-000-2016-00293-01(23906). 14 Consejo de Estado, Sección Cuarta. CP Germán Ayala Mantilla. Auto del 1 de febrero de 2021, Exp. 76001-23-24- 000-2001-00169-01 (12891), Radicado: 11001-03-15-000-2020-04246-00 Demandante: Unidad Administrativa Especial Aeronáutica Civil 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En esa línea, la Sala reitera que el recurso extraordinario de revisión no constituye una tercera instancia ni fue consagrado para revivir procesos o etapas procesales, por lo que no es posible que el juez de revisión analice la falta de legitimidad por pasiva de la Aerocivil respecto del ICA.

Ahora bien, respecto al argumento de desconocimiento del precedente, la Sala reitera15 que este aspecto no es una causal de invalidez de la sentencia prevista en la ley, y tampoco constituye un vicio de nulidad de la sentencia cuando se alega la violación del debido proceso en sede extraordinaria. Por ende, la Sala se releva de examinar este argumento, por ser un aspecto ajeno al objeto y finalidad del mecanismo extraordinario de revisión y porque de fondo se refiere a lo ya resuelto sobre la falta de legitimidad por pasiva del ICA. 3.

Conclusión De conformidad con lo expuesto, la Sala Tercera Especial de Decisión no encontró, en el caso bajo estudio, que se hubiere configurado la causal de nulidad originada en la sentencia del 25 de septiembre de 2019 proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, que puso fin al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho adelantado por la Aerocivil contra el municipio de Palmira, razón por la cual se declarará infundado el recurso interpuesto. 4.

Costas Según el artículo 255 del CPACA, modificado por el artículo 70 de la Ley 2080 de 2021, se condenará en costas a la parte recurrente cuando se declare infundado el recurso extraordinario de revisión que formuló. Así mismo, conforme los artículos 188 y 306 de la misma norma, para la liquidación y ejecución de las costas se remitirá a la norma procesal general.

En ese sentido, el artículo 361 del CGP establece que las costas están integradas por los gastos procesales y por las agencias en derecho; y de acuerdo con el artículo 365-8 del mismo código, “Solo habrá lugar a su imposición cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”. En cuanto a las expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso, la Sala observa que no procede su imposición porque no aparecen demostrados en el expediente.

En relación con las agencias en derecho, la Sala encuentra que el municipio de Palmira no designó apoderado para que ejerciera su defensa en el proceso y en efecto, no presentó escrito de oposición al recurso extraordinario de revisión. En consecuencia, la Sala se abstendrá de condenar en costas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Tercera Especial de Decisión, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, 15 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión No. 13, sentencia del 7 de abril de 2015, Rad. 11001-03-15-000- 2013-02724-00, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez;

Sala Especial de Decisión No. 14, sentencia del 7 de noviembre de 2019, radicación: 11001-03-15-000-2018-03604-00, C.P. Alberto Montaña Plata; Sala Segunda Especial de Decisión, sentencia del 4 de agosto de 2020, radicación: 11001-03-15-000-2016-03553-00, C.P. César Palomino Cortés. Radicado: 11001-03-15-000-2020-04246-00 Demandante: Unidad Administrativa Especial Aeronáutica Civil 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co FALLA 1.

Declarar infundado el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la Unidad Administrativa Especial Aeronáutica Civil contra la sentencia del 25 de septiembre de 2019 dictada por la Sección Cuarta de esta Corporación, por las razones expuestas. 2. Sin condena en costas. Notifíquese y cúmplase, Se deja constancia que la providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha.

(Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente (Firmado electrónicamente) LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA (Firmado electrónicamente) OSWALDO GIRALDO LÓPEZ (Firmado electrónicamente) FREDY IBARRA MARTÍNEZ (Aclara voto) (Firmado electrónicamente) GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