w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá, D.C., siete (7) de abril de dos mil veintidós (2022) Referencia: Extensión de la jurisprudencia Radicado: 11001-03-25-000-2015-00421-00 (0990-2015) Solicitante: ANA JULIA LÓPEZ DE ROA Convocados: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL- UGPP.
Tema: Reposición. Artículo 242 del CPACA en concordancia con el artículo 318 del Código General del Proceso. RECURSO DE REPOSICIÓN Procede la Sala a pronunciarse sobre el recurso1 presentado por Ana Julia López de Roa, en contra de la decisión dictada por la Sección Segunda, Subsección A, el 21 de octubre de 2021, a través de la cual se negó la solicitud de extensión de jurisprudencia. 1.
ANTECEDENTES 1.1. La solicitud de extensión de jurisprudencia2. La señora Ana Julia López de Roa solicitó la extensión de los efectos de la sentencia de unificación del 1 de agosto de 2013 proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, dentro del expediente con número de radicado 44001-23-31-000-2008-00150-01 (0070- 2011), por considerar que compartía los mismos supuestos fácticos y jurídicos desarrollados en la mencionada providencia. Como resultado de lo anterior, solicitó que se le reliquide la pensión de jubilación post mortem con inclusión de la totalidad de la prima de riesgo devengada por su cónyuge Carlos Julio Roa Piñeros (q.e.p.d) en el último año de servicio. 1 Memorial allegado vía correo electrónico, visible a índice 32 de SAMAI. 2 Visible a folio 48 a 56.
Extensión de la jurisprudencia 11001-03-25-000-2015-00421-00 (0990-2015) Demandante: Ana Julia López De Roa w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o 2 Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 1.2. El auto recurrido. En providencia del 21 de octubre de 20213, la Sección Segunda, Subsección A, negó la solicitud de extensión de jurisprudencia pues consideró que existía un asunto litigioso de cosa juzgada.
Dicho auto expresó lo siguiente: « 33. […] comporta una cuestión litigiosa de cosa juzgada, la cual, por la naturaleza de este mecanismo de extensión de la jurisprudencia, no puede ser resuelta por esta vía. En efecto, a través de este procedimiento especial se busca estudiar si la accionante tiene o no derecho a que se le extiendan los efectos de una sentencia de unificación, por lo que las situaciones ajenas a este cometido deben ser llevadas a los jueces ordinarios para que las diriman. 34.
Además, como en la sentencia invocada del 1° de agosto de 2013 no se analizó la configuración de la cosa juzgada, es claro que en el asunto sub examine no reúne los mismos presupuestos fácticos y jurídicos exigibles para una extensión de la jurisprudencia. 35. Conclusión: En la medida en que existe un asunto litigioso de cosa juzgada que no puede ser resuelto a través del mecanismo de extensión de la jurisprudencia, se negará la solicitud presentada por la señora Ana Julia López de Roa. […]». 1.3.
Recurso de súplica Inconforme con la decisión, la solicitante presentó recurso de súplica4 contra el auto dictado el 21 de octubre de 2021, en el cual solicitó que se tuviera en cuenta el pronunciamiento realizado en sentencia del 23 de mayo de 2013, expediente de tutela Nº. 2013- 0048-00 C.P María Elizabeth García González, en la que se dispuso: «En efecto, al no existir la identidad en la causa no se configura el fenómeno de la cosa juzgada, indispensable para afirmar que existe una providencia judicial anterior en la que hay identidad de partes, identidad de objeto e identidad de causa que permita ahora a las accionadas obviar un pronunciamiento de fondo sobre la demanda de nulidad y 3 Visible a folio 147 a 152. 4 Memorial allegado vía correo electrónico, adjuntado a SAMAI, visible a índice 32 Extensión de la jurisprudencia 11001-03-25-000-2015-00421-00 (0990-2015) Demandante: Ana Julia López De Roa w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o 3 Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia restablecimiento del derecho propuesta contra el Oficio núm. S-2011-063896, que contiene nuevos hechos que la sustentan, como es la sentencia de unificación proferida el 4 de agosto de 2010 por la Sección Segunda del Consejo de Estado.» [Negrillas propias del texto original].
De igual manera, el escrito trae a colación un pronunciamiento del Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda - Subsección E5, donde se argumentó que, ante una nueva sentencia de unificación jurisprudencial, existe en el caso concreto una variación de la causa petendi por lo que no se podía predicar la ocurrencia de la cosa juzgada.
Por último, citó el pronunciamiento del 10 de noviembre de 2010, proferido en el proceso 2008-568, con ponencia del consejero Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, en el cual se hace una interpretación favorable de las normas que contemplan factores salariales a tener en cuenta al momento de establecer el ingreso base de liquidación, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 73 del Decreto 1848 de 1969.
