Radicado: 11001 03 15 000 2022 00185 00 Demandante: Patrimonio Autónomo de Remanentes del Instituto de Seguros Sociales liquidado 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá D.C., cuatro (4) de marzo de dos mil veintidós (2022) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001 03 15 000 2022 00185 00 Demandante: PATRIMONIO AUTÓNOMO DE REMANENTES DEL INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES LIQUIDADO Demandado: CONSEJO DE ESTADO – SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN B Tesis: Improcedencia de la acción de tutela si el asunto que se discute no corresponde al juez constitucional y no se advierte prima facie vulneración al núcleo esencial del derecho fundamental invocado.
Improcedencia de la acción de tutela si se interpone en contra de una providencia proferida en el desarrollo de un proceso de ejecutivo, que aun se encuentra en curso y no se avizora perjuicio irremediable. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela presentada por el PATRIMONIO AUTÓNOMO DE REMANENTES DEL INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES LIQUIDADO cuyo vocero y administrador es FIDUAGRARIA S.A. (en adelante P.A.R. I.S.S liquidado), contra la providencia dictada el 26 de julio de 2021 por el Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección B. I.- SÍNTESIS DEL CASO 1.1.
El P.A.R. I.S.S (liquidado) por intermedio de su apoderado general, invocó la protección de su derecho fundamental al debido proceso “en garantía de los principios de universalidad e igualdad de acreedores del extinto I.S.S., y demás derechos conexos […]”, que estimó vulnerado por el auto interlocutorio de 26 de julio de 2021, mediante el cual la autoridad Radicado: 11001 03 15 000 2022 00185 00 Demandante: Patrimonio Autónomo de Remanentes del Instituto de Seguros Sociales liquidado 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co judicial accionada: i) revocó el auto de 28 de enero de 2019, por el que, en su momento, el Tribunal Administrativo de Santander dejó sin efectos los autos de 10 de mayo de 2017 (que libró mandamiento de pago) y de 11 de mayo de 2017 (que decretó el embargo de las cuentas bancarias del P.A.R. I.S.S. liquidado), y en su lugar, ii) ordenó continuar con el trámite correspondiente dentro del proceso de ejecución radicado bajo el expediente 68001-23-31-000-1997-10847-02, promovido por la señora Edyth Flórez de Carvajal y otros, en contra del aquí accionante y otro1.
La entidad accionante formuló la siguiente pretensión2: “1. En virtud de las consideraciones expuestas, solicito mediante acción de tutela conceder la tutela y protección inmediata, urgente y directa de los derechos fundamentales al debido proceso del PATRIMONIO AUTONOMO DE REMANENTES DEL INSTITUTO DE SEGURO SOCIAL LIQUIDADO, en garantía al principio de universalidad e igualdad de los acreedores del extinto I.S.S. 2.
Como consecuencia de lo anterior, solicito dejar sin efectos la decisión judicial adoptada el 26 de julio de 2021 en el proceso ejecutivo con radicado No. 68001- 23-31- 000-1997-10847-02 (66.124) por el CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B con ponencia del Magistrado Doctor ALBERTO MONTAÑA PLATA. 3.
ORDENA R al CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B, en amparo a los derechos enunciados, dictar nueva providencia de segunda instancia en el proceso ejecutivo con radicado No. 68001-23- 31-000-1997-10847-02 (66.124), en la que se garantice el debido proceso y principio de universalidad e igualdad de los acreedores del extinto I.S.S., confirmándose la decisión adoptada el 28 de enero de 2019 por el Tribunal Administrativo de Santander.” Afirmó que en el presente asunto se configuró el defecto procedimental absoluto, pues el operador judicial actuó al margen del procedimiento establecido para el pago de obligaciones en virtud de un proceso concursal, el cual se rige por normas preferentes en garantía del debido proceso y los principios de universalidad e igualdad entre los acreedores.
Explicó que la autoridad judicial accionada señaló de manera equivocada que el artículo 1° del Decreto 541 de 2016, modificado por el Decreto 1051 del mismo año, estableció una regla especial para el pago de las 1Este número de expediente corresponde originalmente al del proceso de reparación directa adelantado por Edyth Flórez de Carvajal y otros, al término del cual se dictó la sentencia que para el caso de autos sirvió como título ejecutivo, a partir de lo cual se adelantó el trámite de su ejecución ante la misma autoridad judicial y bajo el mismo número de radicación. 2 Escrito de tutela cargado en el aplicativo SAMAI.
Radicado: 11001 03 15 000 2022 00185 00 Demandante: Patrimonio Autónomo de Remanentes del Instituto de Seguros Sociales liquidado 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co obligaciones reconocidas y graduadas en el marco de un proceso de liquidación, afirmación que desvía y desnaturaliza por completo el procedimiento fijado por la ley para el pago de obligaciones en el concurso de acreedores de entidades liquidadas (artículo 32 Decreto Ley 254 de 2000), privilegiando injustificadamente a un acreedor en un proceso ejecutivo individual, otorgándole un trato preferencial en relación con los demás acreedores del extinto Instituto.
Agregó que los mencionados decretos no modifican la prelación de pagos de obligaciones a cargo del ya liquidado Instituto de Seguros Sociales. Por otra parte, adujo que la autoridad accionada incurrió en el defecto material o sustantivo, pues, por error en la interpretación de los Decretos 541 y 1051 de 2016, inaplicó el artículo 32 del Decreto Ley 254 de 2000, vulnerando los principios de universalidad e igualdad entre los acreedores del I.S.S. liquidado.
Indicó que el argumento principal en virtud del cual se adoptó la decisión violatoria de sus derechos, resultó de la indebida interpretación del Decreto 541 de 2016 modificado por el 1051 del mismo año, pues estas normas no disponen una nueva regla para el pago de las sentencias condenatorias a cargo de una entidad liquidada, ni señalan un trámite para su reclamación distinto al proceso de liquidación3, como erradamente lo interpretó la autoridad accionada, sino que son precisas en señalar que los pagos de obligaciones contractuales y extracontractuales del extinto Instituto, se entenderán con cargo a los activos transferidos por el liquidador al momento de suscribir el contrato de fiducia mercantil número 015 de 20154 (por medio del cual se constituyó el P.A.R. I.S.S).
Concluyó que con la interpretación que se expuso en la providencia acusada se desconoce la regla de prelación para el pago de las obligaciones del I.S.S., lo que a su vez implicaría que todos los acreedores pudieran ejercer la acción ejecutiva para exigir el pago de las obligaciones 3 Régimen de liquidación Decreto Ley 254 de 2000 modificado por la Ley 1105 de 2006.
Artículo 32 sobre el pago de las obligaciones y la prelación de créditos. 4 El contrato de fiducia mercantil y pagos número 015-2015, suscrito entre la sociedad Fiduciaria de Desarrollo Agropecuario S.A. – FIDUAGRARIA S.A. y el Instituto de Seguros Sociales (en liquidación). Radicado: 11001 03 15 000 2022 00185 00 Demandante: Patrimonio Autónomo de Remanentes del Instituto de Seguros Sociales liquidado 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sin importar la naturaleza de su crédito, lo cual desnaturalizaría el proceso de liquidación, y vulneraría los principios de universalidad e igualdad entre los acreedores en los procesos concursales.
II. TRÁMITE DE LA ACCIÓN DE TUTELA 2.1. El 18 de enero de 2022 el despacho sustanciador admitió la acción de tutela, ordenó notificar a los Magistrados que integran la Subsección B – Sección Tercera del Consejo de Estado, y dispuso comunicar la iniciación del presente trámite a los demandantes en el proceso ejecutivo con radicado número 1997-10847-02, así como a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 2.2.
El Magistrado ponente del auto objeto de estudio, miembro de la Subsección B – Sección Tercera del Consejo de Estado, se manifestó en relación con la presente solicitud de amparo advirtiendo que “la providencia y el expediente del respectivo proceso ejecutivo, contienen los argumentos y elementos necesarios para que el juez de la acción de tutela tome la decisión que en derecho corresponda.” 2.3.
