CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A Consejera Ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Bogotá, D.C., treinta (30) de agosto de dos mil veintidós (2022) Radicación número: 19001-23-33-000-2015-00454-02 (67.950) Actor: ORLANDO ALFREDO GALVIS y OTROS Demandado: AGENCIA NACIONAL DE TIERRAS Y OTROS Referencia: REPARACIÓN DIRECTA Temas: RESPONSABILIDAD EXTRACONTRACTUAL DEL ESTADO - daño causado por omisiones en procedimiento administrativo / PROCEDIMIENTO PARA LA ADQUISICIÓN DE LOS PREDIOS EN FAVOR DE LAS COMUNIDADES INDÍGENAS - quedó regulado en la Ley 160 de 1994 / PRIORIZACIÓN - documento suscrito por una autoridad indígena que permite determinar la necesidad para la adquisición de un predio / AUSENCIA DE DAÑO ANTIJURÍDICO – La parte actora no acreditó la existencia de los daños a partir de los cuales pretende derivar la responsabilidad patrimonial del Estado.

La Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 5 de noviembre de 2020, por medio de la cual el Tribunal Administrativo del Cauca negó las pretensiones formuladas en contra de las entidades demandadas y condenó en costas a la parte demandante. I. SÍNTESIS DEL CASO En la “década de los años ochenta”, las comunidades indígenas de Tacueyó y Toribío ingresaron e invadieron el predio “Melgar”, ubicado en el corregimiento de Tacueyó - Toribío, de propiedad de Orlando Galvis Muñoz.

El 9 de agosto de 2012, Orlando Alfredo Galvis Muñoz presentó una solicitud de oferta voluntaria de predios rurales al Incoder, que dio inicio a un procedimiento administrativo para la adquisición de ese inmueble; sin embargo, aquel no culminó, porque el Incoder supuestamente le exigió un requisito que no estaba contemplado en la ley: la “priorización” del predio “Melgar” por parte del Consejo Regional Indígena del Cauca.

Radicación: 19001-23-33-000-2015-00454-02 (67.950) Actor: Orlando Alfredo Galvis y otros Demandado: Agencia Nacional de Tierras y otros Referencia: Reparación directa 2 II.

ANTECEDENTES 1. La demanda1 En escrito presentado el 11 de septiembre de 20152, Orlando Alfredo Galvis, Rosa Ortiz de Galvis, Édgar Humberto Galvis Ortiz, Valentina Galvis Carvajal, Santiago Galvis Carvajal, Elsa Milena Galvis Ortiz, Laura Sofía Duque Galvis, Diana Carolina Reyes, Orlando Alfredo Galvis Ortiz, Daniela Galvis Bolaños, Kelly Johana Galvis Chaves, Juan Manuel Galvis Bolaños y Daniel Felipe Galvis Calambás, por conducto de apoderado judicial, formularon demanda de reparación directa en contra de la Agencia Nacional de Tierras, del Consejo Regional Indígena del Cauca -en adelante CRIC- y de los cabildos de los resguardos indígenas de Toribío y de Tacueyó, con el propósito de que se les declare patrimonialmente responsables por los daños a ellos ocasionados por las “omisiones [en que incurrieron] en el trámite de adquisición del predio denominado Melgar”, de propiedad del primero de los demandantes mencionados.

Por lo anterior, en la demanda se solicitó que se condenara a las entidades demandadas a pagar las siguientes sumas: (i) Por perjuicios morales, el equivalente a 200 SMLMV, en favor de Orlando Alfredo Galvis y Rosa Ortiz de Galvis; 100 SMLMV para Édgar Humberto Galvis, Elsa Milena Galvis Ortiz, Diana Carolina Reyes Galvis, Orlando Alfredo Galvis Ortiz y Kelly Johana Galvis Chávez, y 50 SMLMV en favor de Valentina Galvis Carvajal, Santiago Galvis Carvajal, Laura Sofía Duque Galvis, Daniela Galvis Bolaños, Juan Manuel Galvis Bolaños y Daniel Felipe Galvis Calambás. Estos mismos montos fueron solicitados por concepto de “perjuicios por alteración a las condiciones de existencia”, “perjuicios psicológicos y “perjuicios por pérdida de oportunidad”.

(ii) Por daño emergente, la suma de $2.000’000.000, en favor de Orlando Alfredo Galvis, correspondiente al valor del inmueble denominado “Melgar”, que fue “afectado por la invasión de los resguardos indígenas de Toribío y Tacueyó”. (iii) Por lucro cesante, el monto de $54’750.000, para Orlando Alfredo Galvis, toda vez que “el inmueble [invadido] era explotado económicamente por el demandante en (…) actividades agrícolas y ganaderas”. 1 Folios 121 a 146 del cuaderno principal. 2 Folio 146 del cuaderno principal.

Radicación: 19001-23-33-000-2015-00454-02 (67.950) Actor: Orlando Alfredo Galvis y otros Demandado: Agencia Nacional de Tierras y otros Referencia: Reparación directa 3 2. Hechos Como fundamento fáctico de la demanda, en síntesis, se narró lo siguiente: El 6 de febrero de 1980, Orlando Alfredo Galvis Muñoz adquirió un predio rural denominado “Melgar”, ubicado en la vereda La Calera, corregimiento de Tacueyó, municipio de Toribío. En la “década de los años ochenta”, las comunidades indígenas de Tacueyó y Toribío ingresaron al predio de propiedad del señor Galvis Muñoz, destruyeron las cercas y los cultivos existentes y lo invadieron.

El 9 de agosto de 2012, Orlando Alfredo Galvis Muñoz presentó una solicitud de oferta voluntaria de predios rurales al Incoder, en virtud de la cual se inició un procedimiento administrativo para que dicha entidad adquiriera el inmueble “Melgar”. Mediante varios oficios, que datan de 2010 y 2013, los cabildos indígenas de Tacueyó y Toribío avalaron la solicitud de compraventa y “prioriza[ron] el predio Melgar, de propiedad del demandante”.

El demandante aseguró que el Incoder no continuó con el procedimiento aludido porque requería de la priorización del predio por parte del CRIC. Por lo anterior, en la demanda se reclamó la responsabilidad de las entidades accionadas, por lo siguiente (se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores): a) Por la falla del servicio concretada en las actuaciones omisivas en cabeza del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural - Incoder, al exigir un requisito de priorización que no se encuentra contemplado en ninguna norma legal o reglamentaria. b) Por la omisión injustificada, actuación negligente del Consejo Regional Indígena - CRIC en el proceso de “la priorización” exigida por el Incoder para darle tramite al proceso de oferta y compra del predio denominado “Melgar”. 3.

Trámite procesal en primera instancia 3.1. El 18 de marzo de 2016, el Tribunal rechazó la demanda3, por considerar que el medio de control que debió instaurarse era el de nulidad y restablecimiento del derecho, pues el daño alegado devino de un acto administrativo a través del cual el Incoder requirió a Orlando Alfredo Galvis para que acreditara la priorización del bien, el que tildó de ilegal; a la par, dijo que ese acto era de trámite y que “no e[ra] pasible 3 Auto que obra a folios 261 a 264 del cuaderno principal 2.

Radicación: 19001-23-33-000-2015-00454-02 (67.950) Actor: Orlando Alfredo Galvis y otros Demandado: Agencia Nacional de Tierras y otros Referencia: Reparación directa 4 de control judicial”, lo que constituía una causal de rechazo, según el numeral 3 del artículo 169 del CPACA4. Esa decisión fue apelada por la parte demandante y revocada, el 16 de marzo de 2017, por la ponente de esta decisión. En esa oportunidad se consideró que el origen del daño radicó en “la omisión [de] no continuar con el trámite de adquisición del predio del demandante” y que, bajo esa lógica, sí era procedente la reparación directa.

También se indicó que, incluso de considerarse como lo hizo el a quo, de que el daño tuvo su génesis en un acto administrativo de trámite que no era susceptible de control judicial, ello descartaba -nuevamente- la procedencia del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho5. Finalmente, el 28 de junio de 2017, el Tribunal Administrativo del Cauca admitió la demanda, decisión que se notificó en debida forma a las entidades demandadas y al Ministerio Público6. 3.2.

El Cabildo Indígena de Tacueyó, por correo electrónico, manifestó lo siguiente (se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores)7: Dentro de los resguardos indígenas de Toribío, Tacueyó y San Francisco se tomó la decisión por las autoridades en el año 2015 que no se autorizaría el pago de ningún predio, ya que para nosotros todo documento que exista dentro de nuestro título colonial es inválido. 3.3.

En el escrito de contestación, la Agencia Nacional de Tierras8 se opuso a las pretensiones de la demanda. Resaltó que lo que se presentó en este caso fue una ocupación de hecho a la propiedad privada y que el actor debió adelantar acciones policivas ante la inspección de policía de la jurisdicción del predio “Melgar” o, en su defecto, una acción posesoria, reivindicatoria o de dominio. 4 Cuyo tenor es el siguiente: “Se rechazará la demanda y se ordenará la devolución de los anexos en los siguientes casos (…) 3.

Cuando el asunto no sea susceptible de control judicial”. 5 Folios 275 a 280 del cuaderno principal 2. 6 Folios 287 a 290 del cuaderno principal 2. 7 La Sala advierte que en dicho correo electrónico, que obra a folio 318 del cuaderno principal 2, no se suministró mayor información que la transcrita, pues no se especificó si quien contestó la demanda fue el representante de los respectivos cabildos, teniendo en cuenta que, en los términos del artículo 12 del Decreto 1953 de 2014, vigente para la época de los hechos, “cada Consejo Indígena o estructura colectiva similar de gobierno propio designará un representante del Territorio indígena [y es este] quien ejercerá la representación legal, judicial y extrajudicial del mismo, y asumirá las responsabilidades a que haya lugar frente a las autoridades competentes”.

Sobre este aspecto, nada dijo el Tribunal en el trámite procesal. 8 Folios 331 a 340 del cuaderno principal 2. Radicación: 19001-23-33-000-2015-00454-02 (67.950) Actor: Orlando Alfredo Galvis y otros Demandado: Agencia Nacional de Tierras y otros Referencia: Reparación directa 5 Explicó que el proceso administrativo para la compra de un predio es una mera expectativa, que no genera ninguna obligación en cabeza del Estado, y que debe someterse al cumplimiento de unos requisitos.

En esa misma línea, indicó que para la adquisición de tierras debía observarse el Decreto 2666 de 1994, recopilado por el Decreto 1071 de 2015, y que el predio objeto del litigio no cumplió con los requisitos normativos para su adquisición, porque: i) no hubo oferta del Incoder de compra del predio; ii) no se inscribió la oferta en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, y iii) la Asociación de Cabildos Indígenas del Norte del Cauca no priorizó el predio para su adquisición. Para finalizar, explicó que la invasión al predio “Melgar”, de propiedad del aquí demandante, ocurrió en los años ochenta y que la parte actora presentó la solicitud de conciliación hasta el año 2014, por lo que el medio de control se encontraba caducado.