Con base en los anteriores pronunciamientos jurisprudenciales, argumentó lo siguiente: «6.- Las Altas Corporaciones de Justicia en nuestro medio, al evolucionar favorablemente la jurisprudencia han unificado criterios para reconocer derechos que anteriormente negaban, que para el caso de las prestaciones periódicas cobra vigencia su reconocimiento en cualesquier tiempo, tal como ha ocurrido con la 1) indexación de la primera mesada pensional, 2) La posibilidad de demanda en cualquier tiempo del reconocimiento de pensiones, antes de la modificación introducida por la Ley 1395 de 2010, entre otros. […] 7.- Al no dársele curso a la solicitud de extensión de jurisprudencia, se estaría violando el artículo 13 constitucional que prevé la igualdad de todos ante la ley, produciendo un trato desigual entre los ex servidores del liquidado DAS desconociendo la naturaleza intrínseca de la prestación y que fue la materia central del pronunciamiento de unificación jurisprudencial que estableció el carácter salarial de la prima de riesgo para efectos pensionales, precedente que es 5 Proceso 2010-144.
Extensión de la jurisprudencia 11001-03-25-000-2015-00421-00 (0990-2015) Demandante: Ana Julia López De Roa w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o 4 Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia precisamente el que se está reclamando y desconociendo en favor del solicitante. […] ». 1.4. El auto que adecuó el recurso.
Mediante providencia6 calendada el 6 de diciembre de 2021, suscrita por el magistrado William Hernández Gómez, determinó que el recurso de súplica era improcedente, comoquiera que el adecuado, en contra de la decisión que negó el mecanismo de extensión de jurisprudencia, es el de reposición. Para tal efecto se explicó: « […] Ahora bien, de acuerdo con los presupuestos fácticos del caso concreto, como el apoderado de la señora Ana Julia López de Roa interpuso la súplica contra el pronunciamiento del 21 de octubre de 2021 proferido por la Subsección A, de la Sección Segunda del Consejo de Estado, este medio de impugnación resulta improcedente, teniendo en cuenta que no se cuestiona un auto que haya sido dictado por el magistrado ponente contra un rechazo de plano de la solicitud de extensión de jurisprudencia, requisito indispensable para su estudio, sino que, se reitera, se pretende debatir una providencia que fue dictada por la Subsección. […] En conclusión: Se rechazará por improcedente el recurso de súplica y se impartirá el trámite de un recurso de reposición al escrito radicado por la parte solicitante contra la providencia del 21 de octubre de 2021.
En consecuencia, se ordenará devolver el expediente al despacho de origen, para lo de su competencia […]». 2. CONSIDERACIONES De acuerdo con lo anterior, la Sala deberá entrar a analizar si es procedente reponer el auto de fecha 21 de octubre de 2021, para en su lugar, dar trámite a la solicitud de extensión de jurisprudencia presentada por Ana Julia López de Roa. 2.1.
El mecanismo de extensión de jurisprudencia El mecanismo de extensión de jurisprudencia se encuentra establecido en los artículos 102 y 269 del Código de Procedimiento 6 Visible a índice 39 de la plataforma SAMAI. Extensión de la jurisprudencia 11001-03-25-000-2015-00421-00 (0990-2015) Demandante: Ana Julia López De Roa w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o 5 Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
El artículo 102 dispone lo siguiente: «ARTÍCULO 102: Las autoridades deberán extender los efectos de una sentencia de unificación jurisprudencial dictada por el Consejo de Estado, en la que se haya reconocido un derecho, a quienes lo soliciten y acrediten los mismos supuestos fácticos y jurídicos» (negrilla por fuera del texto). De la normativa referenciada se evidencia que para proceder a extender los efectos de una sentencia de unificación, se deben cumplir los siguientes requisitos: i) la sentencia invocada debe ser una sentencia de unificación del Consejo de Estado; ii) la sentencia debe reconocer un derecho; iii) debe existir identidad fáctica y jurídica entre la sentencia invocada y el caso concreto.
El Consejo de Estado se ha pronunciado de la siguiente manera sobre la identidad fáctica en la extensión de jurisprudencia: «Con todo, el mecanismo de extensión de la jurisprudencia realmente alude a la extensión o aplicación del precedente a un caso concreto y particular. Es decir: obliga a que si unos hechos fueron juzgados de una manera, los casos posteriores que guarden similitud fáctica y jurídica deben ser decididos de la misma manera tanto por el juez como por la administración. Entonces, es propiamente un instrumento de extensión del precedente judicial del Consejo de Estado, en el que juega un papel preponderante el aspecto fáctico, los hechos que se juzgan.
En efecto, cuando se hace referencia al precedente judicial se alude a la forma en que un caso similar ya ha sido resuelto en el pasado por un juez y que luego ese pronunciamiento sirve como referente para que se decidan otros conflictos semejantes. Resulta, pues, determinante el análisis de los hechos al momento de decidir si hay analogía entre la situación juzgada en el pasado con la situación que se pretende decidir en el presente.