Por su parte, el apoderado judicial de los señores “Edith Flórez de Carvajal y de sus hijos” se pronunció frente a los hechos y fundamentos presentados por el tutelante. Sin embargo, no se observa documento en virtud del cual se confirieran facultades al profesional en mención para representar los intereses de la señora Flórez de Carvajal y sus hijos en el presente trámite, motivo por el cual su escrito no será estimado por esta Sala. 2.4.
Los demás vinculados a este trámite constitucional, pese a ser debidamente notificados, guardaron silencio. III. CONSIDERACIONES DE LA SALA 3.1. COMPETENCIA Conforme a lo previsto por el numeral séptimo del artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 del 26 de mayo de 2015, modificado por el artículo 1º del Radicado: 11001 03 15 000 2022 00185 00 Demandante: Patrimonio Autónomo de Remanentes del Instituto de Seguros Sociales liquidado 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Decreto 333 de 2021, y en virtud del artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que asigna a esta Sección el conocimiento de estas acciones constitucionales, esta Sala es competente para conocer del presente asunto. 3.2.
HECHOS 3.2.1. La señora Edyth Flórez de Carvajal y otros, promovieron proceso ejecutivo en contra del P.A.R. I.S.S., con el cual pretendían obtener el pago de las sentencias de 13 de junio de 2002, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, y de 3 de mayo de 2013 dictada por el Consejo de Estado, luego corregida mediante providencia de 2 de febrero de 20145, en la que se condenó al Instituto de Seguros Sociales al pago de los perjuicios ocasionados a los demandantes por la muerte del señor Domingo Carvajal Sierra, dentro del proceso de reparación directa con radicado número 68001-23-31-000-1997-10847-00. 3.2.2.
El proceso correspondió al Tribunal Administrativo de Santander quien mediante autos de 10 y 11 de mayo de 2017, libró mandamiento de pago a cargo del P.A.R. I.S.S. y decretó el embargo de las cuentas bancarias de esta entidad, respectivamente. 3.2.3. Inconforme con esa decisión, la parte ejecutada interpuso recurso de reposición en contra del auto de 10 de mayo de 2017, el cual se decidió en forma desfavorable.
Posteriormente, el Tribunal Administrativo de Santander, mediante providencia de 28 de enero de 2019, dejó sin efectos los autos de 10 y 11 de mayo de 2017, argumentando que la sentencia presentada como titulo ejecutivo no era exigible, pues, ya había sido reconocida y admitida dentro del proceso de liquidación del I.S.S., dentro del cual se le otorgó la categoría de crédito quirografario de quinta clase por haberse reclamado por fuera del término. 3.2.4.
La parte actora solicitó aclaración del auto de 28 de enero de 2019, que fue negada y tramitada como un recurso de apelación. En tal sentido, 5 El P.A.R. I.S.S., en virtud del proceso concursal, graduó y calificó la obligación contenida en las sentencias condenatorias a favor de la señora Edyth Flórez de Carvajal como un crédito extemporáneo de quinta clase mediante resolución REDI núm. 008073 de 13 de febrero de 2015.
Radicado: 11001 03 15 000 2022 00185 00 Demandante: Patrimonio Autónomo de Remanentes del Instituto de Seguros Sociales liquidado 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la Subsección B de la Sección Tercera de esta corporación, dictó auto el 26 de julio de 2021, revocando la decisión apelada y ordenando, en su lugar, continuar con el trámite ejecutivo respectivo, tras considerar: i) que el Decreto 541 de 2016 modificado por el 1051 del mismo año, dispuso una regla especial para el pago de las sentencias condenatorias en contra del I.S.S., por fuera del proceso de liquidación, y ii) que a pesar de que la acreencia se encuentra reconocida dentro del proceso de liquidación, en virtud de la regla especial contenida en los mencionados decretos, y como quiera que no existe prohibición legal para ello, los demandantes pueden exigir la obligación a través del proceso ejecutivo.
3.3. ANÁLISIS DE LA SALA Tratándose de tutela contra providencias judiciales, debe hacerse una cuidadosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, con el fin de evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios constitucionales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial.
Con este propósito, la Corte Constitucional definió y unificó de tiempo atrás, los llamados requisitos generales de procedibilidad6, los cuales deben concurrir en su totalidad, para que resulte viable el estudio de fondo de la solicitud de amparo, postura que, tiempo después, fue así mismo acogida por esta corporación7. Tales criterios son los de i) la relevancia constitucional del asunto planteado, ii) la subsidiariedad, relacionada con el previo agotamiento de todos los medios de defensa judicial disponibles, iii) la inmediatez, relativa al oportuno ejercicio de la acción de amparo dentro de un plazo razonable, iv) la precisa explicación sobre el efecto determinante del defecto que se aduce, v) la razonable identificación de los hechos aducidos y su previa invocación dentro del proceso ordinario precedente, y vi) que no se trate de fallos de tutela.
Una vez constatada la presencia de todos estos requisitos, la efectiva prosperidad de la tutela depende de la debida demostración de al menos 6 Sentencia C-590 de 2005 (M. P. Jaime Córdoba Triviño). 7 Sentencia de unificación de julio 31 de 2012 (C. P. María Elizabeth García González), Radicado: 11001 03 15 000 2022 00185 00 Demandante: Patrimonio Autónomo de Remanentes del Instituto de Seguros Sociales liquidado 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co una de las causales específicas de procedibilidad definidas en la misma providencia, entre ellas los defectos orgánico, procedimental, fáctico y material o sustantivo.
Ahora bien, al realizar la verificación de estos elementos, esta Sala encuentra que en el presente caso no cumple con el requisito general de subsidiariedad, como se pasa a explicar a continuación. A este respecto, sea lo primero decir que la Corte Constitucional ha explicado que el requisito general de subsidiariedad envuelve tres eventos que conducen a la improcedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, así8: “(i) cuando el asunto está en trámite;
(ii) en el evento en que no se han agotado los medios de defensa judicial ordinarios y extraordinarios; y (iii) si se usa para revivir etapas procesales en donde se dejaron de emplear los recursos previstos en el ordenamiento jurídico”. (Se destaca) Al respecto, la jurisprudencia constitucional ha señalado9: “En general, por mandato del artículo 86 de la Constitución Política, el análisis de procedencia de la acción de tutela exige del juez constitucional la verificación de la inexistencia de otro medio de defensa judicial.
Ahora bien, la jurisprudencia ha precisado que tratándose de tutelas contra providencias judiciales la verificación del requisito de subsidiaridad implica un examen más riguroso. En efecto, al estudiar el requisito de subsidiariedad en estos casos se pueden presentar dos escenarios: i) que el proceso haya concluido; o ii) que el proceso judicial se encuentre en curso.
Lo anterior constituye un factor para diferenciar el papel del juez constitucional en cada caso, de una parte, si se enfrenta a la revisión de la actuación judicial de un proceso concluido deberá asegurarse que la acción de amparo no se está utilizando para revivir oportunidades procesales vencidas, que se agotaron todos los recursos previstos por el proceso judicial para cuestionar las decisiones impugnadas y que no se emplea la acción de amparo como una instancia adicional.
De otra parte, si el proceso se encuentra en curso la intervención del juez constitucional está en principio vedada, pues como se sabe la acción de tutela no es un mecanismo alternativo o paralelo, pero puede resultar necesaria para evitar un perjuicio irremediable que comprometa la vulneración de derechos fundamentales”. (Se destaca) En otra oportunidad indicó que10: “En cuanto a la primera causal en comento, la intervención del juez constitucional está vedada porque la acción de tutela no constituye un mecanismo alternativo o paralelo para resolver problemas jurídicos que deben ser analizados al interior del trámite procesal respectivo.
De hecho, las etapas, recursos y procedimientos que conforman un proceso judicial son por excelencia los espacios en que se debe solicitar la protección a los derechos fundamentales, máxime cuando aún no existe una decisión definitiva por parte de la autoridad judicial que conoce la causa. En ese sentido, la sentencia SU-695 de 2015 destacó que ‘la jurisprudencia de este tribunal constitucional ha sido enfática y reiterativa en señalar que la acción de tutela no procede de manera directa cuando el 8 Sentencia T–396 de 2014 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio). 9 Sentencia T–113 de 2013 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva). 10 Sentencia T–016 de 2019 (M.P. Cristina Pardo Schlesinger).
Radicado: 11001 03 15 000 2022 00185 00 Demandante: Patrimonio Autónomo de Remanentes del Instituto de Seguros Sociales liquidado 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co asunto está en trámite, toda vez que se cuenta con la posibilidad de agotar los medios de defensa previstos en el ordenamiento’.
Por consiguiente, los conflictos jurídicos relacionados con los derechos fundamentales deben ser en principio resueltos por las vías ordinarias y solo en caso excepcionales a través de la acción de tutela”. (Destacados de la Sala) En el caso concreto, la acción de tutela también deviene improcedente, como quiera que lo pretendido por la parte actora es controvertir la providencia que decidió el recurso de apelación interpuesto en contra del auto que dejó sin efectos aquellos que libraron mandamiento de pago y decretaron el embargo de las cuentas bancarias, en el proceso ejecutivo tramitado bajo el radicado número 68001-23-31-000-1997-10847-02, el cual aún no ha terminado, puesto que la última actuación adelantada dentro del trámite por la autoridad judicial, según la página de consulta de procesos de la rama judicial, fue la providencia que ordena cumplir el auto que aquí se discute, con la cual se ordenó continuar con las diligencias correspondientes pues dejó en firme los autos que formalmente dieron inicio a la ejecución de la obligación, como se observa a continuación: Radicado: 11001 03 15 000 2022 00185 00 Demandante: Patrimonio Autónomo de Remanentes del Instituto de Seguros Sociales liquidado 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Tan es así que incluso se observa que el 11 de noviembre de 2021 se presentó memorial denominado “solicitud de aplicación de control legalidad”, requerimiento que no ha sido resuelto por el director del proceso, y, sin embargo, el accionante promovió la presente acción constitucional.
Al efecto, la Corte Constitucional ha manifestado que el medio judicial por excelencia para la preservación de los derechos es el proceso11, por consiguiente, la acción de tutela no puede ser utilizada como una herramienta sustitutiva de los mecanismos ordinarios de defensa, salvo que éstos no sean idóneos o eficaces para proteger los derechos fundamentales controvertidos o cuando la petición de amparo se ejerza como un medio transitorio para evitar un perjuicio irremediable, lo que no ocurre en el presente caso.
En la misma línea, debe esta Sala reiterar que la procedencia de la acción de tutela para lograr la protección del derecho fundamental al debido proceso se encuentra ligada, principalmente, al estudio de providencias judiciales que ponen fin a un proceso, como son, aunque no únicamente, las sentencias. Por tal razón, cuando el trámite judicial no ha concluido, sino que aun se encuentra en curso, como sucede en el presente asunto, también por esa razón es claramente improcedente la acción de tutela12.
Las anteriores consideraciones reiteran el criterio expuesto por la Sala en las sentencias de tutela del 6 de agosto de 2020, proferida en el proceso con radicado número 11001-03-15-000-2020-01114-01(AC), y la de 20 de agosto de 2021, dictada en el proceso con radicado número 11001-03 15-000-2021-04518-00 (AC). En consecuencia, la Sala declarará improcedente la acción de tutela de la referencia. 11 Sentencia C–543 de 1992 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo). 12 Al respecto, ver entre otras las sentencias T-113 de 2013 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva), T-396 de 2014 (M. P. Jorge Iván Palacio Palacio) y T-335 de 2018 (M. P. Diana Fajardo Rivera).
Radicado: 11001 03 15 000 2022 00185 00 Demandante: Patrimonio Autónomo de Remanentes del Instituto de Seguros Sociales liquidado 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la presente acción de tutela promovida por el P.A.R. I.S.S. en contra del auto de 26 de julio de 2021, dictado por el Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección B.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes por el medio más expedito y eficaz esta decisión TERCER0: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, si no fuere impugnada oportunamente en los términos señalados por la Ley.
Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente Consejero de Estado Consejero de Estado (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejera de Estado Consejero de Estado