Con fundamento en lo anterior, propuso las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva, de inexistencia de nexo causal y de caducidad. 3.4. El CRIC guardó silencio. 4. El 17 de abril de 2018 se realizó la audiencia inicial9, oportunidad en la que el Tribunal procedió a fijar el litigio en los siguientes términos (se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores)10: 9 Se precisa que, en la audiencia inicial, el Tribunal declaró no probadas las excepciones de legitimación en la causa por pasiva y de caducidad, propuestas por la Agencia Nacional de Tierras, con fundamento en lo siguiente (se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores): “La falta de legitimación en la causa la fundó en que se está en presencia de una ocupación de hecho a la propiedad privada (…) por lo que no es la entidad la que debía ser demandada.

A la vez, dijo que la caducidad se configura porque los hechos ocurrieron en los años ochenta y la reparación directa caducó al término de los dos años (…).[O]bserva el despacho que en el auto de 16 de marzo de 2017, proferido por la Sección Tercera, Subsección A, del Consejo de Estado, en el que se ordenó la admisión de la demanda de la referencia, se precisó que el daño en ese caso se originó por “la omisión en no continuar con el trámite de adquisición del predio del demandante, razón por la cual se concluye que el medio de control procedente sí es el de reparación directa”.

Esto es, que el daño demandado consiste en que el Incoder no continuó con el trámite de la compra del predio Melgar, lo que significa que, contrario a lo alegado por la ANT, el daño por el cual se reclama no es la ocupación por parte de las comunidades indígenas del predio denominado Melgar y de propiedad del acto. En consecuencia, no es de recibo el argumento que debió intentarse otro tipo de acciones judiciales para la recuperación del predio, ni tampoco es de recibo el conteo del término de caducidad que hace la ANT.

Pues, como el daño demandado es la omisión del Incoder, hoy ANT, en continuar con el trámite de adquisición del predio denominado Melgar, el medio de control adecuado es el de reparación directa, a la vez que según se precisó en el auto del Consejo de Estado, el actor conoció de ese daño el 1 de octubre de 2013 por lo que, al presentarse la demanda el 11 de septiembre de 2015, no se venció el término de caducidad de dos años del artículo 164 del CPACA.

Por estas razones, se dispondrá que no se configura la falta de legitimación en la causa ni la excepción de caducidad, propuestas por la ANT”. 10 Folios 363 y 372 del cuaderno principal 2. Radicación: 19001-23-33-000-2015-00454-02 (67.950) Actor: Orlando Alfredo Galvis y otros Demandado: Agencia Nacional de Tierras y otros Referencia: Reparación directa 6 El litigio consiste en que el señor Orlando Galvis elevó una oferta voluntaria de venta que dio inicio por parte del Incoder al procedimiento de adquisición del predio denominado Melgar, procedimiento que no se ha adelantado porque a juicio el Incoder, hoy Agencia Nacional de Tierras, se requiere de una “priorización” de parte de las autoridades indígenas, para que el predio sea avaluado y adquirido en la vigencia que se determine.

En ese sentido, la parte actora sostiene que el requisito de priorización aludido no está previsto en la ley, y que ha cumplido con todas las demás exigencias para que sea adquirido el predio de su propiedad denominado Melgar. Y la parte demandada alega que no es la causante del daño consistente en la ocupación del predio y que no se cumplen los requisitos de ley para su adquisición, ya que no hubo oferta del Incoder de comprar el predio y no se cumple el requisito de priorización de manera concertada entre la Asociación de Cabildos Indígenas del norte del Cauca y el Estado para la adquisición del predio.

Lo anterior fue puesto a consideración de las partes y del Ministerio Público, quienes manifestaron su aceptación. Posteriormente, se decretaron las pruebas aportadas y solicitadas por las partes. 5. La audiencia de pruebas se llevó a cabo el 29 de agosto de 201811, el 23 de octubre de 201812 y el 1° de mayo de 201913. En aplicación de lo dispuesto en el artículo 181 del CPACA, se prescindió de la audiencia de alegaciones y juzgamiento y se ordenó la presentación por escrito de los alegatos de conclusión y del concepto del Ministerio Público.

La parte actora14 reiteró los argumentos expuestos en la demanda y solicitó que se accediera a sus pretensiones; por su parte, la Agencia Nacional de Tierras15 reafirmó lo señalado en su contestación. El Ministerio Público solicitó, en su concepto, la negativa de las pretensiones de la demanda. Advirtió que el daño alegado inició en el año 1980 y que fue ocasionado por terceros, además, que “no exist[ía] certeza de que forzosamente el Estado ten[ía] que adquirir los predios que fueron invadidos hace más de dos décadas”; por todo lo cual, a su juicio, no había lugar a declarar la responsabilidad de! Estado por omisión16. 11 Folios 396 del cuaderno principal 2. 12 Folios 406 del cuaderno principal 2. 13 Folios 437 a 442 del cuaderno principal 2. 14 Folios 482 y 483 del cuaderno principal 3. 15 Folios 472 y siguientes del cuaderno principal 3. 16 Folios 456 y 469 del cuaderno principal 3.

Radicación: 19001-23-33-000-2015-00454-02 (67.950) Actor: Orlando Alfredo Galvis y otros Demandado: Agencia Nacional de Tierras y otros Referencia: Reparación directa 7 5. Sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo del Cauca, mediante sentencia del 5 de noviembre de 2020, negó las pretensiones formuladas en contra de las entidades demandadas.

Indicó que para la adquisición de predios con destino a las comunidades indígenas debía tenerse en cuenta no solo su aptitud, sino también las manifestaciones de las comunidades indígenas; acto seguido se limitó a asegurar que la priorización era “un requisito exigible para la adquisición de tierras (…) si se t[enía] en cuenta la explicación vertida por el CRIC, en la contestación de tutela sentenciada por el Juzgado Segundo Penal Especializado de Popayán, en la que se le[ía lo siguiente]: [S]e han establecido unos criterios para tener en cuenta a la hora priorizar la compra de predios, como son: predios en conflicto, familias sin tierra, Cabildos sin tierra, comunidades en alto riesgo debido a fenómenos naturales, desplazados y comunidades en zonas de conservación ambiental.

Es por ello que, en el marco de su autonomía, en ocasiones toman decisiones de priorizaciones y ante las necesidades urgentes que se presentan realizan cambios y sacan predios priorizados de una vigencia. En este caso, resaltó que obraban en el expediente unos oficios en los que comunidades indígenas priorizaron el predio del demandante para su compra, pero que, a su juicio, años después “revocaron dicha priorización”, en atención a sus necesidades e intereses cambiantes y que no por ello podía atribuirse algún tipo de responsabilidad al CRIC.

Así mismo, explicó que la adquisición de tierras por parte del Incoder, hoy Agencia Nacional de Tierras, constituía un compromiso con los grupos beneficiarios, entre ellos, las comunidades indígenas, y que no era un deber automático o ineludible con los propietarios de los predios. También aclaró que el Incoder no creó una expectativa legítima en el demandante de que su predio iba a ser adquirido, porque en ningún momento le hizo oferta de compra.

Advirtió acerca de la “imposibilidad de ordenar que se continúe con el procedimiento de compra del predio Melgar”, porque implicaría imponer su priorización como un predio de interés actual para las comunidades indígenas, así como forzar su compra por la Agencia Nacional de Tierras, lo que “significa[ría] una intromisión injustificada en la autonomía indígena y en el desarrollo de los programas gubernamentales de adquisición de tierras”.

Radicación: 19001-23-33-000-2015-00454-02 (67.950) Actor: Orlando Alfredo Galvis y otros Demandado: Agencia Nacional de Tierras y otros Referencia: Reparación directa 8 Por todo lo anterior llegó a la conclusión de que la no adquisición del predio Melgar, por parte del Incoder, hoy Agencia Nacional de Tierras, con destino a las comunidades indígenas de Toribio y de Tacueyó, no configuraba un daño antijurídico, ni una expectativa legítima, que debiera ser indemnizada en favor de los aquí demandantes.

Para finalizar, condenó en costas a la parte demandante y determinó que las agencias en derecho ascendían a la suma del 0,5% del valor de las pretensiones de la demanda. 6. Recurso de apelación La parte actora interpuso recurso de apelación17, con el fin de que se revoque la sentencia de primera instancia. Cuestionó los argumentos por los que el a quo negó las pretensiones de la demanda, así: Indicó que Orlando Galvis Muñoz, aún era propietario del inmueble conocido como “Melgar” y que, pese a que inició un procedimiento administrativo ante el Incoder para su compra, este se vio interrumpido por la exigencia de priorización; frente a este aspecto, dijo: “el fallador de primera instancia manifiesta solo que no se puede entrometer en la autonomía de las comunidades indígenas, a sabiendas de que en (…) la Ley 160 nada habla sobre exigir priorización para la compra de predios ocupados o invadidos por comunidades indígenas” y que, de esa forma, sentó un grave precedente para que estas comunidades “sig[an] invadiendo y desplazando a propietarios que han adquirido legalmente la propiedad privada”.

Advirtió que de confirmarse la decisión cuestionada el demandante se quedaría sin la única posibilidad de que se le resarciera “el daño causado a él y su núcleo familiar” por comunidades indígenas, quienes “invadieron el predio, lo desplazaron de forma violenta (…) en menoscabo de la propiedad privada, dejando [el Incoder] al total arbitrio de estas comunidades indígenas que predios ocupados se compran y cuáles no, sabiendo que todos los predios privados han sido afectados por las acciones de estas comunidades”.

Resaltó que en el expediente se probó que Orlando Alfredo Galvis efectuó sendas peticiones ante el Incoder. En esa línea, indicó que sí existió una “expectativa cierta y legitima” de que mediante un procedimiento administrativo ante el Incoder, hoy 17 Índice 11 de Samai. Radicación: 19001-23-33-000-2015-00454-02 (67.950) Actor: Orlando Alfredo Galvis y otros Demandado: Agencia Nacional de Tierras y otros Referencia: Reparación directa 9 Agencia Nacional de Tierras, se lograra la compra de su predio.

Estas fueron sus palabras (se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores): El Tribunal erra en manifestar que no había un interés legítimo en que el predio Melgar iba a ser adquirido, situación que es totalmente contraria a lo probado, precisamente el señor Orlando Alfredo Galvis (…) en su calidad [de propietario] a efectuado sendas peticiones y ha solicitado la compra del predio ante los hoy demandados precisamente porque sabía que este es el procedimiento establecido por el gobierno nacional para el saneamiento y compra de predios ocupados a través de la Ley 160 de 1994, por lo cual tenía la expectativa de la compra de su propiedad y de que se resarcieran los perjuicios que le ha causado la invasión y desplazamiento de su propiedad privada (…) por lo cual si es una expectativa legitima y la cual se ha estado luchando desde hace varios años.

Aseguró que la sentencia del Tribunal Administrativo del Cauca iba en contravía directa de normas constitucionales y, a continuación, se limitó a transcribir los artículos 4, 6, 29 y 58 de la Constitución Política. Advirtió que en el fallo impugnado no se analizaron en su integridad todos los elementos materiales probatorios, en concreto, “la prueba testimonial rendida por Rafael Quintero Díaz, Mauricio Chaguendo Fernández, Álvaro José Mejía Arias [que] no fue valorada”, por lo cual le solicitó a esta Corporación “realizar el análisis probatorio en su integridad con todos y cada una de las pruebas recaudadas [así como también] todas las normas jurídicas que rigen la adquisición de predios ocupados por comunidades indígenas”.

Para finalizar, le solicitó a la Sala “sentar precedente para dejar definido el procedimiento de compra de tierras [y] predios ocupados por comunidades indígenas en aplicación de la Ley 160 de 1994”. 6. Trámite de segunda instancia El 6 de octubre de 202118, el Tribunal Administrativo del Cauca concedió el recurso de apelación19, el que fue admitido por esta Corporación el 23 de febrero de 202220.

Posteriormente, se corrió traslado a las partes para que alegaran de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera concepto21. 18 Folio 541 del cuaderno del Consejo de Estado. 19 El paso a despacho fue el 27 de enero de 2022 (folio 544 del cuaderno del Consejo de Estado). 20 Índice 3 de Samai. 21 Índice 18 de Samai. Radicación: 19001-23-33-000-2015-00454-02 (67.950) Actor: Orlando Alfredo Galvis y otros Demandado: Agencia Nacional de Tierras y otros Referencia: Reparación directa 10 La Agencia Nacional de Tierras22 alegó de conclusión y reiteró lo expuesto a lo largo del proceso.

La parte actora23, en sus alegatos, adicionó lo siguiente (se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores): La responsabilidad patrimonial del estado por ocupación permanente de bienes inmuebles en este caso finca o predio denominado MELGAR, es actual y de forma continuada por parte de las comunidades indígenas, Resguardo Toribio y Tacueyo en toda la propiedad, el hecho de la ocupación está debidamente probado y aceptado por los demandantes, como obra plenas pruebas de ello en el expediente de la referencia de manera permanente, esto último porque la administración actuó directamente, autorizó o toleró la ocupación, desconociendo la propiedad, posesión y la tenencia que ostentaba el actor, Por tanto, los elementos que estructuran la responsabilidad en este caso son i) el daño antijurídico, es decir la lesión al derecho subjetivo, real o personal, de que es titular el demandante.

Están comprendidos, por tanto, los perjuicios derivados de la afectación de los derechos e intereses sobre el inmueble por menoscabo de las facultades que ostentan sus titulares y ii) la imputación que se configura con la prueba de la ocupación, total o parcial, del bien inmueble, por la administración, directa o indirectamente, como efectivamente se materializan estos dos elementos de la responsabilidad estatal en el caso de la referencia. En el caso objeto de estudio, está demostrada la ocupación permanente por parte del estado en cabeza de las comunidades indígenas, del Predio denominado MELGAR de propiedad del señor ORLANDO ALFREDO GALVIS MUÑOZ, elemento el cual da lugar al reconocimiento de una indemnización por los perjuicios causados, más aún cuando en el procedimiento establecido por el mismo Estado a través de sus instituciones a saber INCODER hoy Agencia Nacional de Tierras, se establece el procedimiento para compra y saneamiento de predios ocupados por comunidades indígenas, en el cual la misma entidad ha vulnerado el debido proceso, exigiendo requisitos no contemplados por la ley para el proceso de compra y saneamiento de esta propiedad privada afectada por la ocupación permanente de comunidades indígenas, las cuales han utilizado la intimidación, invasión y despojo no solo de la propiedad privada, sino de la calidad de vida del demandante, quien a la fecha ha sido desplazado de su propiedad y de la región desde ya hace varios años.

El Ministerio Público24 solicitó revocar la sentencia proferida por el Tribunal a quo. En su concepto explicó que, a su juicio, “la falla del servicio que se acreditó no e[ra] por la compra o no del inmueble, pues ciertamente no exist[ía] una obligación legal, sino por omitir continuar y finiquitar en debida forma el trámite administrativo a cargo del Incoder” y que “como el daño infringido (…) no se p[odía] valorar pecuniariamente, [se debía] ordenar al Incoder, hoy ANT, continuar hasta su finalización el trámite administrativo de adquisición del predio”. 22 Índice 23 de Samai. 23 Índice 24 de Samai. 24 Índice 25 de Samai.

Radicación: 19001-23-33-000-2015-00454-02 (67.950) Actor: Orlando Alfredo Galvis y otros Demandado: Agencia Nacional de Tierras y otros Referencia: Reparación directa 11 III. CONSIDERACIONES 1. Ejercicio oportuno del medio de control de reparación directa Orlando Alfredo Galvis pretendió la declaratoria de responsabilidad de las entidades demandadas por “omisiones en el trámite de adquisición del predio denominado Melgar”, que se concretaron con: i) la exigencia del Incoder del “requisito de priorización” para continuar con dicho trámite, pese a no estar contemplado en ninguna norma legal o reglamentaria y ii) la supuesta negligencia del CRIC, por una demora injustificada en el “proceso de priorización”25.

En lo que corresponde a ambas imputaciones, el Tribunal Administrativo del Cauca contabilizó el término de caducidad a partir del 2 de octubre de 2013, día siguiente a la fecha del documento del Incoder que dio respuesta al derecho de petición que radicó Orlando Alfredo Galvis bajo el número 20131140383, en los siguientes términos: "(…) una vez revisada la carpeta (…) muy comedidamente le solicito aclararla con el CRIC, en el sentido de determinar directamente si se prioriza o no el predio Melgar, independientemente con el presupuesto que se adquiera.

Aportada dicha claridad, se continuará con el trámite establecido hasta obtener su adquisición" (se resalta)26. Aunque no obra prueba alguna de la fecha en la que el demandante recibió la comunicación aludida, lo cierto es que el mes siguiente, en noviembre de 2013, interpuso una demanda de tutela, radicada con el número 2013-00452, en contra del Incoder y del CRIC, en la que hizo referencia a ese documento del 1° de octubre de 201327.

Esta determinación la comparte la Sala, pues fue cierto que el 1° de octubre de 201328 el Incoder le informó a Orlando Alfredo Galvis que para continuar con el trámite de 25 De la lectura de la demanda se extrae que los actores responsabilizaron de la segunda pretensión, también, a los cabildos de los resguardos indígenas de Toribío y de Tacueyó. 26 Folios 57 del cuaderno principal. 27 Folio 59 del cuaderno de primera instancia. 28 Incluso, la ahora magistrada ponente en el auto del 16 de marzo de 2017 (folios 275 a 280 del cuaderno principal 2), en el que revocó la providencia del a quo que había rechazado la demanda por no ser un asunto susceptible de control judicial, en el pie de página número 11 consignó lo siguiente: El Despacho considera importante precisar que el actor conoció el 1 de octubre de 2013, del requerimiento que se le hizo y del cual dependía la continuación del trámite de adquisición del inmueble, por tanto, es a partir de ese momento que debe tenerse en cuenta para el conteo de la caducidad y dado que la demanda se presentó el 11 de septiembre 2015, se concluye que la misma se presentó en la oportunidad legal que se tenía para ello.

Radicación: 19001-23-33-000-2015-00454-02 (67.950) Actor: Orlando Alfredo Galvis y otros Demandado: Agencia Nacional de Tierras y otros Referencia: Reparación directa 12 adquisición de su inmueble debía aportar la priorización del CRIC, y de allí deriva la causación del daño que aquí se alega. Así las cosas, como la demanda se presentó el 11 de septiembre de 201529, cuando todavía no se había cumplido el plazo de dos años que la ley dispuso para demandar, se impone concluir que el medio de control se ejerció en la oportunidad prevista para ello.

A todo anterior se suma que la parte actora agotó el requisito de conciliación extrajudicial30. 2. Objeto y alcance del recurso de apelación 2.1. La competencia de la Sala para pronunciarse en este asunto como juez de segunda instancia no es plena, sino que se encuentra limitada por las referencias conceptuales y argumentativas aducidas por el apoderado de la parte actora en contra de la decisión adoptada en primera instancia31.

La Sala, para efectos prácticos, agrupa los argumentos presentados por la parte recurrente en tres, así: Argumento número uno: el fallo de primera instancia no analizó si la “priorización de las comunidades indígenas” estaba contemplada en la ley como un requisito para continuar con el procedimiento administrativo para la compra del predio rural Melgar.

Argumento número dos: sí existió una “expectativa cierta y legitima” de compra por parte del Incoder, porque el demandante, en su calidad de propietario, le efectuó varias peticiones a esa entidad a lo largo de los años y ha seguido el “procedimiento establecido (…) a través de la Ley 160 de 1994”. 2.2. Aunque el recurrente también alegó que la sentencia de primera instancia desconoció los artículos 4, 6, 29 y 58 de la Constitución Política.

Los artículos que mencionó la parte actora como vulnerados son aquellos que disponen que la Constitución es norma de normas y que en todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica se aplicarán las disposiciones constitucionales (artículo 432); que los particulares solamente son 29 Folio 146 del cuaderno principal. 30 En efecto, según la constancia expedida por la Procuradora 40 Judicial II para Asuntos Administrativos, el 11 de noviembre de 2014 se presentó la respectiva solicitud y el 3 de febrero de 2015 el Ministerio Público certificó que las partes no llegaron a ningún acuerdo y, como consecuencia, declaró fallida la diligencia. Folio 108 del cuaderno principal. 31 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de unificación del 6 de abril de 2018, exp. 46.005, C.P. Danilo Rojas Betancourth. 32Artículo 4o.

La Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales. Es deber Radicación: 19001-23-33-000-2015-00454-02 (67.950) Actor: Orlando Alfredo Galvis y otros Demandado: Agencia Nacional de Tierras y otros Referencia: Reparación directa 13 responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes.

Los servidores públicos lo son por la misma causa y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones. (artículo 633); que el debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas (artículo 2934) y el que garantiza la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles (artículo 5835).

Esa afirmación de los demandantes resulta insuficiente, pues no hay claridad ni precisión sobre las razones por las que la sentencia de primera instancia vulneró, de alguna manera, los artículos 4, 6, 29 y 58 superiores mencionados, lo que le impide a la Sala efectuar un juicio de valor al respecto o suponer las razones de inconformidad de quien apela.

Adicionalmente, en el recurso de apelación se solicitó que se “realizar[a] el análisis probatorio en su integridad con todos y cada una de las pruebas recaudadas”, pues, a su juicio, el a quo no valoró todos los elementos materiales probatorios, destacando, en concreto, la prueba testimonial rendida en sede judicial. Al respecto, debe aclararse que el recurrente no precisó cuál sería el resultado de esa valoración y las razones por las cuales la misma desvirtuaría las conclusiones del fallo apelado, lo que cobra mayor relevancia si se tiene en cuenta que los dichos de Rafael Quintero Díaz y Mauricio Chaguendo Fernández -porque de la declaración de Álvaro José Mejía Arias el apoderado de la parte actora desistió en la audiencia de pruebas36-, rendidos en sede judicial, dan cuenta de los perjuicios de los nacionales y de los extranjeros en Colombia acatar la Constitución y las leyes, y respetar y obedecer a las autoridades. 33 Artículo 6.

Los particulares sólo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes. Los servidores públicos lo son por la misma causa y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones. 34 Artículo 90. El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio.

En materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable. 35 Artículo 58. Se garantizan la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores. Cuando de la aplicación de una ley expedida por motivos de utilidad pública o interés social, resultaren en conflicto los derechos de los particulares con la necesidad por ella reconocida, el interés privado deberá ceder al interés público o social.

La propiedad es una función social que implica obligaciones. Como tal, le es inherente una función ecológica. El Estado protegerá y promoverá las formas asociativas y solidarias de propiedad. Por motivos de utilidad pública o de interés social definidos por el legislador, podrá haber expropiación mediante sentencia judicial e indemnización previa.

Esta se fijará consultando los intereses de la comunidad y del afectado. En los casos que determine el legislador, dicha expropiación podrá adelantarse por vía administrativa, sujeta a posterior acción contenciosa - administrativa, incluso respecto del precio. 36 Cd que obra a folio 404 del cuaderno 3. Radicación: 19001-23-33-000-2015-00454-02 (67.950) Actor: Orlando Alfredo Galvis y otros Demandado: Agencia Nacional de Tierras y otros Referencia: Reparación directa 14 causados al actor y a su núcleo familiar y solo hubiesen sido relevantes en una eventual liquidación de perjuicios, pero este no fue el caso en primera instancia. A lo anterior se agrega que en el recurso se le solicitó a esta Corporación que “sentar[a] precedente” que definiera el “procedimiento de compra de tierras” en aplicación de la Ley 160 de 1994, así como las demás normas que regían la materia.

La Sala advierte que lo anterior no está dirigido a rebatir las conclusiones con fundamento en las cuales el Tribunal a quo negó las pretensiones de la demanda instaurada, motivo por el cual no puede considerarse como un argumento de inconformidad y la Sala no tiene competencia para abordarlo, a la par que no encuentra tampoco pertinente un pronunciamiento en el sentido solicitado, pues el alcance de la presente providencia se enmarca en la resolución del caso concreto a partir de la confrontación de los reparos planteados en el recurso para rebatir las conclusiones del fallo de primera instancia. 2.3.

En esta delimitación del objeto y alcance del recurso de apelación, se considera pertinente realizar dos aclaraciones. 2.3.1. En el escrito inicial se narró -en los hechos- que el predio Melgar había sido invadido en la “década de los años ochenta” por las comunidades indígenas de Tacueyó y Toribío, con lo cual se despojó a los demandantes de ese lugar; que el demandante inició ante el Incoder un procedimiento para que dicha entidad adquiriera ese inmueble y que se presentaron omisiones en su trámite, motivo este último por el que pretendía que se declarara la responsabilidad del Estado, a través del medio de control de reparación directa.

Fue así como desde la demanda la parte actora pretendió derivar responsabilidad estatal por el hecho de la no continuación de un trámite administrativo para la adquisición de un predio de su propiedad y no por la pérdida de la posesión del mismo, con ocasión de una invasión. Sin embargo, llama la atención que la actora, en los alegatos de conclusión de segunda instancia, tal como se transcribió en los antecedentes, solicitó -también- que se declarara responsabilidad estatal “por [la] ocupación permanente de bienes inmuebles en este caso finca o predio denominado Melgar”, la que era “actual y (…) continuada por parte de las comunidades indígenas, Resguardo Toribío y Tacueyó en toda la propiedad“ y que “la administración actuó directamente [porque] autorizó o toleró la ocupación, desconociendo la propiedad, posesión y la tenencia que ostentaba el actor”.

Radicación: 19001-23-33-000-2015-00454-02 (67.950) Actor: Orlando Alfredo Galvis y otros Demandado: Agencia Nacional de Tierras y otros Referencia: Reparación directa 15 La Sala se abstendrá de analizar esta nueva imputación, que versa sobre la ocupación permanente del predio Melgar, porque la parte actora pretende, con este argumento, modificar la causa petendi de la demanda37 y a través de los alegatos de conclusión de segunda instancia agregar un aspecto que no había planteado en su escrito inicial.

Al respecto, debe decirse que los alegatos de conclusión de segunda instancia no constituyen una oportunidad procesal para que las partes introduzcan nuevos cargos. No puede perderse de vista que el hecho de que la parte actora use los alegatos de conclusión para adicionar los cargos de la demanda y, a la vez los fundamentos de su apelación, implicaría un “desconocimiento flagrante del principio relativo al debido proceso”38, en la medida en que se sorprendería a la contraparte con cargos que nunca tuvo la posibilidad de rebatir o de controvertir a lo largo del proceso.

Como argumento de respaldo, se advierte que incluso de considerar que con este argumento no se está variando la causa petendi planteada en la demanda, la Subsección tendría que concluir que el 11 de septiembre de 2015, cuando se presentó la demanda, ya había transcurrido con creces el término de dos años que contempla la ley para el medio de control de reparación directa, si se tiene en cuenta que el apoderado de los actores aceptó, en el escrito inicial, que la invasión del inmueble ocurrió, aproximadamente, 35 años atrás: “en la década de los 80”. 2.3.2.

En relación con la responsabilidad endilgada al CRIC y a los cabildos de los resguardos indígenas de Toribío y de Tacueyó, por su “actuación negligente (…) en el proceso de la priorización”, consistente, en términos de la demanda, en la “demora injustificada” en otorgarle al demandante la carta de priorización que requería, el a quo concluyó que la decisión de no priorizar un predio para su compra era completamente discrecional y que atendía a las necesidades y/o intereses cambiantes de las comunidades indígenas; además, que lo que sucedió en el caso concreto fue que, aunque en principio sí se otorgó la referida priorización, pues de ello daban cuenta varios oficios suscritos por los cabildos indígenas de Tacueyó y 37 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 24 de octubre de 2016, exp. 34.357.

C.P. Hernán Andrade Rincón; reiterada por la misma Subsección, entre otras, en sentencia de 11 de octubre de 2018, exp. 42.778, C.P.: Carlos Alberto Zambrano Barrera, y sentencia del 20 de febrero de 2020, exp. 54.407. C.P. María Adriana Marín. 38 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 24 de octubre de 2016, exp. 34357.

C.P. Hernán Andrade Rincón; reiterada por esta Subsección, entre otras, en las sentencias del 20 de febrero de 2020, exp. 54407. C.P. María Adriana Marín; del 13 de agosto de 2020, exp. 59791 y del 20 de noviembre de 2020, exp. 64865. Radicación: 19001-23-33-000-2015-00454-02 (67.950) Actor: Orlando Alfredo Galvis y otros Demandado: Agencia Nacional de Tierras y otros Referencia: Reparación directa 16 Toribío, la misma fue revocada con posterioridad, “o lo que es igual, no se mantuvo para los años siguientes”.

Así lo expresó el Tribunal Administrativo: La Sala considera que la priorización para la compra del predio Melgar no ha sido otorgada por las comunidades indígenas de los cabildos de Toribío y de Tacueyó. Cierto es que al plenario se allegaron varios oficios en que las autoridades indígenas manifestaban que era de su interés y que apoyaban la solicitud de oferta voluntaria del predio Melgar, para que fuera adquirido para su beneficio (…).

Pero (…) el 9 de agosto de 2012, se efectuó la visita técnica, en la que se concluyó que el predio no era apto para los programas de adquisición de tierras, aunque podría ser destinado al saneamiento y aplicación de resguardos, en noviembre de 2012, [por lo que] la priorización fue revocada o lo que es igual, no se mantuvo para los años siguientes.

Efectivamente, en la sentencia del Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Popayán, en el radicado 2013 00267 se encontró demostrado que el CRIC no priorizó la compra del predio Melgar en el acuerdo de 19 de octubre de 2012, como tampoco lo hizo para el año 2013 (…) ni para el año 2014 (…). Para la Sala (..) la priorización de los predios a adquirir con destino a las comunidades indígenas hace parte de sus facultades discrecionales, ya que el propósito constitucional de respeto a la autonomía indígena, y de que la sociedad colombiana sea multiétnica y pluricultural, es que dichas comunidades evalúen la conveniencia y oportunidad en la que satisfacen sus necesidades (…) por lo cual debe respetarse su decisión de priorizar un predio para su compra, así como la decisión de revocar dicha priorización, porque dentro de su cosmovisión, sus necesidades o intereses son cambiantes.

La Sala advierte que la parte recurrente, con su argumentación, no planteó ningún cargo que atacara el fallo del Tribunal a quo en el preciso punto relacionado con la facultad discrecional de las comunidades indígenas en priorizar o no un predio o las razones por las cuales, en el caso particular, podía considerarse que la priorización del inmueble Melgar nunca fue revocada.

Lo que se cuestionó en sede de apelación, en concreto, fue el hecho de que el Incoder le exigiera al aquí demandante la priorización como un “requisito” para darle continuación a un procedimiento administrativo, pese a que ello no estaba contemplado en la Ley 160 de 1994 ni en ninguna otra norma sobre la materia, y a lo anterior agregó que existió una “expectativa cierta y legitima” de compra por parte del Incoder.

Entonces, como este punto -la responsabilidad del CRIC y/o de los cabildos de los resguardos indígenas de Toribío y de Tacueyó- no fue objeto del recurso de apelación, la Sala se abstendrá de realizar pronunciamiento alguno. Aclarado todo lo anterior, la Subsección procederá a resolver el caso concreto, no sin antes hacer referencia a los hechos probados, que permiten reconstruir las circunstancias de tiempo, modo y lugar de los hechos objeto de la presente demanda, con el fin de resolver los argumentos de inconformidad anteriormente expuestos.

Radicación: 19001-23-33-000-2015-00454-02 (67.950) Actor: Orlando Alfredo Galvis y otros Demandado: Agencia Nacional de Tierras y otros Referencia: Reparación directa 17 3. Hechos probados Del extenso material probatorio allegado, la Sala destaca lo siguiente: 3.1. El 22 de enero de 2007, el consejero mayor del Consejo Regional Indígena del Cauca -CRIC-39 le manifestó a la “Coordinadora GTT Incoder” que priorizaban el predio Melgar para que se hicieran “los estudios técnicos jurídicos y evaluatorios del predio”. 3.2.

El 9 de agosto de 2012, Orlando Galvis radicó ante el Incoder el formato número F13-PM-PAS-02, titulado "SOLICITUD DE OFERTA VOLUNTARIA DE PREDIOS RURALES AL INCODER”, en su calidad de propietario del predio Melgar, ubicado en el corregimiento de Tacueyó – Toribío40. La propiedad de Orlando Alfredo Galvis Muñoz sobre el inmueble mencionado se probó con la escritura pública número 13 del 6 de febrero de 198041 y el certificado de tradición número 124-3129 del 27 de julio de 201242 de la Oficina de Instrumentos Públicos de Caloto - Cauca. 3.3.

El 15 de mayo de 201043 y el 18 de agosto de 201244, la Asociación de Cabildos Indígenas del Norte del Cauca le informó al “Subgerente de promoción, seguimiento y asuntos étnicos del Incoder” de la oferta voluntaria del predio Melgar realizada por su propietario e indicó que “la consejería zonal avala[ba] su adquisición a beneficio del Resguardo Indígena de Tacueyó”. 3.4.

El 28 de julio de 2012, el cabildo indígena del resguardo de Toribío, en una certificación que se expidió a solicitud de Orlando Alfredo Galvis con destino al Incoder, consignó que el predio Melgar, para esa fecha, había “sido priorizado dentro de las reclamaciones que se estudia[ban] por parte de la mesa de tierras instaladas por el gobierno nacional”45. 3.5.

El 2 de mayo de 201046 y el 29 de julio de 201247, el gobernador del cabildo indígena de Tacueyó suscribió dos documentos denominados “AVAL”, sin destinatario, en los que se indicó que se “avala[ba] la solicitud ante el Incoder formulada por Orlando Alfredo Galvis, propietario del predio Melgar”. 39 Folio 42 del cuaderno principal. 40 Folios 50 y 52 del cuaderno principal. 41 Esa escritura (folios 33 a 36 del cuaderno principal) fue aclarada con la escritura número 253 del 11 de junio de 2008 (folios 38 a 39 del cuaderno principal). 42 Folio 12 del cuaderno principal. 43 Folio 44 del cuaderno principal. 44 Folio 47 del cuaderno principal. 45 Folio 45 del cuaderno principal. 46 Folio 43 del cuaderno principal. 47 Folio 46 del cuaderno principal.

Radicación: 19001-23-33-000-2015-00454-02 (67.950) Actor: Orlando Alfredo Galvis y otros Demandado: Agencia Nacional de Tierras y otros Referencia: Reparación directa 18 3.6. El 2 de noviembre de 2012, el Incoder realizó una visita técnica al predio Melgar, de la que quedó constancia en el documento denominado “informe de visita – condiciones del predio”.

En esa diligencia se indicó que el predio “no era apto” para “adelantar programas de adquisición y dotación de tierras”, y, a la par, se consignó la siguiente conclusión: “se sugiere su adquisición para saneamiento (…) de los resguardos indígenas de Tacueyó y Toribío y con compromisos de conservación tomando en cuenta el acta de acuerdo entre el INCODER - CRIC firmado el 19 de octubre del año 2012”48. 3.7.

El 27 de febrero de 2013, la directiva del Resguardo Indígena de Toribío le manifestó al “delegado del Incoder para el departamento del Cauca” lo siguiente (se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores)49: El Cabildo Indígena del Resguardo de Toribío y municipio de Toribío, Cauca (…) solicita colaboración para continuar con el proceso de saneamiento del resguardo en el marco del Decreto 982 de 1999.

Este el asunto está relacionado con un predio (…) de propiedad del señor Orlando Alfredo Galvis Muñoz, ( ) denominado Melgar, el cual se le adelantó todo el proceso necesario en cuanto a documentación y año tras año ha estado avalado por los cabildos de Toribio y Tacueyó ( ). 3.8. El 26 de febrero de 2013, la Asociación de Cabildos Indígenas del Norte del Cauca dirigió al CRIC un documento en el que solicitaba, entre otros, la adquisición del predio Melgar “a beneficio del resguardo Tacueyó [con el] presupuesto vigencia de año 2014”50. 3.9.

El 12 de junio de 2013, el director territorial Cauca del Incoder, en respuesta a una comunicación presentada por el hoy apoderado de Orlando Alfredo Galvis Muñoz el 28 de mayo de 2013, explicó cuál era el procedimiento para la oferta y compra de predios ocupados y relacionó en el numeral 7 lo siguiente: “la carta de priorización de las Comunidades Étnicas (CRIC, CIMA, PUPSOC y AFROS)”.

En ese documento también se informó que “en el marco del acuerdo suscrito el 19 de octubre del 2012 entre el Incoder y el CRIC” se habían adquirido 8 predios51. 3.10. El 26 de julio de 2013, Orlando Alfredo Galvis instauró una acción de tutela en contra del CRIC, radicada con el número 2013 00267, que decidió el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Popayán el 12 de agosto de 201352.

En los 48 Folios 93 a 105 del cuaderno principal. 49 Folio 48 del cuaderno principal. 50 Folios 53 y 54 del cuaderno principal. 51 Folios 77 a 79 del cuaderno principal. 52 Folios 73-4 a 73-13 del cuaderno principal. Radicación: 19001-23-33-000-2015-00454-02 (67.950) Actor: Orlando Alfredo Galvis y otros Demandado: Agencia Nacional de Tierras y otros Referencia: Reparación directa 19 antecedentes de esa decisión se narró que Orlando Alfredo Galvis, el 6 de mayo de 2013, solicitó al CRIC, a través de un derecho de petición, que priorizara su predio y que, el 9 de mayo de 2013, el CRIC se limitó a señalarle que su predio “no est[aba] priorizado para el año 2013”.

En esa decisión, el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Popayán determinó que, aunque la acción de tutela era improcedente para exigirle al CRIC que priorizara el predio “Melgar”, porque ello “obedecía a las necesidades de las comunidades indígenas” y tenía “un evidente contenido económico”, estimó que el CRIC vulneró el derecho de petición de Orlando Alfredo Galvis, dado que no explicó las razones por las cuales el predio Melgar no había sido priorizado y le ordenó que suministrara una respuesta de fondo53. 3.11.

El 13 de agosto de 2013, y en cumplimiento del fallo de tutela proferido el 12 de agosto de 2013, el consejero mayor del CRIC dio “respuesta de fondo” a Orlando Alfredo Galvis, en los siguientes términos (se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores)54: El Consejo Regional Indígena del Cauca - CRIC registrará y priorizará todos los predios ocupados por comunidades indígenas al INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO RURAL - INCODER para que, previa asignación de las partidas presupuestales necesarias por el Gobierno Nacional, se proceda a realizar el procedimiento administrativo de compra para sanear los territorios indígenas en los que se presenta esta situación. Para este efecto se hará entrega al INCODER regional Cauca de la solicitud correspondiente y sus anexos, para que se incluyan entre los que deben adquirir en los procesos de saneamiento territorial, esto para que el INCODER lleve a su vez un registro de las tierras ocupadas y proceda a su adquisición, previa verificación de los documentas que acreditan la propiedad.

(…). Le aclaramos que corresponde al INCODER realizar el procedimiento de adquisición de los predios ocupados, la realización de los avalúos y demás actuaciones pertinentes para sanear la propiedad garantizando a los propietarios el pago correspondiente. El CRIC no tiene injerencia en la realización de estas actuaciones administrativas.

Sobre el predio de su propiedad denominado "Melgar" le manifestamos que no fue adquirido con recursos de la vigencia del año 2013 porque ya habían sido ofertados otros que se encontraban en la misma condición y una vez adquiridos no quedaron recursos disponibles, por esa razón su predio será incluido en los procesos de saneamiento correspondientes a las siguientes vigencias presupuestales.

El orden de adquisición dependerá de lo que disponga el INCODER según la disponibilidad presupuestal (…). Por último, le manifestamos que se hará entrega al Incoder de la solicitud para que el predio “Melgar” se incluya en los procedimientos de saneamiento 53 Folios 73-11 y 73-12 del cuaderno principal. 54 Folios 55 y 56 del cuaderno principal.

Radicación: 19001-23-33-000-2015-00454-02 (67.950) Actor: Orlando Alfredo Galvis y otros Demandado: Agencia Nacional de Tierras y otros Referencia: Reparación directa 20 territorial y se proceda a su adquisición, esto último está sujeto a la asignación de los recursos presupuestales (…) de la vigencia 2014 y siguientes. 3.12.

El 17 de septiembre de 2013, el hoy apoderado de Orlando Alfredo Galvis, a través de un derecho de petición radicado ante el Incoder con el número 20131140383, expuso que “la priorización del predio Melgar se encontraba superada”, con fundamento en la respuesta del 13 de agosto de 2013, emitida por el CRIC, en cumplimiento del fallo de tutela del 12 de agosto de 2013 y, con sustento en lo anterior, pidió que "se inici[ara] el respectivo trámite administrativo ( ) para la compra del predio denominado Melgar"55. 3.13.

El 1° de octubre de 2013, el Incoder respondió el derecho de petición número 20131140383 del 17 de septiembre de 2013, en los siguientes términos: " una vez revisada la carpeta (…) muy comedidamente le solicito aclararla con el CRIC, en el sentido de determinar directamente si se prioriza o no el predio Melgar, independientemente con el presupuesto que se adquiera.

Aportada dicha claridad, se continuará con el trámite establecido"56. 3.14. Orlando Alfredo Galvis interpuso otra acción de tutela, radicada con el número 2013-00452, en contra del Incoder y del CRIC. El Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Popayán dictó sentencia el 17 de enero de 201457, en la que tuteló el derecho fundamental de petición de Orlando Alfredo Galvis Muñoz que, a su juicio, se vio vulnerado porque el 22 de octubre del 2013 dicho señor solicitó, a través de una petición dirigida al CRIC, “la aclaración de la priorización del predio de su propiedad” y no obtuvo respuesta alguna; por lo anterior, ordenó al representante legal del CRIC que procediera a dar respuesta integral y de fondo a la petición de Orlando Alfredo Galvis Muñoz.

Esa decisión fue confirmada el 20 de febrero de 2014, en segunda instancia, por el Tribunal Administrativo del Cauca58. 3.15. El 4 de abril de 2014, el representante legal del CRIC resolvió la solicitud de aclaración de priorización elevada por el actor. En ese oficio se lee lo siguiente (se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores)59: Teniendo en cuenta que los predios ocupados por comunidades indígenas del Cauca no es solo el denominado "Melgar” sino que suman más de ochenta (80), 55 Folio 73-15 del cuaderno principal. 56 Folios 57 del cuaderno principal. 57 Folios 59 a 64 del cuaderno principal. 58 Folios 65 a 73 del cuaderno principal. 59 Folios 74 a 76 del cuaderno principal.

Radicación: 19001-23-33-000-2015-00454-02 (67.950) Actor: Orlando Alfredo Galvis y otros Demandado: Agencia Nacional de Tierras y otros Referencia: Reparación directa 21 los cuales son priorizados por las comunidades y sus autoridades de acuerdo a los compromisos y acuerdos suscritos con el gobierno nacional. Una vez verificado las listas de priorizaciones que hacen las comunidades con sus autoridades, el predio denominado “Melgar” no se encuentra referenciado en las priorizaciones del acta operativa del 16 de diciembre de 2005, ni en el acta del 21 de noviembre de 2009, ni en el acta del 19 de octubre de 2012, (…).

Actas que se operativizan en el marco del Decreto 982 de 1999. De manera que según la sugerencia que le hizo el INCODER, de que aclarara con el CRIC, en el sentido de determinar directamente si se prioriza o no el predio Melgar (oficio 3011 de fecha 01-10-2013 expedido por el INCODER), la respuesta concreta es que las autoridades tradicionales en este caso la Tacueyó y la de Toribío, conjuntamente con la Asociación de Cabildos Indígenas del Norte del Cauca - ACIN en las anteriores actas no priorizaron este predio ( ).

Y en vista de que se les está dando respuesta a su petición y que se ha hecho reiteradamente, las respuestas a futuros derechos de petición sobre el mismo tema específico, la respuesta será la misma (…) (se destaca). 3.16. El 28 de abril de 2014, el apoderado de Orlando Alfredo Galvis presentó incidente de desacato contra el representante legal del CRIC60, al considerar que aún no había de su parte una respuesta de fondo. 3.17.

El 9 de julio de 2014, el representante legal del CRIC le insistió a Orlando Alfredo Galvis en que el predio Melgar no había sido priorizado, en los siguientes términos (se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores)61: El Consejo Regional Indígena del Cauca - CRIC, no ha relacionado el predio denominado "Melgar" para la adquisición por el Instituto de Desarrollo Rural INCODER, en el marco de los acuerdos suscritos entre el Gobierno Nacional y el Consejo Regional Indígena del Cauca - CRIC.

Por las siguientes razones: En primer lugar las Autoridades Tradicionales competentes en este caso las de los Resguardos de Toribío, Tacueyó y San Francisco del municipio de Toribío, conjuntamente con la Asociación de Cabildos Indígenas del Norte del Cauca - ACIN no han reportado como priorizado este predio al Consejo Regional Indígena del Cauca – CRIC.

En segundo lugar a las Autoridades Tradicionales del municipio de Toribío se les informo de la existencia de una supuesta negociación sobre este predio, por lo tanto las Autoridades Indígenas, están buscando se aclare esta situación y así proceder a priorizar este predio. Esto es lo que se le ha informado al CRIC. Esperamos que esta respuesta sea de su utilidad y estaremos dispuestos a atenderle en las instalaciones del Consejo Regional Indígena del Cauca - CRIC Calle 1 No. 4 - 50 Pasaje Vázquez Cobo.

No siendo otro el motivo de parte del Consejo Regional Indígena del Cauca - CRIC, le expresamos un cordial saludo.” 60 Folios 73-13 y 73-14 del cuaderno principal. 61 Folios 80 y 81 del cuaderno principal. Radicación: 19001-23-33-000-2015-00454-02 (67.950) Actor: Orlando Alfredo Galvis y otros Demandado: Agencia Nacional de Tierras y otros Referencia: Reparación directa 22 3.18.

El 11 de julio de 2014, el Incoder le indicó a Orlando Galvis que estaba a la espera de que el CRIC priorizara su predio Melgar para continuar con el trámite de adquisición en la vigencia de 201462. 3.19. El ahora demandante presentó una acción de tutela en contra del Incoder y del CRIC, que se radicó con el número 2014-20089, y que decidió, el 11 de agosto de 2014, el Juzgado Segundo Penal del Circuito Especializado de Popayán. En esa oportunidad, el mencionado juzgado estimó que el amparo constitucional era improcedente para ordenar al CRIC la priorización del predio Melgar, y al Incoder su compra, pero tuteló el derecho fundamental de petición del actor en relación con el Incoder63. 3.20.

En cumplimiento de esa orden, el 19 de agosto de 2014, el Incoder le reiteró al señor Galvis que para la compra del predio era “indispensable” la priorización definitiva de parte del CRIC, tal como se le había dicho en la respuesta de 1° de octubre de 2013. En ese oficio se consignó lo siguiente: "el avalúo solo podrá efectuarse, si además de las diligencias señaladas se realice visita técnica y se aclare el área del predio (…) como en el momento la priorización no es clara los trámites no han continuado"64. 3.21.

Por último, se rindieron en sede judicial las declaraciones de Rafael Quintero Díaz y Mauricio Chaguendo Fernández. Rafael Quintero Díaz65 señaló que tuvo conocimiento de que su amigo Orlando Alfredo Galvis adquirió un predio en los años 80, que contaba con más de 300 hectáreas y ganado; que ese inmueble había sido invadido por los indígenas de Toribío y que el actor y su núcleo familiar fueron despojados de ese lugar, razón por la cual tuvieron que desplazarse a “Santander”.

Aclaró que a él le sucedió lo mismo con un predio rural de su propiedad. Dijo que las comunidades indígenas continuaban allá, pero que él no había ido a verificar la situación. Informó que el señor Galvis había hecho “papeleos” ante el Incoder y que había contratado a un abogado para que hiciera las gestiones pertinentes, pero que no sabía nada más. Mauricio Chaguendo Fernández66 también expresó que era amigo de Orlando Alfredo Galvis, porque el predio Melgar colindaba con uno de su propiedad 62 Folios 85 a 86 del cuaderno principal. 63 Folios 216 y siguientes del cuaderno principal 2. 64 Folio 83 del cuaderno principal. 65 Cd que obra a folio 404 del cuaderno 3. 66 Cd que obra a folio 404 del cuaderno 3.

Radicación: 19001-23-33-000-2015-00454-02 (67.950) Actor: Orlando Alfredo Galvis y otros Demandado: Agencia Nacional de Tierras y otros Referencia: Reparación directa 23 denominado La Josefina. Indicó que el actor y su familia vivían en ese inmueble hasta que llegaron los indígenas y los despojaron. Aclaró que a él le sucedió lo mismo con su inmueble.

Dijo que, a raíz del despojo, Orlando Alfredo Galvis se fue a “Santander” y que, por experiencia propia, podía asegurar que después de esa situación se queda “desubicado”. Indicó que únicamente tenía conocimiento de que el actor había “ofertado la tierra al Incora”. 4. Análisis del caso concreto 4.1. Primer argumento de la apelación: la “priorización” no es un requisito porque no está contemplado en la ley En el caso sub examine, el Tribunal aseguró que la priorización era “un requisito exigible para la adquisición de tierras (…) si se t[enía] en cuenta la explicación vertida por el CRIC, en la contestación de tutela sentenciada por el Juzgado Segundo Penal Especializado de Popayán, en la que se le[ía lo siguiente]: [S]e han establecido unos criterios para tener en cuenta a la hora priorizar la compra de predios, como son: predios en conflicto, familias sin tierra, Cabildos sin tierra, comunidades en alto riesgo debido a fenómenos naturales, desplazados y comunidades en zonas de conservación ambiental.

Es por ello que, en el marco de su autonomía, en ocasiones toman decisiones de priorizaciones y ante las necesidades urgentes que se presentan realizan cambios y sacan predios priorizados de una vigencia. Frente a esa conclusión, la parte actora en su recurso expresó lo siguiente: “el fallador de primera instancia manifiesta solo que no se puede entrometer en la autonomía de las comunidades indígenas, a sabiendas de que en (…) la Ley 160 nada habla sobre exigir priorización para la compra de predios ocupados o invadidos por comunidades indígenas”.

A esta Sala le corresponde determinar, en este acápite, si el ordenamiento jurídico prevé la “priorización” de las comunidades indígenas como un requisito en el trámite del procedimiento administrativo mencionado, pues fue cierto que el Tribunal Administrativo no hizo un estudio normativo al respecto y se limitó a transcribir la respuesta del CRIC, dada en una contestación a la demanda de tutela, que, dicho sea de paso, ni siquiera hacía referencia a ese aspecto sino a los criterios que las comunidades indígenas debían tener en cuenta para priorizar un predio para la compra. 4.1.1.

El procedimiento para la adquisición de los predios en favor de las comunidades destinatarias quedó regulado en la Ley 160 de 1994, a través de la Radicación: 19001-23-33-000-2015-00454-02 (67.950) Actor: Orlando Alfredo Galvis y otros Demandado: Agencia Nacional de Tierras y otros Referencia: Reparación directa 24 cual se creó el sistema nacional de reforma agraria y desarrollo rural campesino y se dictaron disposiciones que permitían a los trabajadores agrícolas y a las comunidades indígenas acceder a la propiedad de la tierra, en desarrollo de algunos preceptos constitucionales67.

Para el cumplimiento de sus fines de interés social, esta ley, en los numerales 9 y 18 del artículo 1268, facultó al Incora, luego Incoder69, para realizar programas de adquisición de tierras mediante negociación directa con los propietarios y redistribuirlas en favor de campesinos de escasos recursos, de minifundistas y de comunidades indígenas y, además, para estudiar las necesidades de tierras de las comunidades indígenas para “constituir, ampliar, sanear y reestructurar los resguardos en beneficio de las respectivas parcialidades”.

Fue así como se facultó al Incoder para que adquiriera tierras, mediante negociación directa o expropiación, en favor de las comunidades indígenas, afrocolombianas y demás minorías étnicas que no las posean, o cuando la superficie donde estuviesen establecidas fuere insuficiente (artículo 3170), en los términos que a continuación se transcriben: Artículo 32.

Cuando se trate de los programas previstos en el artículo anterior, para la adquisición de los predios respectivos el Instituto se sujetará al siguiente procedimiento: 1. Con base en la programación que se señale anualmente, el Instituto practicará las diligencias que considere necesarias para la identificación, aptitud y valoración de los predios rurales correspondientes. 2.

El precio máximo de negociación será el fijado en el avalúo comercial (…). 3. El INCORA [hoy INCODER] formulará oferta de compra a los propietarios del predio mediante oficio que será entregado personalmente, o en su defecto le será enviado por correo certificado a la dirección que aparezca registrada en el expediente o en el directorio telefónico (…).

La oferta de compra deberá inscribirse en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos del Círculo correspondiente dentro de los cinco (5) días siguientes a la fecha en que se haya efectuado la comunicación. 67 En concreto, los artículos 64, 65 y 66 de la Constitución Política. 68 Artículo 12. Son funciones del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria: 1.

Coordinar, con arreglo a las directrices que señale el Ministerio de Agricultura, las actividades que deben cumplir los organismos y entidades integrantes del Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino. (…). 18. Estudiar las necesidades de tierras de las comunidades indígenas y constituir, ampliar, sanear y reestructurar los resguardos en beneficio de las respectivas parcialidades. 69 Mediante el Decreto 1300 de 2003 se creó el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural – Incoder y se determina su estructura. 70 El artículo 31 de la Ley 160 de 1994, modificado por el artículo 27 de la Ley 1151 de 2007.

Radicación: 19001-23-33-000-2015-00454-02 (67.950) Actor: Orlando Alfredo Galvis y otros Demandado: Agencia Nacional de Tierras y otros Referencia: Reparación directa 25 4. El propietario dispone de un término de diez (10) días, contados a partir de la fecha en que quede perfeccionada la comunicación, para aceptarla o rechazarla (…). 5.

Si hubiere acuerdo respecto de la oferta de compra, se celebrará un contrato de promesa de compraventa que deberá perfeccionarse mediante escritura pública en un término no superior a dos meses, contados desde la fecha de su otorgamiento. Se entenderá que el propietario renuncia a la negociación directa y rechaza la oferta de compra cuando no manifiesta su aceptación expresa dentro del término previsto para contestarla (…). 6.

Agotada la etapa de negociación directa conforme a lo contemplado en el inciso anterior, mediante resolución motivada el Gerente General del Instituto ordenará adelantar la expropiación del predio y de los demás derechos reales constituidos sobre él, conforme al Procedimiento previsto en el Capítulo VII. (…). La Ley 160 de 1994, a su vez, fue reglamentada parcialmente por el Decreto 2164 de 1995, en lo relacionado con la dotación y titulación de tierras a las comunidades indígenas para la constitución, reestructuración, ampliación y saneamiento de los resguardos indígenas en el territorio nacional.

El artículo 4 de ese decreto71 establece que el Incoder, en coordinación con los respectivos cabildos y autoridades tradicionales, adelantará estudios socioeconómicos, jurídicos y de tenencia de tierra de las comunidades indígenas con el objeto de: [D]eterminar los diferentes aspectos relacionados con la posesión, tenencia, propiedad, concentración, distribución y disponibilidad de las tierras; el uso y aprovechamiento de las que estuvieren ocupando y el cumplimiento de la función social de la propiedad en las tierras de resguardo, conforme a los usos, costumbres y cultura de la respectiva comunidad; la calidad, condiciones agrológicas y uso de los suelos; el tamaño y distribución de la población, su situación socioeconómica y cultural; la infraestructura básica existente, y la identificación de los principales problemas y la determinación cuantificada de la necesidades de tierras de las comunidades indígenas, que permitan al Instituto demás entidades que integran el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, obtener una visión clara y precisa de un determinado territorio y de su población para adoptar y adelantar los programas pertinentes.

En el departamento del Cauca, en desarrollo de las funciones otorgadas al Incora, luego al Incoder, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 982 de 1999, teniendo en cuenta que en “el congreso extraordinario del Consejo Regional Indígena del Cauca, realizado en el Resguardo Indígena La María, Piendamó, del 30 de mayo al 5 de junio de 1999, se expidió una resolución que declaró la emergencia social, cultural 71 Artículo compilado en el artículo 2.14.7.2.1 del decreto único reglamentario 1071 de 2015.

Radicación: 19001-23-33-000-2015-00454-02 (67.950) Actor: Orlando Alfredo Galvis y otros Demandado: Agencia Nacional de Tierras y otros Referencia: Reparación directa 26 y económica de los pueblos y sus respectivas autoridades indígenas del Cauca” y que el entonces ministro del interior, quien participó en ese evento, suscribió “una declaración de intención, aceptada por las autoridades y los pueblos indígenas del Cauca organizados en el CRIC, mediante la cual expres[ó] la voluntad política del Gobierno de atender temas (…) [relacionados con] territorialidad, medio ambiente, derechos humanos, desarrollo de las normas constitucionales, economía y seguridad alimentaria”.

A través de ese decreto, que se adoptó por la necesidad de “considerar los planes de vida de los pueblos indígenas como mecanismos para implementar las políticas relacionadas con el desarrollo integral de dichos pueblos”, se creó una Comisión para el desarrollo integral de la política indígena del departamento del Cauca integrada, entre otros, por los ministros del interior, de Justicia, de Hacienda, de Agricultura, de Minas y Energía, de Educación, del Medio Ambiente, de Salud, por el gerente nacional del entonces Incora y un delegado del CRIC y la Asociación de Cabildos Indígenas de la zona Norte, con la función, entre otras, de “definir prioridades de acción de acuerdo con los planes de vida de los pueblos indígenas del Cauca” (artículo 2°).

Incluso, vale la pena destacar que el artículo 4 del Decreto 982 de 1999 fue modificado por el Decreto 1669 de 2017, y quedó así: “[e]l Gobierno Nacional, en ejercicio de sus facultades ordinarias y extraordinarias, presupuestará los recursos necesarios para atender las necesidades de las comunidades indígenas, teniendo en cuenta las recomendaciones y priorización de programas, proyectos y acciones que proponga la Comisión que se crea en este decreto” (se destaca).

Aunque la Sala no desconoce que la modificación realizada por el Decreto 1669 de 2017 no estaba vigente para la época de los hechos, sí resulta ilustrativa en el tema, pues dice, de forma textual, que el Gobierno determina cuáles son los recursos para suplir las necesidades de las comunidades indígenas, pero que será la comisión creada con el Decreto 982 de 1999 la que establece las prioridades a atender.

En línea con lo anterior, en el fallo de tutela, radicado con el número 2013 00267, que decidió el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Popayán, el 12 de agosto de 2013, se lee que cuando el Incoder contestó la demanda de tutela aclaró que la priorización era un documento suscrito por una autoridad indígena que permitía determinar la necesidad para la adquisición de un predio y que “para el agotamiento del recurso presupuestal asignado para el Cauca, el Incoder se sujeta Radicación: 19001-23-33-000-2015-00454-02 (67.950) Actor: Orlando Alfredo Galvis y otros Demandado: Agencia Nacional de Tierras y otros Referencia: Reparación directa 27 a las priorizaciones que realizan las dirigencias regionales según el caso (CRIC, AICO, MESA, AFRO, CAMPESINA), con la finalidad de evitar controversia entre las comunidades y coadyuvar a la convivencia armónica entre las mismas, procurando espacios de concertación”.

También resaltó que ese documento era “indispensable para continuar con el trámite y cumplimiento integral del Decreto 982 de 1999 y de sus actas operativas, suscritas por el Gobierno nacional, obedeciendo el proceso de compra, a un proceso absolutamente concentrado con los pueblos indígenas”. 4.1.2. A modo de conclusión, aunque la Ley 160 de 1994 no se refiere a la “priorización” como un requisito, lo cierto es que sí facultó al Incora, luego Incoder, para estudiar las necesidades de tierras de las comunidades indígenas, para constituir, ampliar, sanear y reestructurar los resguardos y cuando esta ley fue reglamentada, por el Decreto 2164 de 1995, se dispuso que ese estudio se realizaría en coordinación con los respectivos cabildos y autoridades tradicionales.

Precisamente, en beneficio de la coordinación que debía existir entre el Incoder y las comunidades indígenas para el estudio de la necesidad de la tierra, se expidió el Decreto 982 de 1999 que creó una Comisión para el desarrollo integral de la política indígena en el departamento del Cauca, encargada de definir prioridades de acción de acuerdo con los planes de vida de los pueblos indígenas de esa zona, a la que asistía, entre otros, un funcionario del Incoder y un delegado del CRIC.

Lo anterior cobra mayor relevancia si se tiene en cuenta la contestación del Incoder a la demanda de tutela que se radicó con el número 2013 00267, oportunidad en la que explicó que la priorización “[es] indispensable para continuar con el trámite y cumplimiento integral del Decreto 982 de 1999 y de sus actas operativas, suscritas por el Gobierno nacional”, en la medida en que el Incoder “se sujetaba a las priorizaciones que realizaban las dirigencias regionales”, el CRIC en el caso del departamento del Cauca, con la finalidad de “evitar controversia entre esas comunidades y procurando espacios de concertación”.

En definitiva, en el departamento del Cauca -lugar donde sucedieron los hechos- la priorización de un predio por parte del CRIC es un requisito que sí encuentra respaldo en la Ley 160 de 1994 y concordancia con los Decretos 2164 de 1995 y 982 de 1999. El hecho de que el Incoder “para el agotamiento del recurso presupuestal asignado para el Cauca, se sujete a las priorizaciones que realicen las dirigencias regionales” obedece a que son estas comunidades las más idóneas para definir sus necesidades de tierra y las prioridades de acción para constituir, ampliar, Radicación: 19001-23-33-000-2015-00454-02 (67.950) Actor: Orlando Alfredo Galvis y otros Demandado: Agencia Nacional de Tierras y otros Referencia: Reparación directa 28 sanear y reestructurar sus resguardos, atendiendo, además, a que los bienes de los que se disponen para este propósito no son ilimitados y que la priorización que hacen los beneficiados con la adjudicación de bienes que permite regular el proceso de asignación de los recursos disponibles.

En los términos anteriores queda resuelto el primer argumento de apelación, que, como se vio, no tiene vocación de prosperidad. 4.2. Segundo argumento de la apelación: sí existió una “expectativa cierta y legítima” de compra por parte del Incoder En este punto, el Tribunal Administrativo explicó que la adquisición de tierras por parte del Incoder, hoy Agencia Nacional de Tierras, constituía un compromiso con los grupos beneficiarios y que no era un deber automático o ineludible con los propietarios de los predios, por lo que su no adquisición no podía considerarse como una expectativa legítima que debiera ser indemnizada en favor de los aquí demandantes; además porque el Incoder en ningún momento le hizo oferta de compra.

El recurrente insistió en que sí existió una “expectativa cierta y legitima” de que mediante un procedimiento administrativo ante el Incoder, hoy Agencia Nacional de Tierras, se lograra la compra de su predio, porque, en su calidad de propietario, efectuó al Incoder sendas peticiones a lo largo de los años y siguió el procedimiento establecido en la Ley 160 de 1994.

Frente a este argumento de la apelación debe decirse que en este caso se probó que, el 9 de agosto de 2012, Orlando Galvis, en su calidad de propietario del predio Melgar, radicó ante el Incoder el formato número F13-PM-PAS-02, titulado "SOLICITUD DE OFERTA VOLUNTARIA DE PREDIOS RURALES AL INCODER”. La oferta de Orlando Alfredo Galvis dio lugar a que se abriera el expediente número 321 y a que, el 2 de noviembre de 2012, el Incoder realizara una visita técnica al predio Melgar.

Después de la visita técnica en el predio rural no se adelantaron más trámites -o al menos de ello da cuenta el expediente-, ni el Incoder hizo una oferta de compra al aquí demandante que se inscribiera en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, tal como lo refiere el numeral 3 del artículo 31 de la Ley 160 de 1994. Fue cierto que el actor elevó varias peticiones al Incoder, con la finalidad de que se diera continuidad al procedimiento administrativo y que la entidad fue enfática y Radicación: 19001-23-33-000-2015-00454-02 (67.950) Actor: Orlando Alfredo Galvis y otros Demandado: Agencia Nacional de Tierras y otros Referencia: Reparación directa 29 siempre clara en señalar que para ello requería de la priorización del CRIC.

Frente a ese último aspecto, el representante legal del CRIC, en comunicación del 4 de abril de 2014, aclaró que “verificadas las listas de priorizaciones que hac[ían] las comunidades con sus autoridades, el predio denominado Melgar no se enc[ontraba] referenciado en las priorizaciones del acta operativa del 16 de diciembre de 2005, ni en el acta del 21 de noviembre de 2009, ni en el acta del 19 de octubre de 2012, (…) actas que se operativiza[ban] en el marco del decreto 982 de 1999”72 y, el 9 de julio de 201473, volvió a insistir en que el predio Melgar no había sido priorizado74.

Entonces, al margen de que el demandante hubiese radicado varias peticiones y que hubiese seguido el procedimiento establecido en la Ley 160 de 1994, la oferta voluntaria que elevó el 9 de agosto de 2012, como propietario del predio Melgar, de ninguna forma obligaba al Incoder a adquirirlo. Incluso, en cada página del formato número F13-PM-PAS-02, titulado "SOLICITUD DE OFERTA VOLUNTARIA DE PREDIOS RURALES AL INCODER”, se lee en la parte inferior lo siguiente: “la recepción de la oferta en ningún caso compromete al Incoder para la adquisición del predio” 75.

A lo anterior se suma que, tal como se vio en el acápite anterior y lo dijo en su momento el Tribunal Administrativo, las disposiciones que se dictaron en virtud del sistema nacional de reforma agraria y desarrollo rural fueron en favor de los trabajadores agrícolas y de las comunidades indígenas, porque eran grupos que tradicionalmente, por razones económicas, sociales y culturales, no habían podido acceder a la propiedad de la tierra, pero ninguno de los artículos de la Ley 160 de 1994, ni de sus decretos reglamentarios hace referencia a que medie una obligación de resultado con los propietarios que, de forma voluntaria, oferten su predio. 72 Folios 74 a 76 del cuaderno principal. 73 Folios 80 y 81 del cuaderno principal. 74 En este punto se recuerda que la parte recurrente, con su argumentación, no planteó ningún cargo que atacara el fallo del Tribunal a quo en el preciso punto relacionado con la facultad discrecional de las comunidades indígenas en priorizar o no un predio, así como tampoco indicó las razones por las cuales, en el caso particular, podía considerarse que la priorización del inmueble Melgar nunca fue revocada. 75 Solo a manera de ilustración, resulta importante señalar que en la página web de la Agencia Nacional de Tierras obra un documento denominado “compra directa de predios y/o mejoras con destino a las comunidades étnica”, el cual tuvo como finalidad fijar el procedimiento de “adquisición de tierras por negociación directa, en los casos señalados en el artículo 31 de la Ley 160 de 1994”.

A modo explicativo, la Sala destaca que el referido documento consigna 24 etapas desde la presentación de la oferta voluntaria de venta por parte del propietario hasta el perfeccionamiento de la compra del predio y el pago del precio negociado, y que el trámite del aquí demandante llegó hasta la etapa 5. Documento que obra en la página web de la Agencia Nacional de Tierras, en el siguiente link: ACCTI- P-021.pdf (ant.gov.co) (consulta realizada el 25 de julio, a las 4:30 p.m.).

Radicación: 19001-23-33-000-2015-00454-02 (67.950) Actor: Orlando Alfredo Galvis y otros Demandado: Agencia Nacional de Tierras y otros Referencia: Reparación directa 30 Significa todo lo expuesto que tampoco prospera en este punto lo alegado en el recurso de apelación de los demandantes y que lo allí planteado no permite desvirtuar lo que concluyó el Tribunal Administrativo: que no podía hablarse de una expectativa legítima en favor de Orlando Alfredo Galvis. 4.3.

Para finalizar, en relación con la petición del Ministerio Público, que en el concepto que rindió en segunda instancia sugirió que se debía “ordenar al Incoder, hoy ANT, continuar hasta su finalización el trámite administrativo de adquisición del predio”, la Sala se abstendrá de hacerlo, por la sencilla razón de que, en casos como este, el juez no puede reemplazar o hacer las veces de la Administración con el propósito de adelantar un procedimiento administrativo, que hoy está en cabeza de la Agencia Nacional de Tierras, pues, de procederse en este fallo en los términos indicados por el Ministerio Público, se usurparían las competencias de la Administración. 4.4.

Conclusión: por lo hasta aquí expuesto, no le asistió razón a la parte recurrente en ninguno de sus argumentos, lo que permite confirmar, en su totalidad, el fallo de primera instancia, que negó las pretensiones de la demanda después de llegar a la conclusión de que la no adquisición del predio Melgar, por parte del Incoder, hoy Agencia Nacional de Tierras, con destino a las comunidades indígenas de Toribio y de Tacueyó, no configuraba un daño antijurídico, ni una expectativa legítima, que debiera ser indemnizada en favor de los aquí demandantes. 5.

Costas 5.1. Procedencia de la condena en costas De conformidad con el artículo 18876 del CPACA y con la disposición especial del artículo 36577 del CGP, procede la condena en costas a cargo de la parte a la que se le resuelve desfavorablemente el recurso de apelación, en este caso la demandante. 76 Artículo 188. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil (…). 77 Artículo 365.

En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.

Además, en los casos especiales previstos en este código (…) 8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación (subrayado fuera del texto). Radicación: 19001-23-33-000-2015-00454-02 (67.950) Actor: Orlando Alfredo Galvis y otros Demandado: Agencia Nacional de Tierras y otros Referencia: Reparación directa 31 Conviene señalar que bajo las reglas del código en cita la condena en costas no requiere de la apreciación o calificación de una conducta temeraria de la parte a la cual se le imponen, toda vez que en el régimen actual dicha condena se determina con fundamento en un criterio netamente objetivo, en este caso frente a la parte que ha resultado vencida, “siempre que exista prueba de su existencia, de su utilidad y de que correspondan a actuaciones autorizadas por la ley”78.

De igual manera, debe indicarse que aquellas proceden en favor de los demandados, de acuerdo con lo previsto en los artículos 365 y 366 del CGP. Es importante resaltar que solo la Agencia Nacional de Tierras alegó de conclusión en sede de segunda instancia y que el CRIC y los cabildos de los resguardos indígenas de Toribío y de Tacueyó no solo no lo hicieron, sino que tampoco puede decirse que ejercieron una labor de vigilancia del proceso.

Al respecto, debe precisarse que la CRIC guardó silencio a lo largo de todo el proceso y que la única intervención de los cabildos de los resguardos indígenas de Toribío y de Tacueyó a este proceso fue un correo electrónico enviado el 27 de julio de 2017 a la Secretaría del Tribunal Administrativo del Cauca79, del que no se puede deducir, ni siquiera, que fue enviado por su representante, teniendo en cuenta el contenido del artículo 12 del Decreto 1953 de 201480.

La liquidación de las costas de segunda instancia se debe adelantar de manera concentrada en el Tribunal que conoció del proceso en primera instancia, de acuerdo con lo que dispone el artículo 366 del CGP. 5.2. Fijación de agencias en derecho 78 La condena en costas no resulta de un obrar temerario o de mala fe, o siquiera culpable de la parte condenada, sino que es resultado de su derrota en el proceso o recurso que haya propuesto, según el artículo 365.

Al momento de liquidarlas, conforme al artículo 366, se precisa que tanto las costas como las agencias en derecho corresponden a los costos en los que la parte beneficiaria de la condena incurrió en el proceso, siempre que exista prueba de su existencia, de su utilidad y de que correspondan a actuaciones autorizadas por la ley. De esta manera, las costas no se originan ni tienen el propósito de ser una indemnización de perjuicios causados por el mal proceder de una parte, ni pueden asumirse como una sanción en su contra.

Corte Constitucional, sentencia C-157 de 2013. M.P. Mauricio González Cuervo. 79 Folio 318 del cuaderno principal 2. 80 Artículo 12. Cada Consejo Indígena o estructura colectiva similar de gobierno propio designará un representante del Territorio indígena, quien ejercerá la representación legal, judicial y extrajudicial del mismo, y asumirá las responsabilidades a que haya lugar frente a las autoridades competentes.

Los Consejos Indígenas o estructuras colectivas similares de gobierno propio registrarán el nombramiento del representante legal del Territorio indígena, ante la Dirección de Asuntos indígenas del Ministerio del Interior, entidad que tendrá la función de certificar la representación legal. Radicación: 19001-23-33-000-2015-00454-02 (67.950) Actor: Orlando Alfredo Galvis y otros Demandado: Agencia Nacional de Tierras y otros Referencia: Reparación directa 32 El Acuerdo 1887, expedido el 26 de junio de 2003 por el Consejo Superior de la Judicatura, vigente para la fecha en que se presentó la demanda -11 de septiembre de 2015-, estableció las tarifas de agencias en derecho así: Artículo. 6º—Tarifas.

Fijar las siguientes tarifas de agencias en derecho: (…). III CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO (…) 3.1.3. Segunda instancia. Sin cuantía: Hasta siete (7) salarios mínimos mensuales legales vigentes. Con cuantía: Hasta el cinco por ciento (5%) del valor de las pretensiones reconocidas o negadas en la sentencia (se destaca). Con fundamento en lo anterior, se fijan como agencias en derecho en esta instancia, en favor de la Agencia Nacional de Tierras, que fue la que actuó en esta etapa, la cifra de $56’547.500, que se liquida con base en la relación porcentual del 1% sobre las pretensiones que fueron presentadas en este proceso por la parte demandante ($5.654’750.000).

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, R E S U E L V E PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 5 de noviembre de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: CONDENAR EN COSTAS, en segunda instancia, a la demandante, en favor de la Agencia Nacional de Tierras, las cuales serán liquidadas de manera concentrada por el Tribunal de primera instancia, de acuerdo con lo previsto en el artículo 366 del Código General del Proceso. Para el efecto, las agencias en derecho en segunda instancia se fijan en la suma equivalente $56’547.500, en favor de la Agencia Nacional de Tierras.

TERCERO: Ejecutoriada la presente providencia, por Secretaría DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen. Radicación: 19001-23-33-000-2015-00454-02 (67.950) Actor: Orlando Alfredo Galvis y otros Demandado: Agencia Nacional de Tierras y otros Referencia: Reparación directa 33

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.

Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. VF