Y los hechos relevantes son los que giran en torno al problema jurídico que se resuelve en la sentencia.» 7 7 Consejo de Estado, Sección Cuarta, C.P Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. Auto de 8 de agosto de 2016 Rad. Núm. Radicación número: 11001-03-27-000- 2015-00054-00(21961). Extensión de la jurisprudencia 11001-03-25-000-2015-00421-00 (0990-2015) Demandante: Ana Julia López De Roa w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o 6 Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2.2.
Caso en concreto. En el presente asunto se solicitó la extensión de los efectos de la sentencia de unificación proferida el 1º de agosto de 2013, por la Sección Segunda del Consejo de Estado, dentro del proceso 44001- 23-31-000-2008-00150-01 (0070-2011) en la cual se analizó la legalidad de los actos administrativos que reconocieron parcialmente la pensión de jubilación a Héctor Enrique Duque Blanco, y que pretendía la inclusión de la totalidad de los factores salariales, incluida la prima de riesgo.
Esta Corporación, luego de analizar el marco legal y jurisprudencial, resolvió que en el ingreso base de liquidación, IBL, de la prestación pensional que percibía el demandante, se deberían tener en cuenta como factores salariales las primas de servicios, clima y especial de riesgo, toda vez que fueron devengadas por el demandante en el último año de servicios al extinto Departamento Administrativo de Seguridad, D.A.S. Ahora bien, la sentencia reseñada anteriormente es una providencia de unificación que reconoce un derecho; pero la misma no comparte su situación fáctica y jurídica con el caso planteado por la solicitante como pasa a verse.
En el caso concreto, se observa que mediante el fallo del 20 de septiembre de 2007, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, había emitido una decisión judicial anterior a la presentación de la solicitud de extensión de jurisprudencia elevada por Ana Julia López de Roa, la cual ordenó reliquidar la pensión post mortem de la convocante tomando como base el 75% del promedio de todos los factores devengados por el señor Carlos Julio Roa Piñeros (q.e.p.d) en el último año de servicio, salvo la prima de riesgo.
Lo anterior, permite inferir que en el caso concreto se podría configurar la cosa juzgada, pues antes de que la señora Ana Julia López de Roa acudiera a la administración para solicitar la extensión de la sentencia proferida en el proceso 44001-23-31-000-2008- Extensión de la jurisprudencia 11001-03-25-000-2015-00421-00 (0990-2015) Demandante: Ana Julia López De Roa w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o 7 Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 00150-01 (0070-2011), ya había un pronunciamiento por parte de la jurisdicción contenciosa administrativa que analizó si procedía o no la inclusión de la prima de riesgo para la reliquidación de la pensión. Ahora, en la sentencia invocada por la demandante como de unificación y de la cual pretende su extensión, no se presentó esa discusión ni fue objeto del problema jurídico pues el mismo se centró en establecer si el demandante tenía derecho a la reliquidación de la pensión de jubilación con la inclusión de la totalidad de los factores devengados en el último año inmediatamente anterior a la fecha del retiro, teniendo en cuenta el régimen especial previsto a favor de los funcionarios del extinto Departamento Administrativo de Seguridad, D.A.S. De acuerdo con lo anterior, se evidencia que hay una situación fáctica disímil a la resuelta en la sentencia proferida en el expediente de radicado 44001-23-31-000-2008-00150-01 (0070- 2011), puesto que en el caso que se analizó en la citada providencia, no existía la cuestión litigiosa sobre la configuración de la cosa juzgada, discusión que es propia de resolverse a través de una demanda ordinaria y no en el mecanismo de extensión de jurisprudencia. Por lo tanto, y al no existir similitud fáctica y jurídica entre la situación planteada por la señora Ana Julia López de Roa y la sentencia de unificación del 1º. de agosto de 2013, se confirmará la decisión de negar la solicitud de extensión de jurisprudencia presentada por esta, por las razones expuestas anteriormente.
En conclusión, la Sala decidirá que no se revocará la providencia recurrida, por las razones expuestas, ya que se encuentra presente una situación litigiosa de cosa juzgada que no es posible estudiarla a través del mecanismo de extensión de jurisprudencia, sino que es propia del proceso ordinario, al cual puede acudir la demandante. Por lo anteriormente expresado, la Sala considera que no existe violación al derecho a la igualdad, tal y como argumenta la Extensión de la jurisprudencia 11001-03-25-000-2015-00421-00 (0990-2015) Demandante: Ana Julia López De Roa w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o 8 Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia peticionario, toda vez que la presente providencia no realiza un pronunciamiento sobre la inclusión de la prima de riesgo en la liquidación pensional, sino que busca que sea el juez idóneo quien tome dicha decisión, dada la existencia de una situación fáctica disímil que no permite el estudio del caso a través del trámite de extensión de jurisprudencia. Así las cosas, la Sala
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la decisión del 21 de octubre de 2021 que negó la solicitud de extensión de jurisprudencia solicitada por la señora Ana Julia López de Roa.
SEGUNDO: Una vez en firme esta providencia, por secretaría dese cumplimiento a lo ordenado en el numeral 2° del mencionado auto.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión celebrada el siete de abril de dos mil veintidós (2022). GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE